农田水利建设专项资金管理问题研究——以新余市渝水区为例论文 33页

摘要农田水利建设，作为水利建设的一个重要组成部分，是我国水利建设中不可或缺的一个环节。随着近年来，中央越来越重视农田水利建设，中央及各级政府对于农田水利建设的投入逐渐加大，如何管理和运用好这些农田水利建设专项资金对于搞好农田水利建设，无疑具有重要的意义。现今，我国农田水利建设资金投入主要以财政资金为主，县级政府部门作为农田水利资金的具体使用部门，所以县域农田水利建设专项资金的管理好坏，对于农田水利建设是否能达到预期效果，是十分关键的。在目前主要采取财政专户对农田水利建设专项资金管理的模式下，主要存在这样的一些突出问题：县级财政投入不到位和配套不足问题；资金使用与批复项目不符；资金控制不严，有挤占挪用现象；外部环境制约，资金结算不规范；资金投入交叉，资金利用效率有待提高。对于农田水利建设专项资金管理存在的问题，本文认为可以从以下几个方面入手：项目审批与资金使用加强联系，强化项目预算；完善农田水利专项资金管理制度；农田水利专项资金管理与项目管理相结合；农田水利专项资金的拨付和监督相结合；加强对农田水利专项资金涉及机构和相关人员管理；整合涉农、涉水相关资金，整体统筹管理。关键词：农田水利建设；专项资金；管理nABSTRACTConstnlctionoff撕nlalldirrigationa11dwaterconservaulcy，waterconservaulcycons廿uctionaSaIlimporrt趾tpartofwaterconsen，aIlcyconstructioninC1limisaIlindispensable1iIll【．Asinrecentyears，tllecentralpaymorea11dmoreattentionto1mga虹onaIldwaterconseⅣaIlcycons缸uction，cen仃alandgovemmentsataUlevelsforfarnllalldwatercoIlServaIlcycons仇lctioninvestIIlentincreasegradually，howtomanageallduseweUtheCons眦tionoff．舭nlandirrigationandwaterconseⅣancyspecial劬dsforinlpr0Vingi玎igationandwaterconserVallcyconstmction，itisof铲eatsigIlificance．Nowadays，ChiIlaIsfaml觚dwaterconservancycons蚋lctionf妇dsmainlvfinaIlcialcapitalisgiVenpfiori够to，thegovemmentdepartmentsatorabovethecouI]时leVelaSirrigationandwaterconseⅣaIlcycapitalofthespecificused印anment，soco眦y钿mlaJldwaterconseⅣa11cyconstmctionspecial劬dsmaIlagemem，goodorbad，fortlleconstmctionof胁mlandi盯igationa11dwaterconseⅣaIlcywhetllercaJlreaChmeexpectedef．fect，itisverykey．AtpresentthemainfiscaloIllydoorinfI觚nlaIldwaterconservancycons臼mctionspecial劬dsmaIlagementmode，t11emaillexiStencesuchsomeprominentpmblems：financialinvestmentatorabovetheco咖哆leveldoesnotreachtlledesi髓atedpositiona11dsupponingshortageproblem；tlleuseof如ndaIldreplyprojectdiscrepaIlcy；capitalcorltrolis1aX，occupydiVertphenomenon；eXtemalenviromentcondition，‰dsettlementisnotsta】【ldard；capitaliIlputcross，the‰duseemciencyneedstobeenhanced．Forf．锄n1趾dwaterconservaIlcycons饥Ctionspecial胁dsmaIlagementexistillgproblems，thisp印erholdstllatcan丘omt11efollowingseveralaspects：projectex锄inationaIldapproValaIldcapitaluses眈ngtllen1inks，strengtlleningprojectbudget；perfecting也efamllandwaterconsen，a11cyspecial觚dsmallagementsystem；i玎igationaIldwaterconsen，a11cyspecial劬dma芏1agementa11dprojectmallagememisullitedi11wedlock；irrigationaIldwaterconservancyspecial劬dsallocatedaIldsupervisionofcombination；s仃engtllenthe蜘mlaIldwaterconservancyspecialmndsinVolvedinorgaIlizationsaIldrelevantpersorulelmanagement；integrationofthe，、Ⅳ2ldingrelatedf妇ds，theoverallplanasawholemallagement．KeyWords：con咖ctionofwaterconserVancyworks；aspecial胁d；manageIIn第1章引言1．1研究的背景和意义1．1．1研究的背景“十一五”期间，是我国水利建设的黄金时期。特别是农田水利建设，在我国全面建设社会主义新农村和加快城乡和谐发展的大背景下，取得了非常喜人的发展成绩。农田水利设施在经历一段时间的低迷后，又重新走上成长轨道。在农田水利设施不断改善的环境下，农业灌溉效益不断提升，抗旱减灾效果显著，为国家粮食实现连续多年丰收、为广大农民实现收入的稳步增长、为我国经济实现又好又快发展、为维护国家和谐发展的大局打下了十分坚实的基础。但是，我们也需要客观的看到，我国农田水利建设底子薄、欠账多，与当前广大人民群众的期望和农村经济快速发展的要求、与推进我国农业现代化建设和保障我国粮食安全的重大使命相比，农田水利建设还有所差距。从当前我国农田水利设施情况来看，全国有大概50％的耕地没有灌溉设备，而且已有的设施也存在年老失修、维护不足、效率下降、配套落后等问题，现有农田水利设施已达到瓶颈，这也成为我国农村经济社会实现和谐发展的极大制约因素。水利管理体制机制不健全、改革滞后成为水利建设发展不畅的主要原因；农业灌溉的水利用率不高，成为现代农业发展的一大障碍；农田水利建设设施不完善，成为我国粮食生产的最大影响；农村水利设施发展不利，成为新农村基础设施建设短板。根据目前我国农田水利存在的问题，财政部和水利部在2009年启动了小型农田水利建设重点县工作，在2009和20lO年先后将850个县列入了小型农田水利建设重点县，中央和省级给予相应的资金补助，这些资金对于县(区)的农田水利建设起到了很大的促进作用。如何科学合理的管理和利用好这些资金，是相关部门的重要职责。1．1．2研究的意义2011年中央“一号文件”①首次将关注中心聚焦到水利改革发展问题，同时一些有利政策也配套出台，为全面加快水利改革发展吹响了新号角。农田水利建设作为与广大人民群众生产生活息息相关的工程，就显得尤为重要。如何管理@中共中央、国务院2010年12月3l号下发的‘关于加快水利改革发展的决定》n第1章引言好这些农田水利专项资金，对于农田水利建设有着十分重要的意义，其主要体现在以下几个方面：(1)推动和加强农田水利建设。农田水利建设专项资金作为进行农田水利建设的最基本条件，只有具备充足的资金并且对资金进行科学的管理，才能够使农田水利建设能顺利和有效率的开展；完善的农田水利设施，将对农业生产产生积极的影响和作用。(2)保障公共财政资金安全，发挥公共财政资金应有效用。农田水利专项资金由财政部门管理的初衷就是确保资金的安全并且确保能专款专用，不出现资金的挪用挤占现象。虽然现在农田水利专项财政资金的管理还有些不完善不规范的地方，但是目前看来还是保障资金安全最有效的方式。(3)有效整合相关资金，发挥资金集成效率。农田水利建设涉及的方面广，波及的范围宽，在如“新农村建设”、“农业专项”、“一事一议”等财政专项资金中，都可能会涉及到农田水利建设，如何有效的整合利用好这些资金，将对相关的农田水利项目产生更大的效应，并且避免资金的重复投资或者是资金过少无法发挥有效作用。(4)取得良好的社会效应。公共财政资金主要来自于税收，我国税收政策是取之于民、用之于民，如何使用和管理好公共财政资金，财政部门有很大的责任。农田水利建设是一项惠及广大群众的工程，并且对于农业生产以及保障人民群众的生命财产安全都有十分积极的意义，这方面的财政专项资金就更显得重要和具有更大的社会影响力。所以管理和利用好农田水利专项资金，让农田水利建设成为群众称道的工程，无疑将产生很好社会效应。1．2国内外研究综述韩俊等在认为：目前我国的公共财政投资作为农田水利建设投入的主渠道，农田水利建设资金大部分来自于财政资金的投入，财政资金来源于各级财政，并在运转过程中与数个部门都会相关。王宾、高芸认为‘3引：根据美国、日本、欧盟等主要国家的情况来看，农田水利的投资模式普遍以政府为主，根据投资项目性质广辟融资渠道。本着“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，先划清水利项目的责、权、利，再按责任和收益情况进行投资分摊。在明确了政府为投资主体的同时，逐级分摊责任和投资义务。徐强‘4阳认为：基层单位水利专项资2n第1章引言金管理存在的问题可以归纳为以下几种情况：(1)使用与原设计批复项目不符造成了挪用专款现象；(2)专项资金未及时拨付到位出现了滞留资金现象；(3)资金使用控制不严格挤占专款行为时有发生；(4)工程竣工后竣工资料整理不全竣工财务决算未按规定结算：(5)结算方式不够规范个别单位存在用大额现金结算工程款现象编制无法真实完整地反映工程支出等。李再明认为：在当前形势下，搞好农田水利建设应该：(1)顺应形势发展、促进资金整合，(2)围绕主题规划、资金统一投放，(3)加强组织领导、严格奖惩兑现。Gandlli等认为：印度的水利设施建设主要为政府投入资金，而且80％左右都投入了大型水利设施，小型水利设施的投入不足。Bhattarai等认为农村水利的收益不但体现在农业收入方面，而且还表现在粮食安全等公共利益方面，因此应该增加农田水利建设的财政投入，并且要管理好投入的财政资金。1．3研究的思路和创新之处1．3．1研究思路在国内外已有研究的基础上，充分运用定性分析和定量分析、实证分析与规范分析、综合系统分析与理论实际相结合等研究方法，从利用好公共财政的角度，对于我国当前县域范围特别是农田水利建设重点县的农田水利专项财政资金的管理做了一个相关的介绍，并且对于其中存在的一些问题进行了分析，重点是资金批复和使用不配套、资金管理安全以及资金利用率低下的问题。对于相关的问题，本文进行了一定程度上的分析，找出了其中存在的深度原因。对于目前可能存在的这些问题，本文根据目前的实际情况和相关的理论研究，提出了一些切实可行的办法，为加强管理农田水利建设专项财政资金以及提高资金的利用效率提供了切实可行的对策措施。1．3．2创新之处本文虽然是在国内外已有的研究基础之上来对一些相关内容进行描述和分析，但是其中结合了笔者自身的体会和经验，运用了一些新的方式方法，其中主要有以下几点的创新之处：3n第1章引言(1)研究环境创新。2011年我国中央“一号文件”聚焦水利建设，水利建设的重要性被进一步的认识；本文意在探讨如何在新的形势下以及农田水利建设资金量逐步增加的情况下，管理和利用好农田水利建设专项财政资金。(2)研究的角度创新。本文以全国小型农田水利建设重点县(区)——江西省新余市渝水区的实际情况作为参考，探讨和完善农田水利建设专项财政资金管理中存在的问题，使该问题的研究更有指导性、操作性和实践性。(3)研究思路的创新性。随着国家对农田水利建设的日益重视，国家在农田水利建设资金量的投入上也稳步增加，在新的农田水利建设形势下，如何管理好这些资金，对于搞好农田水利建设以及增加公共财政的透明度都是十分具有意义的。本文一是从目前农田水利专项资金的管理模式入手，着重对于研究对象县(区)的情况进行一个整体的分析。二是根据自己查阅的相关文献资料以及自己在相关工作中对农田水利专项财政资金管理的了解，提出一些当前农田水利专项财政资金管理中存在的问题和不足，并且对这些存在的问题进行分析并找出当中的原因。三是根据自己的了解，提出了当前农田水利建设专项财政资金的管理问题产生的主要原因是管理部门在某些职能上的缺位，对于当前面临的情况，资金管理部门最需要做的就是更进一步加强和完善资金的管理，并且提高资金的使用效率。(4)研究的方法创新。综合运用定性分析和定量分析相结合、实证分析与规范分析相结合、理论实际相结合的方法，提高了研究的质量和效果。4n第2章基础理论概述2．1公共产品理论公共产品作为一个热门的课题，研究者众多，最早对这一课题做出研究贡献的是大卫·休谟，在其《人性论》①一书中提到了公共产品的问题。保罗·A·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对于公共产品与私人产品的阐述，是现代经济学首次涉及到相关方面的内容，在《公共支出的纯理论》中，纯粹的公共产品或劳务被描述为：每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。公共产品或劳务具有与私人产品或劳务明显区别的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。从理论上看，农田水利建设既有公共产品也有私人物品的属性。农田水利设施主要的功效体现在对环境的改善和社会效益的增加上，可以归为公共工程类。它对于推进现代农业、促进农业增产、提高农民收入、改善当地环境都是具有重大作用的。由此看来农田水利设施是明显具有公共产品属性的。同时，农田水利基础设施也具有私人产品的属性。农民若想取得灌溉供水和灌排技术服务，提高农业产出，就需按商品交换的原则付给农田水利设施管理单位一定的报酬，这样才能够将灌溉系统的服务工作持续有效进行下去，从而保障灌溉系统服务的良性运行。水在经过人工水利工程系统的有效分割后，其在管理和利用中的外部性就会逐渐减弱，可以说，人工水利工程系统的技术效率越高，水利用的外部效应就越小，其私人物品的属性也就随之加强，因此，通过灌溉系统向用水户提供的水具有私人产品属性。综上而言，绝大多数农田水利基础设施都是以准公共产品的形式存在的。准公共产品又称为混合产品，既有公共产品的属性，又具私人产品的特征，在消费和受益中表现为不同时或不完全具有非竞争性和非排他性。一般而言，准公共产品在供给上具有“公共”的性质，其供给主体可以是政府，也可以是市场或①【英】休谟：人性论。商务印书馆1983年版。休谟在‘人性论》一书中探讨了人性与公共性的关系．作者力图在书中回答具有自利的个人如何超越个人利益而更好地处理公共性的事务这个问题。5n第2章基础理论概述者私人。准公共产品在供给上虽然具有“公共”性质，在消费中却显出“私人”性质，因为必须付费后方能享用。也就是说，农田水利基础设施兼具公益性与经营性的两大特征。要保证此类物品的必要供给，在产权安排上通常需要将其归政府或集体所有。事实上，大部分国家的财政对农田水利基础设施都会进行或多或少的投入，这既具体表现出了政府对农业发展的支持，也更证明了农田水利基础设施具有公共事业的特点。因此，在农田水利基础设施建设中，我们要发挥好政府财政投资的主导作用，使其成为农田水利基础设建设投资的主力军，成为“工业反哺农业，城市反哺农村”的一个重要渠道，同时还可以发挥其投资引导作用，拉动社会各方投资，形成农田水利基础设施建设的合力。2．2财政资金理论财政资金指的是国家为履行其职能而筹集并且管理的一切资金的总和。财政资金是政府部门提供公共服务和公共产品的前提，财政资金主要通过税收、公债、公共收费、国有资产收益等取得，财政资金的支出则是为了完成国家的职能活动而造成的耗费，是为了满足社会公共需要的社会资源配置活动。在当前，我国财政投入作为农田水利建设的最重要投资部分，我国的大部分农田水利设施也为国家或者集体所有。对于每年财政投入的广大农田水利建设财政资金的管理，是公共财政的范畴也是公共管理的一个研究方面。2．3农田水利理论一般情况下我们所说的农田水利有广义和狭义之分。从狭义上说，是发展灌溉排水，调节地区水情，改善农田水分状况，防治旱、涝、盐、碱灾害，以促进农业稳产高产的综合性科学技术；从广义上说，除农田灌溉和排水外，还包括水土保持、灌区防洪、草场灌溉和排水、盐碱地改良、沼泽地改良、围垦、沙漠治理，甚至还可以延伸到农村饮水和乡镇供水等。在国际上，基本没有农田水利的概念，只有灌溉和排水，而农田灌溉和排水是农田水利的核心内容。我们所说的农田水利，通常是指狭义概念的农田水利。6n第3章我国农田水利建设的历史和发展状况3．1农田水利建设的意义3．1．1加强水利建设的必要性由于时空分布不均，洪涝灾害频发，自古以来，我国就是世界上治水难度最大的国家，也是治水兴水大国。在我们这个以农为本却又经年承受水患之殇的东方古国，“治国必先治水”是历代主政者的共识。翻开中国的治水史册，禹“疏九河”，“尽力乎沟洫”的传说、李冰父子“深淘滩，低作堰”建造出的都江堰、京杭大运河的开通等等，不仅为后人留下了辉煌灿烂的水利文化，也积累了经验和教训。如何总结治水的经验，吸取教训，达到民族的长治久安，一直影响着以后各个时期的水利工作者，他们不断探索传统水利的应用价值，努力发掘其古为今用的可能，为现代水利事业的发展，提供了丰富的理论支撑和研究素材。建国以来，在一次次面对自然灾害造成严重损失后，我国政府也更加感受到加强水利基础设施建设的迫在性。从“九五”后尤其是在1998年长江特大洪水后，国家更加重视水利基础设施的建设，水利方面的资金投入相比以往有了很大的增长，其中整个“十五”期间国家投入的水利建设固定资产投入就相当于解放后50余年的全国水利建设投资总和。尽管政府在加强水利基础设施建设方面做出了很多有益的探索和实践，但是由于我国水利设施建设基础的薄弱，水利设施建设和维修不足、水利设施陈旧、无法发挥功能等历史欠账问题，近年来，由于我国各类极端天气事件明显增多，自然灾害呈现出多发、频发的趋势，灾情突出表现为受灾人口多、农业灾情严重的特点，给人民群众的生命财产安全和国民经济的持续健康发展造成了惨重的损失。2009年，全国春旱严重，作物受旱面积一度达1．61亿亩(较上年同期多0．85亿亩)，东北、华北和西北地区等冬麦主产区受旱面积达1．53亿亩，部分耕地无法播种，草场不能正常返青，损失惨重；2010年，全国400多条河流发生超警戒线以上洪水，有269座县级以上城市受淹，4000多人因洪涝灾害死亡、失踪；2011年，我国水灾旱灾并重，旱涝交织发生，长江中下游部分地区出现旱涝急转，华西、黄淮等地遭受严重秋汛灾害⋯⋯这些，无不暴露7n第3章我国农田水利建设的历史和发展状况出我国水利基础薄弱、历史欠债多的严峻局面，让政府和人民愈发感受到加强水利建设的重要性、紧迫性，警示我们进一步加快水利建设刻不容缓，也在客观上为推动水利事业跨越式发展、尤其是农田水利建设增强了内在需求。3．1．2加强农田水利建设的意义新中国建立以来，我国的水利建设事业取得长足的进步，一批大型的水利工程相继建成，特别是三峡水利枢纽的建成，更加标志着我国的水利建设踏上了一个全新的高度。但是与大型水利工程相比，农田水利建设就显得不那么起眼，农田水利建设资金投入不足、已有设施老化、管理不到位等因素，严重影响了现代农业的发展。所以在新时期，重视农田水利建设，完善农田水利设施，是一项国家发展战略，是十分具有意义的：(1)国家粮食生产安全需要农田水利建设作保障。首先，我国农业生产一直面临人均耕地少、人均水资源不足和耕作效率低的问题。我国目前的自然情况特别是人均水资源的情况，决定了农业用水量是十分有限的，我们只能依靠提高水分生产率和加强灌溉水的利用来保证农业用水需求。其次，发展现代农业，对于农业灌溉的要求也更高，原有的技术已经落后，我们要对灌溉水的技术和方法以及灌溉的保证率有更高的要求。因此，要使我国粮食产量稳步增加，必须有完善的农田水利等农业基础设施作为保障。(2)完善农田水利建设是农村经济持续健康发展的保障。农村经济可持续发展包含了很多的内容，主要有提高农民生活质量、让农民收入稳步增长、走农业的可持续发展道路等要求。我国农业一直面临着解决庞大国民群体吃饭问题的难题，如果我国自产粮食不能解决国民的吃饭问题、不能作为基础产业去支撑国民经济和社会的快速发展，那么农业的可持续发展也就成为无水之鱼。所以说，保持农村经济的健康持续发展离不开农业基础设施的保障，这其中，农田水利基础设施可谓是“基础的基础”。(3)完善农田水利建设是社会稳定的保障。只有我国广大农村的农业丰、农民富、农村稳才可以使得基础稳固、社会安定、国家强盛。“三农”@问题是我国一直面临的问题，制约了我国的改革和发展。只有农业基础的稳固，才能为我国经济结构的顺利调整和国民经济又好、又快发展提供强有力的支持和保证；只有我国的农产品供给的充o“三农一作为一个概念则由经济学家温铁军博士于1996年正式提出．2∞1年“三农”问题的提法写入文件，iF式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语；中共中央于2003年正式将。三农”问题写入工作报告。所谓“三农”问题，就是指农业、农村、农民这三个问题。研究“三农”问题目的是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。8n第3章我国农田水利建设的历史和发展状况足，才可以顺利推进工业化和城镇化；只有我们进一步开拓农村市场，才可以保障国民经济的快速增长；只有我们农村的农民富裕、农业丰收、农村安定，我们的社会才会长期稳定。所以搞好我国的农田水利建设，无论对群众还是对政府，对水利还是对整个农村生产生活，都是具有十分重要的意义的。3．2我国农田水利建设现状3．2．1我国农田水利发展历史自古以来，我国就是一个农业生产大国，其相伴的农田水利建设也是有久远的历史，各个时期的政府和群众都深知农田水利对于农业生产的重要性。早在商、周时期就已经有了农田水利设施，当时人们在农田中设置沟洫，可以起到向农田蓄水、引水、灌水以及排水的作用。到了战国时期，人们更加认识到水利设施的重要，很多大型渠系都在这个时期完成，其中魏国邺令西门豹在今河北临漳一带主持兴建了中国最早的大型渠系——漳水十二渠。在公元前三世纪，蜀太守李冰主持修建了我国历史上最著名的水利工程都江堰，这项工程主要由鱼嘴分水堤、飞沙堰溢洪道、宝瓶口进水口三大部分和百丈堤、人字堤等附属工程构成，科学地解决了江水自动分流(鱼嘴分水堤四六分水)、自动排沙(鱼嘴分水堤二八分沙)、控制进水流量(宝瓶口与飞沙堰)等问题，消除了水患，使川西平原成为“水旱从人”的“天府之国”，时至今日仍保存完好，可谓中国古代灌溉渠系中不可多得的优秀工程。位于关中平原上的郑国渠，则是最早在关中建设的一个大渠系工程，它由韩国水工郑国主持修建，它全长达三百多公里，在礼泉县东北的谷口就开始修建，使干渠沿北面山脚向东伸展，最大限度地扩大了灌溉面积，同时又形成了全部自流灌溉系统，可灌田四万余顷，司马迁评价郑国渠在秦统一事业中所起的作用说：“渠就，用注填淤之水溉泽卤之地四万余顷，收皆亩一钟，于是关中为沃野，无凶年，秦以富强，卒并诸侯”。在西汉时，各类灌溉渠系工程在已有水利工程的基础上继续有发展，关中地区建成了成国渠、蒙茏渠、白渠、六辅渠、灵轵渠等，在今河套地区和河西走廊“皆引河及川谷(水)以溉田”，车师、楼兰(今罗布泊北岸一带)和伊吾(今哈密附近)、新疆古轮台(今轮台县)、渠犁(今库勒尔县)、伊循(今若羌县一带)等地也多有灌溉工程。所以可见古人就十分重视农田水利建设并有一套完善的9n第3章我国农田水利建设的历史和发展状况农田水利建设体系。3．2．2我国农田水利建设现状新中国成立以来，伴随着农业生产经营体制的反复和农村政策的变迁，小型农田水利建设走过了一条复杂曲折的道路，有过几次低迷徘徊，也经历了几次建设高潮。在上世纪的80年代，农村开始实行家庭联产承包责任制，生产经营体制相比以往发生巨大改变，但是对于农田水利工程的建设与管理并没有进行相应的改革，造成部分工程设施无人管护，加之当时国家把投资结构和重点进行了调整，水利建设的财政资金投入大幅度减少，使得农田水利建设裹足不前。从2001年开始，我国对当时的农村税费实行改革，取消统一规定的劳动积累工和义务工，使得农田水利工程建设出现又一个停滞时段。但是从解放后至今，我国农田水利建设也经历了三个高潮：一是上世纪五十年代，全国都掀起兴建水库热潮，将河道水引入水库蓄水来进行灌溉；二是上世纪六七十年代的“农业学大寨”时期，当时在继续发展水库建设蓄水灌溉的同时，重点转向打井并建配套的排灌泵站，实现多重灌溉来源；三是上世纪九十年代以来，运用更先进的技术对原有工程续建并配套技术改造，在提高用水效率发展新型灌溉方式上作重点。在国家日益重视农村基础设施建设的形势下，近几年的中央政策多次提及改善现有的农田水利设施，特别是提出要大幅度增加对小型农田水利建设投入。期间，国家对一些农田水利重点县建设的资金投入规模不断加大，对已有的农田水利设施起到了很好的改善效果，特别是对末级渠系、灌区改造以及改造水库的渠系配套发挥了很好的作用。在整个“十一五”时期，我国水利投资快速发展，投资规模创出新高，很好的完成了既定的规划目标，是建国后广大群众从中受益最大的时期，这5年中，水利总投入达到约7000亿元，是上一个五年期间的近两倍，其中中央水利投资占到了四成以上。但是我们也应该清醒的认识到，我国大部分农田水利设施都是在改革开放以前修建，受到当时技术水平以及资金投入不足的影响，存在工程设计标准低、配套不完善、已经运行多年、老化现象严重等问题。这些以往修建的农田水利工程蓄水能力大幅萎缩，渠道灌溉能力大幅下降，泵站排涝能力日益衰减，严重降低了这些水利设施应有的作用。“据2008年对500个典型县小型农田水利工程现状调查，工程设施的平10n第3章我国农田水利建设的历史和发展状况均完好率相对较低，这其中山塘(塘坝)、水窖(蓄水池)、小型引水堰(闸)的平均完好率分别为50％、70％、49％，而小型扬水站的机泵电设备完好率为51％、配套附属设备为47％，小型灌溉渠道的完好率为48％、田间排水沟道为47％。目前，我国小型农田水利设施工程落后的状况已经严重影响到农业的发展、农民的切身利益、水资源节约和国家粮食安全”B印。n第4章农田水利建设专项资金的管理现状——以新余市渝水区为例第4章农田水利建设专项资金的管理现状——以新余市渝水区为例4．1农田水利建设财政专项资金的来源及涉及部门4．1．1农田水利建设资金来源在新形势下，进一步完善农业基础设施建设，特别是农田水利工程建设，是提升我国农业水平和生产能力的重要基础，也是全面建设社会主义新农村的一个重要组成部分。在建国后，我国农田水利建设的资金投入主体，主要有三个不同的时期：一是从建国后至一九八零年，主要为集体出资、集体受益的路线；二是从一九八一年至二零零四年，广大农民的劳动力投入以及地方政府的资金投入成为主线，并且开始了市场化筹资；三是从二零零五年开始，国家财政资金投入成为主力，并且充分发挥市场化筹资能力，吸纳各类社会资本进行投资。近年来，国家对农田水利的投入规模稳步增长，每年都出台了一些扶持政策并以一定的增长比例来对其进行投入，取得了显著的效果。“十一五”时期农村水利中央投入达到1027．7亿元，全国农田水利基本建设完成投资4865亿元，投入劳动工日143．2亿个，同时启动实施850个小型农田水利重点县建设。当前我国的农田水利建设资金主要有四个投入源：一是财政投入为主，根据财权和事权以及水利分级负担的原则，划分好各级财政的投入，并且制定了诸如水利投入增长幅度不小于当年财政支出增长幅度和在土地出让金中确保一定比例投入水利建设这样的制度，确保了财政资金在水利建设上的投入。二是整合使用以奖代补、土地整理、高产农田改造、新农村建设、农业综合开发、扶贫资金等专项资金，统筹安排各类水利项目建设。三是积极探索市场融资渠道，通过财政信贷担保和通过其他有效途径，筹措资金投入灾后水利建设。四是按照“政府规划、民办公助、以奖代补、先建后补、农民受益”的原则，加大对小型农田水利设施建设的以奖代补支持，引导和鼓励社会资本和外资以股份制、合资、合作等多种方式参与水利建设和经营管理。这其中还是以财政投入资金为主。12n第4章农田水利建设专项资金的管理现状——以新余市渝水区为例4．1．2农田水利建设财政专项资金涉及部门各样的农田水利资金涉及到的部门可能会略有不同，但是大体来说都一般会和以下这些部门有关系：(1)发展和改革部门，(2)财政部门，(3)水利部门，(4)纪检审计部门。这其中，发展和改革部门一般进行项目的申报和审批工作；财政部门作为项目资金的管理部门，在各类手续齐全后就会预算并拨付相应的资金；水利部门一般作为项目的实施单位或者技术规范部门，对于项目的建设情况进行把关；最后项目竣工后，由纪检或审计部门对于资金的使用情况及建设过程中可能出现的问题进行审查。以上就是一个粗略的农田水利建设可能涉及到的各部门分工和配合情况，下面我们就以农田水利建设资金的管理方式来了解农田水利建设资金的运行程序。4．2目前农田水利建设专项资金管理方式4．2．1何为财政专项资金财政专项资金是财政分配中用于专项事业的资金，或者可以说就是有专门用途的财政资金，它是公共财政支出的重要组成部分。根据目前财政专项资金的实际运用情况，一般认为，财政专项资金是指财政部门拨付的用于完成专项工作或工程、并需要单独报账结算及单独账务核算的资金，其具有以下几个特点：(1)用于特定事项，(2)来源于政府财政，(3)需要单独按项目核算。随着我国政府性事物和功能的不断增加和完善，专项资金的种类也在不断的增加和变化。如存在多年并且现在还在使用的基本建设资金、国债资金、扶贫资金、义务教育资金、各类社会保险资金等；也有特殊时期的专项资金，比如油价补贴、大中型水库移民、家电下乡等。这些专项资金都为完成好这些工作提供了有力的保障，也为财政部门的专款专用，资金精细化管理发挥了一定的作用。4．2．2专项资金的专户管理模式目前我国财政部门对财政专项资金的管理普遍是采用财政专户管理的模式。财政资金专户是各级财政部门根据有关的政策和规定，将某类财政资金存n第4章农田水利建设专项资金的管理现状——以新余市渝水区为例放在其银行开设的专项账户中，并且实行专项存储、单户核算、专人管理的一种账户管理模式。财政资金专户的管理模式对于专项资金的安全、专项资金的按时按量拨付、防止资金被挪用等方面都具有重要的作用和意义。同时财政资金实施专户管理，对于政府更好的履行公共服务职能以及推进公共财政的精细化管理有以下这几个方面的作用：一是改变了以往资金不分类管理情况下的一些不规范的资金使用行为，促使政府和财政部门合理利用财政资金，保证了财政资金能达到预期效用。二是资金从国库一般预算中分离后，保证了专项资金的专项性，确保了其按预算情况到位。三是专项资金的管理模式，可以有效防止专项资金用来进行日常经费以及挪为其他项目的开支，确保了资金的安全。以新余市渝水区财政为例，根据业务内容的需要，开设了如社保资金专户、医保资金专户、农业扶贫资金专户、经济建设资金专户、政府采购资金专户等，对这些不同类型的资金实行分账户核算。各个相关的业务科室负责相关专户的用款计划和申请资金等工作，专户的核算及款项拨付则由专门的专户管理人员负责。4．2．3县级农田水利建设专项资金管理根据各种政策和相关部门的安排，各级财政每年都会对农田水利建设资金做出相应的预算安排，在一定的时候上级财政部门会将此项专项资金下达，并通过各级财政的上下级往来进行结算。县级通过上级指标文件可知道本级的某项农田水利资金的项目信息及资金的数额。首先县级财政部门将资金从国库拨入相应的财政专户，随后按照工程进度，在资金申请手续齐全的情况下将工程资金由财政专户拨付到项目单位。现在的财政专户通常都由财政的国库部门管理，而与各类专项资金相对应的业务科室负责资金的计划和预算以及申请资金拨付的资料收集和审核工作，这样就形成了对专项资金的有效交叉监督式管理。4．3典型案例：新余市渝水区小型农田水利建设重点县项目资金4．3．1渝水区基本情况渝水区是新余市的主城区，国土面积1776平方公里，位于江西省中部偏西，14n第4章农田水利建设专项资金的管理现状——以新余市渝水区为例新余市东部，袁河中下游。东界樟树、新干，南连峡江、吉安，西接分宜、仙女湖管区，北邻上高、高安，距省会160公里。地理坐标北纬27度50分，东经114度58分。下辖8镇5乡5个办事处，总人口68．6万人，其中农业人口38．27万人；全区耕地面积46．93万亩。渝水区属于亚热带湿润的气候，具有四季分明，气候温和，日照充足，雨量充沛，严冬较短的特征。渝水区降水充沛，多年平均降雨量1594．8毫米，多年平均蒸发量1497．8毫米。多年平均气温17．7度，多年平均相对湿度80％，渝水区水土资源较为丰富，自然环境较好，袁河贯穿东西。境内雨量充沛，地表水和地下水都较为丰富。据统计渝水区多年平均水资源水量17．84亿立方米，其中，地表水资源量14．72亿立方米，地下水资源量3．12亿立方米，可利用水资源量5．093亿立方米。全区总用水量O．33亿立方米，环境用水0．09亿立方米。供水总量为4．77亿立方米，其中蓄水工程供水1．97亿立方米，引水工程供水1．72亿立方米，提水工程供水1．08亿立方米。总供水量占水资源总量的21．3％。可见，目前的水资源开发利用程度还有发展的空间。4．3．2渝水区农田水利建设状况渝水区已建水利工程绝大多数修建于上世纪五、六十年代，建设标准低、配套差，经过多年运行，工程老化破损严重，且这些工程中控制性工程较少，工程效益不能充分发挥；用水效率较低，大水漫灌、串灌现象普遍，水资源浪费严重。在2003年的夏季、2007年的秋季，渝水区遭受近十年来最为严重的两次大旱。受旱面积大、程度深，花生、果树、蔬菜及其他早作物受旱严重。由于建设当时资金、技术和材料等条件的限制，水利工程建设标准低、质量较差，经多年运行，大多数工程老化破损严重，病险隐患多，严重影响到工程效益的发挥。在一次次的自然灾害面前，渝水区认识到加强农田灌溉工程建设，排出病险和隐患，不仅可以改善农业生产水土条件，提高耕地质量，减少输水渗漏损失，为增强农业抗旱减灾能力，降低农业投资风险，促进粮食增产、农业增效、农民增收提供支撑和条件，同时还为实现农业“两高一优”，建立灌区良性运行机制，推动农村经济乃至整个国民经济发展提供基础和保障。加快小型农田水利建设步伐，将农田水利建设资金从过去撒“胡椒面”式的分散补助向效用大、重点工程集中投入转变，从以往的只单纯考虑单项工程向整体推进、系统建设农田15n第4章农田水利建设专项资金的管理现状——以新余市渝水区为例水利工程转变，从以往重建轻管向建管并重转变，从而彻底改变小型农田水利设施建设严重滞后的现状。2009年渝水区成为了国家首批小型农田水利建设重点县，通过一年的小农水建设，使渝水区农田水利基础设施有了明显改善，农业综合生产能力得到较大提高。但当地大部分小型农田水利设施建设标准低、工程不配套、渠系老化失修、渠系建筑物损坏严重以及管理体制与运行机制改革滞后等历史问题，还是在一定程度上制约当地农业生产发展。因此，为进一步改善农田水利基础设施，提高农业综合生产能力，促进农业节水增效、农民增收，保障当地农村经济可持续发展，渝水区不断完善当地小型农田水利建设。2010年，渝水区小型农田水利重点县建设工程项目区涉及渝水区的四个乡镇36个行政村。该工程共有14处改造项目，改造总面积7．08万亩，其中大型灌区末级渠系1处，中型灌区末级渠系2处，小型灌区和井灌区8处，衔接新农村项目3处，受益新农村点3个。4．3．3新余市渝水区小型农田水利建设重点县项目资金对于小型农田水利重点县的评选工作，财政部和水利部在2009年分别下发了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》和《关于印发2009年中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金项目指南和下达资金控制指标的通知》的要求，评选小型农田水利重点县需要符合如下几个条件：(1)当地农田水利建设管理水平好、项目效益高，且当地政府重视此项工作。(2)对于当地农田水利建设有规划或者相关计划，小型农田水利建设工程前期准备充分、基础工作扎实。(3)当地大、中型农田水利设施以及主要灌溉渠道有水源保证，水利枢纽运转正常。(4)水利部门能保证可靠的技术支持，并具有一定的水利建设管理、规划、施工和后勤保障能力。(5)农民能支持当地农田水利建设并且能积极投工投劳的；当地村组织具有健全的农村用水协会，并且有担负起组织农民参与建设和建成后管护水利设施的能力。(6)当地专项资金特别是农业、水利资金使用规范，能够有效的整合本地农业、水利方面相关资金。(7)通过三年的建设时间，能够达到为小型农田水利重点县所设定目标的。在资金补助规模上，2009年，中央财政对每个小型农田水利重点县平均补助800万元，各重点县的实际补助金额由管辖省(区、市)水利、财政部门根据具体情况确定。其中，中央补助资金在整个项目总投资中所占的比例不能超过百分之五十，具16n第4章农田水利建设专项资金的管理现状——以新余市渝水区为例体到各项目的补助标准也由省(区、市)水利、财政部门确定。新余市渝水区在2009年取得了国家首批小型农田水利建设重点县，在2010年9月，江西省水利厅、江西省财政厅以赣农水字[2010】102号文件《关于2010年渝水区小型农田水利重点县实施方案的批复》，批复渝水区工程概算总投资3000万元，其中中央财政专项800万元，省级财政专项资金800万，县级财政配套资金400万，农民自筹1000万。项目共改造14处，改造灌溉面积7．08万亩。其中大型灌区1处(袁惠渠灌区)，中型灌区2处(蒙河灌区、柏树下灌区)，小型灌区8处(朱家庙水库灌区、龙坑水库灌区等)，衔接新农村项目3处，(蒙河灌区水北镇钱圩村委上屋渠道维修改造工程等)。主要建设内容：整治渠道476．71千米，衬砌渠道200．77千米，其中现浇砼衬砌3．06千米，预制块砼衬砌4．25千米，U型槽衬砌渠道193．45千米；新建渠系建筑物495座。土石方42．79万立方米，砌石77立方米，砖326．4立方米，现浇砼0．31万立方米，预制砼1．57万立方米(其中：预制块砼0．15万立方米，U型槽砼1．42万立方米)，垫层O．2万立方米。到目前为止，2010年渝水区重点小农水已完成14处改造项目，包括1处大型灌区、2处中型灌区末级改造和8处小型灌区，3个衔接新村点项目，完成整治渠道476．71千米，U型槽衬砌渠道200．77千米，新建渠系建筑物495处，主要工程量完成土石方42．45万立方米，砼1．9万立方米。小型农田水利重点县专项资金的申请和下拨主要有以下几个步骤：(1)由县级财政、水利部门为主体申报部门，并进行相关的申报。(2)项目申报采取从下而上的申报原则。县级财政、水利部门，根据当地需要建设项目的要求以及目标，负责编制《小型农田水利重点县建设方案》和《小型农田水利重点县建设标准文本》，并通过市级联合向省级财政、水利部门申报。县级财政、水利部门应该对共同申报材料的完整性、真实性负责。(3)省级财政、水利部门负责对各县申报材料进行评审并批复的工作，并将重点县申报材料及省级部门的审批意见联合报财政部、水利部。(4)财政部、水利部负责组织专家对各省(区、市)上报的重点县有关材料进行合规性审查，合规性审查通过后，财政部下达资金。资金通过各级财政系统到达县(区)财政，县(区)财政一般通过国库将资金调拨进相应的财政专户，并对资金进行管理。(5)各重点县财政、水利部门按照审批后的《小型农田水利重点县建设方案》，组织开展重点县建设，财政部门按照工程进度对项目资金实施拨付。下面我们以新余市渝水区的小型农田水利重点县财政专项资金的一个收付17n第4章农田水利建设专项资金的管理现状——以新余市渝水区为例业务流程，来对农田水利建设财政专项资金在县级的管理业务流程有一个更深刻认识。新余市渝水区的小型农田水利重点县财政专项资金由中央补助和省级补助以及县(区)配套组成。在渝水区财政收到上级补助资金指标文件后，可确认上级将拨付此笔专项资金，这样相关科室工作人员可申请将此笔专项资金拨入相应的专项资金专户，并且同时也应该将县区配套的资金一并汇入相关专项资金专户。在资金到达专户后，由相关工作人员负责专户的资金拨付以及账务工作。在需要拨付资金给项目部门的时候，由相关科室人员提出书面申请并填写内部使用拨款单据，在经办人并且局领导签字确认后交由专户管理人员，在专户管理人员确认拨款信息无误后，在规定的时间里将款项拨付到项目单位，拨付后产生的相关单据由专户管理人员进行账务处理。这些必要的流程使得整个专项资金的业务程序都在管理部门的掌握当中。18n第5章农田水利建设专项资金管理存在的问题——以新余市渝水区为例第5章农田水利建设专项资金管理存在的问题——以新余市渝水区为例5．1专项资金管理普遍存在的问题采取专户模式对财政专项资金进行管理是目前普遍的管理模式，但是这种模式在实际的操作中也是存在一些问题的，主要体现在以下几个方面：(1)效益不高。一方面，各部门各单位为了争取专项资金都是竭尽全力，从各项材料的准备到逐级申报再到各级部门的材料审核这一系列环节，都是需要大量投入的，其中有些是灰色投入，使得专项资金的取得成本在无形之中加大。另一方面，每个不同的部门都掌握了一定量的专项资金，但是对于下级部门，同类的项目可能会有不同部门的专项资金补助，这样就造成了资金难以合理统筹，分散了资金的用途，不能使得资金发挥最大的效用；同时对于下级部门来说，资金申请和资金下拨都经过了很多部门，资金下拨时间不确定且长，也影响到了资金的效益；另外，一些部门为了多争取上级专项财政资金，采用一些非正常手法，比如虚报或者扩大上报项目需要资金，导致资金被挪为它用而没有用到实处，严重影响了资金的使用效益。(2)专项不专。我国财政专项资金数量庞杂，金额巨大，专项不专，涉及工业农业教育科学各个领域，涵盖了政府各职能部门的管理范围，专项种类多达几十种。中央有中小企业发展专项资金、资源枯竭型城市转型补助专项资金、中央企业发展专项资金、社保基金、医保基金专项补助资金、农村义务教育专项资金、革命老区专项转移支付资金、博物馆纪念馆免费开放专项资金。地方有现代信息服务业发展专项资金、自然灾害救助专项资金、自主创新专项资金、贫困山区农村机电排灌议案资金、大学生毕业生到村任职补助专项资金、乡镇卫生院改造建设专项资金等专项资金。由于我国预算编制长期采用基数加增长的增量预算编制办法，随着时间的推移人员的更换，年复一年积存的专项资金与单位公用支出混合使用，使得专项资金的职能和使用范围逐渐发生变异，以致专项性质不强，并且存量资金量巨大，加大了专项资金管理的难度。(3)重拨轻管。财政部门对资金的管理一直以来是重在分配而疏于管理，特19n第5章农田水利建设专项资金管理存在的问题——以新余市渝水区为例别是在对财政专项资金的管理上，更加的体现了财政管理体制存在不完善和不到位问题。在专项项目资金的分配和审核以及资金的拨付上虽有财政部门把关，但在具体项目实施过程中对资金使用的管理和监督很不到位，且对专项资金支出的监管方式还是老一套，突击性专项性检查多、事前事中监督少，有针对性重点检查多、制度性检查和全方位跟踪监督少；另外，对于一些不按照计划和预算执行使用资金的情况，还只是一些口头上或者流于纸面的告诫，并没有相应的解决方案和整改措施，尤其是对于过去的违规情况，更是无能为力，没有配套相应的处置规章和制度，这样严重的影响到了财政部门对资金的监督力度以及财政部门的权威性。(4)使用随意。由于我国没有实现零基预算，编制预算实行的是人员经费按标准公用经费按定额专项经费按实际的模式，使得专项经费的编制没有科学合理的标准，依据的是基数加增长，甚至有的将专项资金进行切块分配专项资金预算编制的主观性和随意性，必然带来专项资金使用上的随意性，以致截留挤占挪用的现象极为普遍，如自然灾害专项资金有的用于领导探访困难群众的慰问金，有的用于支付部分困难群众的医疗补助，有的甚至用来弥补单位的经费不足等，扭曲了专项资金的真实用途，造成财政资金浪费。以上的问题是在各级部门、不同类别的专项资金管理中普遍存在的一些问题，这些问题也是由来已久。下面，我们针对县域农田水利专项资金管理中存在的突出问题进行了解。5．2县域农田水利建设专项资金管理存在的突出问题5．2．1县级财政投入不到位和配套不足问题县级配套资金不到位以及配套不足问题，这是很多县农田水利建设专项资金存在的问题，造成这个问题的原因主要有以下几个方面：一是我国县级和乡镇财政普遍比较薄弱，很多地方财政都存在需要靠转移支付来支撑日常开支，所以在一些项目的投入上就更加显得捉襟见肘了，如果不是县罩要紧或者重要的项目，就可能存在资金不能按时到位或者更有配套资金减少和不实的这些情况出现。二是小农水项目的工程进度有时候和上级资金的下达存在时间差，还有一些工程进度比较慢，在资金到达的时候并不需要支付，所以就存在有的时20n第5章农田水利建设专项资金管理存在的问题——以新余市渝水区为例候将本来需要拨入专户的专项资金挪作它用，在需要的时候又因为资金紧张，就可能出现拨入资金减少甚至无资金拨付的情况出现。5．2．2资金使用与批复项目不符很多县(区)对于争取项目资金十分有心得，有时候甚至存在一个项目反复申报和申报假项目的状况，这样有的资金申报下来后，就自然不会用到所申报的项目上，造成了资金在使用上与报批项目不符。还有的地方立项审查流于形式、工程项目无整体规划，在工程项目批复和各级下达的专项资金到达后，不经过规定程序进行报批而擅自改变工程建设项目和用途，甚至将资金用在与项目无关的地方，造成最后建成的农田水利工程建设项目与原设计批复的项目不符，出现了严重的资金浪费现象。5．2．3资金控制不严，有挤占挪用现象农田水利专项资金一般是根据所申请的项目而下达专门的资金，但是在有时候，有的地方可能将下达的某一样专项资金用于别的项目或者用于一些附属的项目，而产生主体资金的挤占、挪用现象。有的地方更是将项目资金进行开支差旅费、办公费、业务招待、买交通工具等且数额比较大，这样的情况就违背了专项资金专款专用的初衷。造成这些情况的出现主要有这几个方面的原因：一是在一些项目中，虽然规定可以列支一定比例的管理费用，但是在操作过程中控制不严，支出比较随意，最后造成了对项目资金的挤占和挪用，影响了项目的建设。二是一些基层的财政部门还是没有完全落实和贯彻好专项资金的管理办法，对于资金的调配和开支比较随意，并且也没有事后监督，造成了专项资金无法按时按量投入到所需要的项目上去。5．2．4外部环境制约，资金结算不规范农田水利项目由于其的建设地点和施工单位的特点会有以下两个方面的问题：一是小型水利工程施工地点基本都在农村，一般都由当地的乡镇施工队来施工建设，这些施工队多为个体性质或者当地人组织起来的小规模机构，往往存在内设部门不健全，很多没有专门的财务部门；加之有些偏远地区只有当地21n第5章农田水利建设专项资金管理存在的问题——以新余市渝水区为例村镇银行，并且结算业务不够完善，有时无法进行转账方式结算工程款，从而出现了使用大额现金结算工程款的行为；同时施工单位又要保证工期和提前采购需要的材料，就可能出现提前预支资金或者资金在个人账户往来，致使资金流向不易监管。二是由于农田水利项目建设单位多为小型施工单位，内部财务人员的水平普遍不高，一般情况下其财务人员只是简单的对施工单位的收支进行记账，对于详细的反映各类资金的开支、工程的详尽预决算方面比较欠缺。在相关部门对工程进行验收和工程决算的时候，很难通过施工单位的账目来找出完整的施工决算材料以及工程完整账目等，造成资金结算时资料不完全。5．2．5资金投入交叉，资金利用效率有待提高目前在县(区)一级的实际工作中，涉及农田水利建设投入和管理部门较多，其中发改、财政、农业、水利、农业开发办、建设、国土等多个部门都有可能涉及到农田水利建设的资金投入，虽然各部门都在各自管辖范围内做好本职工作，但是各个部门间就缺乏相应的配合、协调，各部门都只是将本部门的资金单纯的投入，造成项目资金分散，无法形成合力，严重影响到了农田水利建设专项资金的效益。将同类资金整合是一个有效提高财政专项资金利用率的途径，但是在资金整合中存在以下的一些实际的问题：一是雷声大雨点小。一般来说，各部门对整合资金工作都是积极性不高，相对整合资金统一管理来说，各部门都更愿意对本部门的专项资金具有使用和支配权，整合资金可能意味着本部门的权力减弱，部门的一些利益受到影响，所以造成整合问题时常谈，资金还是自家占的现象不断出现。二是资金撮合有难度。不同部门对于其专项资金都有自己的一套管理办法，并且都明确了该专项资金用途，如果进行整合将影响到资金原本的项目实施。比如土地整理项目，这样的项目都提前有实施计划并已经上报，工程需要严格按照规定实施，并且最后要进行相关的验收，这样把资金简单整合难度就很大。三是资金来源广，财政难协调。我国现行的资金分配体制决定了一类资金可能由多个部门统管，每个部门都会根据各自利益去争取相应的专项资金，各部门资金下达后，只有财政部门去协调整合事项，难以达到预期效果。通常情况下，农田水利建设涉及多个部门，比如水利部门是农田水利建设的主体部门，国土部门以投入土地整治项目资金的方式进行农田水利建设，农n第5章农田水利建设专项资金管理存在的问题——以新余市渝水区为例业开发办也是水利建设资金的重要来源。各部门都可能有专项资金投入相同的项目，重复建设现象严重。近年来中央和省级部门越发的重视资金整合问题，不断的加大农田水利有关资金的整合，在县级的具体实施过程中农田水利建设可能会由多个部门投入资金，造成资金重复投入，资金利用效率低。这样的情况下，财政部门对于项目资金，只是一个单纯的收入和支出的管理，对于资金是否能发挥效用，是否被浪费，都无法进行监督；也无法对于资金能否进行优化整合提出相关的建议，使得资金可能没有发挥应有的效用。n第6章完善我国农田水利建设专项资金管理的对策6．1资金管理原则6．1．1项目审批与资金使用加强联系，强化项目预算农田水利工程项目，由项目所在地乡镇政府部门根据当地的情况进行申报，县级发改、水利、财政部门应该会同各部门职能，并且根据县(区)的统一规划或者安排，组织相关方面的专家对项目整体情况进行科学的论证分析，研究出项目的可行性报告，并将其进行上报。在项目获得批准后，应该严格按照批复项目进行项目的建设，原则上不应该再进行变动。如果确实要根据项目的需要进行改动，也需要再由下而上进行报批，而不可随意在施工中改变项目的施工，或者任意增加项目金额。资金拨付前，相关部门要进行审核，并且出具各部门的审核意见，作为拨款附件使用；工程的监理方应该在建设过程中发挥应有的作用，对工程进度进行严格把关，使得工程资金能够按照工程进度和程序及时拨付，防止上报假进度冒领资金和将资金挪用。在项目审批通过后，县级财政部门应该将项目列入相关的预算项目中，需要进行地方配套的项目，应该保证需要配套的资金；在需要资金的时候就可以将资金拨付到相关的项目上去，而不会出现项目资金被挤占的情况。相关部门应该在项目竣工后，根据项目的批复功能来对项目进行验收，对于改动项目用途、擅自增加项目投入、资金挤占挪用造成项目不能完工的这些情况，相关部门应该有相应的措施，比如下一年度不再审批和下拨相关项目的资金。这样就可以对县级农田水利项目专项资金有一个从源头到结尾的跟踪式管理，使农田水利项目资金能用到实处，并且也在一定程度上起到了保证资金安全的作用。6．1．2完善农田水利专项资金管理制度一个好的制度，对于一项工作的开展是十分重要的。财政部门可以根据现有的各级专项资金管理规范，以及自身情况和农田水利资金的特点，制订出本级农田水利专项资金的管理办法，其中应该将以下几个方面作为重点：一是根据现有情况来制定农田水利专项资金管理方面规章制度，规范资金的使用程序，使小型水利工程资金使用管理有章可循。比如明确财政各部门对于资金管理的权限，制定一套可操作的内部管理业务流程，这样相关部门和人员就可以依据24n第6章完善我国农田水利建设专项资金管理的对策制度来对资金进行有效的管理，而不会出现换一个人就是一套管理方法的局面。二是对于水利资金使用管理中存在的漏洞和薄弱环节要有相应的措施和预警防范机制。比如县级财政部门，可以根据农田水利资金的管理流程，找到可能存在的漏洞和薄弱环节，对这些可能会存在的问题，应该进行岗位交叉监督设置并且对在岗人员进行相关的防范风险和廉政教育，加强在这些岗位工作人员的防范风险的意思，使得这些岗位的工作人员有更加强的自我规范和防腐能力。三是根据上级发布的相关政策制度，找出在执行中政策界限难以掌握的问题，并且根据当地实际情况进行与上级政策相配套的制度建设，使资金使用管理制度进一步完善，从制度上杜绝违规违纪问题的发生。在一般中央或者省级的政策中，都是对大体情况的一个规定，可能对当地的一些具体情况没有涉及到，这些就需要当地财政部门在制定当地的政策的时候将自己特有的情况考虑进去。比如上级的政策可能会提到对于某些情况的出现，可以给相关责任人处罚，当地县级财政部门就可以根据自己的情况，在制定规章的时候，将这样的条款细化，使得如果类似的问题出现了，就可以根据规章直接进行相关的处理，同时这样的规章对于相关工作人员也有一个警示的作用。6．1．3农田水利专项资金管理与项目管理相结合由于一般情况下，农田水利专项资金的管理部门与农田水利工程管理部门不同，所以资金管理与项目管理并不是那么的紧密，很多时候都是各自为战，这样的传统管理方式也在一定程度上增加了农田水利专项资金管理可能存在的管理空白地带。一般情况下县级农田水利专项资金的管理部门是财政，进行项目管理的是水利部门。要做好资金管理与项目管理相结合应该从以下几个方面入手：一是对于需要进行建设的农田水利项目，应该都需要进行项目招标；对于比较小或者一个乡镇的项目可以采取捆绑招标的方法。招标小组应该有财政、水利部门、纪检部门的人员共同参与，对于招标结果，财政部门也应该有留存，以便和以后项目的实际建设情况进行核对。二是项目开工前，财政和水利部门应该对相关项目有一个计划书，包括资金的管理、拨付、使用情况和项目的进行和管理情况。在项目开始后财政部门可以对项目的管理进行适当的参与，对于不能拨付的资金，有权拒绝水利部门的拨款要求；水利部门也可以监督财政部门的资金管理情况，对于需要拨付的资金，有权督促财政部门按时按量拨付。三是对于项目资金的拨付情况，应该严格按照计划书和合同的规定来办理，对25n第6章完善我国农田水利建设专项资金管理的对策于出现的项目调整和增加预算情况，水利部门一定要会同财政部门对新的计划作出可行性研究和进行申报，不可随意就对项目的资金和用途进行调整，以免影响资金应有的作用，更加要杜绝和防止资金被挪用和挤占的情况。四是对于有财政专项补助资金的农田水利项目竣工的，水利部门应该根据应有的规定和财政部门的要求编制详尽的工程决算报告，没有竣工决算报告的和报告达不到要求的，一律不进行相关专项资金的拨付。6．1．4农田水利专项资金的拨付和监督相结合传统情况下，财政部门对于农田水利资金，很多时候就是一拨了事，就算后期有检查也是流于形式。对于专项资金的管理部门，不但要按时将资金拨付，还应该在拨付后对资金用途进行监督，保障资金能用到实处。一是财政部门在将专项资金拨付后，应该继续保持对资金的监督。农田水利专项资金一般先由财政部门专户拨入水利部门或者施工单位的账户，在资金到达水利部门或者施工单位账户后，财政部门还可以继续对资金保持监督，对于发现水利部门或者施工单位对于资金有违规使用的，应该采取一定措施，比如可以停止后续款的拨付，并责令其改正，这样可以保证农田水利财政专项资金的安全和用到实处。二是充分发挥财政和水利纪检监察部门的职责，两方合理分工又互相监督。对于对方在资金的管理和使用上如有违规之处，都可以提出自己的意见并且要求对方纠正错误，这样既可以保证在资金的整个运行环节上都有监督，也形成了有效的互相监督机制。三是监督的部门和形式应该多样化。既有相关部门财政和水利部门自己进行的监督，也应该还有审计监察部门的外部门监督，最后还应该将相关的材料在适当的平台上进行公示，让其接受社会的监督。相关部门监督检查的方式也可以多样的选择，可以在需要检查的固定环节进行检查，也可以在认为需要进行检查的时候突击检查，这样就避免了原来程序化的检查，不让检查变成形式。6．1．5加强对农田水利专项资金涉及机构和相关人员管理财政部门作为农田水利专项资金的管理部门，一般也是资金管理规范的发布者。如何能更好的将农田水利专项资金的管理规范落实好，作为财政部门相关工作人员应该即是政策的制定者也是政策的宣传者；财政部门相关工作人员自己需要学习好相关的知识，同时也需要将这些东西能很好的教授和宣传下去。26n第6章完善我国农田水利建设专项资金管理的对策首先，财政部门相关工作人员应该掌握好上级相关的政策，并且学习一些相关的工程预算、决算、合同法律法规、农田水利建设基本程序等相关的知识。其次，目前很多基层的农田水利建设施工单位规模较小，财务人员素质不太高，对于其施工项目的财务数据编制，很难达到正规的要求。一方面可以在有条件的情况下对这些财务人员进行相应的培训，使其掌握相关的法律法规和基本的业务知识；另一方面，针对目前大部分农田水利项目都在乡镇一级的情况，可以将农田水利项目的账目交由乡镇财政核算中心统一进行编制核算，这样就使得账目的处理和数据的保存更加规范。6．2整合涉农、涉水相关资金，整体统筹管理6．2．1相关资金整合的必要性和现状资金整合问题，不是只涉及某一个地方，某一个部门的事情，而是成为了一个普遍的问题存在。所以，整合涉农、涉水资金，改变以往资金的分散使用，提高资金的运行效率，加大资金的统筹规划，是十分有必要的。近年来，财政部连续出台政策指导资金整合的工作，意在解决当前某些资金分散使用、效率低下的问题，学界也一直呼吁加强资金整合的改革力度，提高资金的使用效益，提高公共财政的效率。目前我国资金整合已经在不断的摸索前进当中，也形成了一定的模式，当前主要是有以下几个模式：(1)利用好现有的农村投资项目作为平台进行资金整合。现在我国农村专项财政资金投入项目众多，但是从大体上可以划分为以支持农村经济发展为目标的现代农业发展资金和以推进农村公共事业发展为目标的农村公共产品供给资金。根据资金的类别，按计划将每年的扶贫资金、农村饮水工程、农村道路、新农村建设等资金进行整合为“农村公共事业发展”资金：将每年的农业产业化、农业科技专项资金、高产农田改造、农田水利建设等资金整合为“现代农业发展”资金。(2)采取上下相结合、资金整体打包、以现有项目为支持进行资金整合。传统的资金拨付模式是单一的从上到下，资金的下达项目和资金多少由上级部门决定。在进一步推动农业和农村的发展，充分整合和利用好各类资金的前提下，我们采用了当地群众对资金投入顺序的建议权，将公共产品的供给变为上、下27n第6章完善我国农田水利建设专项资金管理的对策充分结合联动的模式，让资金去往最需要的地方，同时资金拨付机构也能对资金进行宏观的调节，这样就产生了资金拨付机构和当地群众能共同决策资金使用的新模式。(3)利用优势平台进行资金整合。各地农业发展都会因地制宜，同时利用好自身优势条件形成自己的特色产业、培育出优势产品，最终可能会成为当地的支柱产业。在利用好各类补助资金的时候，当地会根据特色优势，将资金向优势产业倾斜，使得优势产业形成有利的产业链条，同时也使得各类分散的资金能起到合力作用。6．2．2整合涉农、涉水相关资金的几点建议(1)提高认识、统一思想。整合资金是一个涉及范围很广，并且触及到某些利益的工作，开展这项工作要让相关部门认识到整合支农资金在于改变现行各自为政、分散投入的状况，通过整合资源，统筹安排，协调投入，集中力量办大事。要让各部门深刻的认识到合理有效的配置公共财政资源，可以提高各类资金的使用效益，改变以往可能存在的管理“缺位”和管理“越位功隋况，加快政府向“服务型政府”转变。加强对农业的支持资金整合，固然要对现有资金的管理方式和使用方向进行一些合理调整，但不影响部门利益，也不是部门职能的收缩，而在于通过改进方式方法，提高资金使用效益，合理配置公共财政资源。因此，统一对支农资金整合的认识，消除顾虑和担心，是做好支农资金整合的重要前提。(2)根据情况，提前规划。对资金的整合进行科学合理的规划，是资金整合的重要环节，是科学的利用好资金，使资金取得应有效果的基础。资金整合必须先有一套切实可行的规划，根据当地的需要修建工程的情况、资金的情况、项目地的实际情况等一系列因素来进行规划，并且规划要考虑到一个当地长期的情况。项目的申报和资金的使用都要集中按照规划执行，并且整合工作要贴近实际，贴近群众，取得各方的支持，这样整合资金工作才能顺利开展。各个部门应该根据各部门的职责和统一的规划，管理好本部门的资金投入，发挥各自部门的优势，使得资金的整合能得到一个较好的统筹协调效果。在实践中，我们同时应该做到按规划梯次推进，按计划分布实施，整合支农资金要遵循先易后难、稳步推进、因地制宜、突出重点，明确分工、协调配合的原则，以此确保支农资金整合取得预期的效果。28n第6章完善我国农田水利建设专项资金管理的对策(3)明确分工，加强领导作用。资金整合通常都涉及到很多部门，财政部门和各部门大都是平级关系，只能起到一个协调的作用，要真正的进行资金统一安排，需要有更高级别的机构和领导来进行牵头工作。我们可以借鉴美国在资金整合的过程中成立专门的相关部门的经验，在该级政府部门设置临时机构，由政府主要负责人或分管副职担任该部门的负责人并负责工作的牵头，有关部门的人员作为机构的成员，同时在机构里下设资金管理部和项目管理部。项目管理部负责编制一段时间内项目的计划实施情况，制订项目工程的合理规划及具体的实施过程，同时对于项目实施过程中的质量和工期问题进行监控，并定期形成文件进行报告，负责好工程质量和工程按期完成。资金管理部主要负责编制资金使用规划、负责整合相关资金及资金日常管理的相关业务。平时资金管理部按照工程进度拨付工程资金，对于已经下达需要调整用途的资金，在项目施工方上报齐全手续后给予调整，并且保持对调整资金的后续监督；没有下达的专项资金应该统筹管理，按类别记账，做到对各类资金数额心中有数。同时资金管理部也参与到工程的检查、验收工作中，加强工程监督，确保资金的安全高效运行。(4)找准切入，搭建平台。政府部门应该根据当地的实际情况，找出整合资金的中心和切入点，比如以农田水利建设为中心及切入点，可以带动有关的新农村建设、扶贫资金、农田改造、农村饮水工程等相关的资金进行整合及统一使用。同时，相关机构可以开展以政府财政资金投入为导向，引导多元资本投入的格局，从而实现部门资金、群众自筹、乡村资金向整合项目聚集，起到以项目构筑平台、以平台集聚资金的效果，产生财政搭台、多方唱戏的效应。这样以平台为中心点，集中资金，在可行的规划下，把资金集中投入到最需要的地方和项目中去，使得资金在集中和有规划的投入后，能产生出应有的效果，为老百姓解决实际和最需要的问题，也使得公共财政资金发挥效用，达到应该有的投入效果。29n致谢感谢张新生老师对我论文写作过程中给予的帮助，张老师对于学术的严谨要求让我感到钦佩，虽然他平时工作繁忙，但是对于我的论文无论是学术知识方面还是语言结构方面都是细心的给予指导和建议，尽力让我的论文达到更高的要求。感谢MPA中心在我们的学习和生活中予以的各种帮助，中心的各位领导和老师为我们提供的良好学习条件和对我们认真的授课，是我们能顺利完成学业的坚实后盾。感谢我们班集体的各位同学的关心和帮助，能和大家一起度过的这段学习生涯，是我十分难忘的一段人生经历，希望我们各位同学友谊长存。30n参考文献[1】周和生，尹贻林．建设项目全过程造价管理【M】．天津大学出版社，2008[2】赵国杰，工程经济学【M】．天津大学出版社，2003[3】夏军、黄国和、庞进武、左其亭著，可持续水资源管理[M】．化学工业出版社，2005【4】姜维来、唐曲、雷波等著，水资源管理学导论[M]．化学工业出版社，2005[5]张新玉，水利投资效益评价理论与方法[M】．中国水利水电出版社，2005[6】刘伟，中国水制度的经济学分析[M】．上海人民出版社，2005[7】国家统计局编，中国统计年鉴2010[M]．中国统计出版社201l【8】郎荣焱、何孝贵，投资学【M】．中国人民大学出版社，2004[9]顾强生，基于可持续发展的水利经济系统分析[f川．中国经济出版社，2002[10】高鸿业．西方经济学[M]．中国经济出版社，1995[11]王华、范飞龙，水利产业投资存在的问题及对策[J】，水利经济，2005(1)[12]张汉亚，我国水利投资和运行机制研究【J】，中国水利，2006(1)[13】卢大美，财政专项资金实行项目化管理探讨【J】，当代经济，2008(8)[14】冯静，论政府绩效评估体系改革【J】，中南财经政法大学学报，2006(2)[15]胡勤化、韩用明，财政预算执行的效益审计指标【J】，审计月刊，2005(10)[161陈学军，加强财政农业专项资金使用的管理【J】．经济研究导刊2008(19)[17】吴开宇关于加强农业专项资金监管的思考【J】．中国农业会计．2007(10)[18】彭成洪，试析加强财政专项资金管理的思路【J】．财会月刊，2010(2)【19]王新秀专项资金管理使用中存在的问题与对策[J】．经济论坛，2008．07[20】廖伟生、郭永明．将财政专户纳入国库统一管理的可行性探析[J】．金融与经济2011．03[21】蔡林，支农惠农政策资金管理刍议[J】．中国农业会计，2011．03【22]段景田、刘立腥，加强财政专项资金管理的几点建议【J】．中国农业会计，2008(1)[23】王冠军，小型农田水利发展的若干问题【J】．水利发展研究，2010．08【24]王冠军等新时期我国农田水利存在的问题及发展对策[J】．中国水利，2010．5[25】刘贵书税费改革后农村水利建设融投资对策【J】．湖南农业大学学报(社科版)2004．01[26】路艳论我国当前农田水利建设存在的问题及其对策科技经济市场．[J】．2009．12【27】王一新，用好用活支农资金，促进农田水利建设[J】．中国财政，2010．14[28】张晓鹃，水利工程建设单位货币资金的管理和问题[J】．黑龙江水利科技，2010．3[29]吴雪梅，浅谈企业的货币资金管理[J】．黑龙江水利科技，2009．10[30】张胜，扎实推进小型农田水利重点县建设【J]．中国财政，2009．24[31]姜敬波，水电项目投资风险分析及管理方法研究[J】．中国农村水利水电，2010．2[32】郭宇，刘尔烈．应用蒙特卡罗方法改进项目成本风险分析【J】．天津大学学报，2002．35[33】王振强，钟登华．基于模拟技术的大型水电项目财务风险分析【J】．土木工程学报，2005．05[34】张建设．面向过程的工程项目风险动态管理方法研究【D】．天津：天津大学，2002[35】杜崇峻，浅谈项目资本金在水利建设项目中如何做好项目资本金管理[J]．现代企业管31