我国农田水利ppp模式推广中的问题及对策 5页

我国农田水利PPP模式推广中的问题及对策闫长坤庄河市林业水利局摘要：文章介绍了水利PPP模式及其推广情况，分析总结了我国农田水利PPP模式推广中的问题，并提出具体的对策:不断完善地方政策与规范、加强项目统筹规划与管理、建立新式监督与评价体系、强化专业PPP项目团队建设。关键词：农口水利;PPP模式;对策;社会资本;作者简介：闫长坤（1964年一），男，高级工程师。收稿日期:2017-05-15Received：2017-05-15农田水利是通过兴建和运用灌溉排水等工程措施与技术，调节和改善农田水分状况和地区水利条件，防治旱、涝、盐、碱等灾害，改善生态环境，以保障和促进农业稳产、高产、高效和农业可持续发展的综合性科学技术。“水利是农业的命脉”，作为粮食生产的基础和粮食安全的前提，农田水利是国家稳定与发展的重大战略性问题，自新中国成立以来我国进行了大规模的农田水利建设，初步建立起了低风险、低成本、可持续和高效益的农田水利体系。但是，在全球气候变化与社会经济不断发展的背景下，我国极端洪旱事件发生频次明显增多、水资源矛盾不断加剧、水环境问题口益严重，与此同时，我国农m灌溉用水效率低下与设施老化失修等问题依旧没有得到全而而有效的解决，因此公众对水利项目建设的需求大幅增加，需要大量的建设资金。一般情况下，农田水利的建设主要依靠政府财政拨款，但这种由政府单方供给的模式己不足以支撑当今的社会发展需求，易引发资金短缺问题，从而局限了农田水利的项目建设与发展。ppp（Public-PrivatePartnership,公私合作伙伴关系）模式可拓宽农HI水利工程建设的投融资渠道，成为近几年我国水利建设新的亮点。水利PPP模式是指政府公共部门与私营部门以“公私合作”的方式完成水利项目的投资、建设和运营。预计我国在“十三五”时期的水利投资需求将达2.4万亿，引入社会资本解决项目建设的资金问题是水利事业发展的重要趋势。在国务院及发改委、财政部、水利部等部门的大力推动下，我国水利PPP模式发展迅速，一批重点建设项目纷纷上马，积累了丰富的可复制、易推广的实践经验，塑n造了我国水利投资的新格局。但是，相对于重大水利工程项目，我国农［□水利PPP模式的发展速度却较为缓慢，截至目前尚没有非常成功的经典案例，而其中的原因与对策却几乎没有被系统地探讨过。鉴此，本文旨在介绍我国水利PPP模式及其推广情况，分析我国农田水利PPP模式推广中存在的问题，并据此提出相应的对策，以优化我国农田水利建设的投资结构，提高农田水利的管理效率与服务水平。1水利PPP模式及其推广情况1.1水利PPP模式基本内涵水利PPP模式的基本内涵可概括为“公私合作”，即对于某个特定的水利项目，政府部门与私营机构合作，按照“利益共享、风险共担、长期合作”和“依法合规、重诺履约、公开透明、公众收益、积极稳妥”的原则共同完成项目的投资、建设和运营，从而鼓励社会资本参与到水利发展建设屮，充分实现社会各方的资本、资源、技术、经验的高效配置，加快水利项日的建设与运营速度，提升管理效率，进而提升水利项目的经济与社会效益。1.2水利PPP模式有关政策自2014年11月国务院发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》以來，发改委、财政部、水利部等部门相继印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》、《关于在公共领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》等一系列重要文件，对水利PPP模式进行了大力的推广。其中，2015年12月由财政部、水利部印发的《农田水利设施建设和水土保持补助资金使用管理办法》对PPP模式在农田水利建设中的应用起到了积极的推广作用。1.3水利PPP模式主要优点仃)PPP模式可改变以往的政府单一投资模式，丰富投资渠道，从而减轻政府的资金压力，扩大水利项目建设投资，增强社会的公共服务能。(2)PPP模式可充分调动私营部门参与水利建设的积极性，纳入社会最先进的管理方法与应用技术，从而提升项目的建设效率与服务质量。(3)PPP模式可发挥政府部门与私营部门各自的规避风险优势，从而实现风险的合理分配，实现整体风险的最小化。1.4水利PPP模式推广情况目前，ppp模式在我国水利工程建设项目中的推广较为顺利，黑龙江奋斗水库工程、浙江舟山大陆引水三期等首批国家试点项目成功落地实施，验证了该模式的可行性；国家层面的广东高陂水利枢纽、重庆观景口水利枢纽等项目的建设进一步增强了社会各界对水利PPP模式的信心;而浙江、甘肃、陕西等省份的实践探索为我国的水利PPPn项目提供了丰富的运作经验。然而，这些项目大多局限于重大水利工程建设项目，而在农FH水利领域却较少见到PPP模式的经典应用案例。2农田水利PPP模式推广中的问题2.1法律规范不成熟《农［□水利设施建设和水土保持补助资金使用管理办法》提出，补助资金可以按规定采用政府和社会资本合作（PPP）模式开展项目建设，具体办法由各省、自治区、直辖市、计划单列市自行确定，即目前尚未形成全国统一的法律标准与规范，甚至关于水利PPP项目所致纠纷究竟属于民事争议还是行政争议这样的基本问题各界观点还未达成一致。在此背景下，各地方的公共部门在农田水利PPP推广过程屮倾向于保守谨慎以规避政治风险，私营部门因担心公共部门的信用与法律保障问题而采取观望姿态。2.2投资回报率低下相对于大型重点水利工程，我国农田水利PPP项目的投资回报率十分低下，对民间资本的吸引力较弱。首先，我国农户分布较为分散且村社组织逐步退出农田水利事务，供水单位难以与分散的农户进行有效的直接对接，水费征收非常困难;其次，地方财政不征收农业税，因此与农田水利发展情况基本不挂钩，地方投资动力不足。此外，农田水利建设的市场化程度较低:对于效益较好的项目，地方公共部门不愿意放手以避免公共财产流失;而通过明确水权、提高水价等方式提升常规项目的效益又会引发用水户自行开展打井挖堰等成本高、风险人的微型水利工程建设，降低了农田水利的综合效益。2.3技术质量不稳定社会资本一般具有较强的逐利性，由私营单位在项目投资、建设与运营过程中扮演更重要的角色可能引发技术质量问题。一方面，私营机构可能通过偷工减料、弄虚作假等各种手段提升项目收益，并由此引发严重的工程质量安全问题;另一方面，私营机构因对项目有更大的控制权从而可能影响到公共部门的监督与管理能力。此外，水利PPP项目一般具有不超过30年的特许经营期，经营机构很可能在项目移交前过度消耗资源，以追求自身利益的最大化。因此，公共部门在当前没有充分实践案例可供借鉴的情况下还不敢全面放开管制。2.4合作经验不丰富公私合作经验的不足也是限制我国农［□水利PPP模式发展的重要瓶颈。水利PPP模式要求公共与私营部门进行重大的角色转变，其中政府不再直接参与项目的微观事务而只专注于宏观战略的制定、项目建设的监督与工程效益的评估等;私营单位不只需提供项目资木，还需参与到项目的设计、建设、运营与管理维护等各个阶段中，同吋在追求经济效益的同吋还要更加注重公共效益与社会责任。该模式涉及到政治、经济、法律、管理等多方面的知识与技能，而我国农村地区的水利n单位与工作人员普遍缺乏相关的实践经验。3农田水利PPP模式推广问题的对策3.1不断完善地方政策与规范全国统一的法律标准与规范需在大量实践中逐渐形成，短吋间内难以全面完善。在此情况下，各地方应因地制宜，积极完善地方的PPP项目配套政策与规范。首先，应积极筹划地方层面的农田水利建设运营试点项目，可涵盖公益性、准公益性、和非公益性等不同工程类型;其次，在正式执行前应进行严格严谨的法律论证并向上级管理部门进行咨询、申报、并得到批准，以有效规避法律与政治风险;最后，应对PPP项目进行及吋的分析与总结，并进一步完善地方的配套政策与规范，以指导后续的合作项目。3.2加强项目统筹规划与管理农田水利PPP项目不仅要保证投资者的资金回报率以增强社会资本吸引力，乂要保证利益分配的合理性以保证社会公平，这就要求各地主管部门应加强统筹规划与管理。在统筹规划方面，可提岀多样的方案组合并进行科学的论证分析，找到最佳的平衡点，R前较为可行的办法是将建设项R分解成公益与非公益性两个类别，要求私营单位进行公益与非公益性项目的捆绑式参与，或对公益性项目进行财政补贴。在宏观管理方面，应继续推进农民用水协会的建立与河长制的建设，从而保证水资源管理的有效性与高效性，解决水费征收难、工程效益低等公私合作方面的基础性难题。3.3建立新式监督与评价体系保证农田水利项目的技术质量是PPP模式成败的关键，因此应针对该模式的特点建立新式的监督与评价体系。可加强监督与评价的多方合作，形成以公共部门、私营部门、第三方专业团队等为主体的专项委员会，对项目的各个层面进行公平、公正的监督与绩效评估;应在实践过程中逐渐形成客观、有效、明确的评价指标体系，对项目的进展情况进行精准的实时监督与评价。与此同时，还应着手建立相关机构的技术质量等级材料与信用档案，为以后的合作伙伴选择提供科学依据。3.4强化专业PPP项目团队建设在合作经验不丰富、标准操作流程尚未建成的情况下，农田水利PPP模式的推广还是要依靠人才队伍的主观能动性，这就要求各地主管部门应努力强化专业PPP项目团队建设。一方面可直接引进精通工程、政治、与经济等方面知识的复合型人才，另一方面可通过组织技术讲座、经验交流会等方式提升现有工作人员的专业化水准，从而提升农田水利PPP项目在立项、签约、建设、运营、管理等分各个方面的质量与效率。n4结论我国正在大力推广以“公私合作”为主要内涵的水利PPP模式，并在重大水利工程项目建设中取得了积极的进展，但农田水利的PPP模式发展速度相对缓慢，主要因为其中存在法律规范不成熟、投资回报率低下、技术质量不稳定、合作经验不丰富等问题，因此应不断完善地方政策与规范、加强项目统筹规划与管理、建立新式监督与评价体系、强化专业PPP项冃团队建设，从而有效拓宽工程项R融资渠道，加大社会投资力度，加快我国农田水利的建设与发展。参考文献[1]涂运生•小型农田水利工程建设与管理问题的探讨[J]•水利技术监督，2016,24(05):3-4.[2]陈安玲•新时期农田水利建设发展困境及解决方法[J]•水利技术监督，2016,24(06):69-71.[3]祝晓曦•私募股权投资参与水利PPP项目的思考[J]•水利发展研究，2016,16(11):35-38.[4]马毅鹏，乔根平•对运用PPP模式吸引社会资本投入水利工程的思考[J]•水利经济，2016,34(01):35-37.[5]张戈•浅谈PPP融资模式在水利工程建设中的应用[J]・水利规划与设计，2017(03):58-65.[6]黄凤岗.论PPP模式在水利基础设施项目建设中的应用[J].科技创新与应用，2015,36(25):231-231・[7]庞靖鹏.水利项目推广应用PPP模式相关建议[J]•中国水利，2017(04):30-32.[8]谭丽君•水利工程融资风险分析及对策硏究[J]•水利规划与设计，2015(06):19-20.⑼钟焕荣•对加快推进福建水利PPP项冃的思考[J]•中国水利，2016(12):25-26.[10]胡昌支，何伟，宋虹兵•从太湖莽山水库看实施水利PPP项目基本经验[J]・中国水利，2016(22):7-10.