[管理学]环境管理学 255页

环境管理\n环境管理的定义1.定义：依据国家的环境法律、法规、政策和标准，从环境与发展综合决策入手，运用法律、经济、行政、技术和教育等手段，调控人类的各种行为，协调经济发展同环境保护之间的关系，限制人类损害环境质量的活动以维护区域正常的环境秩序和环境安全，实现区域社会可持续发展的行为总体。\n管理的对象：人(人的三种基本行为)管理的核心：限制管理的范畴：次生环境问题2.环境管理的内涵环境管理应包括宏观管理和微观管理两部分(1)宏观环境管理：指以国家的发展战略为指导，从环境与发展综合决策入手，制定一系列具有指导性的环境战略、政策、对策和措施的行为总体。\n(2)微观环境管理：指在宏观环境管理指导下，以改善区域环境质量为目的，以污染防治和生态保护为内容，以执法监督对基础的环保部门经常性的管理工作。概括地说，宏观环境管理是从参与综合决策入手，解决发展战略问题，其实施主体是国家和地方政府，环境管理是从执法监督入手，解决具体的污染防治和生态破坏问题。\n环境管理的性质、特点和类型(一)环境管理的性质环境管理是国家管理的重要组成部分，环境管理的性质是国家意志的体现是政府行为(行政管理)(1)政治性；(2)权威性；(3)强制性\n(二)环境管理的特点(1)环境管理的二重性；(2)环境管理的区域性；(3)环境管理的综合性；(4)环境管理的社会性(群众性、广泛性)；(5)环境管理的自适应性；(6)环境决策的非程序化特点\n（三）环境管理的类型1.从环境管理的范围来划分：流域环境管理、区域环境管理、行业环境管理、部门环境管理2.从环境管理的属性来划分：资源环境管理、质量环境管理、技术环境管理3.从环保部门的工作领域来划分：计划环境管理、建设项目环境管理、执法监督环境管理\n环境管理的模式、手段和职能(一)环境管理模式环境管理模式：指在特定的环境管理组织模式中所确定的环境管理系统的运行模式。(1)区域管理模式(2)行业管理模式(3)区域与行业相结合的管理模式\n（二）环境管理手段环境管理手段：指为实现环境管理目标，管理主体针对客体所采取的必需，有效的手段。(1)法律手段主要特征：强制性、权威性、规范性、共同性和持续性(2)经济手段宏观管理的经济手段\n微观管理的经济手段主要特征：利益性、间接性和有偿性(3)技术手段污染防治技术：a.污染预防技术：清洁生产技术b.污染治理技术：环境工程技术污染治理监督技术\n(4)行政手段主要特征：权威性、强制性、具体性和无偿性(5)教育手段基础环境教育，专业环境教育，社会公众环境教育主要特征：后效性、广泛性和非程序化\n（三）环境管理的职能环境管理的职能：即环境管理的职责与功能(1)计划职能(2)组织职能(3)监督职能(4)协调职能(5)指导职能(6)服务职能\n环境管理的原则、理论、原理与方法(一)环境管理的原则环境管理原则：指观察环境管理现象和处理环境管理问题的思维尺度和行动准绳。(1)随机制宜原则：任何环境管理都必须从具体实际出发。(2)能级分布原则：管理组织的能级结构优化。\n(3)管理动力原则：针对环境管理客体而言的一种行为动力原则。管理动力激励和惩罚，两者缺一不可，相辅相成，互为促进。(4)管理反馈原则指通过管理系统反馈机制来调整和优化系统的决策，系统的运行以减少决策的失误，提高管理效率。\n（二）环境管理的理论1.三种生产理论(1)三种生产人和环境组成了世界系统人与环境之间有密切的联系，体现在二者之间的物质、能量和信息的交换和流动上。物质的流动是基本的，可划分为三个子系统，即物资生产子系统，人口生产子系统和环境生产子系统。\n①物资生产：指人类利用技术手段从环境中索取自然资源，并将其转化为人口生产和环境生产所资物资的总过程。②人口生产：指人类生存和繁衍的总过程，包括人口的再生产(繁衍、生育)和人口在其生存过程中对物质资料的消费。基本参量：资源利用率、产品流向比、社会生产力基本参量：人口数量、人口素质、消费方式\n③环境生产：指环境在自然力作用下消纳污染(生产加工过程、消费过程产生的废弃物)和产出自然资源(生活资源、生产资源)的总过程。基本参量：污染消纳力、资源生产力\n(2)人类-环境世界系统模式的演变过程②农业文明时代：物资生产与环境生产的相互作用成为世界系统运行的主导。①古生文明时代：环境生产起主导作用。③工业文明时代：人口生产、物资生产与环境生产之间的相互关系成为世界系统运行的主导。\n(3)人类对世界系统的认识历程：②其后：人类又认识到人口生产系统的存在。①最初：人类只注意到物资生产系统的存在。③现在：人类才认识到环境生产系统的存在。\n(4)三种生产理论在环境管理学重的地位与作用②揭示出了环境问题的实质及其产生的根源①阐明了人与环境关系的本质③指明了环境管理的主要目标和任务④明确了环境管理的主要领域和调控对象⑤奠定了环境管理学的方法论基础\n2.大系统理论a.把环境问题、经济问题和社会发展问题看成一个大系统的若干子问题；大系统理论是研究生态－经济－社会这样一个巨型复合系统非常有效的理论：b.通过研究系统整体的协调机制来建定系统的最佳结构和发展模式；c.由系统优化原理，动态调节原理组成；d.通过矩阵结构方法和目标管理方法来实现。\n3.控制论控制：指施控主体对受控客体的一种能动作用。控制论：以系统中的信息传递、变换和控制为对象，研究技术装置、生物体和人类组织等有目的开放系统可能行为方式和可能结构控制的科学。控制论的应用：工程控制(论)、生物控制(论)、智能控制(论)和社会经济控制(论)。\n社会经济控制论：以社会管理系统、生态－经济－社会系统为研究对象，着重研究这些有目的开放系统内各组成部分及其与外部环境的相互联系、相互制约关系的运动规律，通过对人类的经济行为，消费行为和社会行为实施社会调节、社会控制和社会管理，以实现这些系统的最优化或准优化控制的目的。管理就是控制，实现环境管理目标需要强制性、控制措施和手段予以保证。\n4.行为科学是研究在特定环境下和一定组织中人类行为规律的科学。(1)行为与需要：a.人类行为包括自然行为、经济行为(包括生产和消费行为)和社会行为三种基本行为。b.需要生存需要：生理需要、基本生活资料的需要、对良好生存环境的需要；\n相互关系需要：爱和尊重；发展需要：自我发展和团体发展(2)行为与需要的关系：需要是行为产生的根源行为科学主要通过激励手段使人们在内在的动力驱使下自觉调整和改善在社会组织中的相互关系和行为。\n(3)需要层次论：个体需要层次论、群体需要层次论人的行为不仅受其所得到绝对报酬的影响，而且受到相对报酬的影响。(5)需要与行为的改造：教育、奖惩、考核与监督。(4)公平理论：又称社会比较理论\n（三）环境管理的基本原理1.环境管理的生态学原理(1)极限性原理－环境容量(2)区域性原理－环境区划(3)生态平衡原理－加强资源管理(4)生物多样性原则－加强自然保护的管理2.环境管理的系统原理3.环境管理的经济学原理4.环境管理的法规体系\n（四）环境管理的基本方法1.环境管理的规划方法2.环境管理的控制方法\n我国环境管理的发展历程及环境管理的方针、政策、制度和对策\n一、我国环境管理的发展历程（一）起步阶段(1973～1983年)第一次全国环境保护会议(1973.8.5～8.20)的召开背景a.大连湾污染事件—第一声警钟b.北京鱼污染事件—第一次治理c.72年6.5～6.16，联合国人-环会议—中国环保事业的序幕\n起步阶段的主要标志a.初步实现了对环境问题认识上的转变：“三废”治理—环境保护；b.初步实现了环境管理思想认识的转变—依法管理；c.建立了国家、省两级环境管理机构和“老三项”环境管理制度；d.治理了一批重点污染源。\n（二）发展阶段(1984～1995)分为两个时期：1.第一个时期(1984～1988)是我国环境管理工作发展的关键时期第一个时期的标志：第二次全国环境保护会议的召开。（1983.12.31～1984.1.7）\na.确立了一整套用以长期指导中国环境保护实践的环境管理方针、政策和制度，如：环境保护是我国的基本国策；“三同步、三统一”方针；环保工作的“三大政策”；“新五项制度”b.明确了各级政府对环境质量的责任c.进一步加强依法管理\n2.第二个时期（1989～1995）环境管理从理论到实践过渡的探索时期在该期面临着两大挑战：a.实施中国的可持续发展b.加快中国的经济体制改革该时期的标志：a.第三次全国环境保护会议的召开(1989.4.28～5.1)\nb.确立了可持续发展战略，制定了一系列纲领性文件c.召开了第二次全国工业污染防治工作会议，提出了推行清洁生产（三）深化阶段（1996～）是中国环境管理发展史上一个非常重要的时期\n总体特点是：环境保护从管理策略、管理体制、管理思想和管理目标都进行了重大的改革和调整该阶段的标志：a.全国第四次环境保护会议的召开(1996.7.15～7.17)一个目标；两大举措；一个策略；若干任务b.提出了建立和完善环境与发展综合决策等四大机制c.环境保护的地位得到加强\n二、环境保护方针1.“三十二字”方针“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”在1972年人-环大会上提出\n2.“三同步，三统一”方针“在国家计划的统一指导下,经济建设、城乡建设、环境建设同步规划,同步实施,同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。”1983年第二次全国环境保护会议上提出是对“三十二字”方针的重大发展是环境管理思想与理论的重大进步\n对“三同步，三统一”方针的理解与分析a.“三同步”的前提和基础是同步规划—体现了预防为主b.“三同步”的关键是同步实施c.“三同步”的目的是同步发展—是制定环境保护规划的出发点和落脚点\n三、环境保护的政策（一）环境保护是一项基本国策在第二次全国环保会议上把环境保护作为中国的一项基本国策。a.是立国之策，治国之策，兴国之策b.在所有的环境政策中，国策居于最高的地位\n把环境保护作为中国的基本国策的原因：a.是由中国的基本国情决定的；b.是由中国的环境状况决定的；c.是由国际履约责任决定的。（二）环境保护的基本政策1.预防为主、防治结合、综合治理的政策贯彻预防为主的政策包括以下几个方面：\na.把环境保护纳入到国民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡—宏观层次是先决条件。b.环境保护与产业结构调整、优化资源配置相结合，促进经济增长方式的转变—宏观和微观层次，是根本保证。c.加强建设项目的环境管理、严格控制新污染的产生—微观层次是关键。\n2.“谁污染、谁治理”的政策是从日本环境政策中的“污染者负担”的原则引申过来的。实现这一政策，要解决两个问题：（1）明确经济行为主体的环境责任问题：a.污染防治责任：经济活动的“外部不经济性”内化到企业自身的生产中去。\nb.生态保护责任：开发者保护，利用者补偿，破坏者恢复。环境责任者的内涵的变化：由企业扩展为经济行为主体，包括：生产行为主体(企业)和消费行为主体。意义：可解决环境保护资金问题3.强化环境管理的政策在第二次全国环境保护会议上提出\n提出该政策的原因：a.中国在短期内不具备依靠高投入治理污染的条件b.中国现有的许多环境问题是由于管理不善引起的强化环境管理的措施：a.加强环境立法和执法b.建立健全环境管理机构c.建立健全环境管理制度\n4.“三大政策”的相互关系三项基本政策互为支撑，缺一不可，相互补充，不可替代。预防为主的环境政策是从增长方式、规划布局、产业结构和技术政策角度来考虑的；“谁污染、谁治理”的环境政策是从经济和技术角度来考虑的；强化管理是从环境执法、行政管理、宣传教育角度来考虑的。三项政策是一个有机整体，是环境保护工作的原则性规定。\n（三）环境保护的单项政策是环境保护基本政策的补充1.环境保护的产业政策指有利于环境保护的关于产业结构调整与发展的专项政策，包括两个方面：a.环境保护产业发展政策；b.产业结构调整的环境政策。\n2.环境保护的行业政策指以特定的行业为内容开展环境保护的专项政策。a.鼓励发展的行业政策b.限制发展的行业政策c.禁止发展的行业政策\n3.环境保护的技术政策指以特定的行业或领域为对象，在行业环境保护政策许可范围内，引导企业采取有利于保护环境的生产和污染防治技术的政策。其是制定污染防治对策的依据；是开展环境监督管理的出发点。\n环境保护技术政策的总体思想：a.重点发展高质量、低消耗、高效率的适用生产技术；b.重点发展技术含量高、附加值高，满足环保要求的产品；c.重点发展投入成本低、去除效率较高的污染治理适用技术。\n4.环境保护的经济政策指运用税收、信贷、财政补贴、收费等各种有效经济手段引导和促进环境保护的政策。a.污染防治的经济优惠政策b.资源与生态补偿政策c.污染税和污染费政策\n5.环境保护的能源政策指以提高能源利用率，开发无污染和少污染的清洁能源为主要内容，以适应和满足环境保护需要的能源政策。a.我国能源紧张；b.高消耗、浪费大；c.能源利用率与国际先进水平有很大差距。\n四、环境保护策略是体现环境保护战略思想，从实际出发为解决未来一定时期内重大问题和实现环境保护阶段性目标的具体原则性谋划，是制定环境保护对策的依据。（一）污染防治与生态保护并重1996年在第四次全国环境保护会议上确立的新策略\na.是对过去20多年以来以污染防治为重心的环境保护策略的重新调整b.是中国环境问题的发展；c.对环境问题的认识不断深化d.二者处于同等重要的地位，不可偏废，不能替代e.是环境保护策略的一个重大转变\n（二）以防治为主实施全过程控制对环境污染和生态破坏实施全过程控制，是从“源头”上控制环境问题的产生包括三个方面的内容：a.经济决策的全过程控制；b.物质流通领域的全过程控制；c.企业的全过程控制。\n五、环境保护的对策（一）污染防治对策概括为“四个为主、四个结合”：a.以浓度控制为主，实施浓度控制与总量控制相结合；b.以末端控制为主，实施末端控制与全过程控制相结合；c.以分散控制为主，实施分散控制与集中控制相结合；d.以区域治理为主，实施区域治理与行业治理相结合；\n（二）生态保护对策a.建设生态农业；b.生物多样性保护；c.流域生态保护（三）环境管理对策环境管理对策是从强化管理的角度确定环境保护实践应遵循的准则和一系列可以操作的具体实施办法，是关于污染防治对策和生态保护对策管理思想的规范化指导。\n是解决环境管理中的“怎么管”的问题，包括：（1）加强宏观调控，促进微观管理，措施：a.实施环境与发展综合决策；b.制定有效的环境经济政策；c.建立有效的环境经济体制。\n（2）坚持“以新带老”，以项目管理促进污染治理以新建项目管理带动老污染治理，在杜绝新污染产生的前提下，加快老污染的治理。主要措施：a.加强行业建设项目环境管理；b.有效行使“环保审批权”；c.建立排污权交易制度\n（3）坚持“以点带面”，开展区域环境综合治理抓住重点环境问题，以重点带动一般主要措施：a.确定重点环境问题；b.确定重点工程项目；c.落实重点工程项目的环保资金；d.落实责任、分步实施、加强监督。\n（4）坚持“以外促内”，强化企业内部自主管理要调整企业在环境管理活动中的定位，实现从被动的无条件服从到主动的自主选择的转变—“要我做”——“我要做”具体措施：a.推行ISO14000环境管理体系标准；b.推行清洁生产（5）加强指导与服务，促进环境执法监督\n（四）中国环境与发展十大对策1992年8月国家批准1.实行持续发展战略2.工业污染的防治3.城市环境的综合整治4.能源利用率的提高\n5.生态环境的保护6.加强科技开发7.运用经济手段保护环境8.提高全民族的环境意识9.健全环境法制，强化环境管理10.实施可持续发展战略的行为计划\n六、环境管理制度已形成了一个符合我国国情的环境管理制度体系“老三项”制度1.环境影响评价制度规定所有建设项目，在建设前对该项目可能造成的影响进行科学论证评价，提出治理方案，编制环境影响报告书，避免盲目建设对环境的损害。\na.评价的对象：建设项目、区域开发计划和国家政策。b.是“预防为主”政策的具体体现。c.强化了对建设项目的环境管理。d.促进了环境科学、监测技术的发展。\n2.“三同时”制度指对环境有影响的一切新建、改建、扩建的基本建设项目，技术改造项目，区域开发项目或自然资源开发项目，其防治污染和生态破坏的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的制度。是我国最早实行的一项环境管理制度。\n3.排污收费制度指国家环境行政机构依法对超标准排放污染物和向陆地水体排放污染物的单位和个人征收一定数额的费用。是常用的经济手段之一，开辟了一条可靠的污染治理资金渠道。\n排污即收费收费标准偏低强调了浓度，而忽略了总量单因子收费新五项制度\n4.环境保护目标责任制指各级政府行政首长应当对当地的环境质量负责，企业的领导人对本单位污染防治负责，并确定他们在任期间内环境保护的任务目标，列为政绩进行考核。a.加强了各级政府对环保的重视b.有利于把环保纳入国民经济和社会发展计划c.有利于由单项治理，分散治理转向区域综合防治\n5.城市环境综合整治定量考核制度对城市实行综合整治的成效、城市环境质量，制定量化指标，进行考核，每年评定一次，城市各项环境建设与环境管理的总体水平。使城市环境综合整治工作定量化，规范化。\n定量考核指标：（1）环境质量指标：T.S.P等7项，权重30分（2）污染控制指标：水污染物排放总量削减率等9项，权重34分（3）环境建设指标：城市集中供热率等6项，权重20分（4）环境管理指标：排污费征收面（率）等5项，权重16分共有27项，共计100分\n6.排污许可证制度指向环境排放污染物的排污者，事先必须向环境保护行政管理部门提出申请，经过审核批准领取许可证后，按照排污许可证所规定的条件排放污染物的制度。a.是定量化的手段b.核心是确定污染物总量控制目标和分配削减指标c.主要内容:①排污申报登记②核定排污量③审核发放排污许可证④排污许可证的监督与管理\n7.污染集中控制制度污染治理应是集中与分散相结合的道路，以集中控制作为发展方向。我国在污染源的分散治理上，花费了很大的财力、物力，但效果并不显著，原因之一是，对环境工程的费用-效益分析不够。\n8.污染限制治理制度对造成环境严重污染的企事业单位和在特殊保护区内超标排污的已有设施，由有关国家机关依法限定其在一定期限内完成治理任务，达到治理目标的规定的总称。限期治理的对象：a.位于特殊保护区内的超标排污的污染源b.造成严重污染的污染源\n我国环境管理的模式、手段和职能\n一、环境管理模式（一）环境管理模式定义：是指正确处理环境管理事务中上下左右，条条块块的权力、责任，相互关系及沟通这些关系的方式。(1)上下关系：在中央统一领导下、条条与块块相结合，以地方为主。即中央颁布政策、法令，提出目标要求，以地方为主组织实施。\n(2)左右关系：有关行业、部门、单位，按照明确分工，各方去办的原则，负责管理所辖范围内的环境保护工作，环境管理部门要从方针、政策、规划上给予指导，同时进行协调和监督。三种模式(1)区域管理模式：即“横向管理”或“块块管理”模式。是将同一区域的环境问题,不分行业，不分领域，不分类别均纳入该区域的环境管理范围之内的管理模式。\na.该模式是环境管理模式中的主要模式,是其它管理模式的基础。b.资源环境管理,城市环境管理,乡镇环境管理,自然保护区环境管理等均采用此模式。(2)行业管理模式：即“纵向管理”“条条管理”模式，是跨越行政区域范围,以行业作为管理对象，以行业作为管理内容的一种管理模式。(3)区域与行业相结合的管理模式：是前两者的有机结合。既能发挥区域行政管理的优势，又能兼顾行业管理体制的特长，优势互补。\n（二）国外环境管理模式简介共有四种模式(1)分散管理模式：环境管理权由不同的部门分别掌握（意大利、荷兰、前苏联等）这些部门主管的业务范围或可能造成环境污染，或可能受环境污染的影响。如前苏联：把环境交由农业、卫生、渔业、地质等部门分别行使。\n优点：各部门比较熟悉本部门的业务，可以把环境与其业务协调起来。不足之处：a.各部门既有业务上的目标，又有环境方面的目标,—牺牲环境利益谋求业务目标。b.环境管理需要各部门的综合协调，而该模式因机构分散，各行其是，甚至相互扯皮。\n(2)集中管理模式：环境管理权属于专门从事环境管理工作的机构，由该机构统一行使。(美国、丹麦等)优点：有一个具有实权的专门机构对环境实行全面统一的管理，从而保证无论何时都有一个机构在为环境保护而努力。不足之处：由于环境管理涉及相当广泛的专门性问题，—不很熟悉各部门的业务—协调困难。\n(3)分散管理与统一监督相结合模式：环境管理权赋予业务与环境相关的各主管部门,但同时还创设一个中央机关负责达到更高的环境质量标准和协调环境保护各种机构的工作。（英国、法国等）优点：既能发挥各个业务部门熟悉本部门业务的积极性，又有一个专门的机构进行协调。不足之处：由于其专门机构的地位与权限与其他业务部门平行，在环境管理中时常会遇到阻力。\n(4)政府长官负责与统一管理相结合模式：环境管理权由各级政府长官和专门从事环境保护工作的机构共同行使(日本等国)优点：a.政府首脑兼任环保机构的领导—较大的管理权限—克服各种阻力；b.公害对策会议能为政府长官和环境厅在业务方面提供咨询—各种环境决策和重大管理措施在技术、经济、法律、政策等方面稳妥可行。\n（三）我国现行的环境管理模式是一种类似分散管理与统一监督相结合的模式。设有相对独立、专门的环境监督管理机构。其主要职能是：a.对整个环保工作进行规划、协调；b.依法提出环境法规草案和制定行政规章；c.依法监督、管理环境法律、法规、规章、规划、标准的实施。\n还相应建立了地方分级管理体制—区域性和地方性优点：充分发挥了中央统一领导、宏观调控的作用和地方各级政府微观管理的积极性。不足之处：a.环境保护行政主管部门与其他部门之间的分工不明确—难以发挥其统一监督管理的职能；\nb.环境要素的多元化管理，—仅关注与本部门相关的问题,忽略环境问题的相互联系性—难以根本解决问题；c.环境问题具有综合性，且有一个量变到质变的过程—量变过程中后果不明显—环保难介入—监督滞后；d.环境管理部门多元化导致环境综合管理的不协调性：\n①管理手段的不兼容：每个部门都有自己的一套管理手段和方法②各环境各要素管理部门制定政策是相互不协调结论：a.提高环境保护行政主管部门的地位b.实行各级政府首长的环境保护责任制\n二、环境管理的手段指为实现环境管理目标，管理主体针对客体所采取的必需，有效的手段。1.法律手段指管理者代表国家和政府,依据国家环境法律、法规所赋予的、并受国家强制力保证实施的、对人们的行为进行管理以保护环境的手段。\n是环境管理的最基本的手段,是其他手段的保障和支撑(“最终手段”)主要特征：强制性权威性规范性共同性持续性\n2.经济手段指管理者依据国家的环境经济政策和经济法规，运用价格、成本、利润、信贷、税收、收费和罚款等经济杠杆来调节各方面的经济利益关系，规范人们的经济行为，培养环保市场已实现经济效益和环保效益统一的手段。宏观管理的经济手段微观管理的经济手段\n主要特征：利益性、间接性、有偿性经济手段发挥作用的基本前提：企业因违反环境法律、法规所必须支付的用于环境保护的补偿或费用必须大于企业因逃避环境责任而获取的非法收入的额度。\n3.技术手段是指通过污染防治技术,污染治理监督技术来规范企业的排污行为,对污染控制和监督活动实施全过程管理的手段。污染防治技术包括：a.污染预防技术：清洁生产技术；b.污染治理技术：环境工程技术。\n污染治理监督技术：指地方环保部门对污染行为单位的污染治理活动和过程实施有效监督的技术。a.常规监测技术；b.自动监控技术。是微观环境管理中最直接最主要的技术手段。\n4.行政手段是指在国家法律监督之下，各级行政管理机构运用国家和地方政府授予的行政权限开展环境管理的手段。主要特征：权威性、强制性、具体性、无偿性。\n5.教育手段是指运用各种形式开展环境保护的宣传教育以增强人们的环境意识和环境保护专业知识的手段。环境教育包括：基础环境教育、专业环境教育和社会公众环境教育三种形式。公众环境意识是国家和政府进行环境决策的基础：是群体对个体的影响。环境教育的特征：广泛性、非程序化。\n三、环境管理的职能指环境管理的职责与功能。环境管理有六大职能：1.计划职能是环境管理的首要职能。指对未来的环境管理目标、对策和措施进行规划和安排。确立短期和长期的管理目标，选定实现管理目标的对策和措施。\n2.组织职能指为了实现环境管理目标，对人们的环境保护活动进行合理的分工和协作，合理配备和使用各种资源，协调和动员社会各方面的力量，正确处理人际关系和调整社会各阶层的经济利益关系的职能。\n包括两大方面：a.环境管理的内部组织职能b.环境管理的外部组织职能。是第一位的。如何有效发挥外部组织职能，是环境管理学面对的理论和实践两大问题，需通过环境管理体制改革加以解决。\n3.监督职能是环境管理活动中一个最基本、最主要的职能。按监督的功能划分：a.内部管理监督：管理组织的自身监督b.外部管理监督：管理组织者对被管理者实施的监督。是环保部门开展环境管理的主要内容和主要方面。\n按监督的内容和对象划分：a.经济主体监督：指环境管理部门对所有经济行为主体依法开展的环境监督。b.行政主体监督：指环境管理部门对依法赋予环境保护责任与义务的政府其它部门和所有经济行为主体的行政主管部门有关环境保护的计划、实施情况依法开展的环境监督。\n4.协调职能指在实现管理目标的过程中协调各种横向和纵向关系及联系的职能。从宏观上讲，环境管理要协调环境保护与经济建设和社会发展的关系—实现国家的可持续发展。从微观上讲，环境管理要协调社会各个领域、各个部门、不同层次人们的各种需求和经济利益关系—以适应环境准则。如对汽车尾气的管理。\n5.指导职能指环境管理者在实现管理目标的过程中对有关部门具有的业务指导职能。a.纵向指导：上级环境管理部门对下级环境管理部门的业务指导；b.横向指导：指在同一政府领导下的环境管理部门对同级相关部门开展环保工作的业务指导。6.服务职能\n环境管理的经济学原理\n（一）外部性概念定义：指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场的影响。类型：一、外部性理论及其内部化方法(1)按外部性的性质a.外部经济性(或正外部性)：有益的影响b.外部不经济性(或负外部性)：有害的影响\n(2)按产生外部性的原因a.生产的外部性(正或负)(主要)b.消费的外部性(正或负)(3)按外部性影响的对象a.公共外部性(不可减少的外部性)b.私人外部性(可减少的外部性)\n公共物品的两个最基本的性质a.供给的普遍性(即消费的无竞争性)：指某人对某物品的消费完全不会减少或干扰他人对此物品消费，普遍性体现在不可减少性之上。b.消费的非排他性：指某人的消费不能阻止任何其他人免费享受该物品的消费。两种性质可能同时存在，却不一定相互依存。如大气污染\n私人外部性：外部影响只对个别人产生影响，且这种影响是可以减少的。(如垃圾)即一个受害者对外部性的消费减少了他人的类似消费——重要的资源配置问题是，如何以最小的社会成本处理(垃圾)\n该生产者或消费者产生的外部费用，进入生产或者消费决策，由它们自己来承担或消化，即“污染者付费”的原则。方法：分为两类：（二）外部不经济性的内部化管制(即命令控制型)和经济刺激(即市场激励)\n指有关当局根据相关的法律、法规和标准等直接规定当事人产生外部不经济性的允许数量及其方式。(1)管制：a.控制污染物的排放(浓度或排放量)b.控制源头(原料、能源)管制手段是占主导地位的前提：有一系列污染控制法律、法规\n管制在消除外部不经济方面有较大的确定性管制系统包括：管制指令生成机构，执行机构、制裁、监督机构。管制手段的局限性：a.需大量污染源信息——成本提高，有效性下降；\nc.企业间的技术差异和控制费用差异较大——执行统一管理——社会费用高b.要适应新的生产工艺和环境状况——不断制定生产工艺和产品的详细规定——需大量的时间——很难对新技术作出及时的反应。d.难以解决大量小型而分散的污染源。\n(2)损失赔偿是一种直接赔偿法，是通过法律补救和纠正外部不经济性的一种法院仲裁方法。是一种事后补救性的手改，但可起到警告和预防作用。在理想的条件下，法院的判决应刚好使污染者的所有外部费用内部化，即污染者的私人费用等于外部费用\na.诉讼费用或交易费用可能很高，且可能拖很长时间；c.许多受害者和自己不参加起诉——外部费用的计算困难。d.环境污染多为滞后的损失——在技术上给公正判断造成困难。b.由于环境问题的复杂性——污染者和受害者之间的损失剂量关系在技术上难以判断——损失补偿的定量化困难。\n(3)排污权交易市场（后述）(4)非市场的经济手段主要通过政府的强制力量，通过价格、税收、信贷和收费等强制手段，使企业和消费者把他们产生的外部性纳入它的决策中来。排污收费是非市场手段中应用最广泛的、最典型的一种方法。\n（一）有效率的污染水平环境容量是资源a.对环境容量不利用或利用不足，是资源配置的无效率或低效率二、环境经济政策b.环境容量是有限的，过度使用或损害环境容量，也是资源配置的低效率或无效率\n环境容量的有效利用决定于边际治理成本（MAC）和边际损害成本（MEC）污MEC染成本MACE′EE″排放水平图5-1：有效率的污染水平\n治理成本与损害成本之和是社会总成本理想的排放水平和治理水平是在E点—有效率的污染水平，社会总成本最小，资源实现有效率的配置。在环境管理的实践中，E点只可能近似的获得（由于政治、社会、经济、技术等原因）实现该目标的手段：①强制执行各类环境法规；②以市场为基础的经济手段。\n（二）污染者付费原则强制执行的各类环境法规又称为命令—控制型的环境政策。包括：各种环境标准、必须执行的命令和不可交易的配额。特点：a.其环境政策目标明确，能获得预期的环境效果；b.需庞大的执法队伍和高额的执行成本。因此，在环境管理中，不同程度运用以市场为基础的经济手段，即环境经济政策。\n环境经济政策的特点（与命令—控制型政策相比）a.是以市场为基础，着重间接宏观调控，不需全面监测政策对象的微观活动，大大降低了政策执行成本；b.可通过市场中介，把具有一定的行为选择余地的决策权交给环境责任者(而不是政府本身)，使环境管理更加灵活。可适用于具不同条件、能力和发展水平的政策对象。c.可有效地配置环保所需的资金。（既可投资污染治理，也可用于纠正其他不利于可持续发展的经济政策）\n环境经济政策的目标是纠正环境问题的外部不经济性，并使其内部化，具体体现为“污染者付费”原则（PolluterPaysPrinciple）。定义：污染者应该承担由政府决定的控制污染措施的费用，以保证环境处于可接受的状态。换言之，在生产过程或消费过程产生污染的产品和服务的成本中，应包括这些控制污染的费用。OECD1974年要求各成员国不应该通过补贴或税收优惠来帮助污染者承担污染控制费用—“非补贴规定”\n（三）环境经济政策的一般形式基于市场的环境经济政策分为两类：(1)“调节市场”型：利用现有的市场实施环境管理。如收排污税(费)，取消对环境有害的补贴，建立抵押制度等。a.通过“看得见的手”即政府干预来解决环境问题；b.由政府给外部不经济性确立一个合理的负价格；c.由外部不经济性的制造者承担全部外部费用。此类环境经济政策又称“庇古手段”\n(2)“建立市场型”：包括明晰产权、可交易的许可证、国际补偿体制等。通过“看不见的手”即市场机制本身来解决环境问题此类环境经济政策又称为“科斯手段”两类经济手段的异同性：(1)相同之处：a.使外部费用内部化；b.允许经济人为了实现环境目标，通过费用效益的比较，选择一种最优方案。\n(2)不同之处：两类手段的实施途径和效果是不同的，表现在：a.庇古手段多依赖于政府，而科斯手段更多地依赖市场机制若不存在“政策失效”，两种手段都可行，但如果出现政府“寻租”，则科斯手段较有效b.庇古手段需政府实施收费或补贴，管理成本较大，科斯手段需要政府界定产权，当污染者数量多，环境资源产权界定困难时，企业间交易成本较大—科斯手段效率降低。\nc.庇古手段不仅可以获得环境效益，还可使政府获得经济效益。科斯手段一般只获得环境效益d.庇古手段一般提供不了刺激①税（费）率一般是固定的，且常低于边际治理成本；②对所有厂商的标准一样——不公平；科斯手段一般能刺激厂商，减少排污\ne.如果被税收保护的人企图通过自己的行为影响税负和税收，实施庇古税可能导致另外一些外部性。（如为获赔偿搬到排放烟雾的工厂周围居住——人为造成社会成本增加）庇古手段和科斯手段各有利弊，在环境收益情况相同情况下，选取何手段主要取决于边际管理成本和边际交易成本。\n边际管理成本（MMC）：指增加一个污染者所带来的政府管理总成本的增量。边际交易成本（MTC）：指增加一个污染者所带来的企业与企业之间交易的费用。a.MMC和MTC都包括环境保护机构的运行成本和环境监测成本b.这些成本在两类中占的比例不同c.当污染者数量较少时，MMC较高，而MTC较低d.当污染者数量较多时，MMC较低，而MTC较高如下图：\n边庇古手段MTC命令控制型际科斯手段成本MMCMC00Q1Q2Q3Q4污染企业数图5-2：边际管理成本与边际交易成本FLG\n①当Q=Q2时，对应的MTC和MMC相交于F点均为MC0，此时，两种手段都可以采用②当QMTC，应选择科斯手段③当Q>Q2时，MTC>MMC，应选择庇古手段当Q>L(最低点)时，采取何手段不仅取决于MMC与MTC的比较，还取决于MMC与命令控制型手段的比较④当Q2Q4（即在G点以右）时，由于MMC急剧回升，故应考虑采用命令控制型手段。\n市场化程度与政府效率对管理手段的影响：（1）市场化程度提高，MTC曲线右移，交点由F移至F′，Q2（决策管理手段的临界污染企业数）移至Q2′——科斯手段的活动区间增加；（2）政府工作效率提高，MMC曲线下降到MMC′，交点F降为F″，Q2降为Q2″——庇古手段的活动区间增加；（3）市场化程度和政府工作效率同时提高，F点移至E点，虽经济政策手段的区间不基本一致，但边际成本由MC0下降到MC0′。\n边MTCMTC′际成MMC本MMC′MC0F′E0Q2″Q2Q2′污染企业数图5-3：市场化程度与政府效率FF″\n（四）环境经济政策的类型世界各国环境经济政策经常使用的经济手段，主要有9大类：(1)明晰产权：所有权、使用和开发权；(2)建立市场：可交易的排污许可证，可交易的环境股票；(3)税收手段：污染税、产品税、出口税、进口税、税率差、资源税、免税等；(4)收费制度：排污费、使用者费、资源(环境)补偿费；\n(5)罚款制度：违法罚款、违约罚款;(6)财政手段：财政拨款、赠款、部门基金、专项基金；(7)金融手段：软贷款、贴息贷款、优惠贷款、商业贷款、环境基金等；(8)责任赔偿：法律责任赔偿、环境资源损害责任赔偿、保险赔偿等；(9)证券与押金制度：环境行为证券、废物处理证券、押金、股票等。\n（五）环境经济政策的实施条件1.实施条件(1)比较完备的市场体系a.若市场功能不健全，管理者失去了传递意图的中介或导致市场信号失真；b.管理对象对市场信号反应迟钝，甚至不发生反应(2)相应的法律保障参与市场运行的环境经济政策，只有在相应的法律保障之下，才具有合理性和权威性。如：巴西的宪法只允许对每一项交易征收一种税。\n(3)配套的规章和机构如：排污收费制度的实施，需要制定实施细则、收费标准，及建立相应的环境监理机构。(4)相应的数据和信息如：要在最优水平上实施调控—使边际控制成本=边际损害成本—掌握污染控制的成本函数及环境损害函数等信息。\n2.影响因素(1)政策可接受性a.环境经济政策必然会影响一些部门、地区的利益；b.受影响的利益集团会采取相应反措施；c.当反对的力量强大到足以影响政治决策过程时，环境经济政策可能被放弃。必须评价环境经济政策的政治和社会的可接受程度。\n(2)相关政策的制约现行的法规框架为环境经济政策的选择划定了有限的生存空间。环境经济政策与其他经济政策之间的关系只能采取配合而不是冲突的形式。如：建立环境保护基金或投资公司，必须经中国人民银行批准等，否则一些在环保部门内部合理的，有意义的设想，放在国民经济运行的背景之下，可能与国家的宏观经济政策相抵触—不具备现实可实施性。\n(3)管理的可行性管理的可行性既影响环境经济政策的选择，也影响具体的执行。如：荷兰1988年实行的环境税，税种多，难以管理，1992年，将5种税改为1种税。我国的排污许可证制度,因技术含量高,难推广(4)公平性的考虑在决策者看来，有些经济手段的实施可能会引起社会不公平的问题。如普遍提高水资源的价格。\n(5)对市场竞争力的担心施行环境经济政策会给企业造成经济负担—影响经济效益水平—削弱本部门或地区产品的竞争力。(6)产业政策各级政府的实现特定时期的经济目标而制定的产业政策，会影响环境经济政策的实施。如财政补贴等。\n（六）实行环境经济政策的必然性1.中国的大多数环境政策，是在计划经济体制背景下制定的。严重的不适应性、政策效力减弱，新的经济体制呼唤新型环境管理模式。2.国民经济高速发展期——各类环境问题大量出现。传统的命令—控制型政策，已不能适应管理对象的迅速变化——环境经济政策具灵活弹性的管理形式。\n3.执行命令——控制型的环境政策需要设置机构，需投入大量资金、人力。环境经济政策利用经济杠杆发挥作用，人力、资金和机构需求较少。4.我国环保投入受资金供给和投资体制双重制约，投资纵令一直不能满足环保需要，环境经济政策的资金配置功能可解决这一燃眉之急。5.我国地域下，自然条件复杂，地区间经济和发展水平差异大，一刀切的命令控制型政策往往因过分强调环境效率而忽视了经济和社会公平。而环境经济政策灵活的实施方式，有利于具体环境问题的具体解决。\n庇古（1920年）.应根据污染所造成的危害对排污者征税以弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等即“庇古税”。把针对污染物排放所征收的各种税费统称为“庇古税”。三、庇古税（费）——排污费\n征收排污费制度，对向环境排放污染或超过国家排放标准的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。利用经济杠杆的调节作用，从外部给企业一定的经济压力，使排污量的大小与企业的经济效益联系起来。\n（一）排污收费制度的作用a.提高了企业的环境意识，促进了企业加强环境管理；b.开辟了一条可靠的污染治理资金渠道；c.促进了环境保护事业自身建设的发展，保证了环保事业稳定的资金渠道。\n（二）我国排污收费制度的发展1978.12.31《环境保护工作汇报要点》（国务院环境保护领导小组）第一次正式提出实施排污收费制度。1979.9《中华人民共和国环境保护法》（试行）：排污收费制度得以明确—为该制度的建立提供了法律依据。\n1982.7.1《征收排污费暂行办法》在全国执行—标志着排污收费制度在中国正式建立。1988.9.1《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》排污费由拨款改为贷款—重要的改革措施。1992.9.14《关于开展工业燃煤SO2排污收费试点工作的通知》—排污收费实施范围的重要扩展。\n1993.8.15《关于征收污水排污费的通知》对不超标的污水排放征收排污费—首次体现了总量控制的思想。a.环境容量—资源—稀缺性—有偿使用；b.某些排污单位浓度虽低于国家排放标准，但占用环境容量，造成的实际危害甚至超过某些超标单位—不公平。\n（三）我国排污收费制度的特点1.收费地域广，收费种类和收费因子多。在全国范围污水、废气、固体废物、噪声、放射性等多种污染物2.以征收超标排污费为主，以征收非超标排污费为辅的收费体系—考虑中国的国情国力3.经济手段的多样化—包括收费、罚款、财政和金融等4种手段。\n4.是目前8条环保投资渠道中唯一由环保部门管理的投资渠道5.排污收费的法规体系多层次、全方位—4个层次：法律（4部）、行政法规（2项专门规定和12项补充规定）、地方法规、规章（50多项）和行政规章（15项）6.建立了遍及全国的各级环境监理机构—执行排污收费制度（1600多个机构，2万多监理人员）\n7.排污收费的性质:是纳入财政预算内的行政收费，具“准税”的性质：环保局成为了集（排污收费）政策的设计者、实施者和资金的管理者、使用者四种身份为一身的政府部门。这在中国的政府机构中几乎是唯一的。\n（四）我国排污收费制度的实施原则1.排污单位缴纳排污费，并不免除其应承担的治理污染，赔偿损害的责任和法律规定的其他责任；2.排污单位逾期不缴排污费，每天增收滞纳金1‰；拒缴排污费，环保部门可以处以罚款，并可申请法院强制执行；3.缴纳排污费，但仍未达到排放标准的排污单位，从开征的第三年起，每年提高征收标准5%；\n4.《环境保护法》公布以后，新、改、扩建的工程项目和挖潜、革新、改造的工程项目排放污染物超过标准的，应加倍收费；5.中国目前对污水实行征收排污费和征收超标排污费的双收费制度；6.排污费和超标排污费可以从生产成本列支，但滞纳金、提高标准收费、加倍收费和补偿性罚款等均不得计入成本；\n7.征收的排污费纳入预算内，按专项基金管理，不参与体制分成；8.所缴纳的排污费中，不高于其中的80%的部分可用于排污单位污染治理费用不足的补助；20%可用于补助环保部门的自身建设；9.从中提取一定比例的资金，设立污染源治理专项资金，采用委托银行贷款的方式有偿使用。\n（五）我国排污收费制度存在的问题1.征收排污费的性质问题对征收排污费的性质有不同的观点：a.认为是排污者对污染损失的一种补偿。但在我国，排污者实际缴纳的排污费和治理费与污染损失费相比，相差甚远。b.认为是环保筹集资金的一种形式。但排污量不应该成为环保资金来源的主要渠道。\nc.认为是税收的一种。但在我国排污费并不上缴国库。d.认为这是企业间的环境互助金，并具有“吃大户”的特点。结合立法精神来看，征收排污费是运用法律手段，是污染者承担一定经济责任，目的在于促使污染的治理。\n2.收费标准的确定问题理论值收费标准的确定，应同立法的目的相一致，即收费额一般不应低于正常处理费用。否则排污单位宁愿缴纳排污费而不积极治理——这有悖于立法的目的。现状目前的收费标准仅为污染治理设施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到治理成本的10%。\n原因：a.许多老企业管理水平低、工艺设备落后、超标排污量大，如大幅度提高收费标准，会影响企业的支付能力；b.征收排污费必须和有关政策相衔接，如：燃煤排污收费标准过严则有悖于能源政策。c.需考虑某些行业历史形成的特殊情况如火电厂的粉煤灰的收费标准1.2元/月·吨，而其他工业废渣5元/月·吨。\n3.收费面不全排污收费的对象，主要是大中型企业和一部分事业单位；对第三产业和乡镇企业的排污费仅在一部分地区开始实行；居民生活污染物排放基本未实行收费。4.以浓度为基础的超标排污收费不利于污染物总量控制。\n同一排污口含有两种以上有害物质时，收费按最高的一种计算，存在以下弊端：5.多种污染物收费计算方法问题a.使不同排污者在竞争中可能处于不平等的地位b.削减污染物种类对排污者没有实惠6.收费的使用问题按排污收费办法规定，不超过80%的排污费交还企业用于治理污染，这在收费的使用上产生以下问题：\na.企业费用负担依旧不均因为排污费的绝大部分被无偿使用b.从根本上说，是把治理费转嫁给消费者因为排污费已打入生产成本—消费者给排污者以财政资助c.污染治理资金使用效益不高资金分散使用，忽视了必要的集中治理d.排污者只能用于工业污染的末端治理，不能用于清结生产和集中控制设施，影响了投资效果\ne.排污费有偿使用的比例仅为20～30%，且贷款利率低，项目完成后还可以申请豁免f.用行政手段管理排污收费资金，不可避免地受到各方面的行政干预。挤占、挪用、拖欠、积压排污收费的现象较普遍7.收费的法律效力问题排污收费不是企业买得的“污染权”对排污者来说，排污收费的法律效力并不免除治理责任，也不免除因污染造成损失的赔偿责任和法律规定的其他责任。\n（六）我国排污收费制度的改革方向1.排污收费制度改革的总体目标a.适应社会主义市场体制，修订和完善排污收费的法律、法规；b.制定以促进经济与环境协调发展的目标的排污收费政策体系，包括收费标准、收费方法、资金管理与使用办法；c.建立一支规模适宜、素质较高、装备精良的排污收费和环境监理执法队伍。\n2.排污收费方法的改革逐步实现四个转变：a.从超标收费向排污收费转变；b.从单纯浓度收费向浓度与总量相结合收费转变；c.从单因子收费向多因子收费转变；d.从静态收费向动态收费转变\n3.排污收费资金管理与使用改革污染治理资金使用方式的改革a.由部分有偿使用改为全部有偿使用b.提高贷款利率,对环境效率明显的项目实行贴息c.逐步取消本金豁免政策资金管理方式的改革a.逐步建立新的排污收费资金分配体制；b.建立各级环境保护基金，经济和行政手段相结合\n四、我国环保投资的主要来源指导思想：由向国家财政要投资转变为向污染的单位要投资；由单一渠道转变为多渠道；由单一主体转变为多个主体现已开通了8条环保投资渠道，并逐步以法规、标准和计划的形式稳定下来\n(1)建设项目“三同时”的环境保护投资一切新建、扩建、改建工程项目（含小型建设项目）必须严格按“三同时”的规定，把治理污染所需资金纳入固定资产投资计划(2)老企业更新改造资金中的环境保护投资各级经委、工商部门及企业所掌握的更新改造资金中，每年应拿出7%用于排污治理\n(3)城市维护费中的环保投资主要用于结合基础设施进行的综合性环境污染防治工程(4)排污费企业缴纳的排污费要有80%用于企业或主管部门治理污染源的补助资金，其他部门由各地环保部门掌握，主要用于补助环保部门监测仪器、设备购置、监测业务活动经费不足的补助，不准挪作他用。\n(5)综合利用利润提成工矿企业为防治污染,开展综合利用项目所生产的产品实现的利润可在投产5年内不上交，留给企业继续治理污染，开展综合利用(6)银行贷款工矿企业为消除污染、治理“三废”，开展综合利用的资金，可向银行申请优惠贷款\n(7)专项资金主要用于防治水污染等方面的专项资金根据污染情况及程度、国家财政情况、列入国家长期计划，有计划、有步骤地逐项治理(8)环境保护部门的自身建设经费主要来自排污费中的20%部分；各级科委和财政部门可适当给予增加\n五、排污权交易基本概念：建立合法的污染物排放权利(即排污权)，并允许这种权利象商品那样买入和卖出，其价格由市场来确定，以此来进行污染物的排放控制。市场确定价格的过程就是优化资源配置的过程，也是优化污染治理责任配置的过程。\na.是当前受各国关注的环境经济政策b.20世纪70年代由美国经济学家戴尔斯提出c.美、德、澳、英等已有了排污权交易的实践，(大气及河流污染源管理)d.我国在大气污染控制方面开展过试点工作(内蒙古)\n排污权交易的一般做法a.由政府部门确定出一定区域（或流域）的环境质量目标；b.评估该区域（或流域）的环境质量；c.推算出污染物的最大允许排放量；d.将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排放权；\ne.政府可选择不同的方式分配这些权利，如：公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等f.建立排污权交易市场，使这种权利能合法地买卖；g.在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。\n（一）排污权交易的微观效应据费用最小化原则，可建立第i个污染源决策的目标函数：(CTi)min=Ci(ri)min+P(ēi-ri-qi)其中:CTi—第i个污染源的总费用ri—第i个污染源选择的治理水平qi—第i个污染源排污的初始授权ēi—第i个污染源未进行任何治理时的排污量P—污染源得到一个排污权愿意支付的价格\n第i个污染源目标函数的解为：即：只有当排污权的市场价格(P)与企业的边际治理成本(dCi(ri)/dri)相等时，企业的费用才会最小。dCi(ri)－P=0dri\na.在企业自身利益的驱动下，排污权交易市场必将自动地产生这样的排污权价格，该价格等于企业的边际治理费用。b.污染源通过调节污染治理水平(ri)，达到所有企业的边际治理费用相等，并且等于排污权的市场价格。从而满足了有效控制污染的边际条件，以最低治理费用保证了环境质量目标。\n企业控制污染的费用通常差别很大，如果排污权可以有偿转让，则：a.治理费用最低的企业，愿意通过治理，大幅度减少排污，可通过卖出多余部分受益—存在排污权的卖方。b.若企业安装治理设备比购买排污权花钱更多—存在排污权的买方。c.因此，只要治理责任费用效果的分配没有达到最佳程度，交易机会总是存在的。\n（二）排污权交易的宏观效应成D′S本S：排污权供给价DD：排污权需求格P′P0Q污染物排放量图5-4：排污权交易市场宏观效应示意图\n市场调节将使排污权的总供求在市场主体发生变化时重新达到平衡a.污染源的破产→排污权市场需求减少→需求曲线左移→市场价格下降→多购买排污权→可减少过度治理→节省了控制环境质量的总费用\nb.新污染源的加入→排污权市场需求增加→需求曲线右移→市场价格上升→经济效益低,排污量大,治污水平低的企业因感到得不偿失而不会购买→有利于优化资源配置基本假定：排污权作为一种产权是合理的。排污权实际上是对环境资源的使用权。\n（三）排污权交易的主要特点1.成本最小化在政府没有增加排污权的供给（即总的环境没有恶化）的情况下，通过排污权交易，边际治理成本比较高的污染者将买进排污权，而边际治理成本比较低的污染者将出售排污权—全社会总的污染治理成本最小化。\n2.有利于宏观调控a.由于非对称信息的存在，政府决策可能出现失误，也可能滞后于形势；b.存在着“政策滞后”的影响：①标准的制定和修改受一定的程序限制，需一定的时间②标准的修改涉及各方面的利益，有关方面会力图影响政府决策。—不利于政府针对环境质量突发变化的灵活反应。\n排S1S0S2污权P3价P2格P0D10Q1Q0Q2污染物数量图5-5：排污权供给和需求的变化政府可以通过市场操作来控制排污权供给量的价格（类似于中央银行的证券市场操作）P1D0\n3.给非排污者表达意见的机会排污权市场是完全自由竞争的，任何人都可以进入市场买卖通过支付意愿反映人们（如环保组织）的选择4.有利于优化资源配置a.环境标准并不绝对禁止污染物的排放\nb.随着厂商数量的增加、污染物的排放量仍会增加（即使所有的厂商都做到了达标排放）c.若为确保总的排污量指标不突破，不允许新厂商进入，则有可能影响经济效益，因为：①新厂商的经济效益有可能高于原来的厂商②其边际治理成本可能低于原来的厂商排污权交易为这些厂商提供了一个机会\n排S0污权价格P2P0D1D00Q0污染物数量图5-3：排污权供给和需求的变化\n①政府发放的排污许可证数量不变，因而排污权总供给曲线So的位置不变。②新厂商的进入将使需求曲线由Do右移到D1③单位排污权的市场价格上升到P2④如新厂商的经济效益高，边际治理成本低，则会以P2的价格购买排污权，而那些感到得不偿失的厂商则不会购买，显然有利于优化资源配置。\n通过排污权交易，既能保证环境质量水平，又可使新、改、扩建企业有可能通过购买排污权得到发展，有利于形成污染水平较低而生产水平较高的合理工业布局。5.提高了企业投资污染控制设备的积极性①污染控制投资在技术上具整体性，是不可分的②实际的污染治理投资是阶梯型递进的\n如按减少每一单位污染所分摊的成本求出边际治理成本曲线，并以此来确定庇古税，企业将产生在最优庇古税下不同的反应：如管理机构错误地估计了企业的控制成本，使庇古税低于控制成本，企业将选择交税（费）而不是添置污染控制设备，这样就达不到排污量的控制指标。即：\n投资的整体性助长了企业不愿对控制设备进行投资的倾向排污权交易排除了上述问题：排污权交易使得企业节约下来的排污许可证能够在市场上出售，或贮存起来以备今后发展之用。因而能够促使污染者采用先进工艺增大污染物消减量。\n6.更具有市场灵活性a.避免了排污收费的一些问题：要事先确定排污标准和最优排污费率；b.只需确定排污数量，并找到发放排污权的一套机制c.让市场确定排污权价格d.通过排污权价格的变动，排污权市场可对经常变动的市场价格和厂商治理成本作出及时地反应。\n（四）实行排污权交易的条件1.合理分配排污权按照“污染者付费”（“PPP”）原则，排污权应该通过拍卖等手段，有偿分配给排污者。但较高的获取成本会使排污权持有者有惜售心理，从而影响交易市场的形成。现实中是据一定条件无偿分配的方式。这会产生以下的二个问题：\na.违背了“污染者付费”原则；b.新、老污染源获取排污权方式的不同而处于不平等的竞争地位。因此合理分配排污权，既能体现“3P”原则，又不会因过高的获取成本而影响交易市场的形成，是实行排污权顺利交易的重要条件。2.完善的市场条件排污权从长期来看，其价格呈上升趋势，会有人炒卖、甚至出现垄断排污权市场的现象\n排污权市场的交易秩序需良好的交易环境3.政府部门的有效管理政府的有效管理体现在以下几个方面：a.能确定目前排污许可证的分布状况；b.能制止无证排污的情况；c.能维持和管理排污权市场竞争交易的秩序（对有关工作人员行为的有效监督）。\n环境管理的规划方法\n（一）环境规划的涵义及作用1.环境规划概念指为使环境与社会经济协调发展，把“社会—经济—环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。一、环境规划概述实质：是一种克服人类经济社会活动和环境保护活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。\n2.环境规划的作用(1)促进环境与经济、社会可持续发展。(2)保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划。(3)合理分配排污削减量，约束排污者的行为。(4)以最小的投资获取最佳的环境效益。(5)实行环境管理目标的基本依据。\n（二）环境规划的基本特征和原则1.基本特征(1)整体性a.环境的要素和各个组成部分之间构成一个有机整体。b.规划过程各技术环节之间关系紧密，关联度高。环境规划应从整体出发、全面考虑。\n(2)综合性涉及的领域广泛，影响因素众多，对策措施综合，部门协调复杂。21世纪的环境规划将是自然、工程、技术、经济和社会相结合的综合体。(3)区域性环境问题的地域性特征明显，因此，环境规划应注意“因地制宜”。\n(4)动态性环境规划具较强的时效性，因此，应从理论、方法、原则、工作程序、支撑手段和工具等方面逐步建立起一套滚动环境规划管理系统。(5)信息密集信息的密集、不完备、不准确和难以获得是环境规划面临的一大难题。所需的信息a.覆盖了不同类型，b.来自不同部门，c.存载于不同的介质之中，d.表现出不同的形式。因此，是一项信息高度密集的智能活动。\n(6)政策性强规划的全过程都面临从各种可能性中进行选择的问题。完成选择的重要依据是我国现行的有关环境政策、法规、制度、条例和标准（国家级和地方级）要解决国家必须遵守的一面与根据地方实际灵活掌握的一面之间的问题。——要有较强的政策分析能力。\n2.环境规划的原则(1)经济建设、城乡建设和环境建设同步原则。(2)遵循经济规律、符合国民经济规划总体要求的原则。(3)遵循生态规律、合理利用环境资源的原则。(4)预防为主、防治结合的原则。(5)系统原则。(6)坚持依靠科技进步原则。(7)强化环境管理的原则。\n（三）环境规划的基本任务和类型1.环境规划的任务(1)环境规划的基本任务a.全面掌握地区经济和社会发展的基础资料，编制地区发展的规划纲要。b.搞好地区内工农业生产力的合理布局。c.合理布局污染工业体系，形成“工业生产链”。d.充分合理地利用资料、提高资源利用率。e.搞好环境保护，建立区域生态系统的良性循环。f.制定环境保护技术政策。\n(2)当前我国环境规划的基本任务a.进一步落实环境保护基本国策。b.坚持污染防治与生态环境保护并重。c.实施总量控制计划和跨世纪绿色工程规划。d.建立和完善综合决策、监管和共管、环境投入和公众参与4项制度。\n2.环境规划的类型(1)按规划期划分a.长远环境规划：10年以上。b.中期环境规划：5年计划。c.年度环境保护计划。(2)按环境与经济的辩证关系划分a.经济制约型。环境保护服从于经济发展的需求。是早期发达国家已走过的先污染后治理的道路，是为了解决经济发展所带来的环境后果而作出的规划。\nb.协调型以提出经济和环境目标为出发点，以实现这一双重目标为终点。c.环境制约型经济发展服从环境保护的需要，经济发展目标是建立在环境基础上的。\n(3)按环境要素划分a.大气污染控制规划，主要在城市或城市中小区进行。b.水污染控制规划包括区域、水系、城市的水污染控制主要内容是：提出基本任务、规划目标和主要防治措施c.固体废物污染控制规划主要内容：对规划区内的固废处理、处置、综合利用进行规划。d.噪声污染控制规划：城市、小区、道路、企业\n(4)按行政区划和管理层次划分a.国家环境规划；b.省（区）市环境规划；c.部门环境规划；d.县区环境规划；e.农村环境规划；f.自然保护区环境规划；g.城市综合整治环境规划；和h.重点污染源（企业）污染防治规划等。各类规划构成一个多层次结构\n(5)按性质划分a.生态规划：规划中考虑：使国家或地区的经济发展能符合生态规律，即能促进和保证经济发展，又不使当地的生态系统遭到破坏。b.污染综合防治规划（也称污染控制规划）是当前环境规划的重点。\n按内容可进一步分为工业污染控制规划、农业污染控制规划、城市污染控制规划等。根据范围和性质可分为区域污染综合防治规划和部门污染综合防治规划。c.自然保护规划主要是保护生物资源和其他可更新资源d.环境科学技术与产业发展规划\n（四）环境规划的发展和趋势1.我国环境规划工作取得的进展(1)我国环境规划确立了以可持续发展和科教兴国的战略思想。(2)我国环境规划正逐步规范化，有了全国统一的技术大纲。a.有了比较完善的指标体系。b.初步形成了方法体系，包括：评价方法、预测方法、区划方法、决策方法、优化方法及总量控制方法等。\nc.环境规划的内容日趋完善。目前，我国环境规划主要内容包括7个方面：①制定环境规划目标；②建立环境规划指标体系；③环境调查与评价；④环境预测；⑤环境功能区划；⑥环境规划方案设计与方案优化；⑦方案实施与管理。方案优化是环境规划的核心内容(3)环境规划正逐步纳入国民经济与社会发展规划中可持续发展理论的提出，强化了经济与环境协调的必要性。\n2.我国环境规划中出现的问题(1)环境与经济协调发展型的规划仍然缺乏目前，大部分环境规划仍属经济制约型规划原因：a.人们对经济的传统重视程度；b.环境规划人员缺乏经济规划的知识，且很少与经济界研究人员合作；c.对这方面的科研工作较为薄弱。(2)新开发区环境规划方法有待完善和发展新开发区的迅速发展对环境规划提出了新的要求\n(3)环境规划的管理还没有完全走上法制的轨道缺乏环境规划管理条例及实施细则环境规划的报批、实施和检查无章可循(4)缺乏一支素质好、技术力量强的环境规划队伍(5)规划决策支持系统（PDSS）的研制工作亟待加强(6)作出的环境规划缺乏足够的可行性和可操作性我国采用的环境规划的理论多为欧美的规划法，—污染物削减量及投资费比较大—难以为决策机构所采用及时制定相应的年度执行计划和条例\n3.我国环境规划的发展趋势和展望(1)环境与经济协调规划继续受到重视并成为热点(2)环境规划的技术路线将从污染末端控制向生产全过程控制转变(3)环境规划的污染控制方式将更突出区域集中控制(4)污染物总量控制规划将继续受到青睐(5)城市生态规划越来越被人们重视(6)环境规划决策支持系统的建立将会成为研究的重点之一(7)地球规划国际合作前景看好\n（一）环境调查与评价1.环境特征调查及生态登记环境特征调查：主要对自然环境特征和社会环境特征进行调查—搞清环境的调节能力、易产生环境问题的薄弱环节。二、环境规划的主要内容2.污染源调查(1)工业污染源调查：一般以重污染的大中企业为重点对象。内容：生产和管理、污染物排放与治理、污染危害及事故、生产计划等。\n(2)生活污染源调查(3)交通污染源调查流动性、范围广污染、交通噪声、尾气排放(4)农业污染源调查：农药、化肥、地膜\n3.环境影响评价是对环境优劣进行定量的描述环境规划编制必须进行环境质量评价(1)污染源评价。确定重要污染源、主要污染物、为污染源的治理规划提供依据(2)环境质量现状评价。应用环境质量指数系数进行综合处理、对一个地区（或城市）环境要素作定量描述。\n（二）环境预测定义：在环境现状调查评价和科学实验基础上，结合经济社会发展情况，对环境的发展趋势进行的科学分析和判断。其是科学决策的基础，是规划工作的核心环境预测的主要内容：1.社会经济发展预测内容：人口密度、能源消耗、国民生产总值、工业总产值，经济布局和结构\n2.环境污染预测•内容：污染物排放总量、污染物时空分布、区域环境总量3.生态环境预测内容：城市生态环境、农业生态环境、森林环境4.环境资源破坏和污染的经济损失预测内容：不合理开发利用资源、环境污染引起的农业减产、工业成本的提高5.环境治理和投资预测\n（三）环境功能区划定义：依据社会经济发展需要及不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异，对区域进行的合理划分。a.研究各环境单元的承载力（环境容量）及环境质量的现状和发展趋势b.环境承载力应与人类活动相和谐c.目的是为了合理布局，确定具体环境目标d.功能区划对其未来环境状态有决定性影响\n环境区划一般可分为两个层次(1)综合环境区划主要以规划区中人群活动方式以及对环境的要求为划分准则。一般可分为：a.重点环境保护区：综合环境质量要求高。如风景游览区、疗养区等。b.一般环境保护区：综合环境质量较高。如居住、商业活动地区。\nc.污染控制区：目前环境质量相对较好，需严格控制新污染的工业区。d.重点污染治理区：现状污染严重，在规划中要加强治理的工业区。环境综合区划也可按土地利用功能分类进行划分。分为：居住区、工业区、自然保护区、集中公共设施区及经济技术开发区等。\n(2)按环境要素分项环境区划是以综合环境区划为基础，结合每个环境要素自身的特点加以划分确定每个区划内具体的环境目标该目标下的污染物控制总量及其相应的规划方案①大气环境功能区划据GB/T—13201—91的规定，将区域划分为三类其与GB3095—96中的三类大气质量相对应\na.一类区：自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的地区；b.二类区：居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区；c.三类区：特定工业区②地表水域环境功能区划其与GB3838—2002相结合a.源头水各地表水域的最上游地段的水体(I)b.国家自然保护区(I)\nc.生活饮用水水源地保护区。进一步分为一级保护区（Ⅱ）和二级保护区（Ⅲ）d.鱼类保护区，又分为珍贵鱼类保护区(Ⅱ)、鱼虾产卵场(Ⅱ)和一般鱼类保护区三类(Ⅲ)e.一般工业用水区(Ⅳ)f.农业用水区(Ⅴ)g.一般景观水域，没有明显使用功能(Ⅴ)\n③噪声功能区划据GB3096—93，划分如下功能区：a.特殊住宅区：特别需要安静的住宅区，如医院、疗养院等，等效声级：昼＜45dB，夜＜35dB。b.居民文教区：昼＜50dB，夜＜40dB。c.一类混合区：一般商业区与居民住宅相混杂的地区：昼＜55dB，夜＜45dB。\nd.二类混合区：工业、商业、少量交通与居民住宅混杂的地区：昼＜60dB，夜＜50dB。e.商业中心区：噪声标准同“二类混合区”。f.工业集中区：昼＜65dB，夜＜55dB。g.交通干线道路两侧：车流量＞100辆/小时的道路两侧。昼＜70dB，夜＜55dB。\n（四）环境规划目标的确定环境规划目标，按规划内容可分为质量目标和总量控制目标两类1.质量目标a.是基本目标b.包括大气层环境质量目标、水环境质量目标等c.由一系列表征环境质量的指标来体现\n2.环境污染总量控制目标a.是为达到质量目标而规定的便于实施和管理的目标。b.实质：以功能区环境容量为基础的目标，超出环境容量的部分作为削减目标。c.包括工业或行业控制目标、城市环境综合整治目标。确定环境规划目标应注意：a.确保目标的可实施性；b.要与经济社会发展目标相协调。\n（五）环境规划方案的设计1.规划技术路线(1)工业污染防治规划路线a.污染的全过程控制b.依靠科技进步，大力发展清洁生产c.遵循4R原则（Reduce、Recycle、Reuse、Recover）、合理利用资源，减少污染物排放d.点源治理与集中控制相结合，以集中控制优先\n2.城市环境综合整治城市是经济发达、人口集中、污染问题突出的场所城市环境综合整治是我国环保工作的一个重点主要是针对大气污染、水污染、固废和噪声污染等进行控制①大气污染防治的技术路线：“五化一创”即气化、热化、型煤化、道路硬化、绿化和创建无烟控制区。\n②水污染防治的技术路线：节水、保护饮用水源、降低万元产值废水排放量、控制有机污染增加趋势。③固废污染控制的技术路线：减量化、资源化和无害化。④声污染控制的技术路线：合理布局、加强管理与治理。\n2.环境规划设计与优化设计依据：①环境问题；②各种政策和规定；③污染物的消减量；④环境目标；⑤投资能力及效益；⑥措施可行。作出多个不同的规划方案；对各个方案的定性、定量比较；得出最佳方案；提供给领导决策（六）实施规划的保证措施主要是环境保护的技术政策和环境法规。\n（一）评价方法是对评价对象的优劣、好坏作定量或定性的描述，一般以定量方法为主。三、环境规划方法简介1.污染源评价(1)等标污染负荷定义：把污染物稀释到标准浓度时所用的稀释介质量。\n①j污染源，i污染物的等标污染负荷（Pij）②j污染源的等标污染负荷（Pj）\n③区域(流域)中某污染物的总等标污染负荷（Pi）④全区域(流域)污染物总等标污染负荷(P)\n(2)等标污染负荷比指某污染物或某污染源的等标负荷在污染源或区域的污染负荷中所占的比例。是确定某污染物或某污染源对环境污染贡献顺序的特征量。①主要污染物的确定：②主要污染源的确定：\n(3)环境影响潜在指数法应考虑污染物排放到环境之后的行为及对环境承受功能的影响。①水环境影响潜在指数法\nmi：污染物日平均绝对排放量Ci：污染物评价标准Kij：污染物的环境功能系数aj：水体功能的废水水量分配系数Ci'：污染物的废水排放标准Si：污染物的水体功能标准\n②大气环境影响潜在指数法βh：不同高度排气筒对环境污染的调整系数；K：不同区域环境、不同风速条件下对环境污染能力的调整系数。\n2.环境质量评价是环境规划的一项基础工作目的：正确认识规划区的环境质量现状；环境质量地区差异和环境质量的变化趋势；为确定环境规划目标，工程措施及投资比例提供参考。分类：①单个要素单个污染物评价；②单要素综合评价；③区域环境综合评价。\n(1)指数评价模型①单因子指数：②环境质量综合评价模型a.均值型综合质量指数\nb.计权型综合质量指数科学、合理确定各个环境因子的权系数值是综合质量指数的关键。目前多用专家调查法。内梅罗指数：姚志麒指数：\n(2)环境质量分级环境质量指数并不能直接描述环境质量的好坏，应进行环境质量分级。a.将指数值与环境质量状况联系起来，建立分级系统；b.一般按一定的指标对环境指数范围进行客观分段；c.分段依据：污染物浓度超标倍数；超标污染物的种数；对环境的影响程度。\n（二）环境预测对未来环境状况进行定量(或半定量)的描述预测精度受环境预测对象、条件、时间、技术、方法等多种因素制约。可分为两类：(1)定性预测技术(2)定量预测方法\n常用预测方法约束外推预测直观(定性)预测模拟模型预测头脑风暴法特尔菲法主观概率法关连树法先行指示法趋势外推法移动平均法指数平滑法累计预测法叠代外推法回归分析法最小二乘法联立方程法弹性系数法投入产出法单纯外推法概率预测法灰色预测法(定性预测)(定量预测)(定量预测)图6-1常用预测方法分类\n（三）数学规划优化技术环境规划的方案优化是一个复杂的系统工程，常用数学模型进行优化。常用的方法：线性规划、整数规划、离散规划、动态规划等。线性规划模型：理论完整、方法成熟、应用广泛，其标准为：\n四、大气污染控制系统规划大气污染控制的过程a.制订大气质量目标，并通过立法；b.编制污染物排放清单、预测地区的大气质量，并与大气质量标准比较；c.制订大气污染控制方案，既满足大气质量要求，又使总费用最低。\n（一）比例下降规划模型该模型假定污染源的污染物排放量的下降，将导致大气中污染物浓度的等比例下降，因此在优化模型时将不必直接纳入大气质量约束，只需将现实的大气环境质量与标准相比，确定必须改进的分数，进而确定污染物排放量必须下降的分数作为约束条件。优点：a.避免了复杂的空气迁移计算；b.避免了复杂的参数估值过程。\n线性规划模型\ni：污染源i=1,2,···,mj：污染控制方法j=1,2,···,np：污染源p=1,2,···,qXij：产品的产量Cij：生产单位产品所需支付的控制费用bijp：污染物排放因子aj：逻辑变量aj=1或0\n（二）地面浓度控制规划高架点源地面浓度公式：污染源的源强计算式：Qijp=bijp·Xij迁移因子：式中：k：接受点的编号，k=1,2,···,rtik：位于i点处的污染源对位于k处的接受点的污染因子\n因此：Cipk=tik·bijp·Xijm个污染源，n种控制方法下，接受点k的浓度：\n地面浓度控制规划的最优化模型\nTHEEND谢谢大家！