制度经济学文集 27页

90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n90年代中国的新制度经济学研究评介周业安一、27\n对计划经济体制的起源的分析新制度经济学主要涉及制度的起源、演进及其与经济绩效之间的关系的研究，那么首先一个问题便是，制度是怎么来的？只有明白了一项制度的起源，才能够理智地判断这项制度有何优缺点，以及发生变迁的原因。早期林毅夫等人的发展战略论认为，建国之初领导人富国强民的想法面对资本稀缺的农业经济基础的约束，不得不追求重工业优先发展的战略，这种战略的实施必须人为地排斥竞争，用各种管制、歧视和保护来替代市场机制的作用。充当扭曲政策的保障的高度集权体制一旦建立，便最终消灭了市场本身，从而完成了向计划经济体制的过渡。林毅夫等人随即把这种体制起源的战略观加以推广，进一步解释了前苏联和许多发展中国家的计划体制的形成，同时他们又用这种观点解释了国有企业的起源。但其后朱恒源和倪凡发展的一个新古典模型证明，资源约束只构成集权体制选择的必要条件，而当时新中国面临的战争压力才是充分条件。另外，中国领导人的主观取向也可能对制度选择产生影响，朱恒源等人的模型推断，“道德人”假设构成了体制选择的另一个充分条件。他们认为，集体安全的需要促使每个人优先努力保证团体的安全，为共同的利益而无私奉献，结果，建立在“道德人”假设基础上的社会无需货币交易，也无需内部监督，从而使计划体制的实施成为可能。林毅夫和朱恒源等人的理论均是一种政府制度供给论，但曹正汉的模型发现，计划体制的形成也存在诱致性变迁的可能。他认为，由于众多没有经营能力的社会成员预期在计划体制下通过分配能力的取得来获利，因而支持新体制。这可以解释50年代农村干部和普通农民积极推动合作化的现象。曹正汉也承认，国家意识形态的宣传和对私人经济的干预强化了上述预期。二、对改革过程的动态分析在早期的研究中，中国经济学家首先假定市场经济优于计划经济，然后把计划体制向市场经济过渡的过程本身作为研究对象，着重回答过渡的性质及决定因素。这些研究普遍认为，由于旧体制带来了很高的交易成本，严重阻碍了经济增长，因此必须进行改革，通过权衡改革过程中可能发生的各种成本，人们选择了试错性质的渐进道路，以尽可能降低改革成本。大量的实证研究证明，渐进式改革的确带来了经济增长和体制绩效的改进。利用一个简单的“主导部门—竞争性边界”模型，张军发现，在改革初期继续维持旧体制而不瓦解它，对于保持改革后的经济增长是必要的，并且体制外增量改革及体制内增量改革都有助于生产的增长和市场化本身。张维迎的模型也证明，通过谈判的方式来逐步界定政府与企业的权利关系有利于企业绩效的改进。同时，张军用一个国有部门的主导厂商模型进行模拟发现，只要存在进入竞争性边界的强烈反应，对产出增长来说，改革的起点虽然重要，但不是决定性的；特别是，改革之初大量集体经济企业的存在反而降低了个体经济的进入速度；并且国有企业对补贴的程度的微小变化会产生较大产出效应，这使得逐步取消国有企业的补贴有助于确保改革过程中产出增长的持续性，从而避免了前苏联的经济大滑坡。林毅夫使用1970-1987年间的分省资料检验后发现，从人民公社制向家庭承包责任制的转变是1978-1984年间产出增长的主要源泉，而1984年后产出增长放慢可以由劳动力的加速外溢和肥料使用增长率的急剧下降来解释。林青松利用1981-1990年间的数据分别对不同所有制企业的全要素生产率进行了估算，发现国有企业的全要素生产率的增长率最低，为1.52%，而城市集体企业为7.89%，乡镇企业为2.37%，均高于国有企业。刘小玄等人通过在一个超越对数生产函数中设置所有制虚拟变量，发现国有企业的全要素生产率明显低于其他所有制企业。如果把企业和个人激励机制的改变视为产权的变化，那么不同的分配方式会影响到经济绩效。刘小玄等人还发现，管理人员的利润可获得比重和企业的全要素生产率之间存在明显的正相关关系。李实、杜海燕和郭晋刚的研究则显示，职工较高比例的奖金是与较高的企业全要素生产率相关的。陈剑波通过研究乡镇企业的制度安排与资源配置效率间的关系发现，和普遍的看法不同，乡镇企业用资本和劳动利用效率计量的资源配置效率并不高，原因是乡镇企业特殊的制度安排存在企业和政府间的很高的交易费用，阻碍了配置效率的改进。但就制度因素的贡献来说，王小鲁等人发现，制度变革因素对乡镇企业增长的贡献1981-1992年间平均达6%左右，其中仅1989-1990年间是负的。这些基于微观数据的计量检验基本上证实了新制度学派的观点。三、过渡过程中政府的作用早期的研究认为，中国的制度变迁在很大程度上具有政府主导型特征，至少在改革的某一段时期内是如此。一个原因在于政府拥有绝对优势的政治权利和资源配置权利，其直接参与能够化解政府追求社会产出最大化和官员自身利益最大化之间的矛盾（即所谓“诺思悖论”）；另一个原因在于财政压力迫使政府直接改变现存制度安排；第三个原因在于改革的方向、速度、路径等在很大程度上取决于拥有最高决策权的核心领导者的偏好，改革过程中社会效益的增进是以核心领导者能获得更多的效用为前提的。这种政府主导型的看法由杨瑞龙、张宇燕等人提倡，颇具代表性，并与林毅夫等人的发展战略论一脉相承。但是，政府主导型改革的命题得不到经验的强有力支持。周其仁在全面剖析中国农村经济体制的变迁过程时指出，改革前农村集体经济的低效率导致农民的不满以及政府自身的财政压力，迫使政府作局部退却，从而使农民有了一定的“局部退出权”（即政府对家庭经营和集体工副业的默认）。到“整个80年代，国家在确认了包产到户体制之后，农村经济政策的基本走向，就是在农民自发的制度创新推动下承认农民自有资源的私产制度”。裴小林也证明，改革前后一直不变的土地的集体所有制正好作为渐进平稳转轨的一个载体。这意味着表面上的政府主导型改革实际上不过是政府对自发的民间改革的确认而已。张维迎证明，国家与企业之间实际上是通过谈判来逐步界定双方的权利的。改革的交易观而非主导观也得到了其他证据的支持。杨晓维的成都自发股票交易市场案例、陈郁对1986-1990年间的上海股票交易的实证分析、孔泾源的股份合作经济案例、杨瑞龙的江苏昆山自费经济开发区案例、黄少安广东三茂铁路公司案例、刘守英的中国农村集体所有制变迁个案、张军的温州民间金融机构案例及张曙光的山东惠民小市场案例等都从不同侧面论述了同样一个道理，即一旦政府（主要是中央政府）退却，其他社会成员就有能力通过自发的制度创新来捕捉潜在的获利机会，而如果政府试图获得先动优势，通过行政手段强行占有这些机会，就可能伤害自发的制度创新本身。突出过渡过程中政府的作用，其实是在讨论政府与市场的关系，以交易为基础的改革观在承认政府的作用的前提下，强调市场才是更基本的制度安排。按照哈耶克的理论，市场实际上是一种“人类合作的扩展秩序”，市场化就是这种合作秩序的形成和发展。所谓合作，就是要在承认每个人的平等的契约权利的前提下通过一定的制度规则来协调相互之间的利益矛盾。因此，唐寿宁认为，从这个角度看，市场具有立宪功能，即所有当事人都有权参与制度的形成，这意味着合作秩序的形成与扩展是建立在所有当事人的一致同意基础上的。这也就相当于否认了单方供给制度的可能性。盛洪、张曙光、陈宗胜、张军等人的案例均显示，成功合作的秘诀“不在于政府积极地站在前面充当主角，制造市场，而在于紧紧追随个人的寻利行为，并沿着它的方向，根据它的需要，为其清障铺路，提供服务，给予保护，加以引导”。当然，关于政府的消极作用是经济自由主义的老话题，只不过中国的改革案例进一步提供了有力的证据而已。从另一个角度看，改革过程中政府是否还有其他的作用？杨瑞龙和黄少安的证据表明，地方政府在过渡过程中是相当活跃的，其原因在于，地方政府作为社会组织必须与当地的企业一起追求当地的经济增长，并和其他地方政府竞争，这种共同的利益关系把地方政府和企业、社区紧密相联，共同作为与中央政府相抗衡的力量。这种家庭结构在追求经济目标时相当于钱颖一等人提出的“M型”联邦制结构，当出于某种原因中央政府退却时，地方政府便乘机填补空位，从而使得事实上的分权结构合法化，造成一种中国式的“经济联邦主义”。笔者认为，对地方政府来说，当地的经济增长已经不是副业，而是主要的工作，此时这种政府已经不是原本意义上的政府，而是一种制度企业家，通过直接参与制度创新和经济活动来实现本地的发展。中央政府的被动和地方政府的主动形成了两个独立的利益主体之间的博弈格局，分权化及地方政府之间竞争的客观后果是加速了中国的市场化进程。但地方政府积极参与的后果具有两重性，它既可能促进又可能阻碍经济增长，这与每个地方的社会经济条件及官员的能力有关。实际上，地方政府直接参与市场建设在很多方面带来了不良后果，樊纲等人的经验研究显示，地方政府的非规范公共收入占总公共收入的一半以上，所谓“三乱”及官员腐败现象严重损害了当地人民的福利，所以才需要对政府予以恰当的定位。四、对经济组织的性质的分析除了对政府和市场的认识以外，国内的学者还就企业、家庭等经济组织的性质进行了讨论。企业的性质是新制度经济学研究的一个基本问题，国内的争论只不过是国外争论的延续（注：争论主要集中在崔之元、张维迎、周其仁及杨瑞龙和周业安之间。张认为企业的本质是资本的所有权，而崔等人分别从公司法、人力资本及产权的经济性质等角度论证了企业的利益相关者本质。），焦点集中在对资本所有者以外的利益相关者的权益的确认。如果经济学是面向现实的，那么就不能停留在纯粹的理论推导上，而是要回答为什么现实的企业经常表现出关注利益相关者的权益？企业的契约性质实际上已经回答了这个问题，因为承认契约性质就必须承认制度形成过程中的一致同意，也就必须承认企业决策只是利益相关者各自声音的汇集。不过，中国的各种企业制度由于环境的特殊性导致有个性的一面。张春和王一江通过对乡镇企业的性质的考察发现，乡镇企业的产权结构不是个人自由约定的结果，而是政府主导作用下的产物，因为乡镇政府拥有广泛的资源控制权，可以通过这种特权来获得产权。除了企业等组织外，有关家庭的制度结构不能不分析，因为中国的社会经济组织的家庭色彩较浓厚。张曙光把家庭看作是一个产权主体。陈凌则把家庭看作一个治理结构，在陈凌看来，如果一个社会的信息流以规范信息为主（注：所谓规范信息是指主要通过文字交流的书面的、正式的信息，反之则是非规范信息。），那么市场和等级等标准治理结构就被广泛运用；如果一个社会存在严重的信息不规范，信息的交流就只能依赖面对面的人际交流，此时家族式组织就是有效的。一个很自然的推论就是，中国的社会信息结构属于不规范型，那么有效的治理结构就是家族式组织和企业间交往形成的战略网络。社会网络对经济组织的影响作用不仅仅如此，刘世定认为，经济活动是嵌入人际关系中展开的，在一定的人际关系背景下，签约前的人际关系存量会影响到交易特征；并且人际关系的多元性和对其控制的有限性也会带来它与文本合同的摩擦。这意味着同一种合同治理结构嵌入不同的关系结构，就可能产生不同的作用，导致不同的结果。另外，关系结构对文本合同的影响是双重的，既可能改进合同法体系的不足，也可能带来合同的软化。刘世定的理论给我们带来了新视角，新制度经济学中往往把正式制度和非正式制度的影响分开讨论，这种方法尽管比较方便，但也忽视了两者之间的互动机制。而基于这个互动机制，我们就可以看出，先前的产权派和林毅夫等市场派及李稻葵等的产权模糊论的争论实际上是看到了同一个问题的不同方面，前者注重正式合同关系，后者强调非正式合同关系，至于两者的相互作用过程及其对资源配置的影响还不清楚。五、中国新制度经济学的未来中国的新制度经济学主要研究旧体制的性质及其向新体制过渡的过程的性质，但这不等于说国内的学者们就这些问题达成了共识，也不等于不研究与制度有关的其他问题。事实上，除了前述成果外，许多学者针对新制度经济学的一些基本问题做了较深入的探讨，只不过在中国的新制度经济学这面大旗下，有些观点甚至方法论都差异很大。不过，总的来说，中国的学者对依据本土改革经验的研究前景是乐观的，盛洪试图在中国传统和现代经济学精神的内在一致性上构建“经济学的中国学派”。从科学哲学的角度看，一个学派的形成可以立足于某个理论“内核”，然后发展出自己的“保护带”，比如现代经济学中的新古典主义和新凯恩斯主义等；也可以直接对现有主流理论的“内核”进行修正，比如交易成本经济学就是用有限理性代替了主流经济学的理性选择内核。中国的新制度经济学是从国外的新制度经济学和对本土改革经验的直观认识的结合上发展而来，整体上并没有达成共识，有些理论直接运用交易费用经济学的原理和方法，在修正主流经济学的内核的基础上研究改革问题，比如早期的盛洪、刘世锦等人即是如此。有些理论则直接援用激励理论的原理和方法，通过对新古典范式的认同及必要的保护带的修正来看待改革中的各项制度，比如林毅夫、张军及张维迎等人的研究。还有一些理论采用了国外新政治经济学的成果，有些涉及内核的修正，有些则仅仅涉及保护带的修正，如樊纲、唐寿宁等人的研究。有些理论则广泛运用交易成本经济学及公共选择理论的成果，也涉及到对理论内核的修正，如后期的盛洪、樊纲、张曙光等人。另有一些理论混杂着新古典范式和交易成本经济学范式，如杨瑞龙等。不同范式的运用会带来不同的结果，中国经济学家之间的一些争论很大程度上是范式之争，而不是观点之争。在方法论上，国内学者基本上达成了默契，就是认同方法论的个人主义。只有张宇燕、胡汝银、早期的樊纲等试图以利益集团为分析单位来说明改革中的政治与经济相互影响。实际上，如唐寿宁指出的，政治经济互动的背后可能是个人为了改变其在社会中的相对地位而作出的投资决策的结果，这意味着运用个人主义方法论可能会得到更本质的看法。方法论的另一个问题是新制度经济学的局部均衡分析本身带来的，汪丁丁指出，偏好等外生因素在制度演进过程中可能是内生的，这种互动关系必须在一般均衡框架中才可能理解。更重要的也许是，对改革现象的直观认识导致了一些学者认识到过程的重要性以及过渡过程中多重均衡存在的可能，这种自发的违背新古典理论内核的行为，可能导致中国的新制度经济学与制度演进主义的内在精神相一致，也就是可能生长出一种演进主义的观点（注：汪丁订周业安已经试图把演进主义的一些原理运用进来。）。从制度演进论的角度看，制度的形成和发展有一个过程，这就要求采用动态的分析方法，而不是大多数新制度经济学家普遍采用的比较静态分析，并且在动态的演进过程中，可能出现多重均衡，即人们可能找不到最优的制度安排，但可能发现若干同样有效的次优安排，这已经为樊纲、盛洪、汪丁丁等人所认识。樊纲、盛洪、汪丁订孔泾源、陈郁、唐寿宁等人还认识到路径依赖非常重要，并自觉地关注中国的传统文化可能对改革过程带来的影响。田国强认为，当事人在特定的交易环境中从事有利于自己的交易，这一过程本身可能内生出特定的制度安排，这意味着把制度视为外生变量是站不住脚的。制度的内生性还暗示，政府主导的制度变迁实际上要从政府和社会成员的自愿交易的过程中去理解。柯荣柱证明，在制度的演进过程中，可能非连续或离散的变化会发生，这种离散特征意味着一个渐进过程包含了僵持或倒退。当然，从一个较长时期看，制度的演进过程可以视为连续的，这种连续的变化来自个人知识差异性为基础的分工及制度知识的可遗传性。问题在于，制度的演进是不是必然导致效率的改进？诺思已经从路径依赖的角度回答了一项低效率制度长期存在的原因。不过，还有其他一些原因，比如盛洪指出的公共决策程序滥用于私人物品交易领域，导致不利的制度安排被选择。但仅仅有正式的制度安排是不够的。茅于轼强调，制度经济学的一个隐含前提是等价关系（即契约关系），而现实的演进过程中经常出现人与人之间的不等价关系，此时道德等非正式制度的发展就非常重要。实际上，文化因素等形成的路径依赖现象既可能带来制度“锁定”，也可能带来交易成本的节约。制度演进过程中，当事人是积极的还是消极的？新奥地利传统持消极的当事人观点，而新熊彼特主义和凡勃伦传统又持积极的当事人观点，诺思的制度变迁理论也没有给出明确的答案。张曙光、周业安等人认为，地方政府和社区成员在从事制度创新活动时，隐含的假定制度创新者是熊彼特式的企业家，即制度变迁实际上是一个制度企业家的制度创新过程或是制度企业家之间的博弈和竞争过程。陈郁也认识到，制度变迁过程中，当事人的边干边学可以改变制度知识的分布，从而影响到变迁路径。总的来说，近十年中国的经济学家运用新制度经济学的原理和方法对改革过程中出现的一系列制度变迁现象做了广泛的研究，无论是对企业、市场及国家等专门的制度安排的性质，还是对制度创新和变迁过程的性质，我们都有了较深刻的理解，这些认识的逐步深化有助于中国今后若干年社会政治经济体制的平稳过渡。但也应该看到，目前国内的研究水平与国外相比在很多方面还存在差距，有些差距还很大，这一方面是国内研究者自身的研究水平问题，另一方面则是新制度经济学本身所内含的弱点。中国的改革经验给本土的学者们提供了潜在的机会，我们在提高自身水平的同时，恰恰可能弥补主流理论的一些不足，进而有机会提高中国经济学家的声音，建立“中国的经济学派”。新制度经济学的制度转型理论述评黄新华27\n【内容提要】新制度经济学的制度转型理论分析了制度转型的内涵和本质，政府在制度转型中的作用以及制度转型的方式。社会主义国家经济体制改革的过程，从实质上说就是一个制度转型的过程，因此系统地分析和透视新制度经济学的制度转型理论，有助于我们更好地认识中国经济体制改革中的制度转型问题。制度转型理论是新制度经济学的重要组成部分。在这一理论看来，社会主义国家经济体制改革的过程，从实质上说就是一个制度转型的过程，即以适应市场经济的制度安排取代适应计划经济的制度安排的过程。系统地分析和透视新制度经济学的制度转型理论，有助于我们更好地认识中国经济体制改革中的制度转型问题。一、什么是制度转型新制度经济学的制度转型理论首先探讨了制度转型的内涵。在新制度经济学看来，社会主义“是一种主要由国家机构持有生产资料产权的经济制度系统。如何使用和分配这些产权（包括劳力）要由中央、省或地方的政府机构来决定。为了便于实施自上而下的控制，不得不用外在设计的、主要是指令性的制度来取代市民社会中的许多内在制度，从而中央计划代替市场的自发调节”。[1](P505)在这样的社会经济制度下，由于“竞争性市场的信息机制、缔约自由和私人产权的激励机制”被废除，从而导致社会主义经济“遭受巨大的动态效率损失”，“资本存量下降，经济绩效恶化”。[1](P512)面对日益严重的经济问题，社会主义国家先后开始了市场取向的经济体制改革。经济体制改革的进展表明，大多数的社会主义国家开始了向资本主义国家的制度转型。因此，所谓制度转型，即意味着“从一种国家或政体被转变或转变为另一种国家和政体”。但是，更为严格地说，从经济制度的角度看，制度转型“是指这样一种制度变革，即从以生产资源集体所有制和党政机关控制生产资源的运用为主转变为以私人所有制以及按个人和私人团体的分散决策运用生产资源为主”。[1](P505)二、制度转型的本质要点新制度经济学指出，社会主义国家实现经济制度转型是一项复杂的任务。“在这一过程中，有许多互动性变革必须以任何一个大脑都难以完全理解的方式发生。”[1](P523)但是，从制度经济学的立场看，制度转型的目标是要构筑市场制度的基础性条件，因此，实现由计划经济向市场经济的制度转型，其本质要点至少应包括如下几个方面的内容：第一，个人必须掌握其在民事、经济和政治上的自由权，这包括自由出售自己劳力和技能的权利，拥有财产的权利，结社的权利，寻找信息的权利，发表言论的权利和迁徙的权利。自由契约和财产所有权的恢复，意味着也必须使对物质和精神福祉的责任私人化。第二，以前服从中央计划和政府官员指令的生产组织，必须转变为自主的和自负其责的经济实体，所有者和经营者都必须学会自负盈亏。换言之，他们必须学会在严格的预算约束下进行决策。因此，企业必须转变为独立的法人，有缔约自由，包括对所签契约负充分责任。这要求有公司法和商法的支持，也要有行政机构、司法机构的支持，为此必须培训法官和商业律师。第三，必须从根本上转变政府的作用。“政府存在的根据不是国家宏伟或假想的‘历史铁则’，而是为委托人——公民服务。”[1](P523)在制度转型的过程中，需要在理论上承认受规则约束的、宪政的和有限的政府这样一项原则，并在实践中巩固它。为此，需要强有力的制度控制和可稽查性来抑制根深蒂固的代理人机会主义，法治必须适用于所有的政府主体。否则，“只要政府机构不必为自己的帐单付款且凌驾于法治之上，这些本质要求就会遭到破坏”。[1](P524)但是“制度转型要求坚持政府的保护性职能，……必须建立一个最低社会保障体系来确保起码的结果平等，……这是一种对社会稳定的投资，即使它与形式公正、自由和激励有冲突，也是能够被接受的”。[1](P524)另外，针对社会主义国家中“存在着地区间和派系间的紧张关系，一个坚持职能下属化和竞争性联邦制的多层次政府将表现出独到的优势”。[1](P524)第四，在国际竞争和要素流动的国际背景下，制度转型过程和实施严格预算约束要想获得理想结果，都需要开放的推动。“出国旅行的自由、了解异国他乡情况的自由、进行国际贸易的自由，都有助于向在不同制度下生活了一、两代的人民传递亟需的知识。同样，必须使国际投资和支付自由化，以开辟发展更优国际劳动分工、转移生产和商务诀窍的机会，并发挥竞争的刺激作用。必须废除货币管制，从而使汇率能够反映世界市场的价格。那样，国内市场将能够受世界价格的引导。”[1](P524)新制度经济学指出，在有些社会主义国家里，这些本质性制度转型实现得比另一些国家更快、更连贯，但常常要面对大众的不满和不利的选举结果。而在另一些国家里，这些本质性变革实现得断断续续，也很不全面，因而“它们的各项制度至少有一部分是矛盾的，决策者们仍在靠有助于模糊市场信号的制度来运转（软预算约束）。而且各项改革有时循一条曲折的路径推进，它误导着私人的协调作用，打击着私人的创造性，有损于生活水平”。[1](P525)制度转型的本质要点一览表27\n改革领域制度目标组织支持普通居民民事自由、经济自民法和经济法；私人财由和政治自由；树产和私人自主权；民事立个人责任感法庭和服从法制的警察企业同上；决策自主公司化；私有化；商业规权；缔约自由；责范；法庭；会计准则；资任本市场；劳力市场；金融司法和审慎的监督政府保护法治（受规则在宪法中界定政府的基约束的、有限的宪本任务；缩小政府规模；政政府）；抑制代逐步取消补贴；行政法理人机会主义；职规；预算改革并建立有能下属化效的税收体系；支持（软件性和硬件性）基础设施建设和私有化；以稳定货币为目标的独立中央银行；将任务转让给地方政府和地区政府；独立司法再分配实现机会平等的措施；最低社会保障网；提供获得公共服务的机会，但不必定生产公共服务国际经开放经济迁徙自由；贸易自由化；济关系货币可兑换；变动汇率（加入世界贸易组织、国际货币基金及其它制定开放性国际交往规则的机构）三、制度转型中政府的作用新制度经济学指出，没有集体行动，社会主义经济制度转型的上述目标就无法实现。“政府的权力必须靠政府的权力来消除。”[1](P525)换句话说，在新制度经济学看来，社会主义国家制度转型的顺利实现，离不开政府的作用。为确保面向市场经济的制度转型得以完成，政府应该在以下几个方面发挥积极作用：第一，政府必须制定并执行民事和商业法律方面的规范，并要使这些法律扎根于一套新宪法中。法庭和警察必须学会实施新的法律，各种政府机构都必须受到监督并变得可加以稽查。新制度经济学指出，就制度转型的起步而言，这是一项主要的任务。为此，“原先由政府拥有的企业都必须公司化，即必须脱离合为一体的政府部门，变得能够按严格的预算约束追究责任。绝大部分商务活动都必须私有化：以前集体持有的所有权必须以某种方式分别划归个人所有。实现这一重要制度变革的一个途径是向所有公民发放凭证，使公民能够用这样的凭证在拍卖中收购自己选中的政府资产，这些资产包括从房产到大公司和拥有并经营基础设施的共用事业部门的股份”。[1](P526)当私有化逐步完成，取得商业成功所必备的条件被逐渐创造出来之后，政府还必须颁布一部商法和明晰的破产法，以便使缔约自由具有实质内容。此外，为了使私有制能以较低的交易成本运作并减少欺诈风险，必须有一个严密的司法系统、各种公共登记（土地权、股权等等）和专家监督机构（银行监管和商业标准仲裁等）。第二，培育和巩固要素市场和产品市场的制度。新制度经济学指出，从一般意义上说，巩固要素市场和产品市场的制度不一定非要通过集体行动才能建立。“考虑到一般西方政府的实际轨迹，注意到西方支撑市场经济的各项制度大多是长期演化过程的结果，人们可能会对用集体行动建立资本主义提出怀疑。怀疑的程度可能因历史经验、共同的价值观及规范和因国家而异。”[1](P527)但是，对于一个制度转型国家，一个正处于新发展之中的市场经济来讲，政府在培育和支持要素市场和产品市场等内在制度上可以作出巨大贡献。如政府在限制制度转型过程中高得不成比例的信息成本和交易成本方面，就可以发挥较大的作用。因为目标清晰、连贯和有限的集体行动可以提供一些使新规则得以定型的固定基点。而且在全系统体制转换的极端情况下，创设基本制度“蛛网”，政府具有规模经济的优势。“这一点在信用和银行业，以及提供旨在避免银行崩溃和商业欺诈的遵循谨慎原则的监管方面似乎尤为紧迫。形成金融秩序方面的滞后代价极其昂贵，因为货币和信用取决于可信赖的制度，且在运转良好的市场经济中起着核心作用。”[1](P527)第三，变革庞大的官僚组织为制度转型提供上层建筑的保护。制度转型必须变革拥有巨大权力的庞大的官僚组织，这不仅可以削减政府加给私有经济的成本，而且可以克服有组织官僚压力集团对改革的抵抗，这样的压力集团的切身利益会使无所不在的干预延续下去。为此，必须将与企业中所用准则相似的稽查准则导入政府。不仅要导入收入——支出预算，还需要为审查公共资产和负债上的重大变化而导入政府的资产负债平衡表，它能反映出经过独立评估的资产、负债及未来的或有事项。“这种信息有助于判断何种行为是有益的，何种行为造成了损失。得自私有化的收入决不能被当作可用于资助新的日常开支的财政收入，因为私有化仅仅是对产权的重新安排。一个主要目标是要确定最小政府的各项任务，以及如何实施这些任务，如何设计有效的、基础广泛的税种来为这些任务筹集资金。当税收远远少于支出时，就是一种典型的政府失灵。”[1](P528)新制度经济学特别指出，如果转换中的政府能力极其有限，且缺乏经济核算和协调方面的经验，就不应该由政府来提供全部基础设施硬件。“私人生产者，即刚被私有化的公用事业的所有者或公域基础结构中的新投资者，就有理由像在电力供应、供水、道路、大型运输和通讯这类公域服务的供给上，直接进入由私人生产者提供竞争性供给的安排。”[1](P528)第四，建立双层银行系统确保货币稳定。在创建新秩序的过程中，一个核心性的集体任务是确保稳定的货币。因为“在制度转型过程中，不可避免地有许许多多变量发生着变化，这时，必须将市场价格作为信号传送出去，以尽可能清晰地反映变化的稀缺性和各种机会。相对价格变化不应被难以解释的通货膨胀的干扰所掩盖。在制度转型的过程中，个人和厂商所面临的信息问题都远远超出了人们通常所面对的问题”。[1](P528)而提供稳定货币的任务，要求建立一种双层银行系统：第一层包括一个中央银行，它监督商业银行的信用标准，而其本身并不介入第二层的私人银行业务。因此，建立强大而独立的中央银行是一项必须的制度和组织改革。在新制度经济学看来，上述这些政府作用的发挥对于制度转型的实现是至关重要的。但是“这些都是一些使人气馁的任务，它们对缺乏经验的议员、政治领袖和行政官员要求极高。它们的艰巨性决定了议会和政府必须专注于普适性基本规则和少数简单组织。精简人们所必须从事的协调工作和信息收集活动是获得成功的基本前提”。[1](P529)这意味着，政府要放弃具体的干预和再分配政策。只有这样，产权和有效市场才会出现，新秩序才会自发地被越来越多的人所认识。“而这一切只有在市场信号和产权不受干预的条件下才会出现。”[1](P529)五、制度转型理论评析新制度经济学的制度转型理论分析了制度转型的内涵和本质，政府在制度转型中的作用以及制度转型的方式。不难看出，制度转型理论的基本观点是正确的，但是其中所隐含的具有西方人的价值观和意识形态的一些思想观点和理论主张又是十分错误和有害的，对此我们应保持清醒的认识。首先，制度转型理论关于制度转型本质的分析，指出了由计划经济向市场经济转轨的社会主义国家，实现经济制度变革所应完成的制度改革目标。可以说，如果居民没有民事、经济和政治上的自由，没有个人责任感；企业没有决策自主权，没有缔约自由和受严格的硬预算约束；政府的行为边界不受规则约束，不能抑制代理人的机会主义；社会主义国家不实行开放经济，不能加入制定开放性国际交往规则的机构，那么就很难说社会主义国家市场取向的经济体制改革取得了成功，市场也就不可能在新的经济体制下成为资源配置的基础性机制。只有完成了这些方面的制度变革，社会主义国家经济体制改革才能说是完成了基本的制度转型。其次，制度转型理论关于政府在制度转型中的作用分析，指出了由计划经济向市场经济转轨的社会主义，实现经济制度变革离不开政府作用的发挥。由于计划经济是由一套互为条件、互相适应的制度安排构成的，而且政府是维持和推动这一整套制度安排运转的最重要主体（力量），因此，从计划经济向市场经济转轨，如果政府不能在这一制度转型中发挥积极作用，社会主义市场经济体制就不可能建立起来。很难想像，没有政府制定并监督实施保证市场机制正常运转所需要的法律制度；没有政府有效培育和巩固市场运行的载体——要素市场和产品市场；没有政府权力对官僚机构的改革；没有政府通过建立有效的金融体系确保货币的稳定，市场经济体制能够在计划经济体制改革中得以建立健全。再次，制度转型理论关于制度转型方式的分析，指出了由计划经济向市场经济转轨的社会主义国家，实现经济制度变革具有不同的路径选择。虽然既有的经济系统的演化经验，不能提供制度转型究竟应以激进的方式还是渐进的方式进行，但是不论是激进的还是渐进的制度转型，两者都应该注意到，制度转型得以完成是需要一系列前提条件的，而且两种制度转型方式都需要付出代价。最后，应该指出的是，我们在肯定新制度经济学制度转型理论合理性的同时，还必须注意到它的局限性：(1)制度转型理论把私有化作为社会主义国家实现制度变革最重要的途径，这是我们所不能接受的。在我国，国有经济产值占国民生产总值的一半以上，既没有如此强大的私有经济能对此进行收购，也没有全面私有化的可行性。因为任何制度变革都必须是在改革的收益大于成本时才会有现实意义，全面私有化的改革成本将非常巨大，会带来整个社会的大震荡，并将经济拖入衰退的低谷，这已有苏联为证。而通过向公民发放凭证，在拍卖中选购政府资产，这也被实践证明是行不通的。更为重要的是，全面私有化不符合我国经济体制改革、完善社会主义制度的目标要求。(2)将与企业中所用准则相似的稽查准则导入政府，对于改革官僚机构、提高政府的绩效、降低政府运作成本是有促进作用的。但是，如果忽视企业与政府在根本目标上的区别，盲目采用企业的管理方法，无疑是不妥的。(3)实践是检验真理的唯一标准。我国渐进式制度转型的成功经验表明，从理论上并不能说明激进式制度转型具有相当大的战略优势。实际上“学习大都是渐进的，如果变革是演化性的，就更易于被建设性地吸收”。[1](P530)当然，对于渐进式制度转型中存在的问题，必须有足够的重视。(4)废除货币管制，实行贸易自由化无疑是正确的，但是对于正处于制度转型的社会主义国家而言，在采取这些措施时，应该根据现实的情况谨慎从事，否则有可能欲速则不达。诚信的制度基础、供给机制及对策刘炯【内容提要】针对当前经济生活中出现的信用缺失现象，本文认为，市场经济与诚信行为并不是相互对立的，在现代社会中，市场经济是诚信行为的制度基础，并分析了市场经济条件下，诚信的供给机制。最后提出了构建诚信机制的对策。【摘要题】诚信论坛【关键词】诚信/市场经济制度/供给机制【正27\n文】[中图分类号]F014.9[文献标识码]A[文章编号]1004-6917（2002）05-0118-03从语义学上讲，诚信有两层含义，一个是诚实，不说谎、不虚伪；另一个是讲信用的意思。在经济学上，诚信的含义比个人道德品行要广泛和深刻得多。它既可以指一种行为——通过履行承诺而取得公众的信任，也可以指一种稀缺的资源——货币借贷和商品赊购等经济活动的基穿在新制度经济学看来，诚信是基于人们共识的一种契约，是人们在商业活动中应遵守的“游戏规则”，它反映出市场主体之间理性承诺和约期认可相结合的关系。遗憾的是，目前我国社会经济生活出现了这种信任关系的紊乱，诚信缺失现象愈演愈烈。有人把失信行为归结于市场经济制度，其理由是市场是按照利润最大化原则运行的，利润动机导致了不择手段、铤而走险、尔虞我诈、以邻为壑的卑劣行为。笔者认为，市场经济从本质上讲是信用经济，诚信的缺失是缘于市场经济没有得到充分的发展。一、诚信——市场经济制度题中应有之义市场经济制度本身就有“诚信”的内涵，要理解这一点，我们首先要回到市场的定义中去。杰文斯认为，市场是指任何一群商业上有密切联系并进行大量交易的人。米塞斯在其《人类行为》一书中指出，市场是生产工具私有制条件下的一个集体，市场是一个过程，它是由劳动分工条件下合作的不同个人之间的行为的相互影响来驱动的。哈耶克则认为，市场是人类合作的扩展秩序。这些定义寓意深刻，但我们至少可以得出这样一个结论：参与市场交易的人是相互依赖、相互合作的，没有合作精神的交易在词义上是自然矛盾的。交易，希腊文是catelactic，里面包含着“分清敌我”的意用。也就是说，在古人的理解里，“交易”同时或首先意味着“朋友”。不讲诚信的人不是朋友，“人而无信，不知其可。”失落了基本行为规范，市场是不可能存在的。交易从本质上讲是权利的交易，只有为双方相互承认的权利才为交易提供了充分条件。无视对方的权利，以胁迫、欺诈方式完成的商品交换决不是真正意义上的交易，那只是掠夺。所以，在亚当·斯密那里互惠成了交易的通义。交易出现的必要条件是，当事人都有充分的信心预期对方能履行承诺，否则，即使交易能够带来利益，交易也不会发生。从经济伦理学上说，市场经济是一种社会建制，一种特定的规范体系。它提供规则、强制和制裁。换句话来说，市场不仅是买卖场所，同时也是进行买卖活动的规则。市场经济制度通过制定规则提供诚信的行为规范，而不是仅仅依靠个人的道德品行。如果说欺诈行为是一种自然的欲望，那么以资本形式出现的市场即市场经济就是对这一欲望的一种节制、调整和规范化。从历史逻辑上讲，诚信是现代市场社会发育的最末环节，而不是一个起始环节。诚信的构建绝非朝夕之功，因为支撑诚信关系扩展的，就是我们常说的包括与契约有关的法律制度、产权制度、交易规则、市场组织等等市场制度在内的“支撑体”。“支撑体”的发育总是漫长的，现代主要发达国家为构建商业诚信原则付出了数百年的努力，大体的历史进程是：商业活动发展并产生诚信诉求——私人财产权的初步建立——保护私人财产权的法律制度的建立——市场制度的逐步扩散——诚信意识的逐步树立——诚信商业原则的最终建立。因此，从其演变过程来说，诚信不是凭空出现的，它是随着“人类合作的扩展秩序”一起扩展的。二、市场经济条件下的诚信供给机制现实经济生活中，经济决策常常涉及到动态选择和不对称信息，在这种情况下非诚信的行为就不可避免地存在了。分工不仅是交易的必要条件，而且是经济发展的源泉。但是，分工也带来了道德危机，因为社会分工的不断发展，使得绝大多数市场上交易双方的信息日益不对称。其中拥有私人信息和具有相对信息优势的一方有可能通过隐蔽行动转移风险或直接侵占他人的利益，这就是所谓的经济“机会主义”行为。与诚信背道而驰的经济“机会主义”行为在谋取自身效用最大化的同时，不仅损害他人利益，而且最终大大降低市场运行的效率。市场经济制度作为一种完整的制度体系，它解决这一问题的根本途径在于建立一套完备的交易制度，因为制度作为博弈的规则，是供给和维持人们之间诚信关系的关键。如果制度安排使得当事人履行契约比不履行契约更有利可图，使得人们明智地为了交易带来的长远利益而抵挡短期机会主义行为的诱惑，人们之间的诚信关系就可以建立起来。如果说欺诈是一种自然的欲望，那么以资本形式出现的市场即市场经济就是对这一欲望的一种节制、调整和规范化。正是从这个意义上，我们说诚信是一个制度问题。此处的制度，包括社会规范、商业文化以及各种各样的社会组织制度。这些制度安排具有一定的互补性和替代性，它们共同决定了市场经济条件下诚信的供给机制及其适用范围。1.产权制度。诚信的基础是产权，产权制度的基本功能是给人们提供一个追求长期利益的稳定预期和重复博弈的规则，从而使得人们自觉地去遵守诚信原则。在私有产权制度下，个人拥有财产的排他性（不可侵性）及所有者对其自由使用和处置的权利。对消费对象的所有权使得所有者可享受消费上的排他性，从而使人们得以自由地根据自己的偏好进行效用预期最大化的消费选择；对投资对象的所有权使得所有者可独占投资成果，从而使人们得以根据受益预期和风险预期自由地进行投资决策。因此，可以说私有产权的存在是使经济主体在一系列经济活动中进行合理决策所必不可少的前提，是维系和支撑诚信原则最基本的制度基穿当私有产权不存在或保护不足时，人们要么会通过自己的优势（如信息优势、权利优势）去侵占他人或国家的财产，要么通过自卫手段（如雇佣保镖）和行贿来消除来自他人的威胁，要么通过消极手段（如放弃长线投资机会）以期保全自己的财产。这些行为都意味着资源配置和使用的非效率，意味着诚信的成本非常昂贵。所以在一个合理的产权制度下，人们拥有更多的自由签约权，有了自由签约权，人们会更讲诚信，合约就容易得到自觉执行。2.法律制度。法律制度可以简单地理解为由第三方（法院）执行的交易规则（third-party27\nenforcement），它通过两种途径维系诚信的供给。一是界定人们的利益、权限和责任，即事前规制企业和个人的行为。在权责明晰的情况下，经济主体会比较注重自身利益和经济环境的相对稳定，会基于长远利益的考虑而理性地使用资源。当界定市场经济参与者利益、权限和责任的博弈规则不存在或不健全时，竞争只会停留在尔虞我诈，你抢我夺的所谓“零和博弈”的阶段，而不会升华到互惠互补的价值创造式（即帕累托改进式）博弈的层次。所以建立诚信原则必须立法先行。二是事后仲裁和惩罚机制。通过失信惩罚机制的设立，做到“闯红灯者受罚”，加大企业和个人失信的成本，迫使其行为趋向诚信，让诚信成为诚信者的通行证。虽然各种法律要素（如事前监督、事后调查、检举和处罚等）有不同的组合，但是使法律制度保持一定的威慑力和抑制力对于维护社会公正和诚信是必不可少的。3.信誉机制。如果说法律制度是供给诚信的“硬制度”或者“他律机制”的话，那么声誉机制则是供给诚信的“软制度”或者“自律机制”。声誉是在“重复博弈”中建立起来的。根据无名氏定理（folk27\nthermo），当合作将无限期地进行下去的时候，任何追逐短期利益（无论它有多大），背离诚信的动机和行为都是不理智的，双方会谋求不断的合作，以建立自己诚信的声誉。进一步的研究表明，只要是在稳定的而不是动荡不安的社会环境中，声誉机制发挥作用并不需要（也不可能）要求契约双方保持长期的交易关系，只要有一方是长期存在的，而且其他人又能够通过一定的方式观察到对方的商业行为，就足以使声誉机制发挥作用。任何人都可以与“长寿”一方签约并接受它的“权威”指导。这里的观察，可以通过审核会计报表，品牌、商标或者社会审计等方式来实现。因此，借助声誉机制可以用较低的成本供给诚信这种稀缺的资源。4.多边议价机制。多边议价即大家都集中到市场上，不但两两之间可以议价，而且每个人可以非常方便地从正在议价的卖主转向其他卖主。双边议价过程形成的价格总是因人而异，拥有优势信息的卖主有可能欺诈买主，因为非诚信行为的成本很低而收益很高。但是在一个竞争性市场中，多边议价机制让买者用选择其他卖者的方法（就像股票市场上用脚投票）间接还价，所以任何卖者都不可能将失信行为维持下去，否则他的商品就会卖不出去。除此之外，市场上“投机倒把”的套利行为，也会使价格差别逐渐消失，失信行为变得无利可图。多边议价机制是一种以恶制恶的机制，它通过卖者之间的竞争遏制非诚信行为，人们只有讲诚信才能在市场上生存下去。特别是在非人格化的市场上，所有的商品信息都翻译成一种信号——价格，人们将价格看成既定的参数，从而只能通过改进效率、遵守诚信来求利。当然，多边议价机制发挥功能有赖于资本和批发市场的自由进入、自由创业（尤其是批发零售业）、自有价格和私人财产制度的建立。5.信用中介组织。诚信实质上是一个信息问题，信息不对称日益成为经济生活的一种常态和特征。在这种情况下，形形色色的信用中介组织通过监督和记录市场中的交易行为，为现代社会的诚信行为提供了信息基穿信用中介组织供给诚信的机制是：受客户委托，在资本市畅商业市场和消费市场对金融机构和上市公司、中小企业及国内公民和境内外国人进行资信调查、授信评级、保理、商帐追收等。这些信用服务可以在国家法律法规和政府监督范围内，对商业活动中各种客户所面临的信用风险提供商业化和社会化的规范管理服务。中介组织的征信服务与法律制度和政府监督的作用结合起来，在全国范围内形成有效的信用信息沟通渠道和合理的失信约束惩罚机制，对有信用不良记录的公司和个人通过市场化的征信手段将其列入失信的“黑名单”，并对其不良记录通过正常渠道传播，在法律允许的期间内影响其市场交易能力和受信能力。而且这些处罚不会简单地随个人和公司的破产、停业而消失，使得失信者无法在各种市场上生存，从而达到规范市场秩序、建立诚信商业原则的目的。三、健全市场经济制度——构建诚信机制的根本途径针对目前社会上出现的“诚信匮乏”问题，有人提出各种加强直接监督的措施。从信息经济学角度看，加强直接监督必然会增加交易成本。虽然适度的监督是必不可少的，但是在非对称信息条件下试图通过建立所谓“完善”的直接监督制度，以杜绝失信行为，则是完全不经济的。毕竟商业诚信主要是建立在民间往来的基础上，民间合作能在相当大的程度上解决诚信问题。政府只要充当最基本的制度的供给者和主要基础设施的供应者，不断完善市场环境，健全市场经济制度，诚信机制的构建就会容易得多。当前在我国构建诚信机制可从以下几个方面入手：1.创造讲诚信的制度条件。诚信的构建不能不涉及制度问题。当前最重要的制度建设是私有产权的保护制度，私有产权的明晰是诚信机制起作用的重要前提。私有产权神圣不可侵犯意味着所有者对自身行为的控制。只有那些对资产拥有明确控制权的实体，才有可能关注自身行为并建立起自己的声誉。此外，加快相关法律制度的建设也是当务之急，立法的目的是创造一个信用开放和公平享用、使用信息的环境。尤其应强调的是要尽快建立和完善失信惩罚机制，明确在市场经济中，失信的法律边界是什么，失信到什么程度将会给予何种程度和形式的制裁。2.营造讲诚信的市场环境。市场环境是构建诚信机制的外部影响因素。在市场出现供求严重失衡情形下，社会维护诚信行为的成本就会增加，商品市场和资本市场的供求关系都是如此。在市场存在行政垄断条件下，个人或机构为寻租而失信的现象就会出现。因此通过全方位开放市场，打破行政垄断格局，引入优胜劣汰机制，维护市场供求平衡，让不讲诚信的企业被讲诚信的企业所淘汰，才能净化诚信社会的市场环境。3.建立社会征信服务体系。征信是查证代理人信用状况或验证自身信用水平的行为总称。征信服务通过查证代理人既往的信用状况，使委托人充分了解代理人的诚信表现，降低市场的风险水平。现在不少银行已通过对企业的资信评估来规避风险。但仅仅在银企之间建立信用制度是远远不够的，应对各类企业的社会整体信用建立数据库，包括财务管理状况、完税状况、参加社会保障状况、守法状况、经营信用状况等等。征信服务的数据源既可来自政府职能部门和企事业部门，也可来自有关对象主动给予的资料。笔者建议，政府在信息披露中应着重做好的一项工作，就是协调各部门的关系，制定统一的标准，建立信息大平台，实现银行、税务、工商、社保、海关等部门所掌握的有关企业信用状况的互通和共享。至于对企业信用状况进行评估，应由社会中介机构或公众服务机构如律师事务所或会计事务所承担，这样可以把政府机关服务行为与社会中介机构的商业行为明确分开，提高社会征信服务的透明度。随着社会征信服务体系的建立和完善，那些具有失信记录的个人或机构所受的惩处，除了司法和行政惩罚外，更多的是来自民间的道德审判。【参考文献】[1]Becker：“Gameandpunishment：AnEconomicApproach”，JournalofEconomy，V01.76，169-217，1968.[2]Mises：“HumanAction”，YaleUniversityPress.NewHa-ven，1949.[3]A·哈耶克.个人主义与经济秩序[M].北京经济学院出版社，1991.[4]汪丁丁.三论市场经济的道德基础[M].三联书店，2000.[5]翟林瑜.经济发展与法律制度[J].经济研究，1999，（1）.[6]王小龙.对商业道德的一种经济学分析[J].经济研究，1998，（9）.论政府制度创新王玉明【内容提要】政府制度创新直接关系到国家的兴衰。制度创新成功的关键在于新制度能否增进创新集团的利益，同时也得到其它社会集团的支持。不同国家，不同发展时期政府制度创新的侧重点也不同。在制度规划和方式选择上应注意处理好各种制度与方式的关系。【正文】新制度经济学（TheNewInstitutionalEconomics）认为，制度创新的主体有政府、团体、个人三个层次。其中政府处于核心地位，它是制度的最大供给者。政府制度创新通常是成本交易最低的创新形式，因为政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、超脱优势、效率优势。政府是一种最为关键的生产性资源，它本身就是制度的载体和基本的存在形式，作为制度的化身，其制度供给的不足或低效，直接关系到国家的兴衰。制度创新是政府的一项基本职责。本文运用新制度经济学的制度变迁理论对政府制度创新职能作提纲式的探讨。一、政府制度创新的条件制约诺斯在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出，制度是由一系列正式约束（Formal27\nConstraints）、社会认可的非正式约束（InformalConstraints）及其实施机制所构成。正式约束又称正式制度，包括政治规则、经济规则和契约等。它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，正式约束具有强制力。非正式约束又称非正式制度，主要包括价值观、道德规范、风俗习惯、意识形态等。它是对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持，它是得到社会认可的行为规范和内心行为标准。正式制度与非正式制度相互联系、相互制约。在某种意义上说，非正式制度比正式制度更为重要。制度的实施机制以国家为主体，依靠国家的强制力，保证正式约束和非正式约束的实施。在新制度经济学看来，政府制度创新成功的关键在于新制度能够增进创新集团（政府）的利益，同时也得到其他集团的支持。就是说任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。政府制度变迁比非政府制度变迁远为复杂，政府制度变迁的有效性受多种多样因素的制约，其中主要有：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学的局限性、国家的生存危机等（注：R·科斯等：《财产权利与制度变迁》，第278页、第384页、第397页，上海三联书店，1991年。）。戴维·菲尼在他的制度供求分析模型中提出了制度供给外生变量，主要包括宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、规范性行为规则、公众态度、上层决策的预期净收益等（注：V·奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，第155页，商务印书馆，1996年。）。下面是影响和制约制度创新的主要因素：宪法秩序和现行法律。宪法秩序从四个方面影响制度创新和制度供给。第一，宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实践，或者可能起根本性的压制作用。第二，宪法秩序可能直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易程度。第三，宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。最后，一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识——一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本和风险（注：V·奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，第12—13页，商务印书馆，1996年。）。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力，它有可能促进创新，有可能阻碍创新。现有法律和制度安排也是政府制度创新滞后的主要原因之一。第一，限定了制度创新的范围，国家的法律秩序框定了制度安排的可行性空间。第二，现有制度安排固有的惯性和残存价值以及该制度下形成的利益集团常常阻滞新的制度。制度创新的成本收益。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。制度创新成本主要由这几部分构成：规划设计、组织实施的费用；清除旧制度的费用；消除变革阻力的费用；制度变革带来的损失以及变革的机会成本等。制度创新只有在这样两种情况下发生：一种情况是创新改变了潜在利益；另一种情况是创新成本的降低使制度的变迁变得合算（注：R·科斯等：《财产权利与制度变迁》，第296页，上海三联书店，1991年。）。可以说，制度创新是制度主体根据成本效益分析进行权衡的结果。这种分析包括三个方面：一是某制度创设与该制度缺位在成本效益方面的比较。二是把同一制度安排和制度结构的运行效益与运行成本加以比较。三是对可供选择的多种制度的成本收益进行比较，选择净收益最大的一项制度。意识形态和文化背景。意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。诺斯认为，“社会价值的改变——即意识形态的变更——是制度变革的主要因素，没有意识形态理论，新制度经济学将是不全面的”（注：引自［冰］S·埃格特森：《新制度经济学》，第69页，商务印书馆，1996年。）。意识形态本身就是一种非正式的制度安排，是一种根植于文化因素的制度类型，它通过价值观、态度、习惯等影响人们对制度行为以及正式制度安排的理解、认同和支持。意识形态是“关于世界的一套信念，它们倾向于从道德上判断劳动分工、收入分配和社会现行制度结构”（注：R·科斯等：《财产权利与制度变迁》，第379页，上海三联书店，1991年。）。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。制度创新的实施机制。人们判断国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，更主要地看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。“重要的制度创新的供给必然包含政界企业界的创新者的诸多政治手段的动用”（注：V·奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，第131页。）。历史上以人治为主的国家，并不是没有法律，而是没有建立起与法律制度相对应的实施机制。建立制度实施机制基于以下几个原因：一是人类交易行为越复杂，建立实施机制就越必要。二是人的有限理性及机会主义行为动机促使实施机制的建立。三是契约双方信息不对称容易导致契约的偏离。在现实生活中，制度实施机制的主体都是国家。检验制度实施机制是否有效或是否强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。综上所述，制约制度创新的因素主要是经济因素、政治因素、文化因素、组织因素。它们在制度创新的不同阶段和不同问题上，都会同时发生作用，但作用的大小有所不同。27\n二、政府制度创新的基本内容在不同性质、不同发展程度的国家，政府制度创新的内容是不同的，就是在同一国家的不同发展时期制度创新的侧重点也不一样。但一般来讲，各个国家的制度创新的基本方面是相同的。完善国家的宪政制度和法制。宪法秩序是根本性的制度环境，也是制度创新的对象。宪法是组织社会生活并规定国家性质和形式的根本大法，是规定国家政治体制架构和国家如何治理的一整套规则。它一方面影响其他制度创新，另一方面宪法秩序的调整本身就是一个制度创新的过程。宪法秩序改革是更深层次的制度创新，因为宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础，宪法秩序决定了公共权力的架构和运行方式，规定了社会制度、国家制度的基本原则。一种稳定而有活力的宪法秩序会给社会政治经济引入一种文明的意识、一种关于解决冲突的基本价值观，它能大大降低制度创新的成本或风险。国家的宪政制度需要不断完善，包括宪法对政府权力结构、政府运行机制等的不断完善。随着政治、经济、社会等因素的变化，进行修宪或立宪改革是必要的。法律是一种非人格化的制度，它通过一定规则约束行为主体。法律在社会转型中作用显得尤为突出，与转型时期的社会经济发展相适应，需要一场法制的深刻革命。从新制度经济学的角度看，进行市场化改革的发展中国家面临着两大基本制度变迁，一是将与计划经济相适应的产权制度转变为与市场经济相适应的制度；二是变人治为法治。转型国家的法律体系存在着一定的缺陷，部分在传统体制下制定的法律已成为建立现代法制的障碍，许多法律已不适应经济改革和社会发展的需要，许多领域存在法律缺位和供给不足的问题，法律、法规、规章相互打架比较突出。诺斯在分析中国改革的进程时指出中国的改革还有许多路要走：“一是需要国有资产民营化；二是建立保护产权的有关规则和法律制度；三是建立独立的司法体系，有效解决合同中出现的各种纠纷，保障社会的稳定；四是建立有效合理的政治体制框架，保证产权方面实行法制”（注：引自卢现祥：《新制度经济学》，中国发展出版社，第268—269页，1996年。）。建立法治社会和依法治国的基本前提是完善国家的法制。因此，国家法制建设的主要任务是：（1）提高立法质量，克服现有法律的弊端；（2）完善法律制度结构，建立完整的法律体系；（3）增强法制观念，维护法律的尊严。培育先进文化和主体意识形态。新制度经济学在讨论制度变迁时把思想文化因素纳入制度范畴，为探讨制度变迁问题提供了一个新的视角。意识形态和文化观念的制度性作用主要有：（1）它是个人与周围环境达成“协议”的工具，它以世界观的形式出现从而简化决策过程。好的意识形态能降低社会运行的费用。（2）一致的意识形态可以替代规范性规则和服从程序，成功的意识形态在很大程度上决定着制度创新的方向和进程，能减少强制执行法律及其他制度的费用。（3）当人们的经验与意识形态不一致时，他们便用新意识形态来节约认识世界和处理相互关系的费用（注：埃瑞克·C·菲吕博顿等：《新制度经济学》，第229页，上海财经大学出版社，1998年。）。总之，意识形态和文化观念既可以促进也可能阻碍制度创新，既可以降低也可以增加制度创新的成本。无论维持和推翻现有的秩序，离开成功的意识形态都是不可能的。当国家权利主体面对众多公共选择时，“意识形态便成为决定性因素”（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，第60页、第12页，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。）。在诺斯看来，意识形态对人的行为的影响与利益效用一样明显，在某些条件下可能是决定性的。“当个人深信一个制度是非正义的时候，为试图改变这种制度结构，他们有可能忽视这种对个人利益的斤斤计较。当个人深信习俗、规则和法律是正当的时候，他们也会服从它们”（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，第60页、第12页，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。）。对政府来说提高意识形态一致性程度是降低交易成本、促进经济发展、增强政权的合法性、维护社会稳定的重要保障。非正式制度变迁是个渐进的长期的过程，政府要巩固意识形态阵地，为经济发展、社会进步提供舆论支持和思想保证。文化制度创新的根本任务是加强思想道德教育和建设，形成全社会的共同理想和精神支柱。政府必须投资于意识形态教育，培育一致的和成功的符合时代特征的意识形态。成功的意识形态应具有以下特征：它既能保持社会的连续性和稳定性，又能满足制度不断创新的要求；既能赢得新的社会阶层的拥护，又能保证老的社会阶层的支持；它反映社会发展的基本规律，有利于而不是阻碍生产力的发展；它符合时代特征并能指导实践，为制度创新提供强大动力；它有助于克服“搭便车”问题和维护国家的稳定。当然，在制度创新中，文化的作用不是孤立的，它不能脱离特定的经济与政治关系而存在，既不能忽视也不能夸大它的作用。提供有效的产权制度安排。新制度经济学指出，没有国家权力的介入，财产权力无法得到有效界定、保护、实施，国家是不断界定产权和明晰产权的主导力量。国家界定和行使产权的最大目的是降低交易成本，而交易规则通过公共产品的法律形式来确定。产权制度是经济制度的基础，它主要包括产权归属制度和产权收益制度。前者指界定产权权能主体的归属制度，后者指产权运作收益的分配制度。有效率的产权制度是促进经济长期增长、国家收入最大化的保障。国家权力介入产权制度安排的方式和程度的不同会导致不同产权制度，从而促进经济的增长或引起经济的衰退。市场化改革国家的市场经济体制能否建立的关键取决于产权制度的改革，另外，这些国家当前一些社会问题（如寻租等）大都与产权有关。国家为所有权提供保护，降低产权界定和转让中的交易费用，为产权安排和产权变革提供游戏规则或直接干预产权安排和变革。政府在产权方面的基本职能是：为产权运行提供一个公正、安全的制度环境；提供产权运行的基本规范，如资产评估、产权的量度、产权交易、建立产权市场等都需要政府制定相应的法规；利用宪法和法律制约利益集团通过产权重构实现财富和利益的再分配。总之，政府应对有效的产权制度负责。制约一国发展进程的，一方面是建设资金的短缺和科学技术的落后，另一方面是制度资源的短缺和制度效率供给不足。随着全球化趋势增强和科学技术的迅猛发展以及知识经济的兴起，各国在经济、政治、行政、科技、教育、文化及其他领域都存在制度缺位和制度低效问题，各领域面临着体制创新和制度建设的艰巨任务.新制度经济学的国家理论及其启示高萍27\n【内容提要】新制度经济学国家理论是一个完整的体系，包括国家起源理论、国家模型、“诺思悖论”、国家在产权制度形成中的作用、国家与制度创新、国家与制度变迁的关系等。当前中国政府如何推进制度变迁？首先，要从制度变迁的需求和供给的角度发挥国家在制度变迁中的作用。其次，充分发挥国家在产权制度变迁中的作用。第三，努力克服“诺思悖论”。第四，充分发挥国家在制度创新中的作用。【关键词】新制度经济学/国家理论/制度变迁/中国经济体制改革【正文】中图分类号：F091.349文献标识码：A文章编号：1003-5230（2000）06—0026—05国家理论是新制度经济学的理论基石之一。“理解制度结构的两个主要基石是国家理论和产权理论。因为是国家界定产权结构，因而国家理论是根本性的。”［1］（P17）本文将概述新制度经济学的国家理论的基本观点，在此基础上探讨有关中国体制改革和制度变迁的理论启示。一、新制度经济学的国家理论（一）国家的起源：“暴力潜能”分配论在西方理论界，关于国家的起源曾有契约论和掠夺论或剥削论两种解释。契约论认为，国家是公民达成契约的结果，为公民服务。掠夺论或剥削论认为国家是某一集团或阶级的代理者，它的作用是代表该集团或阶级的利益向其他集团或阶级的成员榨取收入。诺思则提出“暴力潜能”分配论。他认为，尽管契约论解释了最初签订契约的得利，但未说明不同利益成员背后的最大化行为，而掠夺论忽视了契约最初签订的得利，而着眼于掌握国家控制权的人从其选民中榨取租金。两种理论都是不全面的。契约论假定主体间暴力潜能的平等分配，而掠夺论假定不平等的分配。“暴力潜能”分配论则使两者统一起来。即国家带有“契约”和“掠夺”的双重属性。若暴力潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性的国家；若这样的分配是不平等的，便产生了掠夺性（或剥削性）的国家。（四）国家在产权制度形成中的作用产权制度是制度集合体中最基本、最重要的制度。在人类社会产权制度的演变过程中，国家充当什么角色？起着什么样的作用呢？“诺思悖论”已对这个问题作了形象的回答。国家仅仅在统治者的福利最大化目标的范围内促进和界定有效率的产权。历史上有效率的产权和无效率的产权都与国家有关。在新制度经济学家看来，国家在产权制度形成中的作用主要表现在：（1）界定和明晰产权。（2）降低产权界定和转让中的交易费用。交易成本耗费大量资源。在今天的发达国家中，这些成本约占GNP的一半。［2］（P245）合同的认定、生效、保护、执行等大多数情况下需要经由法律的形式。国家以第三种当事人的身份，作为唯一能够通过非人格化的立法和执行机构的主体，能够降低交易费用。（五）国家与制度创新：理论描述与历史分析制度的基本功用在于约束追求主体利益或效用最大化的个人行为。与此相关联，国家必须重视制度创新过程中制度安排的规范性和有效性。制度创新是新制度经济学的核心问题。制度创新只有在下列两种情况下发生：一是创新改变了潜在利润；二是创新成本的降低使安排的变迁变得合算。从制度创新主体来看，诺思把制度创新分为三种：个人推动的创新；团体推动的创新；政府推动的创新。政府推动的制度创新，即政府凭借特有的权威性，通过实施主动进取的公共政策，推动实现特定制度发展性更新的行为过程。从新制度经济学的理论描述中，我们可以得出下面关于国家与制度创新关系的两大结论：1.政府主导的制度创新是成本最低的创新形式。这是因为，在获利团体能够通过运作将部分成本转嫁给他人时，即使组织受益与成本完全相等，政府层次的净现值也高于私人或自愿安排的净现值。这时政府替代安排成为最佳创新安排。由于广泛存在“经济人”的“搭便车”的自利行为倾向，获利团体转嫁成本也是很广泛的。这样，由于统治者不存在“搭便车”的问题，就会不断进行制度创新以适应相对价格的变化，因而，制度创新源自统治者而不是选民。又由于政府创新的组织成本较低，且个人或团体可通过政府强制力实现制度安排，因此，政府的强制力可以实现任何自愿谈判都不能实现的制度安排，从而产生极高的收益。在此意义上，政府安排能够比较每一种可供选择的竞争性组织的净现值，从中选出可获最大正现值的形式。2.国家为个人和团体创新提供了外在制度环境的支持或约束。在制度变迁中，国家的作用体现为：第一，政府制度、法律规则等本身就是国家为个人和团体创新所提供的制度环境。任何个人和团体所推动的制度创新必须在这种环境中进行，必须符合国家设定的规则。第二，法律上或政治上的某些变化可能会影响整个制度环境，使得某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能。第三，国家总是支持能够增加其收入的个人和团体创新。但是，国家在一些集团或阶级控制下常常出现短期行为，看不到这两种创新带来的潜在长远收益，所以国家也可能凭借对暴力的垄断权，扼杀或阻止这两种创新。诺思和托马斯合著的《西方世界的兴起》，通过对经济史的研究，他们提出了对于整个经济史的总体看法：第一，制度创新是现代经济增长的根本原因。制度的创新只有在国家收益同社会收益和谐、共同增长条件下才会成功。第二，国际竞争对于每个国家既是压力又是动力。只有成功地实现制度创新，建立高效率的所有权结构，才能实现经济增长，在竞争中站稳脚跟。西方世界的兴起以及当代拉丁美洲、亚洲和非洲大部分地区经济的动荡和停滞，从正反两方面有力地说明了制度创新的重要性。27\n（六）国家与制度变迁制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，或对一种更有效益的制度的生产过程以及交易过程。［3］（P71—72）在制度变迁模型中，比较著名的模型是诱致性制度变迁和强制性制度变迁。在诱致性制度变迁中，国家的作用主要是以法律、命令等形式承认由个人或一群人响应新的获利机会而创立的新制度；在强制性制度变迁中，由于新制度本身就是国家（政府）以“命令和法律”形式引入实现的，因此国家发挥了决定性作用。为什么需要国家推进强制性制度变迁？第一，制度供给是国家的基本功能之一。第二，制度安排是一种公共物品，而政府生产公共物品比私人生产公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此。第三，弥补制度供给不足。由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车”问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最佳量，即制度供给不足，因此可能会持续地出现制度不均衡。在这种情况下，强制性制度变迁就会代替诱致性制度变迁。因为政府可以凭借其强制力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车”现象，从而降低制度变迁的成本。二、有关中国经济体制改革与制度变迁的理论启示20多年的改革过程实际上是国家主导型的制度变迁，是一个由国家推动的制度创新过程。在中国，有效率的所有权结构尚未成形，市场发育不完善，个人和团体创新成本之大足以扼杀他们的创新冲动。只有在国家保护和推动下，才有可能实现创新成功。新制度经济学的国家理论对于中国的改革实践具有启示作用。（一）国家要从制度供给和制度需求两个方面同时推进制度变迁国家如何推进制度变迁，依据制度经济学的视野，要从制度变迁的需求和供给这两个方面发挥这种推进作用。首先，从制度变迁的需求角度来看，国家在制度变迁中的作用在于：（1）通过改变产品和要素的相对价格来促进制度变迁。国家可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度变迁。这方面正面的例子如美国18世纪末19世纪初，通过购买、排挤、谈判及战争等手段将大片西部土地并入美国版图，促进了美国式农业生产制度的形成、发展，构成了美国经济增长的一个重要源泉。反面的例子如中国曾一度鼓励生育，造成人口数量激增，过大的人口压力造成了劳动力与资本、土地资源等要素之间的一系列矛盾，使中国在很多领域内不得不采用了一系列低效率的制度。（2）通过引进或集中开发新技术、推动制度变迁。国家可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度变迁。例如，日本在明治维新时期，全力推行“殖产兴业”政策，促进了近代企业制度在日本的萌芽、发展。（3）通过修改宪法来促进制度变迁。例如，中国1982年宪法规定个体经济、三资企业是社会主义公有制经济的补充，结果促进了私营经济、三资企业等多种经济形式在我国的迅速发展，并推动了一系列规范这些经济成份行为的法律制度如合资企业法、个人和合资企业所得税法等的建立。（4）通过扩大市场规模，引起制度变迁。国家可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大。由于利益的驱动，在涉及地方之间的经济问题时，地方政府的保护主义倾向永远会存在，导致市场分割。国家可以通过建立双层司法体制，根据案件性质而非案件大小来划分中央和地方的司法的职责，这样可以使中央一层的司法不受或少受地方政府的影响。独立于地方的中央一层司法体制是打破地方保护主义，维护国内统一大市场的一种有效的制度安排。第二，从制度变迁供给的角度看国家的作用。根据新制度经济学的国家理论，国家可以凭借自己的优势，降低制度供给的成本，拓宽可供选择的制度范围，以增加制度的供给，从而解决制度供给的持续性不足问题。（1）改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向变迁。日本的明治维新和中国的改革开放是这方面成功的两个典型范例。（2）通过加快知识存量的积累，提高制度的供给能力。社会科学知识的进步将直接促进制度变迁的供给。而国家可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深入开展和知识存量的积累。（3）国家利用其强制性和组织的规模经济优势，直接进行制度创新。制度创新是要付出成本的。国家则可以发挥强制性和规模经济的优势，降低或弥补制度供给中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化。在现代市场经济演进过程中，统一的货币信用制度、度量衡制度，以及国防、教育等制度的建立，都是国家直接提供的。（二）由于存在“诺思悖论”，在改革过程中，要努力预防及消除国家的消极作用如前所述，“诺思悖论”在理论上和实践上都是不可解的。既然人们不能没有国家，解决“诺思悖论”的有效途径，就在于创造一种有效的制度，加强法治，尽量发挥国家在产权制度建设方面的积极作用，限制其消极作用。为此，至少要明确以下两点：1.明确国家在产权方面的两项基本职能。一是为产权的运行提供一个公正安全的制度环境。二是提供产权运作的规范。国家应该为产权的运作提供“游戏规则”。如资产评估、产权度量、产权交易法规、产权交易契约以及产权市场的建立都需要国家制订相应的法规。2.利用宪法和法律来限制国家权力。要消除国家的消极作用，最根本的一点就是要加强法治，通过法律约束政策行为。国家具有经济人特征，而且，由于国家的权力天然的大于企业或个人，因此，政府对经济随意干预的倾向很难自我抑制，必须通过法律来约束政府行为。当前在中国经济领域中存在的政府部门乱收费、乱摊派的现象，经济政策朝令夕改，对某些市场的过度规制，地方保护主义盛行等，都是因为政府行为没有受到约束。因此，在今后的市场经济体制改革中，要利用宪法和法律来限制政府权力，使政府与经济保持适当距离，使政府成为一个有限制的和有效的政府。中国目前所推动的“转变政府职能”的改革就是把原来的一个无制的和无效的政府转变为一个有限的和有效的政府。［4］（三）充分发挥国家在产权制度变迁中的作用随着现代企业制度的建立，中国的产权制度发生了很大的变化。中国经济是建立在以公有制为主导多元产权主体并存之上的。不同的产权主体就意味着不同的利益主体，在公有制经济内部也会产生利益矛盾。在交易费用过高、产权难以清晰界定的情况下，需要由国家来协调这些企业之间的关系。例如，由于特定制度环境的约束，中国政府在乡镇企业的制度变迁和发展中起着非常独特的作用。一般地，在乡镇企业制度变迁中，政府的角色是充当“利益相关者”，但在特定层次上，它又可以“创新主体”的面目出现。中国目前制度变迁的现实路径遵循着“三阶段”的特性，在权力中心的供给主导型和微观主体推动的诱致型阶段中间存在着地方政府主导的制度创新阶段，地方政府成为“第一行动集团”，而中国目前即处于这一阶段。［27\n5］也即地方政府在制度变迁和经济发展中起着日益显著的作用。而这一作用正是乡镇企业发展的重要原因之一。在乡镇企业的制度变迁中，中央政府可以通过政策和意识形态倾向影响乡镇企业的制度安排。由于资本积累的原始条件不同，乡镇企业在不同地区的发展出现了不同模式，如苏南模式、晋江模式、温州模式，在不同性质、不同地区的乡镇企业中，政府可以发挥不同的影响和作用。（四）充分发挥国家在制度创新中的作用由于政府主导的制度创新是成本最低的创新形式，同时国家为个人和团体创新提供了外在制度环境的支持或约束，因此，国家在制度创新中起着极其重要的作用。从农村的改革过程看，尽管包干到户的责任制形式由安徽省凤阳县小岗生产队首创，但其后来的推广则离不开政府的作用。从城市改革过程看，作为城市改革体系重点的国有企业改革，一直是中央政府对之进行自上而下的制度创新。国有企业改革中先后出台的“扩权让利”、企业经营承包责任制、建立现代企业制度的试点、放开搞活国有小企业和对国有经济布局进行战略性调整等举措都是党和政府自上而下推进的。从中国农村改革和国有企业改革的改革历程中可以看出，政府在制度创新中起着主导作用。但须注意的是，在改革的初始阶段和改革的后期，政府在制度创新的过程中所起的作用不同。在改革的初始阶段，由于权力中心是改革的倡导者和组织者，权力中心的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素。同时，改革初期中央政府面临巨大的财政压力，不得不进行制度变革。［6］此外，改革的方向、速度、路径等在很大程度上取决于拥有最高决策权的核心领导者的偏好及其效用最大化，改革过程中社会效益的增进是以核心领导者能获得更多的效用为前提的。［7］因此在改革初期，政府在制度创新中起主导作用。但越到改革的后期，政府从事直接的创新活动的动力越弱。这主要是考虑到自身知识的限制，为降低制度创新的风险，政府可能退出创新，让地方和社会成员成为创新主体，而自己则根据各地的创新绩效进行法官式的裁决。［8］从新制度经济学的角度对美、日风险投资制度变迁的比较吴沧澜/陈奎峰1风险投资是一项复杂的制度制度是一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式和相互关系。制度又可以被认为是社会中个人所遵循的行为规则，制度是被设计成人类对付不确定性和增中个人效用的手段。风险投资是一种对市场前景不明确、但有发展潜力的值得冒险的企业或是对技术密集型和开发新思想、新技术的小企业进行的一种权益性或半权益性投资。风险投资具有其自身特有的运行机制，它包括：风险投资家对风险项目的甄别、评估；风险投资家和创业者之间建立投资契约框架；风险资本进入风险企业后，风险投资家参与风险企业的经营、管理和决策；风险企业家为分散风险进行的联合风险投资；风险企业成熟后，风险资本撤出风险企业等过程。该机制和一般的投资制度不同，它用其特有的规则和手段以确保风险投资能够成功。该套规则被设计为风险企业和风险投资组织共同承担技术创新过程中的不确定性风险，从而提高双方对技术创新风险的承受能力，客观上提高技术创新的成功率，以增加组织（指风险投资组织和风险企业）的效用。因而从这层意义上来说，风险投资是一项制度。要使风险投资能够有效地进行，风险投资组织必须取得资金的来源，因而必然要和富有的家庭和个人以及银行、保险基金、养老基金等金融机构取得联系；风险资本要能顺利地进入风险企业并发挥作用，又必然使得风险企业组织和风险投资组织之间发生相互联系，也即涉及到企业组织制度问题；风险资本要能成功地退出风险企业，又必然涉及到私人股权转换，大宗回购，场外交易市场等股权市畅因而风险投资并非是一项简单的制度，而是有多角色参与的制度，其中有上游的传统金融机构，下游的活跃的股权交易制度，中间的企业组织等；要使风险投资能有效地发展，又必然受到法律、法规、其它正式制度的影响，也将受到国家、政府这个角色的影响；另外一些传统文化、道德、习惯等非正式制度也将影响风险投资制度。因而风险投资是一项复杂的制度结构，风险投资制度结构可以由图1说明。2美国的风险投资发展历史美国的风险投资雏形最初出现在20世纪20年代，当时只是一些富裕的家庭和个人为新创立的小企业提供资金支持的形式。进入四十年代后，受当时新技术发展的影响，美国出现大量的创新小企业。客观上这些小企业希望能取得外部的金融支持，而美国的一些投资者也看到了投资于风险小企业的获利前景，因而在该阶段出现了美国最早的风险投资公司。被公认为美国最早的风险投资公司是ARD公司(AmericanResearch&Development)。ARD公司通过广泛地吸收各方面的资金以股权和借贷的形式对创新小企业进行投资，并相应地为小企业提供技术、管理等方面的服务。ARD公司的投资方式是美国原有投资方式的创新，但在开始的时候并没有被美国公众广泛接受。由于美国当时的投资者比较注重当前收益，而按ARD公司方式投资的小企业往往在运转初期出现严重的负现金流，并且由于该类风险投资公司缺乏一套行之有效的科学规范的制度作为营运基础以及缺乏相应的制度环境支持，因此，它们在美国发展缓慢。附图进入五十年代末期后，美国的企业界和投资界有强有力地改善当时小企业投资环境的呼声，并且由于美国在全球科技竞争方面受到前苏联的挑战，美国政府也认识到支持从事新技术创新的小企业是有益的，在这两方面的推动下，美国国会修改了《国内税收法》(internalrevenuecode1224)，允许那些对小企业投入达到2.5万美元的投资者可以从其一般收入中冲销由此投资带来的任何资本损失，以减轻投资者的税收负担。更重要的是国会在1958年通过了小企业投资法(Smallbusinessinvestment27\nact)允许建立小企业投资公司(SBICs)，并规定：“①SBICs由美国小企业局(SBA)颁发执照，专门从事小企业风险投资；②SBICs可以向SBA申请最高为其投资额四倍的低息贷款；③SBICs享受优惠税收政策”。该两项法案的通过改善了美国小企业投资的环境。在60年代，美国有六百多家SBICs从事风险投资活动，美国的风险投资规模也一再膨胀。但是由于在支持SBICs的政策设计上有缺陷，特别是SBICs可以轻松地获取低息贷款，使相当一部分SBICs倾向于借贷融资业务，因而在一定程度上背离了政府的初衷；同时SBICs仅吸引了个人投资者，机构资金仍受法规的限制而不能进入风险投资业，资金来源上受到很大制约，而且SBICs没有吸引到优秀的风险企业家以及受到1969年美国长期资本所得税骤然升至49%的影响，七十年代美国的SBICs不仅没有得到发展反则衰退了。尽管美国在1971年建立了NASDAQ市场为风险投资提供了有效的退出渠道（注：我们应该看到NASDAQ尽管在七十年代未能有效地促进美国风险投资的发展，但其确实是在八十年代直至今天最为有效地促进美国风险投资的因素之一。），美国的风险投资还是随SBICs的衰退而衰退了。美国的风险投资发展是风险投资制度环境和风险投资组织制度的演进过程。在70年代后期推动美国风险投资发展的很重要原因之一是美国的有限合伙风险投资公司的大量出现。这种新的风险投资组织制度突破了1940年投资公司法对风险投资家的报酬限制（注：美国1940年投资公司法规定公开上市的风险投资公司的经理不得接受以股票选择权或其他形式的以企业经营债为基础的报酬，只能获得固定薪金。），因而对风险投资家有更大的激励作用，另外有限合伙的风险投资公司还有效地改变了SBICs筹资范围狭窄的弊端，从而使得其自身资本规模较SBICs大许多。尽管美国的风险投资制度环境在五十年代未取得很大的改善，但风险投资界对风险投资环境还是十分不满意，特别是美国过高的资本所得税率和法规不允许养老基金等机构资金参与风险投资的限制。这种不满在1978年终于汇成一股强大的力量，使得国会在1978年将资本所得税率降至28%，并在1978年和1980年两度修改《雇员退休保障法》(ERISA)允许养老基金参与风险投资，允许有限合伙风险投资公司不受ERISA计划资产管理措施的限制，自此美国良好的风险投资环境终于形成了。良好的风险投资环境、有效的风险投资组织制度、历经磨练走向成熟的风险投资家队伍和方便高效率的NASDAQ市场，使得美国在八十年代风险投资开始复苏并趋向繁荣，虽经历1987年股崩和经济危机的影响，美国在九十年代风险投资的繁荣程度更是胜过八十年代。3日本的风险投资发展历史60年代，日本的小企业在日本的经济重建中得到了迅速地发展，出现了类似于美国20年代的小企业的融资形式，但是由于受日本自身传统的影响，即使是在日本企业家精神高度迸发的60年代末，日本也未出现真正意义上的风险投资。进入七十年代后，通讯和计算机技术的迅速发展，为日本的小企业发展带来了外部契机。与此同时，美国在六十年代成功的风险投资业发展启发了日本政府。日本政府认识到应借此技术发展的契机，迅速而有效地促进本国的高新技术小企业的发展和壮大，发展日本经济和提高日本的国际竞争力，为此日本政府决定在日本模仿美国发展风险投资。在日本政府的干预和支持下，1971年日本成立了日本风险企业协会，1972年召开了首届日本风险企业发展研讨会，并于同年成立了第一家风险投资公司——KOYTO发展公司。1973年又成立了日本联合金融公司(NipponAssociatedFinancialCo.)，该公司是当时日本最大的也是目前日本最大的风险投资公司，它由当时日本的金融三巨头Nomura证券、Sanwa银行，Nipponlife保险公司共同出资组建的。日本的其它一些大银行，大证券公司也相继组建了若干风险投资公司。自此之后，日本的风险投资才开始发展起来。为了在日本推广风险投资，1975年日本通产省支持成立了日本风险企业发展中心(VentureEnterpriseCenter)。VEC的主要功能是举行定期和不定期的风险投资研讨会，为风险企业和风险投资者或风险投资机构之间建立交流渠道，提供信息咨询服务，并且政府对加入VEC的成员予以某种程度的投资担保。VEC的成立，在某种程度上在日本推广了风险投资观念，培养了一批日本的风险投资家，为日本风险投资发展作出了重要的贡献，直至今天VEC还在发挥着这种作用。70年代末由于受经济衰退的影响，日本风险投资迅速地衰退了。进入80年代，日本经济再次复苏，在该时期计算机、软件、生物等科学技术方兴未艾，客观上为日本的小企业发展再次创造了有利条件。同期日本小企业对长期资本需求加大，日渐增多的私人投资者参与了证券市场，日本金融体系进一步走向现代化。日本政府认识到需要为科技型小企业融资创造良好的环境。为了进一步发展风险投资，日本政府于1983年放宽了小企业在OTC市场上市的条件。包括放宽了OTC市场上股票交易买卖的限制、企业在OTC市场上市的财务限制条件和注册条件。OTC市场上市条件的放宽使得有更多的风险企业可以从OTC市场筹资，也为日本的风险投资公司顺利地从风险企业撤出资金提供了渠道，因而鼓舞了当时日本的风险投资者，在该时期有许多风险资本投资于发展早期阶段的风险小企业。在这之后，日本政府一直持续不懈地为改善OTC市场而努力，包括1984年在OTC市场建立了QUICK自动报价系统；1988年大藏省和日本证券协会同意在OTC市场进行股票期权交易；1989年再次改进QUICK系统；1990年在QUICK自动报价系统基础上建立了JASDAQ自动报价系统。场外交易市场的日趋完善，为推动日本风险投资作出了重大的贡献，80年代也是日本风险投资发展的黄金时期。在80年代，日本的风险投资公司为规避日本的双重征税（资本所得税和利润税），亦模仿美国的有限合伙风险投资公司成立TSJ进行风险投资，但TSJ的投资规模并不大，对日本风险投资的促进作用远不如美国来的大。尽管日本在80年代风险投资取得相当大的发展，但是受传统文化、金融体制、垄断财团等影响，日本的风险投资在九十年代并未顺利取得进一步的发展，相反却进入了蹒跚期。为此日本通产省正采取一系列相应措施，期望能重振日本的风险投资。事实上，日本发展风险投资还任重而道远。427\n对美、日风险投资的产生和发展一致性的探讨诺斯指出：“制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大潜在利润。这儿的潜在利润也即外部利润，一种在已有的制度安排结构中无法获取的利润。只要这种外部利润存在，就表明社会资源的配置还没有达到帕累托有效状态，从而可以进行帕累托改进，也即在不损害其他人利益的前提下，使社会净收益增加。也表明现有社会资源还有改进的余地和潜力。由于外部利润不能在现有制度结构中获得，因而要实现帕累托改进，获取外部利润，就必须进行制度的再安排。这种新制度安排的目的就在于使显露于现存的制度安排结构外的利润内部化。为什么美国在40年代，日本在70年末都出现风险投资呢？其深层次的原因在于主体希望能获取原有制度下无法获得的外部利润。四十年代的美国和六十年代末的日本，由于受新技术发展的影响，两国都出现了大量的创新小企业，小企业显然缺乏资金，但却有看诱人的发展前景。由于技术创新的性质决定了这类风险企业存在着巨大的不确定性风险，使得愿意对这类风险小企业投资的投资者廖廖无几，即使有投资者愿意投资，也将使得投资者和风险企业为达成合同而进行长期艰巨的谈判，付出巨大的交易成本。但这类风险企业如果能成功地成长，又将具有带来巨大收益的潜在可能。这几的收益是多方面的，既可以是投资成功后带来的巨大利润，也可以是创新小企业的成功发展将推动国家高新技术产业的发展，国家经济、科技竞争力的增强的好处。主体对获得这种外部利润的渴求，使得主体有了制度创新的需求，使得一种新的制度引入成为可能。当在美国投资者组成的初级团体的推动下及美国政府的参加，日本政府作为主体的介入使得两国制度创新获得的外部收益大于制度创新的成本时，一种通过风险企业和投资者共同承担创新风险，通过投资者和风险企业达成契约合同以股权形式对风险企业投资的风险投资制度在两国出现了。我们在前面已论述了风险投资制度是由风险企业制度、风险投资组织制度，股权退出制度等一系列复杂的制度构成的。主体要想获得更多的潜在利润，风险投资运作的内在规律使得主体必须不断地推动完善各组成制度，因而使得风险投资公司规模更大，能有效激励风险投资家努力工作、既谨慎又大胆投资的有限合伙风险投资公司制度在美国出现了，TSJ在日本出现了，使得降低交易费用、使风险资本更有效率运转的股权退出渠道NASDAQ市畅JASDAQ市场分别在美国和日本出现了。尽管美日两国的风险投资制度具体安排上有差异，各自的发展程度有区别，但在总体上却表现出了惊人的一致性。5从正式的制度变迁的方式对美、日风险投资发展的比较尽管导致制度非均衡出现的因素并不是由制度变迁的主体所决定的，但制度变迁的主体在制度变迁的过程中往往发挥了极为重要的作用，这种作用有时是主导性的。制度变迁的主体正如诺斯认为的那样是初级团体和次级团体，进而诺斯指出：“政府作为一种特殊的团体也会介入到制度变迁的过程当中，充当推动者和实施者”。林毅夫按制度变迁的主体不同，将制度变迁划分为诱致性制度变迁和强调性制度变迁。林毅夫指出：“由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁是诱致性制度变迁，而由政府和法律引人来实行的制度变迁是强制性制度变迁”。分析美国、日本两国的风险投资发展史，我们将能看到在美国的风险投资发展史中，制度变迁的主体有两个即由风险投资者组成的初级团体和美国政府，正如诺斯所指的在两个极端之间的半自愿半政府的结构，而推动日本风险投资制度变迁的主体是唯一的，即日本政府。在美国的风险投资发展史中，ARD公司的成立及运作是由希望获取外部利润的投资者组成的团体，这个初级团体是风险投资制度的创立者，推动者和实施者。五六十年代美国风险投资制度环境的改变也是开始在初级团体的推动下，最终由美国政府完成的。七十年代，有限合伙的风险投资公司组织形式完全是在初级团体的努力下形成和发展的，八十年代初，美国风险投资环境更是在初级团体的推动下完成的，可见，初级团体的作用是主要的，而美国政府的作用是次要的，因此，美国的风险投资制度变迁是需求诱致性的制度变迁。日本风险投资制度的变迁是典型的强制性制度变迁。七十年代日本政府出于获取发展风险小企业给国家经济和国际竞争力带来的好处而决定采用风险投资制度，在这里日本政府是新制度的供给者、推动者和实施者，从最早的风险投资公司成立、VEC的创立、场外交易市场上市条件的修改和场外交易市场电子报价系统的改善，无一例外的都是在日本政府的强制力下推行和完成的。这是由于在日本的传统文化背景和经济制度下，不可能形成强有力的初级团体推动制度的创新。日本政府作为制度变迁的主体的加入，其具有的强制实施能力，使得新制度的推广有很大的规模经济性，在制度实施和组织费用上具有低成本性，使得创新制度的组织和实施具有可能性和现实性。所以，日本的风险投资制度变迁是强制性的制度变迁，也正是强制性的制度变迁使得日本能相当迅速地实行和推广了风险投资制度。由于诱致性的制度变迁是一种自下而上，自局部到整体的制度变迁过程，具有很好的一致性，在实施的过程中磨擦力相当小，其变迁的过程相对是高效率的，因而美国的风险投资制度变迁相当地迅速和完善。相较之美国，日本的风险投资制度变迁是政府的强制性制度变迁，虽然在短期内实现了均衡，但其往往违背一致性原则，内部的磨擦力相当大。同时受政府的有限理性、官僚政治、集团利益的影响，其制度变迁效率没有美国高。受制度的自我强化机制以及路径依赖的影响，最初在日本的特有文化、价值观和垄断财团经济体制下形成的风险投资制度将沿其特定的轨道发展下去，要想轻易地改变是很困难的.27