[历史学]国际气候政治背后的经济利益博弈 5页

国际气候政治背后的经济利益博弈——坎昆会议的意义与启示亚太财经与发展中心11月29日至12月10日，《联合国气候变化框架公约》（下简称《公约》）第十六次缔约方会议暨《京都议定书》（下简称《议定书》）第六次缔约方会议在墨西哥南部城市坎昆召开，全球190多个国家和地区的政府官员与代表出席大会，达成《坎昆协议》（下简称《协议》）。此次会议是继2009年哥本哈根后的年度性全球气候会议，在气候资金与技术合作方面取得部分成果。它标志着在国际气候政治背景下，气候经济开始登上人类社会发展舞台，其蕴涵的生产要素将摧生以低碳为特征的新一轮产业革命，对国际经济政治格局产生重要影响。现简析如下，供参考。      一、气候政治的作用开始发酵     （一）气候政治阵营更为明确     哥本哈根会议上，围绕减排等问题，出现了全球气候政治主导下的美、欧盟、基础四国(中、印、巴、南)、伞状国家、岛屿和雨林国家的博弈。基础四国脱颖而出，在很大程度上代表77国集团与发达国家就排放问题展开激烈讨论。会议虽未达成各方预期的实质性成果，但新兴经济国家在国际气候政治关系中崛起表明，新的国际气候政治阵营逐步形成，发达国家全盘主导的局面已经改变。     作为哥本哈根会议程序上的延续，坎昆会议令气候政治阵营的划分更为清晰。伞状国家、欧盟、日本和美国基本整合为第一阵营，代表经济发达国家；以基础四国为核心的部分发展中国家为第二阵营，代表新兴经济体；雨林和岛屿国家为第三阵营。各阵营的相互关系如下：前两大阵营(发达国家与新兴经济体)针锋相对；三股力量(发达国家、新兴经济体、部分发展中国家)相互制衡；四大矛盾(第一阵营与第二阵营、第二阵营内部、第一阵营内部、第三阵营与第一、二阵营)错综复杂。    （二）会议取得部分积极成果     鉴于哥本哈根会议并未取得理想成果，坎昆会议各方均调低了预期，以较为务实的态度着手解决具体问题，资金与技术遂成为此次会议的焦点，亦取得部分积极成果。《坎昆协议》的主要内容中有6项直接与资金和技术挂钩，其中2项对资金的具体数额和时间及筹措方式再次进行了明确：到2012年之前发达国家提供总额为300亿美元的快速启动资金，到2020年之前增加到1000亿美元的长期资金。     此外，会议就《议定书》工作组还达成决议，强调“特设工作组应及时确保第一承诺期与第二承诺期之间不会出现空档”。     （三）气候经济展露头脚     从宏观经济学的角度观察，以应对全球气候变化为目的而发生的经济行为均可归纳为气候经济的范畴。气候经济与气候政治一样，都是人类社会发展史上应因全球气候变化而产生出来的新概念，它受气候政治因素的制约，同时又是气候政治发展变化的强大推动力量。气候经济不单指某一经济体为应对气候变化而采取的经济措施，它更包括经济体之间在气候政治关系主导下产生的相互经济关系，以及与之相关的巨大经济前景。     \n1.快速启动资金催生出发达国家与发展中国家间新的经济关系。根据哥本哈根协议，从2010年到2012年期间，欧盟将向发展中国家提供总计72亿欧元的快速启动资金，帮助发展中国家应对气候变化、对抗森林退化，以及减少二氧化碳排放。坎昆会议上，欧盟表示，2010年已经筹集到22亿欧元快速启动资金，为发展中国家270多个项目提供了资金支持。     2.未来气候资金将带动庞大的金融市场。针对哥本哈根会议提出建立的“千亿美元目标”，联合国秘书长气候变化融资问题高级专家团在会前提交了名为《秘书长气候变化融资高级专家组报告》，针对全球中长期气候变化融资目标，筛选出四种资金来源：公共资金、多边发展银行、碳市场和私营部门。其中：（1）公共资金主要来自发达国家碳市场收入（如拍卖排放配额收入、碳税）、国际运输（航空和海运）碳税、取消化石燃料补贴、与碳有关的新税收，以及直接的公共财政预算等，每年可筹集500亿美元。（2）多边发展银行增加对气候变化领域的投资，通过其资金的杠杆作用，预计每年可以带来约110亿美元的净增资金。（3）碳市场每年可以筹集约100亿美元资金，可以为发展中国家提供新技术和撬动私营部门的投资。（4）私营部门每年可以带来100至200亿美元的净增资金。     3.市场“碳”价格对筹措资金至关重要。根据联合国的报告，碳价对融资目标的实现起着关键作用，到2020年，碳价必须维持在20-25美元/吨二氧化碳当量。碳价越高，可促成的减排力度越大，对资金筹措也越有利，便于“千亿美元目标”的实现。     二、气候经济已经成为全球政治经济博弈的焦点    （一）气候经济的核心－低碳经济成为世界经济增长的新引擎     2008年全球性金融危机爆发后，世界各主要经济体均遭受不同程度的打击。以美、日、欧为代表的发达经济体在金融泡沫覆灭后，迫切需要寻求新的经济增长点。IT业、房地产业以及与之密切相扣的金融衍生工具已经不能再担此重任，而传统制造业在全球经济一体化的调整中已经逐步转向新兴经济体，以低碳为重要特征的低碳经济遂成为最佳选项。首先，低碳经济门槛较高，需要以强大的技术研发能力作为支撑，发达经济体具有充分的先发优势。其次，低碳经济前期投入较大，对融资能力要求较高，需要完备而成熟的金融体系，而这一点正是发达经济体的强项。第三，低碳经济对资源和能源的消耗较小，可持续发展潜力大。第四，相对于传统产业而言，低碳经济由于对传统资源和能源依赖性较低，因而对国际大宗商品的价格波动不敏感，令发达经济体具有更强的市场灵活性。因此，后危机时代的发达国家纷纷开始调整经济结构和经济发展模式，以低排放、低能耗、新能源作为引领经济增长的新生力量。     从实践来看，奥巴马上任之后就在美国国内积极推动气候立法，欧盟也提出在2013年前投资1050亿欧元，用于环保项目和相关就业，支持欧盟区的绿色产业，保持其在绿色技术领域的世界领先地位。英国在2009年7月公布的低碳转型规划中，明确提出企业要最大限度地抓住低碳经济这一发展机遇，而日本则制定了"最优生产、最优消费、最少废弃"的经济发展战略。     从发展中国家的角度而言，在全球经济一体化的背景下，经济增长与发达经济体的市场密切相关；其次，为了提高经济增长的可持续性和效益，降低能源和资源消耗已经成为最为迫切的自身要求；第三，资源消耗型经济对国际大宗商品市场十分敏感，容易受到冲击，稳定性差，而这些大宗商品的定价权往往控制在国际金融资本手中，发展中国家有强烈的提升自身经济安全性的渴望；第四，传统产业布局的深入调整要求部分发展中国家必须向高端发展。因此，低碳经济也成为发展中国家的必然选择。    （二）气候经济将掀起新一轮产业革命     \n无论从经济增长所需要创造的新的需求空间分析，还是从人类生存困境所需要突破的基本方向看，气候经济所承载的历史任务，正在于破解人类持续发展与自然资源供给以及生态环境承载之间不堪重负的尖锐矛盾，推动经济发展方式实现自工业革命以来的根本性转折。气候和能源危机催生的气候经济将以低碳技术为核心要素，可为人类社会的发展带来新一轮的产业革命，它很有可能继电子信息技术后形成“第四次浪潮”，从人类文明安全发展模式的前瞻视角出发，开辟出新的技术领域，拓展新的市场空间和利润增长点，形成庞大的以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。低碳经济实质是能源高效利用、清洁能源开发和绿色GDP。其核心涉及能源技术、减排技术创新、产业结构和制度创新。    （三）新一轮产业革命蕴藏巨大经济利益     低碳技术引发的产业革命涉及能源、交通、建筑、冶金、化工、石化等国民经济的各个支柱产业，特别是在可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域蕴涵了巨大的商机和经济利益。无论是发达经济体还是正在处于工业化、城市化、现代化快速发展阶段的新兴经济体，都对低碳技术及市场有着强烈的需要。据联合国环境署报告预测，在全球积极应对气候变化的过程中，仅风能、太阳能等可再生能源创造的就业就将在未来几十年中超过化石燃料领域。      三、经济利益是气候政治演进的主要推动要素    （一）气候治理背后是争夺世界经济主导权的较量。     气候政治模式在新时期的国际政治经济格局中将发挥越来越重要的作用，其核心国家经济利益优先。围绕这一核心，既有的国际关系正在发生转变。     从全球治理来看，气候外交已经成为国际政治外交的重要议题之一，其背后是发展权问题，发展权在现阶段则表现为碳排放权。从全球发展历史分析，工业化国家是二氧化碳排放的主体，1900-2004年全球累计的二氧化碳排放量中，约80%是工业化国家排放的，美国、中欧和西欧约占60%，美国累计约占28%，是中国的3.5倍。而根据荷兰环境评估局2010年7月报告，2009年中国和印度碳排放量全球占比53%，而美国、欧盟等工业化国家为44%。     气候谈判从表层看是在讨论如何实现气候危机温室气体的治理，更深层次的问题涉及到各国竞争经济发展空间，即关系到未来技术条件下国际体系权力的转移问题。从这个角度看，欧美发达国家气候谈判的实质是实现对低碳经济的控制，一方面获取高额碳税，一方面可以通过税收壁垒和低碳技术壁垒制约发展中和新兴经济国家。因此，发达国家已经将治理气候危机与克服金融危机一并考虑，既以其为目标也以之为路径，解决良方在于转型到低碳经济。在控制碳排放全球性治理框架下，中国面临的国际压力将与日俱增，要在全球政治博弈中占据有利地拉，就必须在低碳经济上有所作为。    （二）抢占低碳技术制高点成为各主要经济体的战略举措     从全球经济领域看，低碳经济将成为推动世界经济新一轮增长的增长点，它将在未来20年内成为国际经济竞争的制高点。全球金融危机的爆发实际上推动了应对气候变化的低碳技术创新，这是因为各国均寄希望于通过发展低碳经济相关产业来增加就业和复苏经济。美国、欧盟等发达经济体纷纷出台绿色新政和低碳经济发展策略，旨在争夺全球低碳经济领域的话语权和规则制定权，以实现在低碳经济时代对国际经济秩序的主导权。作为崛起中的经济大国，中国在本轮危机中国际地位得到进一步提升，但在新一轮以低碳经济为核心的全球竞争中，中国能否借助于金融危机引发的产业调整机遇，尽快转向低碳化的经济发展模式，已经成为影响中国未来国际位势的重要战略因素。    （三）气候经济将决定未来的国际政治格局     哥本哈根会议和坎昆会议初步奠定了国际气候政治格局基础，发达国家、发展中国家及岛屿国家基于自身利益作出种种诉求，相互关系盘根错节。围绕着气候资金、低碳技术转移、碳交易市场以及援助等核心议题不断较量博弈。坎昆会议期间披露的信息表明，以美、欧为代表的发达国家正积极利用气候资金工具分化瓦解发展中国家，对新兴经济体施以新的压力。如果发展中国家不对此给予足够重视，将面临更为被动的局面。         四、对未来世界政治和经济格局的展望     （一）国际气候政治格局下发展中国家总体处于不利地位\n     1.基础文件难以达成共识。坎昆会议上，以日本为代表的部分发达国家反对《议定书》第二阶段承诺延续，其理由是：《议定书》只覆盖了占27%的全球排放量的国家，而世界最大温室气体排放国都没有在《议定书》下承诺减排目标。这表明，与会各方在长期目标、减排量、资金和低碳技术等多个方面存在较大分歧。同时在谈判策略上，美国、欧盟希望将《议定书》下和工业框架下的所有国家并在一起谈判，这样极不利于发展中国家强调的“共同但有区别的责任”，因此，达成一份全球性的减排条约在可预见的时期内存在较大难度。     2.发达国家慎做资金与减排目标承诺。在气候基金的问题上，《协议》并未就具体的资金来源给出量化规定，这将成为明年南非德班会议的一大难题。发达经济体在坎昆拒绝就“千亿美元目标”拿出具体承诺，根本原因在于其并不情愿由政府作为资金的主要来源。在减排目标上，欧盟承诺到2020年在1990年水平基础上减排20%，日本和美国所承诺的减排目标是到2020年在2005年水平基础上分别减排15%和17%；而发展中国家则希望发达经济体整体在1990年基础上减排40%以上，各方分歧较大。     3.发达国家向发展中国家施加筹资压力。发达国家一直要求资金与透明度挂钩，发展中国家的自主减排行动需要接受检验，做到可测量、可报告、可核实(三可也就是MRV)和国际分析与磋商(ICA)。同时，发展中大国也要出资，资金主要来自市场而非政府。资金来源于市场，就意味着部分资金负担可能会转嫁给发展中国家。     此外，根据哥本哈根及坎昆会议的经验来看，发展中国家面临较多内部问题，极有可能进一步被分化。    （二）南非气候会议的初步展望     坎昆会议最终达成《京都议定书》附件一缔约方进一步承诺特设工作组决议，以及《联合国气候变化框架公约》长期合作行动特设工作组决议。不过，在各经济体减排温室气体，发达经济体为气候基金提供资金等问题上，《坎昆协议》尚未出台量化目标，其中包括发展中经济体特别希望解决的资金、技术、适应等问题需要进一步落实，透明度问题的对象、基本原则和要素等细节仍需要讨论。因此，南非德班举行的下一轮全球气候谈判所面临的任务依旧艰巨。如果主要国家不转变态度，很难有一个乐观明显的结果，“巴厘路线图”也将成空。     五、几点启示与思考    （一）中国要进一步明确判断的几个问题     1.美国高消耗的发展模式不可复制。根据2010年底的统计数字，美国人口约为3.1亿，GPD全球占比约18.74%（2008年）。然而，美国的模式是建立在高消耗高排放的基础之上的，无论从历史还是单年来看，其一氧化碳、二氧化碳的排放均为全球最多国家。它消耗了世界25%的石油和能源。假设中国按照美国的高消耗模式发展，人均达到美国的物质发展水平，将消耗目前世界125%的石油和能源。且不论届时全球能否提供如此大量的资源，即便有，也将引发中国与世界其他国家间的激烈矛盾和冲突。显然，美国的高消耗发展模式无法成为中国的未来选择。     2.新一轮产业革命有助于中国调整经济结构、转变生产方式。当前，中国经济面临着一系列严峻挑战：可持续发展能力不强，资源环境压力加大，产业结构不合理，自主创新能力不足，经济增长仍然是粗放型的高投入、高消耗。全球金融危机后，以资源消耗和出口驱动为支撑的中国经济承受巨大压力，转变经济发展方式刻不容缓。发展低碳经济不但是世界新一轮产业革命强大动力，也是中国解决上述问题，实现中长期持续发展的现实选择。低碳经济的核心理念契合了中国发展循环经济、节能减排及可持续发展战略所强调的内涵，是落实科学发展观、建设资源节约型环境友好型社会、转变经济发展方式等重大战略的延伸和扩展。     \n3.突出市场作用。从发展趋势看，工业化和城市化将是支撑中国经济下一个30年持续高速增长的强大动力，平衡“经济增长”与“节能减排”将是摆在中国面前的重大发展课题。从发达国家历史经验来看，工业化过程是一个高排放过程，作为发展中国家，中国不可能快速跳过这一阶段，大幅度降低单位GDP能耗是必然选择。在城市化问题上，为了实现2020城市化率达到60%的目标，各级政府要利用“十二五”规划的契机，借鉴各国城市化的经验教训，充分调动市场配置资源在推动低碳经济可持续发展中的积极效用。以技术进步、产业政策布局等方式来影响市场、引导市场，从而有利于在气候危机挑战下采取共同一致的积极行动，并迎接可能来临的第四浪潮的挑战。    （二）争取在自主创新领域有所突破     后危机时代，全球经济增长重心可以明确地看出有两个转移：一是从地理分布上，由欧美向亚太转移，二是在技术领域方面，从传统产业向以低碳经济为代表的新兴产业转移。加快自主创新，紧扣时代脉搏，大力发展低碳经济，掌握气候经济时代的主旋律，是抢占未来全球经济发展制高点及实现可持续发展的战略抉择。抓住这一机遇，中国将首次赢得人类社会实现工业化后与发达国家比肩的机会，从跟随者晋身为领跑者；如果抓不住，低碳将成为束缚中国未来经济发展、结构调整的壁垒。     （三）进一步推动改革开放，加强国际合作     在全球气候经济发展的大格局中，中国不可能也不应当人为地减缓工业化与城市化进程，但可将其作为低碳发展的机会，摒弃高能耗、高污染、低效率的发展模式，转向资源节约、环境友好型的低碳模式，实现工业化、城市化与低碳化的协调发展。在这一领域，中国必须推动改革，破除体制上的障碍，同时加大开放力度。这既是中国未来经济发展的客观要求，也是实现可持续发展的战略抉择。中国应当继续坚持“共同但有区别的责任”原则，处理好发展与环境保护，市场调节与政府监管，对内引导和对外开放的关系，以更加积极主动的姿态参与双边和多边交往，利用多种机制引入气候资金和治理经验，为加快结构调整和经济增长方式的转变注入新的力量。