水利建设新时期农田水利投资现状调查分析 11页

水利建设新时期农田水利投资现状调查分析　　摘要：2011年中央一号文件引导我国农田水利建设进入了新时期。通过江苏、河南两省6个县调查，分析了目前农田水利投资的现状及成效，并从资金来源、投资对象选择、项目设计施工以及配套的水利管理制度改革等4个方面分析了存在的突出问题，并提出了相应的对策。　　关键词：农田水利改革；小型农田水利工程；农田水利投资　　中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1008-4428（2013）10-03-03　　2010年、2011年西南地区连续的干旱现象凸显出农田水利建设的重要性。2011年中央一号文件提出加快水利改革，“突出加强农田水利等薄弱环节建设”，我国农田水利建设由此进入了加快发展的新时期。各地在政策引导下，加大了农田水利投资力度，借以改变我国农田水利建设滞后的局面。新时期农田水利投资效果如何，项目资金使用中是否存在一些突出问题，是政策制定者关注的重要内容。本文以江苏、河南两省的实地调查资料来分析这一问题，以便为农田水利改革的顺利进行提供决策参考。　　一、调查基本情况　　2012年7～8月，笔者带领南京审计学院暑期社会实践“农村水利改革”n小分队就小型农田水利工程的投资管理情况进行了专项调查。对样本地区的选择主要关注开展农田水利改革已有较长时间和经验的地区，同时考虑到我国东部和中西部地区的差异，因此分别在东部和中西部地区选择了江苏省和河南省。在两省已经进行了农民用水者协会试点的地区，分别随机选择3个样本县，在江苏，选择了南京市溧水县、盐城市滨海县和射阳县3个县，在河南，选择了焦作市的博爱县和沁阳市，以及济源市济源县3个县，其中沁阳市主要调查的是广利灌区，济源市主要调查引沁灌区。该调查走访了各灌区水利管理部门，采用调查问卷、访谈等方式详细了解了各灌区在农田水利改革中的经验、做法，以及农田水利投资、建设、管理等领域已经取得的成效，并总结了目前存在的问题以及水利管理部门的想法和措施等等。　　二、农田水利投资投入情况及基本成效　　（一）农田水利投资投入情况　　近年来，国家注重水利建设，特别是农田水利建设，出台了很多支持政策，也加大了农田水利投资的力度。如2009年6月财政部和水利部颁布的《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设意见》（财农[2009]92号），加大了中央财政扶持农田水利投资的力度，而2011年中央一号文件“关于加快水利改革发展的决定”出台后，各地各级政府对农田水利的投资又攀升到了一个新的水平。n　　表1是样本地区农田水利投资的总体情况。表1显示，从2009年到2011年，除江苏省溧水县的农田水利投资额有所下降外，其他5个县市的农田水利投资额均有了大幅提升，如江苏省射阳县从9千万元上升到1.36亿元，而河南省博爱县从6.7千万元上升到1.46亿元。从各地区农田水利投资额的年增速上看，虽然2009年到2011年3年间每年投资额波动较大，但总体上，2011年的农田水利投资额比2010年增加了20%以上，增幅较大。在投入的劳动量上，各地区2011年投入工日显著低于2009年，投入劳动量大幅下降，这和当地水利工程的改扩建更倾向于节水灌溉工程有较大关系。　　表1农田水利投资总体情况　　注：（1）a表示仅调查沁阳市广利灌区管理局所获的数据，b表示仅调查济源市引沁灌区管理局所获数据，下同，不再一一说明；（2）“—”为该项调查数据缺失。　　资料来源：作者调查数据整理。　　（二）农田水利投资建设基本成效　　从2009年到2011年，江苏和河南两省各个样本县结合当地水文条件，对河道、小型水源工程以及泵站等进行了改造或新建，农田水利设施投资的成效明显。　　两省中，江苏省农田水利投资较大的投入取得了更为明显的成效。南京市溧水县水库、塘坝众多，从2009年到2011年，该县以河道整治、新建小型水源工程为重点，分别完成河道整治78千米、67.5千米、90.7千米，新建小型水源工程110座、100座（2011年没有此项目），同时新增防渗渠道分别为26.75千米、21千米、17.5千米，加固水库19座、6座和24座，每年还完成10多个泵站的改造。盐城市射阳县和滨海县都是典型的提水灌溉地区，泵站改造是主要任务。3年时间内射阳县分别完成n232座、2391座和2796座泵站的改造，而滨海县则改造泵站1500座、2780座、3570座。滨海县还完成河道整治570.8千米、673.7千米、390.3千米，新建小型水源工程55座、41座、44座，有力地改善了当地农田水利设施条件。　　河南省3个县的农田水利投资投入差别较大，因此成效不一。投入相对最大的博爱县，属于自流灌溉和井灌混合的区域，因此修理河道和打井成为重点。2009年～2011年3年间，该县新增防渗渠道52千米、103千米、154千米，完成河道整治30千米、52千米、55千米，同时新建小型水源工程400座、300座、539座。而沁阳市和济源县则都是自流灌区，主要任务是修理河道。沁阳市在2009年和2010年新增防渗渠道14.43千米和11.58千米，济源县在2010年和2011年除新增防渗渠道13千米和28千米外，还分别修复了15处和6处水毁工程。　　总体上，随着近几年农田水利投资力度的加大，河道、水渠等得到了不同程度的修缮，泵站和机井等进行了新建和改建，水利设施老化、损毁等一些基本问题在逐步得到解决，为缓解水资源约束提供了较好的支持。　　三、农田水利投资存在的突出问题　　通过走访部分村镇，笔者对农田水利投资使用情况进行了调查，发现其中存在着四类问题，分述如下。　　（一）农田水利投资过于依赖财政资金，社会资金参与较少n　　表2给出了样本地区农田水利投资的资金来源分布情况。可以发现，随着国家支持水利投资的政策文件陆续出台，各级财政资金支持农田水利投资的作用在不断增加，尤其是中央财政和省级财政作用突出。在河南省，中央和省级财政资金支撑了主要的农田水利投资，而且中央财政资金占据了更高的比例。市县两级财政资金只在个别县起到了支撑作用。江苏省农田水利投资来源相对多样化，除财政资金外，群众资金及各类项目资金和其他单位资金、贷款等，途径较广。但2009年主要依赖市县财政资金，2010年和2011年则主要靠中央和省级财政资金。　　表2农田水利投资的资金来源分布　　资料来源：作者调查数据整理。　　目前，农田水利投资对各级财政资金依赖较大。随着中央和省级财政支持项目在样本县的结束，一些县的农田水利投资的资金持续问题就会显现出来，尤其是一些近几年没有市县财政资金注入的样本县。从表2中还可以发现，2009年～2011年3年间，资金来源较广泛的江苏3个县以及河南省博爱县，虽然每年都有群众资金支持，但是该资金所占比例呈逐年下降趋势。而且，所有样本县的农田水利投资中都没有民营资本的介入，表明企业对于小型农田水利建设兴趣不大，和这些水利设施的公益性强、利润低但交易成本高有很大关系。另外，从江苏省溧水县的资金来源看，依赖于其他非财政资金支持的项目资金或银行贷款的比重也在逐年下降。因此，如何引导社会资金积极参与农田水利投资，增加农田水利投资的稳定投入机制，是一个需要重点关注的问题。　　（二）农田水利投资对象过于集中在某些村，会导致投资浪费或失效　　一些水利项目资金对扶持对象的选择，会优先考虑能起到示范作用的有代表性的村，一般情况下，这些村的第二、三产业发达，经济条件好，或者距离城镇较近，地理位置优越。调查中发现水利项目资金过于集中于这些村，会出现两种典型问题。n　　第一种，一些村庄受到了各类项目资金的支持，包括中低产田改造项目和各类专门的水利项目等，对改善这些村的农业生产条件起到了较大作用。但是，出自不同政府部门的项目，如农业系统、农业开发系统等，在项目的目标和任务设置上都有修建水利设施的内容，而且规定了修建水渠的层次（如支渠及以上）。这导致同一个村庄中主要的水渠修理维护多次，而较低层次的水渠（斗渠等）得不到修缮，同时其他村庄的各类渠道缺乏项目资金的足够支持，从而形成水利项目资金的浪费。　　第二种，位于城郊的一些农村，面临着城镇规模扩大带来的耕地征用，导致已经修建水利设施失效的情况。调查中，一些在“十一五”期间已经进行农田水利改革、建立了农民用水者协会的村庄，由于靠近城镇，在城市工厂外迁的背景下，这些村的一部分耕地被用于建厂，使得这些耕地上建成使用不长时间的水利设施被废弃、损毁，而且，农民用水者协会管理耕地面积的大幅缩小，使其几乎丧失了原有功能，村庄水利设施的管理又退回到村集体管理方式。　　（三）农田水利项目的设计施工和实际需求差距较大　　调研中发现，由于设计施工上存在一些问题，部分村近几年新建的农田水利设施使用寿命较短。如河南井灌区，不少财政项目扶持开掘的机井已经成为废井。这些新建机井的内径统一为60厘米，而且井筒周围的砾石层只有十几厘米厚，尽管深度达到60米以上，但是薄薄的砾石层并不能够支撑机井的长期使用，往往在开掘该机井两三年后井水和泥沙混在一起，导致抽出的多为泥浆而不是清水，成为废井的同时也容易成为“陷阱”n，增加了安全隐患。和20世纪70～80年代打的内径在1米左右、砾石层厚度能达到30～40厘米以上的老井相比，现在的新井显得有点脆弱。在一些提灌区也能发现，部分防渗渠施工质量一般，渠道修成后壁厚差别很大，较薄的地方在后续的使用中也是最容易漏水的地方。　　农田水利设施的设计施工标准都由项目方确定，缺少基层水利部门和农田水利设施使用者的参与，因此，统一的施工虽然容易操作和验收，但和地方实际需求之间的差距却更容易造成农田水利投资资金的浪费，增加基层单位维护的负担。　　（四）农田水利投资和相应的管理制度改革联系不紧密　　推进农田水利设施建设，需要进行相应的管理制度改革，以提高农田水利投资的资金使用效果。但是，调查结果显示，实践中两者的联系并不紧密。农田水利管理制度改革的表现之一是农民用水者协会数量的增加。调查中，江苏省3个样本县的农民用水者协会数量从3个到7个不等。尽管成立农民用水者协会是缘于灌溉系统老化、水资源管理无效等，但随着农田水利投资力度的加大，农田水利制度改革进展的并不顺利。河南农田水利制度改革的情况要乐观一些，三个样本县的农民用水者协会数量从13～110个。目前，农民用水者协会运营的主要困难是缺乏资金及技术设备，应该说，加大农田水利投资是有利于这些用水者协会运营的。但是，在个别县，多数农民用水者协会是在上级政府的要求下，于2011年成立的，其运作效果如何，尚需后续观察。　　四、提高农田水利投资有效性的对策　　（一）完善“财政资金稳定投入、社会资金积极融入”的农田水利投资增长机制n　　目前，财政资金是农田水利投资的主渠道，因此，要继续加大和拓宽财政资金对农田水利投资的支持力度。一是要加大各级政府财政预算资金对农田水利建设的投资力度。继续大幅增加中央和省政府两级财政资金投入，固定资产投资、农业综合开发资金等要向农田水利建设倾斜并逐步提高用于农田水利建设的比重，保障农业大县、产粮大县农田水利设施更新改造的资金需求；县级政府除积极落实中央和省级财政水利项目的配套资金外，还应计划一部分专项资金用于农田水利建设，而且要有一定比例的资金用于小型农田水利设施建设。二是积极拓展财政预算外资金用于农田水利建设的途径。地方政府要严格落实从土地出让金中提取10%的收益用于农田水利建设的政策，区分农田水利建设的重点项目和一般项目等，有计划有步骤地使用好这部分计提资金；完善地方政府水利建设基金政策，拓展该基金使用范围，加大对农田水利建设的支持；可以发行农田水利建设专项的国债或者彩票等。　　各类社会资金是农田水利投资的重要融资途径。要加强农田水利设施的投融资机制改革，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”原则，积极引导各类社会资金支持农田水利建设。一是要鼓励农户和村级集体组织加大农田水利投入，形成政府和农民共同投入的机制。要进一步简化程序，提高“民办公助”水平，引导经济条件好的农村集体的积累资金增加用于农田水利建设的比例，对经济条件差的农村集体，可以通过水利专项项目扶持等方式加大扶持力度。要加大“一事一议”的财政奖补力度，提高该项政策执行中的办事效率和社会效益。通过多种形式的产权改革，引导种植大户、农民专业组织等承接小型农田水利项目，扩大资金来源。二是要推动民间资本和信贷资金进行民营水利开发。要在投资环境、产权改革、民间资本进入和退出途径等方面制定明确的政策标准，运用财政贴息、n“民办公助”等方式对民营水利开发给予财政补助，探索招标拍卖、承包租赁、股份合作等形式引导和推动社会资金投入农田水利建设。建设省级政府的农田水利建设专项平台，鼓励农业开发银行和其他金融机构增加水利建设的信贷资金等。　　（二）编制县级农田水利建设规划整合各类项目资金　　以县为基本单位，编制县域农田水利建设规划，形成各类资金支持农田水利建设的规范性的整合平台，构建县域农田水利建设需求和供给的总体框架。一是要按规划进一步制定实施细则，在现有的资金管理体制下，县级政府统筹安排涉及农田水利资金的政府部门，如财政、农业、国土、发改委和水利局等，将分散在各个部门的扶贫、农业综合开发、以工代赈、土地整理等各种涉及农田水利建设的资金整合起来，形成农田水利投资的合力。统筹城乡水费，将部分城市水费作为小型农田水利工程建设的资金来源。二是按县域各类农田水利设施特点和布局以及需改建新建所需资金的规模，规划出需要区分轻重缓急的水利工程项目，可以划分为重点项目、次重点项目和一般项目三类，既要重点扶持资金需求量大的重点项目，同时对于点多面广的一般项目，要有计划分期分批的进行改建和新建。在规划中要统筹农村的河道、沟渠和塘堰等不同类型的农田水利设施建设资金，注重财政资金的平衡性。　　（三）完善农田水利投资的设计论证和听证，确保工程质量n　　在农田水利工程的项目设计程序要适当改进，可以采取向市县乡等各级水利部门征求意见的方式，或者建立包括普通农户代表、村干部、乡镇和县级水利部门代表等参加的水利项目听证会，提高听证会成员代表的多样性。通过听证会等方式，使农田水利项目的设计更切合农户的农业生产，提高农田水利设施的使用寿命，避免由于设计不合理带来的“一次性机井”、“一次性渠道”的产生。在施工质量上，项目主管单位要公开招标，对项目施工单位的资质要有严格要求，实行农田水利工程施工准入制度，要建立严格的竣工验收备案制度和相应的奖惩制度，项目主管单位要做好农田水利工程的指导和抽查工作，确保施工质量。　　建立健全农田水利工程建设后续的跟踪监测和工程责任追究制度。通过跟踪监测，不仅可以评价农田水利工程原有设计标准的合理性以便后续改进设计标准，还可以发现这些工程在使用过程中是否会出现工程质量问题，如果有工程质量问题，则要对原施工单位进行责任追究。跟踪时间上，一般可对农田水利工程设置3-5年的跟踪监测期，县级重点项目以上的农田水利工程可以适当延长跟踪监测时间。监测方式上，依据不同的农田水利设施的重要性和服务能力，采用不同的方式，如县级重点项目以上的农田水利工程，由于数量少，可以每年全面监测一次；而对于点多面广的一般项目，则可以进行重点抽查的方式，尽可能提高抽查的密度。　　（四）加快推进农田水利管理制度改革　　推进农田水利管理制度改革，建立专业性的农民用水合作组织发展的框架体系，有利于进一步提高农田水利投资的有效性。依据各地实际，开展以建立和完善农民用水者协会为主、以承包、租赁和股份合作等方式为辅的管理制度改革，能够提高农田水利设施管理的专业化，减少用水纠纷。可以探索农田水利项目必须有农民用水者协会参与的方式来推动各地进行农田水利管理制度改革。在“连片整治、整体推进”n的农田水利项目投资完成的情况下，要同步建立相应的农民用水者协会进行管理，总体上按“改造一区工程，交由一个协会管理”的思路来进行。对小型农田水利工程，在完成农田水利投资达到一定额度的情况下，可以规定必须交由农民用水者协会管理，由县级水利部门进行具体的业务指导和管理。农民用水者协会的组建方式，要按照世界银行建议的五项基本原则进行，包括“自愿参加，民主管理；依照水系，划分辖区；计量供水，按方结算；合理收费，财务公开；水源充足，供水可靠”[1]。　　参考文献：　　[1]彭胜.盐城市世行项目农民用水户协会运行的探索与实践[J].农业开发与装备，2011，（04）：10-11.　　作者简介：　　孟德锋，男，河南省沁阳市人，南京审计学院金融学院，副教授，博士，研究方向：区域金融与区域经济；　　廉俊霞，女，河南省沁阳市人，沁阳市水利局科员，研究方向：水利经济。