我国农田水利有效供给机制的研究——以云南为例 61页

分类号密级UDC学校代码2009级硕士研究生学位论文我国农田水利有效供给机制研究——以云南为例学院（部、所）：财政与经济学院专业：国民经济学姓名：张琰导师：叶文辉教授论文起止时间：2011年5月~2012年6月n学位论文原创性声明声明：本人所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。论文作者签名：日期：年月日学位论文版权使用授权书本人完全了解云南财经大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文和论文电子版，允许学位论文被查阅或借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编、发表学位论文；授权学校将学位论文的全文或部分内容编入、提供有关数据库进行检索。（保密的学位论文在解密后遵循此规定）论文作者签名：导师签名：日期：年月日日期：年月日n摘要摘要农田水利是农村最重要的基础设施之一，其通过兴建灌溉、排水、除涝等水利设施来实现农田的旱涝保收、稳产高产，它直接服务于“三农”，对于保障农民利益，缩小城乡差距，促进农村发展，保证粮食安全等方面都有着不可替代的作用。改革开放以来，水利工程作为我国经济、社会发展的一项重点投入工程，财政投入大，政府重视多，取得了显著的成就，但作为水利工程的重要部分，政府却一直未能明确自身作为农田水利投入主体的责任，将农田水利建设下放至基层政府负责，由于农村税费改革，基层财政变得困难，导致农田水利财政投入严重不足，“两工”的取消让农民投工投劳大量减少，而同时农田水利作为弱质性工程项目，又难以有效吸引社会资金的投入，因此长期以来，农田水利的总体投资规模无法满足农业发展所需，建设工作远远滞后，成为制约农村经济发展的短板。以云南为例，云南水资源丰富，但近年来却连年发生干旱，遭受巨大的经济损失，主要原因便是水资源时空分布不均，农田水利设施有效供给不足，导致工程性缺水严重。2011年，中央一号文件和中央水利工作会议提出，要加大农田水利建设投入，夯实现代农业的发展基础。本文立足于云南省情及农田水利投入现状，探求财政投入的稳定增长模式，明确财政投入的主体地位；构建农户投资投劳的激励模式以及市场资金的投入渠道，以期为云南农田水利有效供给提供可选模式，同时对农村公共产品供给、民生财政建设提供借鉴。论文第一部分对相关的研究背景、研究方法、框架进行了相关论述，并总结归纳了目前已有的研究成果；第二部分对农田水利建设的相关理论进行了梳理和总结；第三部分通过数据的横向及纵向对比总结了云南农田水利的建设情况，分析了目前水利工程建设面临的主要问题，；第四部分析强调了政府在投入中的主体地位，以及如何强化财政对农田水利投入的支出：第五部分通过对农户参与意愿影响因素的分析，尝试建立农户参与农田水利动员机制；第六部分探讨了几种云南农田水利吸引市场投入的方式；第七部分是结论。关键词：农田水利；投融资渠道；公共产品InAbstractAbstractAsaimportantinfrastructurefacilityinruralarea,Farmlandirrigationensuretheaplentifulharvest.Thedevelopmentsofagriculturist,agricultureandruraleconomyareallbenefitfromthefacilities,besidethat,thefarmlandirrigationisrelatedtofoodsecurity,anditalsocannarrowtheincomegapbetweenurbanandruralareas.China’sreformandopeninggaveabigchancetothedevelopmentofwaterconservation,buttheconstructionoffarmlandirrigationisneglected,becauseofitslargeinvestment,slowreturn.Thegovernmenthavenoencouragementtodothiswork.Thelackoffarmlandirrigationhavegivenanegativeeffecttotheruraleconomy.Yunnanprovinceisagoodexample,itsufferedsubstantialloseinseveredroughtsinrecentyearsalthoughithasabundantwaterresourse,themajorresonisthatithasnosufficientirrigationfacility.Thecentralfileandtheconferenceofwaterconservationgaveaemphasisontheconstructionoffarmlandirrigationlastyear.Inthecontextofpolicy,thispapertrytoshowthepresentsituationandthedilemma,analysethestakeholder’sgame,thegrowthmechanismofpublicfinance,theagriculturalpeople’sbehaviorandtheinvestmentfromprivatedepartment.Itrytoprovideavaluablemodeofthesupplyoffarmlandirrigation.Thisfirstpartistosumuptherelativetheoriesandthehistoryofinstitutionalchange；thesecondpartistoanalysethedatasofYunnan’sfarmlandirrigation,findoutthedilemmathroughtheresultsofanalysis;thelastthreepartsaretrytosummarythreewayrisingfunds,introducesomevalueablemodes.KeyWords:Farmlandirrigation,investment,，publicgoodsIIn目录目录第一章引言......................................11.1研究背景及意义.......................................11.2研究思路与方法.......................................21.3研究范围的界定和相关概念.............................31.4国内外研究动态及发展趋势.............................4第二章农田水利供给理论分析........................92.1农田水利公共性理论...................................92.2供给主体的多元化趋势................................112.3新中国成立后农田水利供给制度变迁....................15第三章云南农田水利供给现状分析...................183.1农田水利建设发展情况................................183.2云南农田水利设施存在的主要问题......................19第四章公共财政体制下的农田水利投入保障...........224.1政府在农田水利建设上的角色缺位......................224.2财政为农田水利筹融资的主要方式......................234.3强化云南省农田水利财政支出机制......................26第五章农户参与农田水利建设动员机制研究...........335.1云南完善农户动员机制的必要性........................335.2案例分析：农户参与农田水利建设意愿影响因素..........345.3农田水利建设社区动员机制建设........................37第六章市场渠道融资分析..........................426.1农田水利市场融资现状................................426.2市场融资途径选择——基于BOT、TOT两种模式...........426.3工业反哺农业——云南“烟水工程”模式................46第七章结论......................................48IIIn目录参考文献.........................................49致谢............................................54攻读硕士学位期间发表的科研成果目录及获奖情况.....55IVn第一章引言第一章引言1.1研究背景及意义一、研究背景农田水利是水利建设和农业建设的基础工程之一，是稳定农业基础地位和保障国家粮食安全的关键因素。2008年11月至2009年2月，河南、安徽等8省冬麦产区遭受了50年甚至70年一遇的旱灾袭击；2009年入冬以来，西南地区出现历史罕见的持续大旱，云南全省有900多万亩农田缺水缺墒，大春作物因灾减产50%左右，农业直接经济损失超过200亿元；2010年10月，河南、山西、河北、山东等冬小麦主产省受旱，让全国近43%的小麦产区受旱。这一连串的旱灾事件促使我们反思当今的农田水利供给体制。中共中央、国务院2011年初印发了《关于加快水利改革发展的决定》。这是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。文件提出，大兴水利，全面加强农业农村基础设施建设，重点加强农田水利建设，解决西南地区工程性缺水问题。云南省水资源丰富，降水充沛，但时空分布极度不均匀；从耕地构成来看，超过2/3的耕地属于旱地，有效灌溉面积仅占总耕地面积的1/4，地高水低，工程性缺水问题严重，加快农田水利工程的建设将为云南地区实现农业持续增效、粮食持续增产、农民持续增收和农村环境的持续改善、抵御灾害能力的持续增强提供有力的支持和保障。但现实是目前农田水利设施供给存在诸多问题，尤其在农村税费改革和取消“两工”后，农田水利建设面临更加窘迫的困境，劳工投入大幅下降，资金缺口加大，急需建立有效的供给机制。二、研究意义（一）理论意义本课题以西方公共产品、公共选择理论，以及相关宏观经济理论为基础，结合制度变迁的考量，对农田水利建设提供理论支撑，构建全面的农田水利投融资机制。（二）现实意义1n第一章引言1.云南省有丰富的水资源，但水资源时空分布不均，农业常常面临干旱危机，特别是2010年云南遭遇百年一遇的特大干旱，2012年又出现严重旱情，农业生产、农民生活、农村发展遭受重大损失，作为能有效缓解水资源时空分布不均，保障农业生产的农田水利设施，其对云南的重要意义不言而喻。政府在“十二五”工作规划中，也将保障农田水利设施建设放在了重要的位置。本文研究如何加大各供给主体的投入力度，这对政府制定相关政策，提高农田水利设施建设水平有重要的借鉴价值。2.农田水利作为农村最基本、最重要的公共品，本文对其供给机制的研究对其他农村公共品，特别是准公共品的供给同样具有参考意义。3.在投入机制中，对政府财政角色的定位，以及对如何引入市场资金的研究，都对目前颇受关注的“乡镇财政困境”的解决，“民生财政”的推行同样具有参考价值。1.2研究思路与方法一、研究思路第一部分：论文框架论述；已有研究成果总结归纳及本文观点；第二部分：对农田水利的公共性，以及各供给主体职能的相关理论进行梳理，并对新中国成立以后我国农田水利的供给制度的变迁进行总结归纳；第三部分：通过横向、纵向的数据比较，对云南农田水利的建设现状进行分析，并指出存在的问题；第四部分：对公共财政体制下的农田水利投入保障进行研究，解决目前政府在农田水利建设上的缺位问题，从“政府如何多途径的为农田水利融资”到“如何构建立体的农田水利支出模式”都进行了阐述；第五部分：通过实地调研数据，分析影响农户参与农田水利建设意愿的各项因素，并依据分析结果，构建农户参与的社区动员机制，肯定农户投入在农田水利建设方面的重要地位；第六部分：研究如何通过不同模式吸纳市场资金第七部分：结论。2n第一章引言二、研究方法本文拟从公共选择、公共产品角度出发，以及宏观经济、制度选择理论对农田水利建设问题进行相关理论梳理，并结合云南省情和农田水利投入现状，采取实证与理论相结合，通过实地调研、案例分析等方法，找到解决云南农田水利建设水平落后的制度缺陷，以期为云南农田水利建设提供有效供给的机制。农田水利理论支撑西方公共产品理论模型理论框架中国社会现实与社会转型云南农田水利水利供给制度变有效供迁的制度分析给机制云南省情公共财政调研第三部门水利建设投融资渠道选择案例分析市场渠道图1.1本文整体框架1.3研究范围的界定和相关概念一、农田水利农田水利分为狭义的和广义的。广义的农田水利包括灌溉、排水工程，水土保持、农村人畜饮水工程在内的与农村和农业有关的水利设施工程；而狭义的农田水利指农田灌溉设施系统，主要包括灌溉和排水，兼及中小型河道整治，塘坝水库及圩埦（将农田与外水隔开）建设，低产田水利土壤改良，农田水土保持、土地整治以及农牧供水等。本文所提的农田水利主要指的是狭义的农田水利设施，包括大中小型三种，其中，云南主要以中小型灌区为主；而以“五小水利”为代表的小型农田水利设施指的是小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠工程。3n第一章引言二、农村社区农村社区是指以地缘为纽带、以农业生产为基础，基本上是同质性劳动人口组成的，社会结构简单、人口密度相对较低的地域社会。可以被界定为“组织”或者是“利益集团”，是为增进成员共同利益而形成的集团。正是因为农村社区是一个“利益集团”，所以其集体行动会出现如奥尔森（Olson）描述的困境。农村社区是“村落共同体”，从大小上分，有邻里、承包片、组、村、乡等，本文中出现的农村社区主要指行政村和乡镇范围。作为村民生产生活地方，其中存在农村基层行政组织，如村委会；农民经济合作组织，如农户用水者协会；以及基于血缘和地缘关系的“熟人社会”。三、投融资渠道的界定本文主要涉及政府、私人企业和第三部门三大融资渠道，但在具体分析时，很多情况是多种资金的合作投入，在研究社区投入和私人投入时，都有涉及到政府投入资金的引导作用，例如“民办公助”、“以奖代补”都是公私合作的模式，因此虽然文章架构分为三大融资渠道，但在具体内容上并没有绝对的界限。1.4国内外研究动态及发展趋势一、文献综述农田水利工程的建设不仅关系到农村建设、农业生产、农民生活的质量，而且是农村经济发展中最直接、最基础的问题之一。因此，国内外学者针对农田水利的相关问题进行了广泛的研究，无论是发达国家还是发展中国家，在经济发展的初期都将发展灌溉农业以保证粮食自给作为经济社会发展的基础，因此也将发展农田水利放在重要的位置。随着经济的发展，水资源和能源条件以及国家政策等多种因素的变化，发达国家的农田水利建设管理水平已经日趋成熟，灌溉面积在20世纪80年代以后逐渐放缓甚至出现负增长，因此国外学者研究的重点主要在于农田水利发展对经济、环境、水资源分配的影响，以及农田水利市场化发展的问题。农田水利设施是农村基础设施建设的重点，是重要的农村公共产品。萨缪尔森（Samuelson，1954）发表的《公共支出的纯理论》奠定了公共产品理论的4n第一章引言现代基础。一般认为，随着承担公共产品成本的人数的增加，公共产品自愿供给将出现不足导致市场失灵。基于此，奥尔森（Olson,1965)认为小集团比大集团更容易提供公共产品，但由于存在搭便车问题，小集团的提供量低于最优水平；Sugden(1984)则从道德方面解释了公共产品自愿捐赠的原因，Josef(1996)针对纯公共品自愿供给不足需要政府干预而恢复最优配置，提出了一种激励机制，增加纳什均衡状态下的公共产品私人提供量；Clark(1979)等研究了不完全信息条件下的公共产品提供问题，并设计非市场机制来诱导有效提供公共产品的信息；蒂布特（Tibeout，1956)指出人们会通过选择居住地表露对地方公共产品的偏好，但这种财政选购的“用脚投票”假定不太符合现实。针对水利基础设施建设投入，特别是农田水利供应是否应该由各国政府严加控制，国外学者也就应该是否实现市场化的问题提出了各自的看法。不少学者坚持市场作用对农村水利市场同样适用，认为只有市场才是促进水资源利用效率提高的唯一手段，持此观点的学者有Thobani(1997)、Rosegrant和Binswanger(2002)等，后者还着重提出了建立可交换水权的重要性，规范化的水权可以促使使用者考虑到水资源的机会成本，从而减少农业灌溉中的负外部性。当然，同样有一些学者对水利供应完全市场化提出了质疑，Bauer(1998)认为完全竞争性的水市场在理论上和实践上都存在争议，完全市场化的水权市场建立的最终结果是不确定的。Rosegrant和Ringler(2000)的调查则发现，政府参与水利建设投入的比例根据国家发展程度的不同而大相径庭，在一些发达国家或地区，为了规避市场失灵，政府承担了农田水利建设中的大部分成本，而在一些发展中国家或者是不发达地区，由于政府存在财政约束，民间机构和农户不得不承担相当大的一部分成本。对我国来说，农业灌溉对保证国家粮食安全仍然具有特别重要的作用。在计划经济体制下，水利工程建设管理被认为是社会公益事业，国家长期负责，但随着改革开放的不断深入，经济转轨、市场经济体制的确立，国家对这些工程的维护管理费用锐减，而这些工程自身的造血能力又差，缺乏具有市场吸引力的投融资政策，致使工程运转困难。因此关于农田水利的建设问题，国内的学者主要从供给模式与供给主体方面进行了研究。1．大多数学者认为我国目前的供给模式缺乏效率。熊巍（2002）从农田水5n第一章引言利的供给效率和公平两方面进行研究，效率方面主要涉及的是供给与实际农民需求不符，急需的公共品供给不足，较少需求的却供给过剩；公平性方面除了城乡二元化、中西部农村差异等，还包括农村公共品负担成本的不公平性。倪焱平、钱焕欢（2007）认为我国目前农田水利供给的制度缺陷主要指供给主体缺位和供给决策机制的低效率缺陷，同时提出农村水利供给制度并非单一的制度安排，而是多种具有关联性的规则制度所构成的一个制度组合，包括农村水利设施供给的决策规划、资金筹措、生产和管理制度、使用和分配制度等，其中供给决策机制分为政府行政性决策和政府引导的农民自主决策；资金筹措机制分为公共财政投入和市场筹资；建设和管理制度有政府统一建设管理和项目运营；使用或分配制度则分为共享和收费两种。刘欣（2007）认为农村水利公共设施供给与农民实际需求不对称，一方面“一事一议”制度可操作性不强，农民的需求程度更是难以测度；另一方面，收益成本机制不完善，投资主体缺乏利益激励。马培衢（2007）认为集体供给制正在没落，农田水利的公共供给体制逐步向农户自我供给和合伙互助制供给转变。2．针对目前供给的低效率，学者提出了各种模式。张果、吴耀友、段俊（2006）设计了一套“农村水利供给内部市场化”的制度模式。模式的基本思想为：国家投资建设、捐建或者与民共建水利工程，然后以公开拍卖的形式承包给个体经营，成立农户监督管理委员会对供水进行监管。水利建设通过产权内部化，将产权界定为实际受益者即农户；水利经营通过市场内部化，以公开拍卖的形式承包给个体农户；水利监管通过决策内部化防止承包个体利益与农户整体利益之间的冲突等三个方面来进行制度安排。李燕琼（2003）总结了一些小型农田水利建设与管理的新制度模式，归纳起来有：一，现有集体农田水利设施使用权的承包（租赁）、拍卖经营，此种模式一般针对现有设施经营不善、维护不当的情况；二，农户独资兴办农田水利设施，此种模式主要使用于资金投入少，以农户自用为主的小型农田水利设施；三，引进业主兴办农田水利，此种模式需要政府制定一系列吸引政策，调动各方积极性；四，股份制集资兴办农田水利，包括：1，政府、集体、个人三方筹资，政府资金参股不分红，起以少促多的作用，集体股占大头，负责管理和维护；2，集体农户两方入股，一般适用于全村共享的水利设施；3，农户之间共筹资金，按股份大小对建设、管理承担不6n第一章引言同责任，取得相应收益。康静萍、袁立（2006）认为可以结合邮政储蓄改革，建立农村基础设施发展基金，首先建立国家政府资金一期工程，在以后的各期工程中可以引进社会资金参与，国家成立专门的农村基础设施发展基金委员会，功能定位是政策性银行和投资银行的结合。唐忠、李众敏（2005）通过比较我国5个时期农田水利建设情况，分析了市场经济条件下农田水利建设相关利益主体在农田水利建设投入上的不同态度，认为农田水利建设的投入主体应是政府和农民，对于农民来说，可以根据水源特点分别采取股份制和参与者管理两种方式，而采用哪种方式取决于农田灌溉方式对应的经济特征——根据取水设施的不同特点将我国现有农田灌溉水源分为可以通过改革将其变成私人物品的水源和无法通过改革将其变成私人物品的水源，前者可以在必要情况下通过股份制等改革形式将其转变为私人物品，将产权边界界定清楚，后者则可以归入俱乐部产品，通过参与者管理等方式作为协调机制，对这一类水源进行投入。3．尽管多数学者将研究重点放在公私合作供给和农田水利建设的市场化供给上，但从我国的现实出发，国家的宏观调控政策对地区水利投入的影响重大，政府对水利的重视程度在很大程度上影响着水利投入水平。王伟（2001）肯定了政府对水利的财政投入应该是水利资金投入的主渠道，财政资金无偿投入与有偿使用相结合；王广深、王金秀（2008）从农业的外部性、农田水利的公共产品性和公共财政的客观要求三个方面，对财政支持小型农田水利建设的理论进行了阐述，并提出了促进相关财政支出的几项措施。孔庆雨、郑垂勇（2006）认为农田水利建设财政支出中应保证农田水利建设规划工作的经费、引导社会资本进行农田水利建设的资金等的投入。4．农户投资投劳方面，目前农村水利设施建设主要以“一事一议”原则为依据，“一事一议”可以将相关设施建设需求从基层向上传达，是自下而上的供给机制，能反映农户的真实需求；防止农民的负担加重；体现民主意识，但从一定程度上也可能会因为农户的差异性难以达成协定，因此调动农户的参与意愿是非常重要的事。朱红根、翁贞林、康兰媛（2010）运用博弈模型逻辑和Logistic模型从理论与实证上分析了农户参与农田水利建设意愿的影响因素，研究结果表明，种稻收益、粮食补贴政策评价、农业劳动力人数、易洪易涝面积比重及村庄双季稻种植比重等因素对农户参与农田水利建设意愿有显著正影7n第一章引言响，兄弟姐妹个数多对农户意愿有显著负影响，而户主年龄、文化程度、经营规模、区域类型等变量的影响不显著。刘俊浩（2005）分析了农田水利建设国家动员机制的强化、弱化，以及农田水利建设社会动员机制面临的困境。袁建华、胡继连（2008）从实践和理性的二维视角分析村民集体投资行动的共同利益基础和行动中的困境破解，一是村内应具有较多的社会资本；二是村内具有较好的内部激励机制。5．在市场供给这个供给主体的研究上，学者们主要研究如何获得市场投融资。王伟（2001）通过水利投资政策、融资政策和补偿政策三个视角对美、日、中三国的水利投融资政策进行了考察以及异同的比较分析，认为社会资金参与水利建设是加快水利事业健康发展的有效措施，可采取间接融资方式，即鼓励水利项目业主上市发行股票、债券，以及政府出面发行水利建设债券，并以其收益、收费和政府财政性补助资金还本付息等。在目前国家投融资体制和财政管理体制下，水利基本建设项目的投资来源，除了政府拨款以及政府授权收费的基金外，主要的融资方式可以有银行贷款、项目融资（包括国内外合资合作）、证券融资、ABS融资、租赁经营、有限追索贷款等多种。郑垂勇（2002）分析比较了各种融资方式，研究了国内外各种融资操作中的实务问题和可能存在的政策和法规上的问题。康静萍、袁立（2006）认为民间资本进入农村基础设施建设的方式有：一是股份制，它弥补了单一投资主体的资金不足，能在很短时间里集中起大量资金；二是股份合作制，因为有政府参与，可以提高投资者的投资信心，配以税费优惠政策，可以大幅提高私人资本在基础设施建设中的比重。二、本文主要观点综合以上学者的研究可以看出，大部分学者着重于普遍性、单一投融资途径的研究，本文则从农田水利支持理论出发，逐一以政府、第三部门、企业为角度，研究如何完善相关投融资机制：政府方面，不是简单强调支出与财政收入同比例增长，而是对各项具体资金的支出扩大提出建议，例如：水利基金、水利国债、专项补助资金等；第三部门方面则主要研究如何激励农户的合作行为；市场渠道方面则研究如何利用有效模式吸引资金投入；整个过程中基于云南特殊的经济、地理、人文情况，探讨云南农田水利的有效供给。8n第二章农田水利供给理论分析第二章农田水利供给理论分析2.1农田水利公共性理论一、公益性萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对公共产品进行了严格定义：“公共产品是指这样的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。”即纯公共品具有非竞争性和非排斥性。农村水利纯公共品主要包括：防洪[1]排涝工程、江河治理工程、水利机构和制度、水生态的保护，在这些产品的供给上主要是以公共财政为主，政府提供是最有效率的供给模式。具有完全竞争性和排他性的是纯私人产品，除了纯公共品和纯私人品外，农村水利产品还存在准公共品，它介于私人物品和纯公共品之间。准公共品可能是使用和消费局限在一定的地域中，受益范围有限；也可能是存在着“拥挤效应”和“过度使用”，消费有竞争性。二、外部性20世纪初，马歇尔和庇古从经济学角度提出了“外部性”的概念，指的是一个经济主体（生产者或消费者）在自己的活动中对旁观者的福利产生了有利或者不利的影响，这种有利影响带来的收益或不利影响带来的损失，都不是生产者或消费者本人需要承担的。农田水利设施的外部正效应特征非常明显。例如，农户个人修筑小塘坝，一方面可以储蓄商品水，为投资者创造收益，另一方面还可以改善塘坝周围的涵水条件和小气候，增加周围土地的产出和收益，这就是效益外溢。由于对外产生的利益是非排他性的，因此没有价格可言，由于行为人没有因为产生的外部利益而得到奖励，所以在决定生产数量的时候，没有考虑外部利益的动机。人们在决定生产数量的时候，遵循的是边际收益MR=边际成本MC的原则，在忽视外溢给他人的边际收益，仅考虑自身的边际收益时，产品的最终生产数量会低于其最优数量，也就是资源配置失当或帕累托最优失效。由于农田水利设施具有相当普遍的外部正效应，因此尽管其社会效益普遍见好，但本身收益率却普遍见差。9n第二章农田水利供给理论分析外部性是经济主体行为的无意识副产品，相比外部利益，该行为的私人利益也应当是足够大的，大到可以促使经济主体首先采取行动，而对于公共产品，相比提供的成本，个人所得利益是非常小的，以至于个人不会主动提供它。这种差异解释了为什么典型的纯公共品必须要由政府公共部门来提供，而外部性可以通过多种途径来纠正，甚至可以由公共部门进行引导或激励私人部门提供。当然必须注意到的是，纠正外部性同样存在信息不对称难题。如果外部经济得益者的偏好由税收或公共集资来解决，那么他们将极力报低所获收益；如果由公共部门免费弥补产生外部经济的一方，而对利益接受者不收取任何费用，那么接受者通常将夸大所获利益。三、公平性福利经济学奠基人庇古指出检验社会福利的标准有两个：一是国民经济收入或是具体项目总收入的总量，经济收入总量越大福利水平越高，这是效率问题；二是关于收入的分配，收入分配越均匀，社会福利水平就越高。由于收入的边际效用是递减的，收入越多，每单位财富带来的边际效用就越小，相反，收入越少则边际效用越大，此时，把一单位财富由富人手中转入到穷人手中时，穷人所得将大于富人所失去的，因此，在生产有效率的前提下，应尽可能使福利的分配均等化。由于我国长期奉行工业优先的发展战略原则，广大农民在工业化初期，就通过农业税及工农业产品价格“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累，为城市工业化做出了贡献。如今随着二元经济结构特点日趋明显，城乡收入分配差距逐渐加大，政府应该满足农民的公共品需求，作为对农民长年来超额贡献的补偿。另一方面，农村公共品作为一种生产要素已构成了私人产品生产成本的一部分，其供给水平及获得的难易程度决定着私人生产成本的高低，是提高农民收入水平，改善农民生活质量的关键。政府有通过税收——转移支付机制实现收入再分配的职能，例如，政府通过税收进行公共筹资，再通过财政支出对农村公共品供给进行支持。农田水利项目为农业、农村居民提供基础保障作用，它为农民提供了稳定的农业生产环境，减少了周期性的旱涝灾害，减小了农户收入的损失，在调整经济结构、稳定地区收入有一定的作用。因此，从公平性出发，政府需要通过财政对其建设提供支持。10n第二章农田水利供给理论分析2.2供给主体的多元化趋势第二次世界大战后，由于凯恩斯主义的盛行，财政政策的重要性被广泛接受，再加上水利事业开始步入超大规模整体开发阶段，所以在西方国家，政府实际上承担着水利供给主体的责任；在我国，特别是在计划经济时期，水利工程建设管理也被认为是社会公益事业，由国家长期负责，政府基本上是水利公共品供给的唯一主体。出现这种局面的原因主要有：一是公益性和基础性强的水利公共产品通常具有一次性投入大、周期长、收益低和利益外溢性强的特点，私人没有足够能力或动力来参与其供给；二是政府通常具有动员大量社会资源的能力，并具有相对广泛的社会代表性，因此有能力从事非营利性公共产品的供给活动。但是随着经济和社会的发展，人们对公共产品的需求增大，在供给方面“政府缺位”广泛存在，政府作为水利公共品唯一供给主体的地位受到质疑，另一方面，公共产品理论也在不断发展，人们认识到公共产品也是可以进一步划分的，水利供给主体开始呈现多元化的发展趋势。除了政府之外，私人企业、社区、农户都参与到农田水利的建设中，这样就会形成以某个供给主体为主导，多元参与的供给模式。一、政府古典和新古典经济学认为政府作为天然的公共品生产的唯一主体，通过官僚制组织模式向社会提供公共产品。西方福利经济学也认为由于公共产品具有的非排他性和非竞争性，若通过市场方式提供，会出现“搭便车”的问题，从而导致供给不足，而由具有强制力的政府来提供，则可以克服市场供给的缺陷。但二十世纪六七十年代，新制度经济学兴起，它认为政府垄断公共产品供给不可能实现资源配置的帕累托最优，至八十年代，新公共管理理论（NPM）的兴盛让更多的经济主体参与到公共产品的供给中，它主张在政府的公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，即把市场机制引入公共产品的提供中。但是在水利，尤其是农村水利的供给方面，政府财政仍应该是最主要的供给主体。这不仅是政府的特征决定的，它是连接公民和国家的中间体，它具有强制性和普遍性，在提供农田水利公共品方面比其它组织更具优势；而且与农田水利本11n第二章农田水利供给理论分析身的特性有关，农业是弱势产业，农村基础设施更难具有盈利性，农田水利虽然是区域公共品，但其关系到粮食生产，粮食是全国性的重要公共品，关系人们的基本生存权利和国家稳定。如果国家财政不能明确自身在农田水利供给方面的主体地位和主导作用，将会加速农田水利建设资金链的断裂，使得农田水利的建设停滞不前，同时农田水利等农村基础设施的私营化也会从一定程度加大农民获得公共服务机会的不平等，造成更大的贫富差距，损害低收入阶层的利益。政府加强对农田水利设施建设的财政支持，是农业支持政策的重要组成部分。罗恩斯坦.罗丹（1943）认为基础设施与私人资本相对应，属于社会先行资本，其发展水平直接和间接地影响生产部门的成本和效益。农田水利设施作为农业基础设施的重要组成部分，具有明显的社会外部性，政府理应承担相应的供给责任。政府对农田水利建设实施财政支持政策，不仅可以提高农业生产能力，还可以减少农民生产成本的支出，有利于减缓农产品生产成本上升的趋势，并且具有当期投入、长期收效的特点，是增强农业发展后劲、促进农业发展方式转变的有效途径。与价格支持政策不同，实施农田水利等基础设施建设财政支持政策，不仅可以形成长期的生产力，避免对价格的扭曲，而且根据WTO农业协议，农田水利等农业基础设施属于“绿箱”政策，不受WTO规则约束。同时，从我国的现实出发，国家的宏观调控政策对地区水利投入的影响重大，政府对水利的重视程度在很大程度上影响着水利投入水平。在大多数国家，公共部门都不是单一或者完全集中的一级政府组成的，而是分成若干级别的政府，每一级政府有各自特定的职能，那么在实际供给行为中，究竟哪些职能由哪一级政府来执行呢？非排他性和非竞争性是公共品的一般特征，但在现实中，同时具备两个特征的情况不多，即便同时具备，其强弱程度也不一样，由此公共产品便具有了层次性，公共产品层次性理论决定着中央政府与地方政府，地方各级政府之间的事权、财权的划分及其相互关系，蒂布特（Tiebout）、马斯格雷夫（Musgrave）在分层蛋糕模型中认为，公共部门的稳定和分配必须由中央财政来执行，地方政府主要从事配置活动。低一级财政有着效率更高的配置资源的能力，因为他们提供的是最能反映个人偏好的公共产品组合；GeorgeStigler(1957)认为与中央政府相比，地方政府更贴近公12n第二章农田水利供给理论分析众，更了解辖区内选民的需求和偏好，同时各地区居民有权通过投票来对公共产品的供给水平进行选择，因此各地方应该自行确定本地公共产品的数量和种类，中央政府则负责解决分配不公和地区之间的不协调；WallaceE.Oates（1972）的分权理论认为“对于某种公共品来说——该公共品的消费是遍及全部领域的所有人口，且该产品无论是对中央政府还是对地方政府具有相同的供给成本——那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它管辖的居民要比中央政府向全体选民提供任何特定且一致的数量要有效得多；RicardW.Tresch（1981）从偏好误识角度出发，认为由于偏好误差，中央政府在提供公共产品的过程中存在失误的可能性，因此有地方政府来提供公共产品，社会福利才能最大化。二、市场私人企业的重要特征是以营利为目标，其参与公共产品提供的主要包括三种方式：政府资金引导，私人独立提供；与政府联合提供；与社区组织联合提供。对于私人资本进入公共品提供领域的可能性，有以下一些典型的理论和实践。“世界银行共识”坚持私有化是解决发展中国家农村公共品供给困境的有效方式，其认为市场能够优化资源配置，而公共资源则可以被视作一种可竞争、可排他、可转让的特殊商品，因此构建一个有效的市场就可以让发展中国家摆脱公共品供给效率低下的局面。Goldin(1979)提出“平等进入”和“选择性进入”的概念，认为在公共品消费上，可以是没有限制的，即“平等进入”，也可以是满足一定约束条件才能消费，即“选择性进入”，例如“付费”。如果公共产品不能通过市场手段有效供给，那是因为欠缺把不付费消费者排除在外的技术。例如，加密技术的应用让曾经是公共产品的电视节目信号必须付费才能使用，从而激励私人来提供此类公共服务。Demsetz(1970)指出在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效提供公共产品，同时，由于消费者有不同的偏好，因此可以通过价格歧视对不同的消费者收费。Schmidtz（1987）认为消费者可以通过订立契约，根据一致性原则来供给公共产品，从而解决“搭便车”问题。Coase（1974）指出在英国，提供服务的48座灯塔中属于不列颠灯塔管理局的只有24座，且这24座中有12座最初也是由私人建造并管理的，灯塔作13n第二章农田水利供给理论分析为公共产品一直主要是由私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，这从现实案例的证明一向认为必须由政府经营的公共产品也可以由私人提供和经营。三、第三部门农村社区、各种非营利性的农村合作组织和社会团体是农村公共产品供给的第三部门。随着民众对公共品的需求量增大、品质提高，既需要政府职能的转变，发挥有限公共收入的使用效率，为大众提供符合满足其偏好的公共产品，也需要充分利用市场经济体制，探索公共产品的市场供给机制，同时，为了弥补政府财政失灵和市场供给的不足造成的问题，促进第三部门供给制度完善也是提高公共品供给水平的有效途径。Buchanan(1965)提出了著名的“俱乐部理论”模型，即“在没有政府强制下，处于私利的一组公共品消费者能够通过自愿协商的方式，达成一种联合供给的契约，从而解决公共品的供给问题,只要满足某些严格假定的条件，这种方式可以实现各自私利和集体利益的最大化。”第三部门供给与政府供给的不同在于，社区和非营利组织不具有强制性和普遍性，它由聚集区内居民通过协商原则，自愿筹集资金，通过灵活多样的方式提供公共产品；与市场私人企业供给不同的地方则在于，它为居民自己提供产品或服务，不以利润追逐为目的。在当前中国农村地区，提供社区性公共产品和俱乐部产品，特别是农田水利设施的组织，主要是村委会、农村用水者协会和农民经济合作组织。第三部门供给的优势主要包括两个方面：（1）第三部门比起政府和私人企业，能够更好地解决公共品供给中存在的信息不对称问题。首先，它通过居民协商来提供公共品，能最真实的反映居民对产品的需求；其次，它不以盈利为目的，不会利用自身在产品信息中的优势地位，在供给行为中以次充好，谋取私利。（2）第三部门能够弱化“搭便车”的问题。搭便车问题的严重性取决于群体结构的紧密程度，在一个结构紧密的社区内，人们较不易有个人主义倾向，并选择遵从社会规范，因而搭便车问题不会太严重。”同时由于第三部门提供的公共产品通常只能由社区内的居民共享，从而“搭便车”也比较容易遏制。Nosenau,Linder(2003)从实际效果对比了第三部门与私人企业提供公共产品效率方面的差异，得出结论：在服务质量、需求者的可接近性、成本效益和慈善四个方面，第三部门都要优于私人营利组织。14n第二章农田水利供给理论分析表2.1三大供给主体的核心问题经济主体核心问题政府如何能让公共选择更好的反映民众偏好市场如何通过市场机制解决向消费者收取费用第三部门如何激励民众参与，通过何种有效机制达成产前契约2.3新中国成立后农田水利供给制度变迁一、新中国成立初期（1949-1955年）这个时期农业处于自然农业阶段，农田水利设施由于战争遭到极大的破坏，全国百废待新，国家实施“均分土地”的政策，并大兴水利建设，强调“水利和农业”是恢复工作的重点。尽管当时国家财政孱弱，但仍然保持对水利建设较高的财政投入。其中农林水建设资金，1950年为1.3亿元，1951年为2.6亿元，1952年为6.4亿元，分别相当于民国时期水利经费最高值的18倍、42倍、52倍。“一五”期间，农业基本建设投资41.8亿元，占全部基本建设投资的4.1%。当时国家投入的资金根据“只有较大的，群众无力经营的灌溉工程才使用投资”的原则，主要用在大型水利工程、修复河道和防灾上，因此农田水利设施的供给主要依靠“民办公助”的形式，基本上是农民出工，国家补助一定的伙食费、工具费等。尽管财政有一定的补助，但补助较低，而且政府动员的义务工占了很大一部分比例，因此，农民的投入基本上是“无偿”的。一方面，农民刚分配到自己的土地，农田水利的建设与自己利益相关程度高；另一方面，新中国刚成立，群众爱国热情高涨，愿意为国家和集体贡献自己的力量，有些群众甚至愿意将自己在土地改革、减租中所获得的利益成果捐献出来修建水利，因此，这一时期尽管物质激励很小，农田水利的人力资源供给充足，农田水利设施得到较快恢复和发展。1949年全国水灾受灾面积超过一亿亩，1950年为6000亩左右，1951年2100万亩，1952年1600万亩（截止当年九月底的数据），①为农业的发展提供了有力的支持。①中国社会科学院、中央档案馆编,中华人民共和国经济档案资料选编−基本建设投资和建筑业卷,中国城市经济社会出版社，1989年版,第242、254、905、251、901、942、935页15n第二章农田水利供给理论分析二、人民公社时期（1956-1980年）1956年全国进入合作化生产时期，1957年颁布的《中共中央、国务院关于今冬明春大规模开展兴修农田水利和积肥运动的决定》中要求“群众性的农田水利，主要依靠合作社的人力、物力和财力，并且鼓励社员积极投资，国家只作必要的补助。”这说明，农田水利的供给已经从建国初期的“国家补助，农民投工”转变为“主要依靠合作社来解决，国家只在特殊情况下才给予补助”。尽管“大锅饭”的平均主义一定程度降低了农民的劳动生产率，但由于“三级所有，队为基础”的组织形式，村民的劳动投入，包括对农田水利的出工都计入工分，影响公社产品的分配，再加上政治运动对人们意识形态的推动力量，以及国家自上而下的重视，农田水利建设在经历建国初期的恢复后，开始进入迅速发展时期。据统计，1957-1978年，我国的有效灌溉面积占耕地面积的百分比从24.4%增长到45.2%。三、家庭联产承包制时期（1981-1993年）八十年代初期，中国开始在农村实行一项重要的土地改革——家庭联产承包责任制，同时由于国家投入的减少，农田水利建设进入停滞时期。1981至1990十年期间，有效灌溉面积年均增长率首次出现负增长，有效灌溉面积也从1982年的4866万公顷下降到1988年的4791万公顷。这一阶段的特点是，对水利工程实行承包，在保证所有权不变的情况下，将不同规模的工程承包给农户、水利专业户、联户或小组等；小型农田水利工程建设、维护所需资金由受益人按受益面积合理负担，国家给予适当补助，所需劳力，也由受益人按受益面积出工。本来承包后，农户对水利设施的需求将更加强烈，但由于水利设施的外部性与农田私有的矛盾，农户缺乏对农田水利建设投工的热情。此外，根据《中华人民共和国水法》，1980年开始全面征收水资源费，并按照“取之于水，用之于水”的原则进行管理使用。四、“两工”时期（1993-2001）经过近十年的发展停滞，中央及各级政府意识到问题的严重性，重新开始重视农田水利的建设。1993年，《中华人民共和国农业法》规定，农民需承担农村义务工和劳务积累工，其中后者主要用于农田水利的基本建设。“两工”制度的出台，从一定程度上缓解了由于联产承包制度带来的农田水利建设人力资16n第二章农田水利供给理论分析源投入不足的问题，农田水利建设进入改革发展时期，投入的主体也变为农户投工投劳、缴纳水费，中央和地方政府配套资金支持。水利基建投资从1991年的50亿元（现价）增加到2000年的580亿元（现价），有效灌溉面积年均增产率为1.24%，占耕地的比重上升为45.25%。五、农村税费改革时期(2002-至今)农村税费改革后，“义务工”与“积累工”也随即取消，社区范围内农田水利设施建设转为通过“一事一议”制度进行筹资筹劳，农户依靠缴纳水费取得用水权利，政府财政方面也加大了对农田水利建设的支持，但由于“一事一议”达成一致协商的成本高；灌溉水费征收率低；同时分税制改革，承担农田水利建设责任的基层政府财力不足，地方配套资金到位率低，极大地影响了中央资金的使用效率等因素，农田水利的供给出现了困境。“十五”期间的水利基建投资年增速从“九五”期间的34%下降到6.2%，其中，2001、2003、2005三年更是出现负增长，水利基建占全国基建的比重也下降到近十年的最低点。17n第三章云南农田水利供给现状分析第三章云南农田水利供给现状分析3.1农田水利建设发展情况农村公共产品作为一种生产要素已构成了私人产品生产成本的一部分，它的供给水平及获得的难易程度决定着私人生产成本的高低，是提高农民生活质量的关键。作为农村最重要的公共产品之一，农田水利设施的建设为农业和农村的发展提供了不可替代的基础保障作用。从水利建设的几个主要指标近20年的发展情况可以看出，中国在农田水利建设方面取得了一定的进步，如表3.1所示。表3.11990-2009年全国灌溉、水库、除涝治水和堤防建设情况年份指标19901995200020052009灌区数（处）53635562568358605844灌区有效灌溉面积（万公顷）2123.12249.92249.32641.92956.2水库（座）8338784775851208510887151水库容量（亿立方米）46604797518456247064节水灌溉面积（万公顷）——1638.92133.82575.5除涝面积（万公顷）1933.72006.52098.92133.92158.4堤防保护面积（万公顷）32003060.9396044124654.7数据来源：《中国统计年鉴》（1990-2010年）表3.22001-2009年云南省农田水利建设情况年份20022003200420052006200720082009指标有效灌溉面积1442.114571469.41485.41501.31517.11536.91562.1（千公顷）水库（座）52675298532653705401540554775517水库总容量94.1103.1104.2106.1112113128.3129（亿立方米）旱涝保收面积——886.5896.8904.1911.4917.3924.7（千公顷）机电排灌面积——196.4194.7189.3183.9183.7183.9（千公顷）除涝面积221.8226.4229.8234.4237.3240.2244.4249.1（千公顷）数据来源：《中国统计年鉴》（2002-2010年）；《中国农村统计年鉴》（2002-2010年）18n第三章云南农田水利供给现状分析通过纵向对比近十年来云南农田水利的发展情况（表3.2）可知，多数指标也都是呈逐年上升的趋势，尤其是作为最能综合反映水利建设成就的指标之一，云南的有效灌溉面积在2001-2009年期间增加了9.7%，达到1562.1千公顷，而水库容量、旱涝保收面积、除涝面积也分别增加了39%、4.3%、14.2%，云南农田水利建设事业取得了一定的发展和进步。3.2云南农田水利设施存在的主要问题随着极端气候的日益频繁，云南遭受旱涝灾害的频率加大，虽然导致成灾的因素包括多种，但土壤的保水、排水能力是非常重要的因素之一。近五年平均旱涝灾害成灾率的对比从一定程度反映云南农田水利设施在抗灾成效方面略低于全国平均水平。（见表3.3）。表3.32005-2009年云南及全国平均旱涝灾害成灾率比较年份云南省全国平均20050.59000.538820060.59270.625620070.50910.533920080.69460.561620090.42470.4437五年平均0.56220.5407数据来源：成灾率=（旱灾成灾面积+洪涝灾成灾面积）/（旱灾受灾面积+洪涝灾受灾面积）；旱涝灾成灾和受灾面积数据依据《中国统计年鉴》（2006-2010年）。造成抗灾成效低的主要原因是云南农田水利设施存在以下几个突出问题：一、总体规模水平较低尽管近年云南农田水利的供给一直处于一个上升的趋势，但比照全国的情况，仍旧在各指标上落后全国平均水平。以2009年为例，除了水库数外，多个农村水利建设指标，云南省农田水利数据皆低于全国平均水平（见表3.4）。5517座水库虽然远高于全国平均水平，但水库的总容量却低于平均的228亿立方米，单位水库容量小。表3.42009年农村水利建设情况水库容量有效灌溉面旱涝保收面机电排灌面指标水库（座）（亿立方米）积（千公顷）积（千公顷）积（千公顷）全国平均28112281911.661366.391290.85云南55171291562.07924.75183.86数据来源：根据《中国农村统计年鉴》（2010年）相关数据计算得来19n第三章云南农田水利供给现状分析同年，云南耕地中水田、水浇地、旱地所占比重分别为25.2%、1.4%和73.4%。水田是指有水源保证和灌溉设施，用于种植水生植物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地；水浇地则指除水田、菜地之外，有水源保证或灌溉设施的耕地；而旱地是指无灌溉设施，靠天然降水种植旱作物的耕地，包括没有灌溉设施、仅靠引洪淤灌的耕地，由此可知，云南大多数耕地中没有灌溉设施，靠天吃饭。表3.52009年部分省份耕地构成情况耕地构成地区水田（%）水浇地（%）旱地（%）云南25.21.473.4贵州31.80.567.7四川48.30.751新疆1.793.35广西51.40.448.2江西824.113.8数据来源：《中国农村统计年鉴》（2010年）选取贵州、四川、新疆、广西、江西五省（区）的数据与云南进行对比，选取的原因是，这些省份人均水资源量与云南接近，都属于水资源含量丰富的省份，且除了江西省属于中部省份之外，其余四省份都属于西部地区。由表3.5的数据可知，云南省的旱地比重远高于其余几个省份，即便是与同样地高水低，水资源时空分布不均的贵州省相比，也高出近6个百分点。二、灌溉工程效率较低2009年云南省有效灌溉面积2340万亩，占耕地面积的37%，人均有效灌溉①面积为0.526亩；节水灌溉面积790万亩，占有效灌溉面积的34%；农业用水②量约占全省用水量近80%，中国农业灌溉用水利用系数大多只有0.45左右，远低于发达国家0.7~0.9的水平，就全国范围来看，按有效利用系数的高低排列，华北最高，东北次之，接着是东南、西北和中部，而西南的有效利用系数最低，系数区间为0.309~0.405（韩振中等，2009）。受水资源条件的限制，尤其随着工业用水和城市用水的不断增加，农业用水量不可能再大量增加，农业、农村用水的矛盾将更加突出。灌溉技术的落后、配套工程的缺乏，不仅浪费水资源，也不利于农作物的高产。三、工程年久失修问题严重①数据来源：《2010年中国农村统计年鉴》②数据来源：根据《中国统计年鉴（2003-2010年）》相关数据计算而来20n第三章云南农田水利供给现状分析历年水涝灾害不断，让各种设施的水毁、盐碱化问题突出，云南省5514座①水库中超过一半是病险水库，一些地方病险水库甚至超八成，很多水库尤其是中小型水库存在很多隐患问题，例如没有溢洪道。雨季的时候，这种水库不敢蓄水，怕溃堤不安全，只能空腹防水，只有在雨季濒临结束时，才敢蓄水，这常常导致蓄水不满，一旦遇到严重旱情，救急效益难以发挥出来。那么为什么不对这些水利设施进行加固呢？主要是病险水库的修复费用巨大，对于云南大多数地区来说，地方财力根本无法负担。水库无法发挥应有作用，水利设施调节控制水量时空再分配的能力很弱，在干旱来临时，人们便得不到应有的保障。①数据来源：中国新闻网http://www.chinanews.com/gn/news/2010/05-26/2303988.shtml21n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障第四章公共财政体制下的农田水利投入保障4.1政府在农田水利建设上的角色缺位一、财政投入与农田水利供给水平的关系投入要素的增加会引起产出不同程度的变化，通过引入相关系数模型来对水利建设水平与财政投入的关系进行分析：(XX)(YiiY)Rii=1,2,3,4（式4-1）22(XX)(YiY)式4-1中,X表示全社会水利固定资产计划投资中的财政投入部分，包括中央财政投入和地方财政投入两部分；Yi是衡量农田水利供给水平的几个常用指标，其中：Y1表示有效灌溉面积；Y2表示节水灌溉面积；Y3表示水库数量；Y4表2示除涝面积；Ri是财政投入与第Yi个指标的相关系数，据此，可以对我国财政投入与农田水利建设水平的关联程度加以测定，相关数据如表4.1所示。表4.12005-2009年财政投入情况与农村水利相关建设指标完成情况中央财政地方财政有效灌溉面节水灌溉面水库除涝面积年份（亿元）（亿元）积（千公顷）积（万公顷）（座）（万公顷）2005271.6398.355029.32133.8851082133.92006308.4441.555750.52242.6858492137.62007341.7534.656518.32348.9854122141.92008652699.558471.72443.6863532142.52009657.1785.459261.42575.5871512158.4数据来源：《中国统计年鉴》（2006-2010年）计算结果如下：2222R1=0.9934；R2=0.9478；R3=0.9068；R4=0.8379可见财政与有效灌溉面积、节水灌溉面积、水库数量、除涝面积四个衡量2指标都是正相关关系（Ri﹥0）,并且关联度很高（全部皆大于0.5，基本接近1），这说明政府财政投入很大程度上决定了农田水利的供给水平。二、政府在农田水利建设上的角色缺位从我国目前水利投资来源来看，政府投资占主要部分（包括中央政府和地方政府，见表4.2），但实际上，这些资金的大部分都投入到以大江大河治理、重点城市防洪、水力发电为代表的重点水利工程或城市水利工程中，“十五”期间，22n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障国家累计完成水利建设固定资产投资4238亿元，其中防洪工程52.2%，水资源工程30.1%，仅此两项就占全部投资的82%（胡章胜，2006）。水利建设基本为城市和工业服务，而占人口多数的农村和山区，却重视不足，特别是农田水利设施的建设，由于收益慢且低得不到应有的重视。表4.22005~2009年水利基础设施建设资金来源情况（单位：亿元）投资20052006200720082009来源中央政府投资271.6308.4341.7652657.1地方政府投资398.3441.5534.6699.5785.4国内贷款81.511286.2178192.1外资18.411.68.717.53.5企业和私人投资4328.931.13137.5其他投资14.630.324.226.127.1数据来源：《水利发展统计公报》（2005-2009）造成政府没有承担起相应供给责任的原因主要有两个：（1）我国正处于经济转型期，很多学者和政府部门更加关注如何建立农村公共品的私人供给机制，认为引入私有资金进入农村水利公共设施，建立市场机制才是解决农村水利准公共品供给不足的主要方法，因为公共财政如果成为主导力量，不仅增加政府的财政负担，而且等于把所有水利设施完全归类为纯公共品，由国家低价供给，这在经[2]济上是非效率的。这从理论上为政府在农田水利投入上的缺位给予了支持和肯定；(2)随着中国财税制度的改革，财权上移，中央财政和省级财政财力雄厚，但只对重大项目的建设进行投资，在法律法规中没有承担农田水利建设的义务；而承担农田水利建设义务的县、乡政府却财力不足，由于地方政府财政收入有限，以农田水利为代表的农村基础设施建设投入具有周期长、规模大、风险高、见效慢的特点，地方政府忽视自身职能，仅仅按照利益机制分配财政资源，更乐于把有限的财政投入到第二、第三产业，增加其税收收入。正是由于这种财权与事权不匹配的城乡二元财政结构，使得基层政府在公共品供给上的投入越来越少。4.2财政为农田水利筹融资的主要方式政府财政主要通过三种方式为农田水利建设筹集资金：（1）公共性融资，特点是不直接补偿，并且具有强制性，主要包括税收和水利建设基金；（2）债务式融资，包括水利公债和政策性融资，其特点是以国家信用为基础，具有有偿性；23n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障（3）定价式筹款，也就是对农田水利产品使用进行收费。一、公共性融资（一）税收从为公共生产领域筹资的角度出发，税收是国家向公民提供公共产品和公共服务所收取的价格，是政府为公共产品和服务筹集资金而采取的获得收入的一种方式。同时，税收是国家进行资源配置、调节经济的重要手段，政府通过税制结构、税率等方面的调整，引导社会资源更有效率的配置。它具有强制性、固定性和无偿性。由于公民必须按法律程序向政府缴纳税收，因此减少了公共品消费中的“免费搭车”问题，同时税收渠道和数量的固定性保证了政府提供公共品的收入来源，税收是政府内源性融资的最主要的方式。我国目前税收占财政收入的比重为九成多，由于分税制改革，县乡财政税收来源减少，同时，县、乡基层政府承担了农田水利建设的义务，其财政投入是农田水利建设主要的资金来源，县、乡面临的财政压力影响了其对农田水利的投入。（二）水利建设基金水利建设基金分为中央水利建设基金和地方水利建设基金，是从有关部门收取的政府性（收费、附加）基金中提取3%，专项用于中央和地方水利项目建设的基金。根据财政部2011年出台的《水利建设基金筹集和使用管理办法》，水利建设基金按以下规定安排使用：（1）中央水利建设基金专项用于关系经济社会发展全局的防洪和水资源配置工程建设及其他经国务院批准的水利工程建设，中央水利工程维修养护，防汛应急度汛；（2）地方水利建设基金则专项用于大江大河主要支流、中小河流、湖泊治理；病险水库除险加固；城市防洪设施建设；农村饮水和灌区节水改造工程建设；地方水利工程维修养护和更新改造；防汛应急度汛；其他经省级人民政府批准的水利工程项目。水利建设基金主要用于城市水利工程以及大江大河、湖泊的治理，仅有地方水利建设基金包含建设项目中的病险水库除险加固、农村饮水和灌区节水改造属于农田水利建设的范畴，在农田水利筹资中发挥的作用十分有限。二、债务性融资（一）水利国债国债，是中央政府为筹集财政资金，以国家信用为基础，向投资者出具的，24n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证。公债的融资方式属于市场性的有偿融资，其为政府财政筹资，需要用税收来偿还其本息。从1998年发行建设债开始，由于中央政府在国债资金投向上向水利建设项目倾斜，使得国债资金在水利基础建设资金来源中的比重大幅上升，2004年中央水利建设投资计划下达的278.81亿元中，国债专项资金为198.29亿元，占全①部资金的71.1%。此后政府为了防范国债风险，对国债发行规模进行了控制，国债占中央水利建设资金的比重开始下降，但仍旧占有重要地位（图4.1）。同时，国债投资也带动了其他渠道资金投向水利建设，尤其是经营性的水利建设项目，国债资金对一些非财政性资金的带动作用更大，如银行贷款、企业投资。朱卫东（2003）通过实证分析得出国债资金对水利总投资的影响效应为1:1.865。0.80.70.60.5重0.4比0.30.20.10200220032004200520062007年份②图4.12002-2007年国债资金占中央水利基建计划投资的比重（二）政策性融资政策性融资是以国家信用为基础，按照国家法规和政策，对贯彻、配合国家经济调整和社会发展的经济行为给予贷款规模、期限、利率等方面的优惠，具有指导性、非盈利性和优惠性等特点。该信贷资金的投向有严格的规定，资金来源无需通过市场竞争筹措，主要是向商业金融机构发行金融债券，再以优惠条件实行贷款投放，并由财政贴息。我国现有政策性银行中有涉农业务的包括国家开发银行和中国农业发展银行，虽然成立时间短暂，但在农田水利建设融资方面发挥了积极的作用。首先，作为支持我国基础设施建设的主力银行，国家开发银行通过市场建设、信用建设，依托融资平台对我国水利项目的融资，尤其是在融资模式创新方面起①数据来源《2005年水利发展统计公报》②数据来源：根据《水利发展统计公报》（2002-2007年）相关数据计算得来25n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障到了重要作用。对于公益性、准公益性水利项目，通过推动地方政府采用代建制等方式解决项目融资问题；对于经营性水利项目，通过运用收费权质押等方式创新融资模式，取得了良好的社会效益和经济效益。2010年国家开发银行累计发①放水利项目贷款218亿元，重点支持了包括灌区建设、农村饮水安全工程以及病险水库除险加固等农田水利建设在内的水利设施项目建设。其次，中国农业发展银行方面，截止2010年年末，该行涉农水利建设贷款余额1037.41亿元，支②持项目1362个。2011年，中国农业发展银行从人民银行核批的贷款规模中，安排1/3支持纳入中央和省级规划的涉农水利项目，围绕农田水利建设等方面，重点支持大中型灌区续建配套和节水改造、大中型灌溉排水泵站更新改造、小型农田水利重点县建设和中小型水利设施建设。三、定价式筹款定价性筹款即通过对农田水利的使用收取费用。使用性收费是指政府或水利公营企业在提供水利公共产品或服务后，按照一定的标准向使用者收取的费用。收取费用的目的是为了弥补公共产品的运行管理成本，提高农田水利设施的后期运营效率，增强农田水利作为公共产品的有效供给。根据农田水利设施属性的不同——或公共属性或私人属性或两者兼有，以及各属性所占比例的不同，水利产品和服务价格的制定标准也不同。私人属性的按照营利性企业的收费标准提供产品，全成本加上利润；具有公共属性的免费提供或者以低于成本的价格提供。4.3强化云南省农田水利财政支出机制4.3.1公共财政支出应以“城乡统筹发展”为思路十六届三中全会提出“统筹城乡发展”，其目的就是为了充分发挥城市对农村的带动作用，从而实现城乡的一体化发展。由于城乡在公共品供给方面水平差距巨大，以农田水利为代表的农村基础设施建设严重不足，所以在未来的农田水利供给中，政府要充分发挥主导作用，建立健全以城带乡的公共品供给机制，优化各种社会资源在城乡间的配置，提高农田水利等公共品的供给水平，带动农村社会全面进步。“城乡统筹发展”就是要充分发挥城市对农村的带动作用，把城市和农村当①数据来源国家发展银行网站②数据来源中国农业发展银行网站26n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障做一个有机整体，将城市的部分收益转移到农村建设中。以“水利建设基金”为例，政府可以通过对工业和城市生活用水征收水资源费附加筹集水利建设基金以用于农村水利基础设施建设；将土地出让金的部分收益用于农田水利设施建设也是“以城带乡”的有效措施；同时，“城乡统筹发展”并不意味着实行城乡相同的供给制度，而是基于城乡需求的层次差异和不同属性，因地制宜，实行城乡有别的策略，逐步完善、逐步过渡，改变城乡水利产品和服务供给失衡的状态。农村需求强度大的水利公共产品，更多具有纯公共品和准公共品的性质，大多属于生存型的公共产品，例如引水沟渠、塘坝、水窖等；而城市需求强度比较高的水利公共产品更多具有准公共品特别是俱乐部产品的性质，属于发展型公共产品，例如城市水源的保护、河道湖泊的整治、污水治理及废水的回收利用等。相对于发展性公共产品，农村水利产品的外部性更强、排他性较弱，从而对使用者收费的成本收益率更低。因此，应改革城市发展型产品主要由政府买单的制度，较多引入市场机制进行资源配置，适当引入收费等方式；与城市相反，农村水利供给的改革则应该是进一步强化政府特别是中央和省级政府的投入责任，加大政府财政的投入力度。1998年，国家提出要建立起公共财政的基本框架，但现实是这一体系的建立主要体现在城市，农村基本没有涉及。“城乡统筹发展”要求建立统筹城乡的、完整的公共财政体系，以增加诸如农田水利等农村公共产品的供给。建立公共财政体系的关键是明确各级政府的供给职责，合理划分各级政府间的财权、事权，按照各级政府财权与事权对等的原则，建立中央和地方政府共同负责机制，分类别、按比例合理负担农田水利的建设任务，以法规形式规定各级财政的投资责任，优化各种资源在城乡之间的配置。4.3.2多渠道增强财政支出的主体地位农田水利设施作为公益性强的基础设施建设，必须加大财政对其的投资力度，充分发挥政府对农田水利设施建设投入的主渠道作用。一、通过国债资金、水利建设基金等途径扩大财政支出（一）国债国债在水利筹资中发挥着非常重要的作用，其在水利建设资金来源中所占的比重最大。2010年，财政部代理发行云南省地方政府债券资金规模为75亿元，27n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障其中安排投入债券资金1.36亿元，用于17个中央财政小型农田水利建设重点县项目配套；2011年，财政部代理发行云南省地方政府债券资金为79亿元，其中涉及到农田水利设施的项目包括：水利基础设施建设的10亿元，中低田改造的1.5亿元，农村基础设施建设的4.25亿元。目前，我国的地方政府债券主要采取的是财政部代理发行的方式，限于债券总规模，中央在核定地区债券规模时常根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素，按公式合理分配。由于云南等中西部地区涉及的民生建设项目欠账多，中央公益性投资项目会向这些地区倾斜，同时这些地区财力普遍较为薄弱，因此中央一般会给予较大的债权分配规模，以保证公益性项目的顺利完成。所以，云南可以利用这个契机，做好工程前期规划，通过项目打包的方式，多争取国债发行资金。（二）水利建设基金政府可以采取的增加水利建设基金规模的措施有：（1）延长水利建设基金的征收期限：2010年，原定于2010年12月31日取消的水利建设基金延期十年，这对于缓解农田水利建设资金短缺的问题有着积极的作用；（2）拓展水利建设基金征收渠道。目前政府性基金主要通过向社会征收、出让土地以及发行彩票来取得收入。水利建设基金也可以通过发行彩票来取得收入。国际上，英美等西方发达国家的彩票融资规模非常大，涉及的领域也很多，为公共事业提供了大量资金支持。我国目前在体彩等方面的试点已相当成功，可以在借鉴发达国家经验和我国具体实践基础上，通过发行农田水利基础设施建设和公共事业彩票的形式进行融资，增加水利建设基金的规模。二、利用好土地出让金，成立农田水利专项建设资金“以地生财”是目前地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径。从土地出让金中提取一定比例成立专项资金用于农田水利设施建设是增加农田水利投入的可行措施。2011年中央一号文件明确指出“大幅度增加中央和地方财政专项水利资金，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。”其中，土地出让收益按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等相关成本性支出项目来计算。为避免土地出让收益计算繁琐、土地开发28n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障成本难以监控、实际操作困难的问题，2011年，云南明确提出按土地出让总收入的5%计提专项水利资金，且确保提取的资金不低于土地出让收益的10%。2010年，昆明市土地出让金收入近130亿元，2011上半年更是达557亿元，也就是说仅昆明一个城市就能计提农田水利专项建设资金至少25亿元。同时，为了解①决土地出让收益与水利建设任务不匹配的问题，云南实行50%的省级统筹。三、将农田水利建设放在财政支出优先位置，争取中央资金支持虽然云南省历年的财政收支基本相抵，但由于经济社会发展中存在太多薄弱环节需要依靠政府财政支持，其主要依靠的是中央的各项补助转移收入来平衡预算，否则收支存在巨大缺口。2011年云南全省民生支出达到2098.2亿元，占全省地方财政一般预算支出的比重为71.6%，主要投入到教育、社会保障、医疗卫生、农林水事务及住房保障等领域，民生支出的增长速度已经高于地方财政一般②预算支出增速5.4个百分点。在这种情况下，除了进一步提高民生支出比重，在支出上将农田水利建设放在优先位置，逐年增加一部分预算内投资外，还需要利用国家对西部地区的政策支持，大力争取中央资金的转移支付。4.3.3加大政策性资金的引导力度在投入结构上,要加大政策性引导资金的安排力度,实行财政补贴、政策性贴息、以工代赈多种支出形式,以形成有效的社会诱导机制,充分发挥政策性财政资金的“乘数效应”。一、财政补贴长期以来，政府对农田水利建设补贴不足。人民公社时期农田水利建设补贴是以精神补贴为主、物质补贴为辅，1957-1979年，政府共对农田水利建设补贴465亿元；家庭联产承包责任制改革后，政府失去了人力、物力补贴，财力补贴也因为政府财力不足而减少，1980-1989年政府对农田水利建设补贴237亿元，扣除通胀因素，年均补贴少于人民公社时期；九十年代，为了改变农田水利建设滞后的局面，政府开始实行强制性补贴政策，即规定了“义务工”和“积累工”，更多强调农户在农田水利建设中的责任，而忽视自身责任，没有给予农田水利建设足够的补贴；2003年取消“两工”，但补贴却没有相应增加，中央和省级财政对农田水利建设的投入不断减少；近些年，旱涝灾害频发，农村成为受灾害影响①数据来源：人民网http://house.people.com.cn/GB/16853406.html②数据来源：《云南省地方财政预算执行情况报告》29n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障最大的地区，农田水利投入不足、设施老化对农村发展、粮食生产的负面影响日益明显，中央政府开始把加强农田水利建设提上了工作议程，并不断加大专项补贴的力度。2010年，云南将争取到的新增农资综合补贴动态调整资金2.955亿元全部用于支持小型农田水利基础设施建设，重点支持乡村毛渠等田间沟渠疏①浚、灌排泵站等抗旱排涝设施建设。1．充分利用WTO规则下的“绿箱政策”对农田水利的补贴属于生产性补贴，与出口补贴、价格补贴等农业补贴相比，采用生产补贴的形式，政府补贴额虽然会增加，但社会的总福利也会增加。此外，根据世界贸易组织《农业协议》，支持性农业补贴（即“绿箱政策”），不会对农产品价格和贸易产生显著性扭曲，任何国家均可免除削减义务。农村水利是服务于农业和农村的基础设施,其绝大部分内容可以纳入WTO“绿箱政策”的支持范围，如农田灌溉与排水、水土保持等措施,属于“绿箱政策”的“一般农业服务”范围。我国现有的财政措施多数符合“绿箱”政策,但与农业协议相比,有些属于“绿箱”范围内的项目我们还没有,已有的项目力度还不够。在11类“绿箱”支持措施中,我国现使用的仅有6类,并且使用的6类中也还有很大的空间没有用足。因此,要充分利用WTO规则的“绿箱政策”,将增加对农村水利的财政补贴作为今后“绿箱政策”操作的重要组成部分。2．充分利用小型农田水利专项补助资金2005年，中央财政设立小型农田水利工程设施建设补助专项资金，并制定了《中央财政小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金管理试点办法》，小型农田水利工程设施建设采用“民办公助”方式，对农户、农民合作组织、村组集体等自愿开展小型农田水利工程建设项目给予财政补助。为了更好发挥专项补助的引导作用，在项目审批时应遵循以下原则：粮食主产区或重点商品粮基地的项目优先；有一定筹资筹劳能力、管理能力较强、在民政或工商部门登记注册的农民合作经济组织和用水者协会申报的项目优先；通过类似“一事一议”这样的民主议事选定的项目优先。二、政策性贴息财政贴息是政府为支持特定领域或区域发展，根据国家宏观经济形势和政策①来源：http://news.sohu.com/20100505/n271928847.shtml30n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障目标给予承贷的相关银行贷款利息方面的补贴，以引导信贷资金投入到农田水利的建设。以节水灌溉贷款中央财政贴息资金为例，指的是中央财政预算安排，专项用于节水灌溉贷款贴息的资金。由于各级政府，尤其是县级以下政府面临的财政预算压力较大，直接财政投资力度有限，通过农业政策性金融以贴息的方式支持农田水利的建设是更为现实的选择。对一些重要程度较高但收益水平较低的农田水利设施项目的银行贷款，由各级财政给予贴息或承担全部利息。财政贴息选择的目标项目应以公益性农田水利项目为主，优先用于乡村集体贷款修建的小型水利工程，或有利于农村可持续发展的节水改造工程等，同时加大中长期贷款的贴息力度。在操作上，农业政策性金融要与商业性金融分开，由政策性银行来进行相关运作。贴息资金的安排原则有：优先安排当年使用贷款的项目；优先安排曾经申请过贴息资金，并取得良好效果的项目；优先支持规模较大、受益范围较广的项目；优先支持贫困落后地区。三、以工代赈“以工代赈”是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。现阶段，以工代赈是一项农村扶贫政策。国家安排“以工代赈”投入建设农村小型基础设施工程，贫困农民参加“以工代赈”工程建设，获得劳务报酬，直接增加收入。“以工代赈”投入用于国家确定的扶持地区，并向贫困人口多、脱贫难度大、基础设施薄弱的革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区倾斜。国家“以工代赈”投入纳入中央财政预算，地方各级“以工代赈”配套投入纳入地方本级财政预算。由于“以工代赈”建设工程必须适合于广大受赈济对象的劳动技能水平，一般为施工技术要求不高的工程项目。按照这些要求，适合“以工代赈”建设的工程主要有：中小型灌溉和供水工程、农田水利、基本农田建设、河道整治、农村公路、植树造林，以及城镇绿化和道路维护、普通房屋建筑等。因为“以工代赈”投入的地区都是比较贫困的地区，这些地区的水利的供给往往严重不足，而农民收入又低，常常只需要少量的资金的投入就可以获得较多的人力。以云南省昭通市为例，2009年农民人均纯收入2445元，如果按照该标准，“以工代赈”以200元/月向投工农民发放工资，让农民修建自己村内的沟塘渠堰，一年中投工时间按4个月计算，每年发放给农民的工资仅800元，一个31n第四章公共财政体制下的农田水利投入保障100人的小村庄，国家拨款“以工代赈”资金2万元，就可以提供25个就业岗位。这些资金不仅让从事粮食生产的农村留守农民在农闲时也能增加收入，还可以解决贫困地区农田水利的建设问题，保障这些弱势地区的基本生产生活，对农民来说，参加“以工代赈”项目，不仅可以获得额外收入，而且干的是有利于自身利益的事情，其积极性必然高，因此，国家财政应该加大“以工代赈”资金的投入规模，同时解决“以工代赈”的目标瞄准机制问题，将“以工代赈”资金真正投入到贫困地区，才能起到“以工代赈”资金一举多得的作用。4.3.4倾斜原则在农田水利资金投入方面，不能各个区域均等化，而应该考虑资金使用效率、民生保障等因素，采取倾斜原则。一、基于“效率”因素向农田水利重点县倾斜2009年，国家开展小型农田水利重点县建设，遴选一批“农业增产增效潜力大、示范作用明显、前期工作充分、建设规划完备、群众积极性高的县域”作为小型农田水利重点县，政府财政资金应向这些地区倾斜，首先这些地区大多为粮食丰产区，对保障粮食增产增收，区域乃至全国粮食安全有重要意义；其次，前期建设规划充分、中央财政支持力度大、地方群众配合度高等因素都提高了地方政府财政资金的使用效率，将财政资金向这些地区倾斜有利于发挥示范带头作用。该倾斜原则主要考虑“经济因素”——粮食产量、耕地面积、有效灌溉面积，以及“绩效因素”——中央财政支持力度、农民投工投劳数量、资金整合力度等。二、基于“民生”考量向山区、贫困地区、偏远地区倾斜根据《中央财政小型农田水利建设补助专项资金管理办法》，中央财政对各省农田水利建设项目实行差别比例补助，东部地区补助比例为项目总投资的15%，中西部地区及粮食主产区补助比例为项目总投资的30％。云南境内山区多，很多农田零散分布在各个角落，没有连片的万亩农田，单位农田水利设施覆盖的农田范围小，工程建设成本要远高于平原地区，同时，山区由于交通等地理禀赋的原因，常常也是经济落后地区，这就使得云南很多山区的农田水利建设问题非常的严峻。在这些地区，粮食是农民生存的基本口粮，农田水利建设不能仅算经济账，中央及省级财政不能只考虑“经济”“绩效”因素，而应该根据倾斜原则，民生优先，增加这些地区的各项农田水利设施建设资金。32n第五章农户参与农田水利建设动员机制研究第五章农户参与农田水利建设动员机制研究5.1云南完善农户动员机制的必要性根据表5.1的数据，我们可知农户参与水利固定资产投资占总固定资产投资的比重在近些年几乎都呈现下降的趋势，从2006年的20.7%下降到2009年只占总投资额的3.1%（注：农户投资未包含农民的投工投劳部分，通常情况下，农民投工折合的投资额为农民直接资金投入的2至3倍）。究其原因，首先，由于农田水利设施的公益性和外部性，使得理性的农户存在对对农田水利设施建设的低水平私人自愿参与倾向；其次，也是最重要的原因，国家惠农政策使强制性因素消失——取消了“两工”，同时农村税费改革后，原本属于“乡统筹和村提留”开支中“农田水利基本建设、道路修建、植树造林”等需要集体兴办的公共事业项目资金，不再向农民收取，而是采取“一事一议”的方式，由村民民主协商，自愿投资投劳。这一系列政策变化，使得农户投资投劳农田水利建设变得困难，要引导农民积极参与农田水利建设，不论是筹劳还是筹资，使“一事一议”制度更有效率，就必须提高农户的参与意愿。表5.1全国农村水利固定资产投资完成额单位：亿元年份非农户投资农户投资总投资农户投资所占比重2005205.824.3230.10.1056200610928.4137.40.20672007184.418.5202.90.09122008279.420.63000.06872009480.315.4495.70.0311数据来源：《中国农村统计年鉴》（2006-2010年），同时我们知道，基于两个因素的影响，在云南建立健全农户参与农田水利建设机制，提高农村社区的筹资筹劳效率要远比中东部地区重要得多。一是西部地区由于经济发展的原因，地方财政要较东部地区薄弱得多，尽管中央财政可以通过倾斜原则加大对西部农田水利建设的支持，但地方财政的配套不到位在很大程度上影响了中央资金的使用效率；二是云南山多、平地少、人口居住分散，农民处于小农经济状态的情况多，农田水利项目难以发挥规模效应，单位农田水利受益范围有限，仅在村组社区内发挥作用的小型农田水利设施多，只有更好的依靠受益群众的力量，才有可能实现农田水利设施的有效供给。33n第五章农户参与农田水利建设动员机制研究5.2案例分析：农户参与农田水利建设意愿影响因素一、影响农户参与行为的理论假设参考已有的研究成果，笔者认为在激励体制框架下，影响农户参与农田水利建设的因素包括：个人特征、家庭特征、社区特征、政策特征四类。1．个人特征个人禀赋的不同会导致农户提供农田水利建设的质量存在差异，例如不同的劳动力的质量。张宁、陆文聪（2005）将影响农村劳动力质量的因素分为文化、身体及心理三类，由于心理因素难以有效测量，通常情况下，我们认为年龄越大，身体素质下降，对农田水利的依赖性更强；而文化程度越高，则越能认识农田水利建设的重要性，在进行村民协商时，也更能秉承合作的态度。2．家庭特征农田水利的建设是为了保障粮食的生产，并最终影响农户的种植收益。种植收益在农户收入中所占比重越大，农田水利建设与农户的利益关系就越密切，农户参与其建设的意愿就会越大，现今农户的收入来源已经日益多样化，纯农户已经逐渐向农兼户发展，有些甚至已经完全脱离农业种植，当农户家庭中已有劳动力兼有非农业经营时，必然会影响其对农业公共设施的投入，同时，家庭耕地面积的大小也能有效反映农户对粮食种植收入的依赖程度。3．社区特征农户所在社区的经济发展水平会影响农户参与农田水利建设的程度。一般经济发展状况良好的社区，当地政府的财政实力也更为雄厚，对农田水利设施的支持力度也相对较大，另一方面，经济发展良好的地区农民从事第二、第三产业的比重也较高，对粮食种植收入的依赖程度相对经济落后地区要低；而经济欠发达的地区的农户基本都是以农业生产为主，对水利设施的需求更高。同时，由于农村社区的血缘、亲缘、友缘关系，农户的从众心理颇为普遍，他人参与建设的行为会影响农户的行为活动。4．政策特征马芥（2010）认为农田水利基础设施的人力资源供给受强制因素以及激励因素的影响。税费改革和“两工”取消让强制因素消失，激励因素成为决定人力资源供给的主要因素。近些年，国家政策鼓励农田水利的建设，针对农户投资投劳方面，也出台多项鼓励政策，例如以工代赈、专项补贴、以奖代补等，我们有理34n第五章农户参与农田水利建设动员机制研究由相信，一个地区国家财政引导的力度越大，农户参与建设的意愿就越高。二、案例分析：基于云南盐津县大坪村的调查数据兴隆乡位于云南省盐津县东北部，是一个典型的农业乡。全乡3.6万人口中，农业人口超过九成；有耕地面积40755亩，其中水田15255亩，旱地25500亩。拥有老鸦池小Ⅱ型水库（蓄水量16.5万立方米），田坝子小Ⅰ型水库（蓄水量133.2万立方米），韩家坝小Ⅱ型水库（蓄水量36.23万立方米）等重点农田水利工程。大坪村是盐津县兴隆乡的一个民族行政村，海拔900多米，农户302户，总人口1482，所有村民均为苗族群众，是盐津县贫困村之一。该村属于石山森林区，耕地面积2200亩，荒山面积3255亩。2011年7月，我们对该村进行了实地调研。年初该村遭遇干旱，降雨量很少，尽管程度并不如云南一些重旱地区严重，但一方面村寨地高水低，缺少动力引水设备和引水沟渠，无法将山下的河水引至庄稼地；另一方面，村内缺少储水工程设施，无法将雨水储存起来，有限的雨水被迅速流失掉，导致该村的农作物种植受到很大的影响，调研途中所见景象，超一半田地呈现干枯状态。此次调研，主要采取了问卷调查和入户访谈的形式，针对影响农户修建农田水利意愿的相关因素进行调查，入户家庭57户，共完成调查问卷57份，其中有效问卷55份。根据调研结果统计的相关数据（表5.2），在村级水利公共设施建设方面，近九成村民认为“一事一议”达成共识的比重不足议事比重的20%，“一事一议”民主协商在该村缺乏效率。同时，在我们的访谈中，几乎所有村民都说干旱给自己的收入带来了不同程度的影响，有60%的村民认为水利设施数量不足或年久失修，应该加大农田水利设施的修建。造成这种反差的原因，根据调查数据，除了“改种”等抗旱措施减轻了一些损失外，我们认为主要有以下三个方面：表5.2大坪村农田水利设施相关调查结果村民家庭种植业养殖业外出务工其它收入主要来源所占比重25.76%3.03%39.39%31.82村民对不水库灌溉沟渠五小水利节水工程其它同水利设施偏好所占比重13.68%62.11%15.63%1.05%7.53%35n第五章农户参与农田水利建设动员机制研究使用存村民认为管理不善数量不足只建不用在不公其它水利设施老化严重平现象存在的主要问题所占比重28%32%17.33%20%2.67%村民与政村民认为财政支持村民集资府共同出招商引资其它建设资金资主要来源所占比重12.73%27.27%50.91%3.63%5.46%旱灾期间是否实行是否了“水改旱”或调整了种植所占比重42.55%57.45%结构村民认为“一事一10%以下10%-20%20%-30%30%-40%40%以上议”能够达成共识所占比重38.18%52.72%7.20%1.81%0.00%的比例（1）收入来源的多样化。村民收入来源开始多样化，粮食种植已不再是唯一的收入来源。在我们的调查对象中，有79.66%的村民出外打过工，打工收入为家庭主要收入来源的家庭占到了39.39%，而主要依靠种植粮食取得收入的家庭只占到25.76%，收入层次的不同，来源的不同，必然会造成村民对水利设施的需求不同；“一事一议”执行的是多数原则，且对所有村民实行相同的“税制”。税收—价格PDCDBDAXCXBXA公共品数量图5.1不同收入组别村民水利公共品需求情况如图5.1所示，我们将村民按收入分为贫困级别A、收入中等户级别B、富36n第五章农户参与农田水利建设动员机制研究裕户C三类。一般情况下，贫困户都是纯农户，收入中等户是农兼户（以农为主）或兼农户（以农为辅），富裕户则一般是非农户。按照收入弹性为正，对公共品的需求应该是D（C）＞D（B）＞D（A），但实际，由于三类村民的从业特点，对农田水利设施的需求是D（A）＞D（B）＞D（C）。实际上D（A）是压缩了的需求曲线，即在相同的价格下，需求因为收入的约束下降了。在这种情况下，即便XA成为公共决策的结果，也不能满足A类农户对农田水利设施的需求，更何况在多数原则下，“一事一议”的决策结果是XB。（2）投入主体不明确。12.73%的村民认为应该是政府出资修建水利设施，27.27%的村民则认为应该是由村民集资完成，更多的村民认为是政府和村民共同修建，支持的比例高达50.91%。对投入主体的不明确，会加大村民和政府间的博弈行为，政府出不出钱？出多少钱？都会从一定程度影响村民的投资行为。虽然未获得大坪村政府水利设施的相关投入情况，但根据整个盐津县的投入情况可以“一斑观全豹”，2008至2011年上半年，盐津县的水利财政支出分别为353①万元、597万元、767万元，662万元（1-7月），投入非常有限。（3）水利设施的使用难以覆盖所有民众，使用上存在一定的排他性。由于并非缺乏水资源，而是缺少引水渠道，因此在对农田水利设施类型偏好的调查中，62.11%的村民选择了灌溉沟渠，同时，大坪村属于山区，村民依山而居，单位家庭种植面积偏小且分散，村民根本无法负担灌溉沟渠要惠及到每一户家庭需要花费的成本，20%的受访农户觉得水利设施的使用存在不公平，这也影响了村民集资的积极性。5.3农田水利建设社区动员机制建设基于对农户建设意愿影响因素的调查，笔者认为可以从以下几个方面建设农田水利的社区动员机制。一、产权改革（一）产权改革鼓励个人各种兴建水利设施假设村内有N户农民，农民面临是否投资一农田水利设施的选择，该设施的产权未确定，存在外部性。该设施的建设成本为C，产生的收益为V，皆为常数，收益将由所有农民均分。现在假设有M户愿意参与投资建设该设施，则他们的收①数据来源：盐津县财政局37n第五章农户参与农田水利建设动员机制研究益是：U1=（I/N-C/M）；而搭便车的农民收益为：U2=I/N；U2＞U1，理性的农民将会做出不投资的决定。尽管忽略了部分限制条件，但仍能说明对农田水利设施进行产权制度改革可以提高农民投资投劳的意愿。2005年，《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于建立农田水利建设新机制意见的通知》（国办发（2005）50号）重申“按照‘谁投资、谁受益、谁所有’的原则，推进小型农田水利设施产权制度改革。”目前，农田水利设施产权改革主要包括两种形式：（1）在不触动所有权的条件下，通过承包（租赁）经营、拍卖经营权的方式，搞活农田水利设施的使用权。承包（租赁）经营是在不改变水利集体所有权的情况下，将工程一定年限的使用权通过竞价方式承包（租赁）给农户，农户拥有工程的使用权、经营权和收益权，分为个体承包（租赁）和合伙承包（租赁）；拍卖经营权是在确定工程设施底价（按工程造价和灌溉能力确定）的基础上，公开拍卖一定年限（一般为5-15年）的使用权，与承包（租赁）的区别在于拍卖经营权必须一次或两次交清所有的租赁费用，而不是分年缴纳承包费，而且它拥有比承包（租赁）更强的“排他”的经营权；（2）放开农田水利建设权，通过个人（或合伙）投资，组建合作社以及组建水利公司等方式办水利。个人（或合伙）投资兴办水利是经乡政府批准，由水利部门选址、设计兴建水利设施，水利工程产权归投资者所有，并可以转让、继承；组建水利合作社则是按照合作社的规范，由多户农民组建，共同投资、管理和经营，内部不以营利为目的，对社外农户的使用按照市场价格收取水费，并将收益返还给成员；水利公司是按照公司制组建的水利经济组织，是自主经营、自负盈亏、具有独立法人资格的经济实体。（二）完善农田水利设施产权改革的建议作为有效的动员机制，农田水利产权制度改革调动了农民建设农田水利设施的积极性，出现了个人、合伙、合作社以及股份制等多种组织形式投资建水利，但这些形式中，单个农户承包经营和投资所占比重较大，其他具有一定规模的组织形态较少（胡继连等，2002）。为了促进农田水利产权制度改革的健康发展，提出以下几点建议：1．协调产权制度和农地制度。目前，土地承包的期限为30年，水利设施的承包期限（一般为5-15年）要不短于土地承包期，要不长于土地承包期（个人38n第五章农户参与农田水利建设动员机制研究投资项目无期限限制）,年限的不一致不利于投资方形成长期预期，影响投资热情。2．健全产权流转制度。农田水利设施属于不动产，产权期限一般较长，如果产权人的情况发生变化，例如生老病死、经营能力下降等，就容易引起产权的低效率配置问题。为了避免这种问题发生，在农田水利产权制度改革中要相应建立健全产权流转制度，如转包、转让、出让转让制度，确保产权的最优配置。二、提高“一事一议”效率“一事一议”是一种民主决策机制，是将相关设施建设需求从基层向上传达，是自下而上的供给机制，能反映农户的真实需求，防止农民的负担加重，体现民主意识，其成功运行有一个基本前提就是：同属于项目受益范围的民众很容易形成利益共识。而农村小型水利设施的需求主体——农民的收入水平和构成在不断发生变化，造成偏好不一，在自愿合作供给方面很难达成一致。国家财政可以通过奖补政策提高“一事一议”决策的效率，将财政奖补优先用于解决群众最急需、见效最快的项目。“一事一议”财政奖补，是指村民通过规范的“一事一议”筹资筹劳开展村内公益事业建设项目，政府采取以奖代补、民办公助的方式，给予适当财政奖补。奖补资金由中央和省级财政通过转移支付安排，省级财政按照1:1配套。云南省自2008年被列为村级公益事业建设一事一议财政奖补试点省以来，全省各级财政共筹集和兑现“一事一议”财政奖补资金53.08亿元，引导带动群众和社会投入资金138亿元，截至2010年底，共实①施一事一议财政奖补项目6.4万多个，覆盖6.8万多个自然村。在具体操作中，实行议事主体与受益主体相对应的议事方式；利用春节前后农民工返乡高峰开展“议事月”活动；对整体难议的项目，分段议事、分段实施；对资金需求量大的项目，一次议事、分年度组织实施等措施都可以有效解决会议难召集、筹资筹劳难到位的问题，从而提高“一事一议”的效率。三、PPP模式与“民办公助”结合PPP（Public-PrivatePartnerships：公私合伙制）是指公共部门与私人部门之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，建立伙伴合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使①数据来源：云南日报http://www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2011-02/13/content_22050578.htm39n第五章农户参与农田水利建设动员机制研究合作各方达到比预期单独行动更有利的结果。比起大中型农田水利设施项目，受益范围在一个村内甚至几家农户之间的小型农田水利设施更难吸引私营部门资金，在融资过程中可以采取PPP模式，考虑农田水利设施地方专有性的特点，以政府财政资金作为杠杆，吸引项目受益者或者本地长期居民参与到项目建设中来。（一）PPP模式的组织方式由县乡政府承担项目发起人的角色，指定项目给具有一定经济能力和管理能力的农户，并提供一定的资金支持和协助管理工作。如果存在资金缺口，则向农村政策性信贷银行申请政策贷款，而县乡政府提供贷款的担保服务（运营方式见图5.2）。根据具体项目，确定国家和私人的出资比例，以及个人参与者的出资方式，例如：现金、劳工和财物。参与农户获得的利益主要是农田水利设施带来的灌溉与排涝作用，以及通过水费获得的利益补偿；政府部门不从中获取经济利益，而更看重项目带来的社会效益，并通过参与投资管理，对项目运营进行有效监管，使其更有效的为农民服务。同时，政府财政可以通过逐年支付部分成本或偿还债务来增加农户投资的积极性。PPP政府部门私营部门投资补贴监管服务农田水利设施农户收益图5.2PPP融资模式图解由于农田水利设施项目具有特殊性，即便是在市场机制下，仍要坚持互助合作，抗旱防涝，因此不能将其完全私有化，PPP模式平衡了公共利益和私人利益——尽管政府仍需投入一定的资金，但远较直接投资要小，从而缓解了政府，特别是县级以下政府的财政压力；同时，私人投资者由于政府的参与，投资风险降低，贷款容易度提升，投资的积极性也会提高；最后，在运营管理阶段，政府作为项目参与者，有一定的决策权和监督权，避免了因为信息不对称导致的对农民40n第五章农户参与农田水利建设动员机制研究和社会整体利益的损害。（二）将PPP模式与“民办公助”项目结合根据《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发（2005）1号）的精神，中央财政设立了小型农田水利工程建设补助专项资金，对农村小型农田水利工程建设采用“民办公助”的方式，对农户、农民用水户协会、农民专业合作经济组织和村组集体等自愿开展小型农田水利工程建设的项目，给予财政补助。根据资金管理办法，西部地区的补助资金比例为30%，自筹资金比例为70%，为调动农民自发投资投工的积极性，云南可以大胆将PPP模式理念引入小型农田水利基础设施的建设中，进行“产权受益户共有制”改革——“将水利工程的使用权划归给受益的农户，以受益面积确定受益份额”；将PPP模式与中央的“民办公助”项目结合，激发群众投资投劳农田水利的热情。四、农村用水者协会根据张宁（2009）的实证分析结果，经济欠发达的农村地区由于村集体经济薄弱，往往对农田水利的投资较少，配套资金难以到位，工程老化失修的程度要较经济发达地区高，但不同的是，欠发达地区农民参与农田水利建设和管理的程度要高于发达地区。鉴于此，在云南的欠发达山区可以推广“用水合作组织”模式进行资金筹集和工程的管理。用水者协会是目前农民合作组织的主要形式，是以农民参与建设和管理为主导的一种非营利性的互助合作组织，该模式的主要特点表现在是由受益农民自愿参加的群众性用水组织，具有独立法人资格，经济自立，农民可以通过参股得到分红，从而鼓励农民参股的积极性；此外，该组织的财务收支和水价制定都是由用水者代表大会集体审定的，减少了水费征收的环节，杜绝了水费征收中的“搭便车”行为；最后，由于主要在欠发达的地区推广，该模式需要政府提高财政支持力度，帮助股份制用水合作组织走向经济自立。41n第六章市场渠道融资分析第六章市场渠道融资分析6.1农田水利市场融资现状水利工程的供给主体历来都是以国家和农户为主，私营部门虽然常被视作重要供给主体之一，国家和政府也多次强调“广泛吸引社会资金投资水利”、“鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设”。但实际上，私营部门在水利建设方面的资金贡献率非常低。从表6.1可知，私营部门投资占全社会水利固定资产投资的比例一直处于一个较低的水准（低于10%），且近年来有逐年递减的趋势，2009年，占总投资的比重更是只有2.4%。由于农业本身的弱质性，农田水利工程建设周期长，投资收益率低，外部性强，这些特点都让农田水利相较一般水利工程项目，更难吸引到以盈利为目的的私营企业的投入资金。表6.12005-2009年水利固定资产私营部门投资情况及其所占比重年份总投资(亿元)私营部门投资（亿元私营部门所占比重200584261.40.07292006932.740.50.043420071026.539.80.038820081604.148.50.030220091702.7410.0241数据来源：《水利发展统计公报》（2005-2009）；其中总投资表示的是当年全社会落实水利固定资产投资计划总额，私营部门投资包括企业和私人投资以及外资6.2市场融资途径选择——基于BOT、TOT两种模式目前，BOT、TOT等投资方式已经成为利用民间资本进行基础设施建设的重要方式，这些方式在一定程度上弥补了政府在基础设施投资方面的不足，打破了国家对基础设施建设的垄断经营，并提高基础设施领域管理水平。农田水利设施项目中涉及经营性的供水项目，例如大中型灌区项目、农村饮水项目等，可考虑通过BOT、TOT等融资方式吸引社会投资，盘活现有国有资产存量。虽然BOT和TOT是国际上比较流行的吸引外国直接投资的融资方式，但实际上并不排除国内有实力的私营企业、金融机构参与投资，这里讨论的BOT和TOT基本上是一种准BOT和准TOT模式，因为它不只针对国际融资。42n第六章市场渠道融资分析一、BOT融资模式BOT（bulid-operate-transfer:建设—经营—转让）是指项目所在地政府将通常由国家公营机构承担的基础设施项目的建设、融资和维护的权利特许给国内外私营机构的合同商，允许该私营机构在一个固定的期限内运营该设施，并且在该期限内收回对该项目的投资、运营与维修费用以及一些其他费用，从而使该私营机构有能力偿还该工程建设所有的债务并取得预定的资金回报收益，在特许期满后，再将该设施转让给项目方的地方政府。BOT模式的运行机制如图6.1所示。政府采用公开招标或邀请招标的方式选择项目发起人，就项目运行的具体细节与投标者进行谈判直至双方签订特许协议。由项目发起人提供项目启动股本资金，并通过多种途径筹措项目建设资金。对于水利工程项目，项目公司往往被要求签订一定数量水资源购买协议。在项目运营期间，项目公司主要的任务是收取使用费，对项目设施进行定期维修，偿还贷款，收回股本，获得预期收益。同时，根据当地实际情况，与政府协商收费标准，并经营其他辅助业务。项目公司可以把经营工作承包出去或进行TOT，但要经过水利部门的同意。银团政府②⑨④招还贷标③贷款特许经营①⑩权立项项目项目发起人（项到目承包公司）期移⑤交承建⑧获得收益用户费用⑦提供产品⑥工程建设承建单位项目图6.1BOT融资模式图解通过BOT方式，政府在一定时期内将失去对项目产权的控制，但作为公众利益的代表，政府必须确保拥有项目最终所有权、设计方案的审查权、对项目施工43n第六章市场渠道融资分析的监督权、工程验收及最终确认权、服务收费的监督和否决权等。例如，在确定服务价格时，政府部门通常要求保留确定服务收费标准的权利，以防止超标准的收费对农民利益的损害，而项目公司方面，也会要求在出现通胀时，可以通过提高收费标准来补偿。二、TOT模式TOT（transfer-operate-transfer：移交—经营—移交）是指通过出售现有投产项目获得资金来建设新项目的一种融资方式。具体来说，就是政府部门或授权的经营公司将建设好的项目的一定期限的经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；一次性从投资人那里获得一笔资金用于建设新的项目，投资人则在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门的一种融资方式。由于只是转让经营权，因此在确认其价值时不应采用重置资本法评估项目资产的价值，并以此作为经营权的价值，而是应该通过收益现值法，评估未来转让期内的投资收益，以此作为经营权的价值。在转让期限的确定上，一般是通过计算投资回收期再加上一定的盈利期（一般不超过投资回收期的50%）作为转让期的方法；除此之外还可通过双方协商一个合适的投资收益率，将其作为折现率，把未来各年预测收入向基年折现，计算动态投资回收期，以此作为经营期限。例：商定的投资收益率为i，销售收入为It,经营成为为Ct，t表示年份，转让经营权的价值为V，则经营期限可以通过下式求得：Tt-(BtCt)(1i）V0（式6-1）t1在实际确定经营期限以及经营权价值时要考虑营业税、所得税等各项因素，因此情况要复杂得多，要经过双方不断博弈和测算，才能达成一致。三、BOT与TOT的比较分析建立明确的产权是保证农田水利有效供给的基础。在我国，因产权关系模糊，农田水利产权界定成为一个难点。小型农田水利属于准公共产品，供给主体多样化，产权主体包括了国家、集体、社团等；大中型农田水利由于公益性较强，一般产权主体是国家，但由于政府既拥有农田水利工程的所有权，又拥有经营权，因此在运营管理中容易出现“政企不分”降低农田水利的运营效率和投资回报，[5]进而使其持续发展乏力。BOT和TOT融资方式因为只涉及经营权的转让，不存44n第六章市场渠道融资分析在产权、股权之争，可以避免产权不清造成的工程建设低效率问题，也有利于打破国家对水利工程的垄断经营状态，提高水利工程的技术管理水平。因为企业投资经营水利的目的就是要获得丰厚的投资回报率，他们必然会想方设法控制成本，采用科学经营机制和管理方法。四、云南省农田水利市场融资途径的选择BOT和TOT两种融资方式具有不同的特点（表6.2）。对我国，特别是像云南这样的西部省份的农田水利建设融资来说，TOT是一种较为合适、简便易行的项目融资方式，原因主要包括：一是TOT明显降低了投资方面临的风险，引资成功的可能性大大增加，政府面临的风险虽然比BOT方式有所增加，但与自筹资金和向金融机构贷款方式的风险基本相当；二是由于面临的风险大幅下降，投资方预期收益率会下降，TOT涉及谈判、评估环节的从属费用也大大降低，引资成本的降低将有助于项目产品——即水资源的合理定价，这也将有益于农业建设和农村发展；三是TOT方式程序相对简便，工程能够及早建设、及早投入运营，西部农田水利基础设施建设的滞后和供不应求要求融资方式能够最大程度加速当地水利设施的建设步伐。表6.2BOT和TOT两种投资方式比较BOTTOTBOT的建设环节是一项复杂结构相对简化，省去了建设的工程，要求众多的项目参环节，运作方式主要涉及项运作方式与方相互协作、配合，项目目融资有关问题的谈判，投前期准备工作需要耗费大量资方在经营期内的权力和义资源务等融资的高风险、生产经营周期长、金融市场的变动、政投资人承担的风回避了项目建设中的超支、府政策的稳定性和连续性、债险和责任停建、现金流量不足的风险务风险以及与经营相关的风险等政府承担的责任将所有责任都转移给私营承仍旧需要承担项目建设期间产和风险包商，避免了大量项目风险生的风险45n第六章市场渠道融资分析6.3工业反哺农业——云南“烟水工程”模式“烟水工程”模式是目前在农田水利建设中引入市场资金较为有效的模式，它指的是烟草行业开展的以烟水配套工程为主要内容的烟叶生产基础设施建设工程，以国家资金为引导，烟草行业资金配套的方式，在农村进行小型水利工程的修建，辅以农民生产作业道路建设等其他配套工程。我国产烟区大部分集中在老少边穷地区，生产条件较差，尤其是水利设施欠账较多，作为工业反哺农业、缩小城乡差距、推进新农村建设的重要手段，“烟水工程”不仅保证了烟叶的生产，而且促进了农村生产结构的调整及农民增产增收。对烟草行业或其他企业来说，工业反哺农业主要有三种形式：一是直接补贴农民，二是提高农产品的收购价格，三是反哺农业基础设施。烟草系统对烟农买苗购肥有补贴，但这种补贴只能提高农民种烟的积极性，不能根本改变农村基础设施落后面貌。至于提高收购价格，由于烟叶生产计划性较强，如果烟叶提价，当地的种烟积极性就会增加，继而会导致烟叶生产失控，造成负面影响。在这种情况下，反哺农业基础设施成为更为有效的措施，烟叶生产基础设施改善了，烟叶生产就会稳定，烟农得到的实惠也会更多，因为在烟叶种植区，一般烟草要两三年才轮种一次，其他大部分时间里，农田都是种植粮食作物的。烟水配套工程既保证了烟叶的生产，又解决了农田灌溉的问题。在工程建设过程中，烟草行业不仅提供资金，而且制定烟水配套工程建设流程图，严格规范基本烟田规划、项目申请和审核、规划预算编制和申报、施工队伍招投标、工程质量监督、竣工验收等程序，严格按照工程进度划拨预付资金，采取“每月一申报、每月一拨付”制度，向农民印发质量监督举报卡，农民可以随时对工程建设中的违章施工和偷工减料行为进行现场监督。云南作为最主要的产烟大省，历年来由于干旱缺水给烟叶种植带来了严重的影响，制约了烟叶产业的发展，2005年以来，云南在全省主要烟区规划建设了1418万亩基本烟（粮）田。因此在建设中，云南以解决水问题为龙头，把烟田水利设施建设同社会主义新农村建设相结合，有效地改善烟区生产生活条件，提高了烟区农业生产综合能力。全省已累计投入资金77亿多元，建设农田水工程73万件，覆盖面积达779.85万亩，受益农户200万多户，改造了中低产田73.89万亩。面对严峻旱情，2010年为了应对百年大旱，建设了一批抗旱工程，共投入补贴资金25亿元，比2009年增加4亿多元，实施烟水工程6582件，覆盖面46n第六章市场渠道融资分析①积达151万亩。②相关案例：云南大理南涧“烟水工程”模式大理州南涧彝族自治县位于云南省西部，境内超过90%属于山区，是种烟老区。八十年代初期，南涧县恢复烤烟种植时，县境内仅有两个小型水库，蓄水量只有600万立方，烤烟生产基本靠天吃饭，由于干旱缺水，烤烟无法在最佳时节移栽和采烤，烟叶的质量一直不理想，制约了烟叶种植产业和全县经济的发展。为了改变这种状况，1989年南涧县政府在土官坝进行试点，拉开了农田水利工程建设。因为山多地陡，县政府因地制宜地选择兴建小水窖，其中与烟草部门共同投入的烟水窖发展最为迅猛。2005年，南涧遭遇大旱，南涧县靠兴建的4万多个小水窖（其中有超过一半为烟水窖），解决了烤烟的育苗、移栽和用水问题，保证了烤烟在最佳节令栽种，当年，全县收购烟叶近18万担，总产值突破亿元，由于大旱，烟叶的平均收购价达到1141元/公斤，烟农户均收入达到5800元，大大高出全省户均收入。2005年国家实施烟田建设以来，烟草企业在南涧累计投入烟水工程资金1.25亿元，，截至2010年3月，共修建库塘31个、水窖1.5万个，受益面积超过13万亩，受益农户达到13多万人。对比修建烟水窖前后20年的变化，南涧县收购的上等烟比例由建窖前的30%变为如今的超过50%，烟水窖的成功，探索出了实现山区烟叶种植抗旱，保证烤烟优质高产的有效途径。①数据来源：云南日报http://yndaily.yunnan.cn/html/2010-04/14/content_135578.htm②来源：新华网http://forum.home.news.cn/thread/88806796/1.html47n参考文献第七章结论近几年，旱涝灾害的频发让政府意识到农田水利设施建设的重要性，本文以云南为例，通过对云南农田水利供给现状的分析，认为目前云南的农田水利建设显得相对薄弱，无法满足云南农村正常的生产生活需要，并在此基础上，研究了农田水利供给的问题，得出以下结论：应该多渠道构建财政、第三部门、市场共同参与的筹资新方式。（1）财政方面，强调城乡统筹发展是未来政府财政支出的改革方向，政府在农田水利供给上的主导地位，通过预算内拨款、水利国债、水利建设基金及专项资金等各渠道加大对农田水利的支出，建立农田水利的财政支出的稳定增长机制，同时有效发挥财政资金的杠杆作用，通过各种补贴引导市场和农户的投资行为。在财政资金的划拨上，不仅要基于效率考量，也要基于民生考量，向偏远地区、山区、落后地区、少数民族地区倾斜。（2）农户方面，主要包括农户投资投劳以及农户参与的非盈利性组织的投资投劳行为。通过实证分析，得出影响农户参与农田水利建设意愿的因素，并基于此，对提高农户参与热情给出了诸多建议，例如产权改革、公私合作以及民主协商、建立用水者协会等；（3）市场方面，学习国际先进的BOT、TOT模式，为具备营利性的农田水利项目市场融资，并针对云南省情，通过经过各方面比较确定TOT是一种更为适用的模式；此外还可利用云南产烟大省的特点，发展工业反哺农业的投资路子，利用“烟水工程”模式吸引企业资金的投入。48n参考文献参考文献[1]Samuelson.Thepuretheoryofpublicexpenditure[J].TheReviewofEconomicsandStatistics36.pp.387-389.1954.[2]Olson.TheLogicofCollectiveAction:PublicGoodsandtheTheoryofGroups[J].HarvardUniversityPress.1965.[3]Tieout,C.M.Apuretheoryoflocalgovernmentexpenditure[J].JournalofPoliticalEconomy60.1956.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奖励基金”三等奖；云南财经大学红河奖学金“好学奖”；2010-2011学年云南财经大学科研奖；2009-2010学年/2010-2011学年云南财经大学一等奖学金；云南财经大学第六届“挑战杯”课外学术科研作品竞赛银奖；55