我国农田水利供给的利益关系与激励机制构建研究 68页

摘要摘要农田水利是水利建设和农业建设的基础工程之一，在服务“三农”，保障农民利益，稳定农业基础地位，促进农村经济发展，缩小城乡差距，保证粮食安全等方面都有着不可替代的作用。农田水利设施具有公共产品属性，在现实中存在市场失灵和政府失灵的双重困境，而在农业水费的征收中更是出现政府、市场和社会的三重失灵。长期以来我国农田水利建设投入不足，税费改革后村社组织能力明显弱化，大中型水利工程单位在水利市场化改革中逐步丧失农田灌溉的公益性，全国范围内的城乡发展不均衡和工农业发展不均衡等不同层次的原因导致我国农田水利供给严重不足，成为制约农村经济发展的短板。近年来，党中央和国务院高度重视农田水利设施建设。2011年1月29日，中共中央、国务院印发《关于加快水利改革发展的决定》，这是新中国成立以来中国中央政府首个关于水利的综合性政策文件，体现了中共中央系统部署水利改革发展全面工作的决心。文件提出，大兴水利，全面加强农业农村基础设施建设，重点加强农田水利建设。本文根据利益相关原则，将现阶段农田水利供给的利益主体划分为中央政府、地方政府、村社、大中型水利经营体以及农户等，并以云南省F县BL乡为例，对各主体之间的利益关系进行探讨，从中发现我国现有农田水利供给机制中存在的问题，探讨适合我国农田水利设施特点的供给机制，以及适应现代农村发展的农田水利供给各利益主体激励机制的构建，从而完善“一主多元”的农田水利供给体系。第一章介绍选题背景和意义，对农田水利供给的国内外研究文献进行梳理，并对相关问题进行界定；第二章调研云南省F县BL乡农田水利供给现状；第三章阐述我国农田水利的利益主体的历史变迁，分析现阶段各利益主体的行为特征，并对中央政府与地方政府之间、省级政府之间、基层政府与农户、大中型水利经营体与农户之间以及农户之间的利益关系进行博弈分析；第四章从宏观、中观和微观三个层面探讨各利益主体激励机制的构建；第五章对本文进行总结和展望。关键词：农田水利；利益主体；博弈；激励机制InAbstractAbstractIrrigationandwaterconservancyconstructionisonepartofwaterconservancyconstructionandagriculturalengineering.Itplaysanirreplaceableroleinserving"threerural",toprotecttheinterestsoffarmers,tostabilizethepositionofagricultureasthefoundation,topromoteruraleconomicdevelopmentandnarrowthegapbetweenurbanandruralareas,toensurethefoodsecurity.Irrigationandwaterconservancyfacilitieswithpublicproperty,sufferadoubledilemmainrealitywhichhasamarketfailureandgovernmentfailure.Thereisaemergenceofthetriplefailureofgovernment,themarketandsocietyinlevyingpaysforagriculturalwater.Foralongtime,China'swaterconservancyconstructioninadequateinvestment,thevillageorganizationsignificantlyweakenedafterthetaxreform,waterconservancyandmarket-orientedreformssothatthelargeandmedium-sizedwaterconservancymanagementbodytoloseparticipateinpublicwelfarefarmlandirrigation,urbanandruraldevelopmentinthecountryisunevenandindustrialandagriculturalarecausesoftheunevendevelopmentofdifferentlevelsofirrigationandwaterconservancyseriousshortageofsupply,shortboardforrestrictingthedevelopmentoftheruraleconomy.Inrecentyears,theCPCCentralCommitteeandtheStateCouncilattachgreatimportancetotheconstructionofirrigationandwaterconservancyfacilities.January29,2011,theCPCCentralCommittee,theStateCouncilissuedtheDecisiononAcceleratingthedevelopmentofwaterreform.ItistheChinesecentralgovernment'sfirstcomprehensivepolicydocumentonwaterconservancy,sincethefoundingofNewChina.ItisreflectingthedeploymentoftheCPCCentralCommitteesystemdevelopmentofwaterreformcomprehensivedeterminationtowork.Thepapersuggeststhatgreateffortstobuildwaterconservancyandcomprehensivelystrengthenagriculturalandruralinfrastructureconstruction,focusingonstrengtheningtheconstructionoffarmlandwaterconservancy.IInAbstractBasedontheprincipleofstakeholders,stakeholders’supplyofirrigationandwaterconservancyatthisstageisdividedintocentralgovernment,localgovernment,village,largeandmedium-sizedwaterconservancymanagementbody,andfarmers.ThisarticletakesFCounty,YunnanProvince,BLTownship,forexampleandexplorestherelationshipbetweensubjects.ThenitshowstheexistingproblemsofirrigationandwaterconservancysupplymechanismtoexplorethecharacteristicsofirrigationandwaterconservancyfacilitiesinChinaforthesupplymechanism,aswellastoadapttothemodernruraldevelopment,irrigationandwaterconservancysupplyvariousstakeholdersincentives,therebyimprovethemulti-subjectsirrigationandwaterconservancysupplysystem.Thefirstchapterdescribesthebackgroundandsignificance,tosortoutthesupplyofirrigationandwaterconservancyresearchliteratureathomeandabroad,andtodefinetheissuesrelatedtoirrigationandwaterconservancy.ThesecondchapteranalyzestheSupplySituationofFCounty,YunnanProvince,BLTownship.Thethirdchapterdescribeshistoricalchangesofirrigationandwaterconservancystakeholders,analysisofthebehavioralcharacteristicsofthevariousstakeholdersatthisstage,alsothegameAnalysisbetweenthecentralgovernmentandlocalgovernments,provincialgovernments,theLocalGovernmentandfarmers,largeandmedium-sizedwaterconservancymanagementbodyandbetweenfarmers.Theforthchapterbuildstheincentivemechanismofvariousstakeholdersfromthemacro,mesoandmicrolevels.Thefifthchaptersummarizeandoutlookonthisarticle.KeyWords:Irrigationandwaterconservancy;Interest-relatedsubject;Game;IncentivemechanismIIIn目录目录1绪论.............................................................11.1选题背景....................................................11.2选题意义....................................................21.3文献综述....................................................31.3.1国外研究综述..............................................31.3.2国内研究现状..............................................41.4研究问题的界定..............................................61.5本文的创新点和不足之处......................................62我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例........82.1实地调研对象的基本情况......................................82.2BL乡农田水利供给现状........................................92.2.1水库.....................................................102.2.2灌溉沟渠.................................................112.2.3小塘坝...................................................122.2.4小水窖...................................................132.2.5BL乡农田水利的管理和运营.................................142.3BL乡农田水利供给特征.......................................162.3.1农田水利供给总量短缺.....................................162.3.2农田水利供给主体多元化...................................172.3.3利益主体在供给中的观点...................................172.3.4农田水利利用效率低、供给质量不高.........................192.3.4工业发展挤占农业生存发展空间、破坏生态环境...............202.4BL乡农田水利供给困境的原因分析.............................212.4.1制度变迁后村组功能的弱化.................................212.4.2农田水利建设资金的缺乏...................................222.4.3“最后一公里”问题突出...................................222.4.4自上而下的公共产品决策机制与非均衡发展战略...............232.5我国农田水利的现状和困境总结...............................24IVn目录3我国农田水利供给的利益关系......................................253.1我国农田水利利益主体的变迁.................................253.2现阶段农田水利利益主体的行为特征...........................263.2.1中央政府.................................................263.2.2地方政府.................................................273.2.3村社.....................................................283.2.4大中型水利经营体.........................................293.2.5农户.....................................................303.3农田水利利益主体之间的利益关系.............................303.3.1中央政府和地方政府的博弈.................................313.3.2省级政府之间的博弈.......................................333.3.3基层政府与农户之间的博弈.................................353.3.4农户和农户之间的博弈.....................................383.3.5大中型水利经营体与农户之间的博弈.........................393.4农田水利各利益主体的博弈结果...............................414农田水利供给的激励机制构建......................................434.1宏观层面...................................................444.1.1强化政府的供给主体地位...................................444.1.2明确各级政府在农田水利供给中的事权和财权.................444.1.3加大财政转移支付力度，完善财政转移支付制度...............454.1.4改革政绩考核制度，引导政府官员树立正确的政绩观...........454.1.5加强基层民主建设，完善农田水利供给决策机制...............464.2中观层面...................................................474.2.1实现水利建设的城乡统筹发展...............................474.2.2以“烟水工程”为典型，促进工农业协调发展.................484.2.3建立粮食主产区与主销区的利益补偿机制.....................484.3微观层面...................................................504.3.1重塑村社灌溉单元，恢复村社在供给中的地位.................504.3.2充分发挥“农户用水者协会”的作用.........................514.3.3改变农户观念，鼓励农户积极供给...........................525结论与展望......................................................545.1结论........................................................54Vn目录5.2展望........................................................54参考文献..........................................................56致谢..............................................................60读研期间研究成果..................................................61VIn1绪论1绪论1.1选题背景2008年11月至2009年2月，河南、安徽等8省冬麦产区遭受了50年甚至70年一遇的旱灾袭击。2009年入冬后，水资源丰富的西南地区也出现了历史罕见的持续大旱，云南全省有900多万亩农田缺水缺墒，大春作物因灾减产50%左右，农业直接经济损失超过200亿元。2010年西南、华北和西北东部耕地累计受旱面积3.98亿亩，直接经济总损失1509亿。2011年，北方、长江中下游和西南地区耕地受旱面积4.8亿亩，直接经济损失上千亿。2012年，2月份，全国大部分地区降水偏少，河北、内蒙古、湖北、四川、重庆、云南、甘肃等地受到旱灾影响。进入6-8月份，旱区主要分布在内蒙古东北、华北、西南、西藏南部、新疆西北部以及黄淮和江汉等地。云南大部、四川南部降水偏少，江河来水不足，库塘蓄水偏少，局部地区连续3年发生严重干旱。2013年以来，截至4月28日，全国耕地受旱面积7370万亩，其中作物受旱面积4257万亩，有669万人、452万头大牲畜因旱饮水困难，主要分布在甘肃、云南、河北、湖北等地。其中，云南省干旱情况突出，已经连续五年遭遇严重干旱。2009年春夏干旱、2010年百年大旱、2011年雨季干旱、2012年旱季更旱。干旱持续的时间、干旱影响的范围、旱灾造成的损失历史罕见。目前大旱第五年袭击云南，2013年以来，截至4月17日，云南省11个州市出现中度以上气象干旱、局部达重特旱，致使323条中小河流断流、331座小型水库干涸，造成全省1244.89万人受旱灾影响，342.38万人、168.91万头大牲畜出现不同程度饮水困难，全省因灾需救助人口269.77万人。干旱还造成云南省农林作物大面积受灾，全省已有1173万亩农作物受灾，成灾537万亩、绝收128万亩；林地受灾面积2331.11万亩，全省直接经济损失近100亿元人民币。农田水利是农业建设的基础工程之一，是稳定农业基础地位和保障国家粮食安全的关键因素。这一连串的旱涝灾害事件，既凸显了农田水利基础设施在农业生产中的极端重要性，又充分暴露出我国农村防汛抗旱基础设施薄弱的问题。我国的农田水利设施脆弱，全国一半以上耕地基本上是“望天田”，全国大1n1绪论型灌区骨干设施损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%左右，小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”设施损毁严重，农田水利设施脆弱的问题越来越严重。长期以来我国农田水利建设投入不足，税费改革后村级组织能力明显弱化，大中型水利工程单位在水利市场化改革中逐步丧失农田灌溉的公益性，全国范围内的城乡发展不均衡和工农业发展不均衡等不同层次的原因导致我国农田水利供给严重不足，成为制约农村经济发展的短板。农田水利供给不足已经深刻影响到我国农业增产和农民增收，威胁国家粮食安全。农田水利各利益主体之间的利益不协调是当前农田水利供给陷入困境的重要原因。因此，本文从我国农田水利供给的现实出发，对农田水利的利益主体之间的利益关系进行梳理，有助于了解我国农田水利供给的困境，探讨出适应现代农村发展的农田水利各利益主体的激励机制，有利于健全农田水利供给机制，对推进社会主义新农村建设，具有重要的理论意义和应用价值。1.2选题意义水利兴则农业盛；水利败则农业衰。农业是社会经济的基础，而农田水利是农业建设的基础工程之一，是稳定农业基础地位和保障国家粮食安全的关键因素。农田水利设施具有公共产品属性，随着农村税费改革和水利市场化改革的深入，原有的农田水利供给机制被打破，由于新的供给机制尚不健全，农田水利供给中出现政府、市场和社会的三重失灵的局面。近年来，党中央和国务院高度重视农村基础设施建设，并有针对性地提出“大兴水利，重点加强农田水利建设”的要求。在这样的背景下，本文对农田水利各利益主体之间的利益关系进行梳理，有助于了解我国农田水利供给的困境，探讨出适应现代农村发展的农田水利各利益主体的激励机制，有利于健全农田水利供给机制，对推进社会主义新农村建设，具有重要的理论意义和应用价值。农田水利是农村公共产品的重要方面。本文对农田水利利益主体之间利益关系的研究以及对各主体激励机制的探讨，能够为其他农村公共产品的供给提供有益的借鉴和参考。此外，本文以云南省F县BL乡农田水利调查为例进行分析，在云南省具有典型的代表性，因此，本文对云南省实施“兴水强滇”战略，2n1绪论推动全省水利改革发展具有现实指导意义。同时，该乡在全国具有一定的代表性，尤其是西南地区和中部地区具有明显的参考价值，从而对我国今后农田水利建设具有现实指导意义。1.3文献综述1.3.1国外研究综述农田水利设施是农村公共产品的重要组成部分，其公益性、基础性、战略性使之成为农村基础设施建设的重点。对农田水利的研究首先要从公共产品的角度开始分析，而对于这方面的研究，国外早有论述。早在18世纪，英国学者大卫·休谟（DavidHume）在《人性论》中提出了“公地悲剧”，这时他已经注意到了公共产品在政府行为中的存在。而首次给出“公共产品”的定义是萨缪尔森（Samuelson，1954），他指出“公共物品是这样一种物品：每个人对这种物品的消费都不会导致其他人对该物品消费的减少。”一般认为，随着承担公共产品成本的人数的增加，公共产品自愿供给将出现不足导致市场失灵。布兰克（R.M.Blank，2000）对公共产品供给进行了较系统的分析，包括外部性、非对称信息、代理效率问题、分配效应问题及产品质量的不可观测性，进而分析了政府及私人介入公共产品供给模式的多样性。埃莉诺·奥斯特罗姆（E1inor0strom）则着眼于小规模公共池塘资源问题，在大量实证案例研究的基础上，在公共产品的政府供给和市场供给的二元选择之外提出了的“自筹资金的合约实施博弈”模型，认为没有彻底的私有化，没有完全的政府权力控制，公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约。作为公共产品之一的水利建设，国外学者的研究成果也颇为丰硕。代表性的有Rosegrant和Ringler（2000），他们通过实际调查发现，政府参与水利建设投入的比例根据国家发展程度的不同而不同，为了规避市场失灵，一些发达国家或地区的政府承担了农田水利建设的大部分成本，而由于发展中国家或者是不发达地区的政府存在财政约束，民间机构和农户不得不承担大部分的成本。而针对水利基础设施建设投入，特别是农田水利供给是否应该由各国政府3n1绪论严加控制，国外学者就是否应该市场化的问题提出了各自的看法。不少学者坚持市场机制对农村水利市场同样适用，认为市场才是促进水资源利用效率提高的唯一手段，持此观点的学者有Thobani（1997）、Rosegrant和Binswanger（2002）等，后者还着重提出了建立可交换水权的重要性，认为规范化的水权可以促使使用者考虑到水资源的机会成本，从而减少农业灌溉中的负外部性。而一些学者对水利供应完全市场化提出了质疑，Bauer（1998）认为完全竞争性的水市场在理论上和实践上都存在争议，完全市场化的水权市场建立的最终结果是不确定的。1.3.2国内研究现状国内关于公共产品的研究始于20世纪90年代，张军（1997）从制度变迁的角度探讨了家庭联产承包责任制后农村公共产品的供给，通过实证对农村公共产品供给制度在改革中的变迁做出了经济学分析。陈东琪（1997）提出不同公共产品可由“公”或“私”配置。仲伟周（1999）主张政府是公共产品供给的主要主体，他提出公共产品的市场化也只是限于由公共产品消费者以收费的形式补偿部分成本。他进一步提出地方公共产品私人供给和社团供给的可行性和制度安排。大多数学者认为我国目前的农村公共产品供给机制存在缺陷。现行农村公共产品供给机制是在继承人民公社时期制度框架的基础上形成的（刘保平、秦国民，2003）。现行农村公共产品供给机制违背了公共产品供给的受益原则、公平原则和最优原则（李文，2002）。党国英（2005），罗兴佐（2003），温铁军（2004）等认为当前农村公共产品供给陷入困境的原因有：农村对农业公共产品的需求和地方政府对农业公共产品的供给能力之间不平衡，农村税费改革之后政府管理农村的制度成本太过高昂，乡村组织能力的弱化使得农村公共产品的组织成本太过高昂。基于公共产品的视角，国内学者对我国的农田水利供给也进行了大量的分析。唐忠，李众敏（2005）将我国农田水利建设分为五个时期，并在此基础上分析了农田水利建设相关利益主体在农田水利建设投入上的不同态度，进而提出农田水利建设的投入主体应是政府和农民。马培衢（2007）认为集体供给制正在没落，农田水利的公共供给体制逐步向农户自我供给和合伙互助制供给转4n1绪论变。周晓平，陈岩（2006）从各利益主体的关系出发分析小型农田水利工程的供给，认为各个利益主体在各自理性思维支配下所产生的行为会造成小型农田水利工程不可持续性发展。贺雪峰，郭亮（2010）立足于公共选择理论，假设中央政府和地方政府是理性经济人，以此为基础来分析二者在农田水利供给中的行为逻辑，指出在当前的政策体制下，不同利益主体存在不同的利益考虑，不同利益主体之间的互动必然使农田水利陷入困境。童洁，魏奇锋等（2011）通过引入路径依赖理论，剖析改革开放前后三十年我国农田水利制度变迁路径，认为可以从制度层面摆脱现有农田水利的困局。熊巍（2002），刘欣（2007）等认为“一事一议”制度可操作性不强，农民的需求程度更是难以测度，农田水利供给与实际农民需求不符，急需的公共产品供给不足，较少需求的却供给过剩，供给缺乏效率；农田水利供给中存在城乡二元化、中西部农村差异以及农村公共产品负担成本的不公平性；收益成本机制不完善，投资主体缺乏利益激励。倪焱平、钱焕欢（2007）认为我国目前农田水利供给的制度缺陷主要指供给主体缺位和供给决策机制的低效率缺陷，同时提出农村水利供给制度并非单一的制度安排，而是多种具有关联性的规则制度所构成的一个制度组合。罗义云（2008）指出水利市场化改革在发挥市场配置资源优势的同时，也暴露出水价攀升、水权交易困难等问题。在农田水利管理和运营的研究上，周晓平、郑垂勇、陈岩（2007）以小型农田水利工程建设和管理中各参与主体为研究对象，发现产权制度改革通过能吸引农民参与工程建设和管理。丁平（2006）、冯广志（2002）、谢元鉴（2006）强调应该引入参与式灌溉管理模式以及公私合作模式，建立“农户用水者协会”机制。而学者们对“农户用水者协会”的作用看法不一致。罗兴佐、贺雪峰（2008），赵永刚、何爱平（2007）认为“农户用水者协会”是一种有效的制度创新和制度安排。而马培衢（2007）认为“农户用水者协会”是自愿性的合作组织，由于自主治理制度短缺，导致“搭便车”行为难以得到有效监督和控制。贺雪峰，郭亮（2010）也认为自下而上的“农户用水者协会”无法替代村级组织曾经发挥的作用。事实证明，单纯依靠国家介入或者农民合作来解决中国农村的水利问题，都不太现实。我国农田水利实现有效供给必须走第三条道路，即在国家、市场与村庄之间寻找最佳结合点（吕德文，2007；罗兴佐，2006）。5n1绪论1.4研究问题的界定农田水利主要包括农田灌溉、排涝除碱等内容。农田水利供给是通过兴建和运用各种农田水利设施，调节、改善农田水分状况和地区水利条件，有效提高农田抵御天灾的能力，促进生态环境的良性循环，使之有利于农作物的生产，最终达到农业增产的目的。截止目前，学术界对农田水利设施尚无精确的定义，只将农田水利设施进行广义和狭义之分。广义的农田水利设施是指包括灌溉、排水设施，水土保持、农村人畜饮水工程在内的与农村和农业有关的水利设施；狭义的农田水利是指以灌溉排水为主的农田灌溉设施系统，包括农田排灌设施、截流提水设施和水土保持设施等。本文以狭义的农田水利设施（以下简称农田水利）为研究对象，按照受益范围的不同，将其分为大、中、小、微型农田水利。大型农田水利主要包括贯穿全县以及跨县的农田水利工程设施；中型农田水利主要指本县内的跨乡镇的农田水利基础设施；小型农田水利主要指在行政村内以及跨自然村的农田水利设施；微型农田水利主要指由农户自己兴建、自主经营、自己受益的农田水利设施。并结合BL乡的实际情况，本文将重点研究农田水利中的水库、塘坝、灌渠、水窖等蓄水、输水、配水工程设施供给情况。村委会和村民小组在农村实际上是两个不同的概念，但是在我国不同时期的农田水利供给中二者的利益主体地位是一致的，所以为了简化分析，本文涉及到村委会或村民小组时，将统称为村社。1.5本文的创新点和不足之处综合看来，目前关于我国农田水利的研究要么是以农田水利为例来分析农村公共产品的供给情况，要么是针对农田水利供给中的某两个主体之间的博弈关系进行研究，如中央政府和地方政府、政府和农户、大中型水利经营体和农户等，对农田水利各利益主体之间利益关系的整体研究相对缺乏。因此，本文的一大创新就是把农田水利供给的相关利益主体都放在一起，基于实地调研的案例，结合公共产品供给理论、公共选择理论和博弈论，对各个利益主体之间交错复杂的利益关系进行博弈分析。本文的另一个创新点是从宏观、中观和微6n1绪论观三个层面，创建了一个适应现代农村发展的农田水利供给各利益主体激励机制，从而完善了以政府为主，村社、大中型水利经营体以及农户等多元主体参与的“一主多元”的农田水利供给体系。本文的不足之处在于：首先，本文只提出了激励机制的大概框架，未能完整的提供在实践中的操作方法和细节化的政策建议。要想建立健全此机制还有待进一步研究和考证。其次，调研资料的不足。由于时间比较仓促，本文样本数据只是云南省F县BL乡进行为期两个月的调研，尤其是获取的数据缺乏动态性。再次，由于本人个人能力有限，再加上对农田水利供给方面的研究时间比较短，实地考察的机会也不多，在调查研究等方面或多或少地受到个人主观判断的影响，难免存在分析不周全和认知偏差的地方，在处理问题上存在不足。7n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例本章首先从我国农田水利的供给现状入手，来说明完善我国农田水利供给机制的重要性。考虑到现有关于农田水利的资料无法全面掌握我国整个农村的农田水利供给现状，本文选取西南地区的云南省某乡镇作为个案来管窥整体。通过该乡的农田水利调查，分析出当前该乡农田水利供给的困境及原因。并参考已有的文献资料，进一步总结出我国农田水利供给的困境及原因。2.1实地调研对象的基本情况本文重点调查的乡镇——BL乡地处云南省曲靖市F县的东南部，全乡总面积334平方公里，共辖17个村委会，246个村民小组，181个自然村。之所以选择BL乡作为研究个案，主要是基于以下几点考虑：第一，该乡天然水资源丰沛，但控制利用率低，属于典型的工程性缺水。云南省境内河流众多，水资源丰富，居全国第三位。但由于近年来连续干旱，云南却由水资源大省变成了水资源贫乏省。该乡也不例外。该乡水资源主要由地表水和地下水构成，来源主要靠降雨补给，年均降雨量1400毫米，多年平均水资源量为3.45亿立方米，其中：地表水资源2.68亿立方米，地下水资源0.77亿立方米。然而，由于该乡喀斯特地貌分布广，水文地质复杂，降雨时空分布不均，季节分配不匀，地表水和地下水的转换关系及面上分配十分复杂。该乡在农业水资源开发与利用上对农田水利设施的依赖较大，工程性缺水突出。因此，以该乡作为对我国农田水利供给现状分析的个案，具有一定的普遍性和代表性。第二，BL乡所处的曲靖市是云南省的农业大市，素有“滇东粮仓”的美称。BL乡也是农业大镇，粮食作物以包谷、小麦、水稻为主，经济作物以烤烟、油菜、生姜为主。全乡耕地总面积42111亩，其中水田3788.5亩，旱地38322.5亩，农业人口人均占有耕地0.69亩。BL乡又是能源重镇，有长江以南最大的无烟煤8n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例田，探明储量38.2亿吨，远景储量92亿吨；有一定开采价值的天然气。第三，BL乡2010年农民人均纯收入为4267元，低于全国平均水平。农田水利的有效供给是农业发展、农民增收的重要保证，以该乡作为个案调查，更能突显出加强我国农田水利有效供给的必要性和紧迫性。自全国推行税费改革以来，曲靖市在云南省全省中率先全面免征农业税，基层政府从农业生产中获取收益屈指可数，其管理主体的地位进一步弱化。自F县1982年实行家庭联产承包责任制以来，BL乡同我国大多数乡镇一样，村社组织经济主体地位基本丧失，逐渐失去组织、供给和维护当地公共产品的能力。此外，我国大部分农村农田水利供给中存在的总体投入不足、使用效率低、管理混乱、农业灌溉家庭化、灌溉用水组织难等问题，与BL乡的供给情况不乏相似之处。因此，本文对农田水利利益主体之间利益关系的研究以及对各主体激励机制的探讨，对我国农村，尤其是中部地区和西南地区具有明显的参考价值。第四，实地调研期间适逢我国第一次水利普查全面展开，本人有机会跟随水利工作人员亲身感受当地农田水利供给现状，以及对农民生活和农村经济发展所带来的深刻影响，通过对与村党支部书记的访谈和入户问卷调查也获得了许多鲜活的一手资料。值得提出的是，我国幅员辽阔、地大物博，无论是社会历史和政治经济发展上，不同地区都存在差异性和多样性，因此本文所选个案的代表性仍然是很有限的，并不能完整地还原我国农田水利供给的真实图景。2.2BL乡农田水利供给现状本人自2012年7月至2012年9月，对BL乡的水利工作人员、11名村党支部书记、及该乡21个村民小组的60多位农民进行了深入的访谈和问卷调查。本次调查共发放调查问卷70份，收回问卷65份，有效问卷63份。有效问卷中干部调查问卷11份，占有效问卷的17.46%；农户入户调查问卷52份，占有效问卷的82.54%。本文以访谈内容和有效问卷的统计结果相结合的方式，来描述BL乡农田水利供给现状。为了便于分析，本文主要从水库、灌溉沟渠、塘坝和小水窖等的建设和运营管理方面进行阐述。9n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例2.2.1水库BL乡现有五座小（二）型水库和一座在建的中型水库，其中五座小（二）型水库有四座兴建于上世纪50-70年代，一座修建于2007年。A、B、C、D四座水库均由国家补助，农民筹工筹劳建成的。由于受到当时资金、建设材料和技术条件的限制，A、B、C、D四座水库工程标准低，质量差。再经过数十年的运行，因维修经费落实不到位，年久失修管理不善等原因，水库普遍面临着污泥淤积、蓄水能力严重下降等问题。水库A由于上游冲砂淤泥严重，目前仅能蓄水4万方，根据当地水利工作人员估算，仅对该水库进行清淤就需要至少25万元。水库B因漏水严重，BL乡水利水土保持管理站于1992年9月上报要求进行防渗处理获批，并于1993年对水库B进行防渗处理，现在已能正常蓄水。水库C在上世纪70年代因暴雨出现坝顶溢流，水库产生溃坝情况。BL乡政府于2012年2月份投资约260万元对该水库进行除险加固，于当年6月份结束，目前该水库能蓄水21万方。根据当地水利工作人员介绍，目前该水库于正常年份能有效运行50年。水库D由于多年淤积污泥，该水库目前只能蓄水约3万方，防洪灌溉能力直线下降。在指望不上水库的时候，当地的农民们只能另辟蹊径，寻找新的水源，在库区附近找到了两个龙潭，目前靠这两个龙潭水来解决人饮和灌溉。水库E蓄水能力为69万方，可有效解决1村、2村、3村等村庄人饮和大牲畜的安全生活用水难题，同时还可兼顾灌溉下游的部分农田。设计灌溉水田300亩，实际灌溉水田200亩。水库E是BL乡WY片区集镇供水工程的水源工程。该工程于2007年3月建成。包括水源工程、引水管道和水处理厂三个部分。总投资1280万元，其中大坝建设274万元，主管道建设100万元，水厂建设119万元，征地及其他附属工程700余万元。其中水处理厂的总投资约680万元，供水能力为20000人，实际供应15000人。由于当时的设计供水规模过大，提水用电过大，管网维修费用大等原因，导致自来水厂收不抵支，负债经营。小二型水库总体情况如表2.1所示：10n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例表2.1小（二）型水库汇总表水库A水库B水库C水库D水库E建成时间（年）19761969195919662007设计库容（万立方米）11030.934.1936.4669现有库容（万立方米）4正常213正常设计灌溉面积（亩）2400500500200300实际灌溉面积（亩）110200200100200政府、当地企业、农资金来源国家补助；农民筹工筹劳民自筹部分；农民筹劳资料来源：BL乡水务所水库F属于中型水库，建于BL乡境内的F河上，水资源丰富。该工程于2011年12月24日开工，预计2014年底可竣工投入使用，届时可灌溉农田面积3.63万亩，其中新增灌溉面积3.43万亩，改善灌溉面积0.2万亩。该工程总投资28317万元，设计总库容1722.5万立方米，兴利库容1368.5万立方米。该水库主要任务是解决两河坝子3.6万亩农田灌溉及2.83万人饮水，同时对下游河流沿岸耕地具有防洪保护作用。水库为年调节、设计年供水量2323.2万立方米。其中农业灌溉用水1832.4万立方米，灌溉面积3.6万亩；农村人饮162万立方米，供水人口2.83万人；河道生态用水328.8万立方米。在实地调研中了解到，水库在当地农田灌溉中起着非常重要的作用。但是在针对农户的52户有效问卷中，在对于“您认为在过去的旱涝灾害中真正发挥作用的是”问题中，选择“水库”的农户有8户，仅占15.38%。该乡目前的水库建设（含在建水库F）总设计灌溉面积为40200亩，全乡耕地总面积42111亩，占全乡耕地总面积的95%。也就是说，如果在所有水库都能正常运营的情况下当地能实现95%的农田灌溉。然而，因为长期没有足够的资金投入对小（二）型水库进行清淤改造加固除险等，小（二）型水库不同程度存在病险，从而没法发挥其应有的作用。2.2.2灌溉沟渠BL乡目前共有沟渠工程12件，渠道总长为30312米，设计受益面积为3740亩，工程占地面积82.2亩，总投资为612.75万元。沟渠建设的投资来源为国家补助和群众筹资筹劳，沟渠的产权归所在村委会所有。沟渠具体情况如表2.2所示：11n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例表2.2渠道工程汇总表建成年工程投资（万受益面积工程占地序号渠道总长（米）份元）（亩）（亩）11960.524004.82674.321995.5500015019101531960.5100022002.141992.510002150351973.5300012050011.761963.512002.42002.571970.52000214011.781999.5600024030016.291997.5160013.656002.9101994.51200122003.3112008.4251229.910003.3121986.43400346506.2资料来源：BL乡水务所从总的数据上来看，该乡的沟渠供给总量并算不上缺乏，但就实际利用率而言该乡当前沟渠却是严重短缺。以4村为例，该村60年代修了一条1200米的沟渠，只有300米修建成三面光的渠道，其余均为土沟。目前渠道全部老化失修。去年该村集资15000元进行维修，但是改善的效果不明显。据了解，如果将这段沟渠全部翻新成三面光的沟渠至少要2000万元。而在5村，2008年在上级政府的资金支持下，农民筹劳修建了一条长2512米的三面光沟渠，但是使用不到两年，沟渠已经损坏无法使用，成为名副其实的“形象工程”。在沟渠管理上也存在缺位，沟渠堵塞淤积和损坏也没有人管，村民们“谁要用就自己去清淤泥”。由于使用成本越来越高，除了小部分位于水库边上的村民偶尔使用下沟渠，离水库较远的村民们基本都放弃使用沟渠，原本的有效灌溉面积变成了“望天田”。在该村这两种情况都非常普遍，当地的沟渠大多修建于60-70年代，而且排灌渠道以泥渠为主，经过长期使用，大量沟渠的渠道老化、失修；新建的沟渠也由于当地政府的“政绩工程”和管理不善，造成渠道渗漏、堵塞严重，导致当地灌溉效益不断衰减，有效灌溉面积下降，易旱易涝耕地面积加大。2.2.3小塘坝BL乡目前共有小塘坝11件，总库容为554000立方米，设计受益面积约为4580亩，工程占地面积115.44亩。小塘坝修建于50-70年代的有九个，库容和12n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例为484000立方米，占总库容的87%；另外两个分别修建于90年代和2007年，占总库容的13%。小塘坝建设的投资来源为国家补助和群众筹资筹劳，总投资为109.79万元。表2.3塘坝汇总表总库容(立工程投资评估资产受益面受益人工程占序号建成年份方米)（万元）（万元）积（亩）数（人）地（亩）12007.4300001536/1380621996.540000360460/631960.4180002828360/541960.4540002.536560/851963.1270000368200/3061959.5300002.426800/671967.5720001.9715500/4.481963.5800002.445400/11.2591968.56000011.5215400/17.99101967.5300002536400/12111967.5700001556200/8.8资料来源：BL乡水务所据了解，6村有一个库容为30000立方米的塘坝，修建于1959年5月。但是经过多年运转，水源处漏水非常严重。据估计，维修费用需要至少10万元。该乡的平均气温相对高，如果塘坝维修好了，水源充足的情况下农户可以种蔬菜一类的经济作物，经济收入能增加一倍。7村有一个塘坝，库容为80000立方米，修建于1963年5月。由于该塘坝水源条件比较好，该乡一直以来想将其转为小（二）型水库，预计要花费30万元左右。虽然乡镇政府向上级政府多次申请，但是由于资金不足至今未获批。在我国南方水塘星罗棋布，遍布农村的每一个角落，具有不可低估的作用。它不仅在生产上具有灌溉、养殖等作用，还能防止水土流失、调节气候、保持生态平衡。近年来当地连续干旱的一个重要的原因就是几十年来小塘坝的失修，要么淤泥淤积，要么是塘堤破损，或者兼而有之，大大降低了抗旱能力。再不重视修塘，当地的生存环境将会遭到难以挽回的损失和破坏。2.2.4小水窖截止至2011年年底，该乡共建设水窖工程2542件，但是该乡的小水窖除了13n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例极小部分建在烟田里的小水窖能够用于农田灌溉，其余的主要用于解决人畜饮水问题。当地小水窖建设资金来源多样：当地政府补贴、国家专项扶贫资金、烟水配套工程资金和农户自有资金。其中，政府补贴小水窖建设的模式相差无几，通常是由有建设需要的农户先自行筹资筹劳修建水窖。水窖的标准大小设置在20-25方/口，农户修建的水窖大小只可超过规定标准而不可低于规定标准。待水窖修建完成后，由相关部门安排水利工作人员进行验收，验收合格者给予800-2500元/口的补贴。由烟草公司提供的烟水配套工程，其补贴模式是：以4村为例，烟农在烟田里每2亩地做一个集雨水窖，标准为20方/口，每口水窖烟草公司补贴1000元。烟草公司统一将补贴资金交给乡镇政府，然后由乡镇政府统一发放给烟农。2.2.5BL乡农田水利的管理和运营目前BL乡的农田水利管理和运营大致可分为三类：2.2.5.1亦工亦农的管理人员一类是亦工亦农的管理人员，管理经费主要由少量的水费收入或经营收入支持。管理的工程主要是已经完成产权制度改革的小型水源工程(塘坝、小水库等),其管理机构为乡村集体组织或承包、租赁个人。在实地调研中发现，该乡农田水利设施主要是这种亦工亦农的管理人员进行管理。经过水管单位体制改革，位于该乡的中型水库F由县水务局直接管理，财政全额拨款，在此不予讨论；该乡的五座小（二）型水库由所在乡（镇）负责管理。以下是小（二）型水库的管理实例：水库B承包给农户搞养殖，一年收入约三万元，其中扣除承包费2000元/年。该农户的主要职责是负责水库安全、雨季防洪、灌溉放水。但是“实际上也起不到什么作用，天旱的时候照样旱”。水库C与水库B类似，由所属村委会承包给农户，承包费600元/年。该管理人员的主要职责是负责水库安全、雨季防洪、灌溉放水。但由于目前承包的农户自身不重视水库养殖等，故收入并不高。从水利工程的管理者的角度来说，目前的水库经济效益也是非常有限的，这就让承包的农户无利可图，从而缺乏有效管理的动力。14n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例水库E的管理主要是其自来水厂的管理，该自来水厂是由当地的煤老板出资680万修建的，自来水厂建成后名义上为镇水务所管理，实由乡政府交由煤老板负责管理，二者签订了关于水厂40年经营权的大合同，期间会根据实际经营情况补充修订小合同，比如，由乡政府给予水厂一定的补贴等。若算上投资成本利息，水厂经营则是严重亏损。因此煤老板此举具有一定的公益性质。在该自来水厂没建立之前，WY村收取水费1元/方，相对来说每月的水费还在农民的承受范围内，收费也相对来说比较顺利。自来水厂建立后，乡政府交由煤老板负责管理。新的自来水厂需要请专人进行管理，除了提水费用外还要把管理费、人工费算进去，成本增加了，因此水费也提高为2元/方，按大约每户10-20方/月，水费就要花20-50元，农户用水就变得相对比较贵了，水费的收取也不像之前那么顺利了，甚至有的农户以水费过高为由拒绝交水费。这样一来，自来水厂的运营成本无形中就增加了。2011年由于乡镇政府财政困难，承诺给自来水厂的补贴没及时给，还拖了很久，自来水厂就以收不抵支为由停止供水一周。当地群众长时间没水吃，就到乡镇政府去闹事，然后时间一长，乡镇政府就被迫到处借钱付给水厂，然后自来水厂才进行放水。2.2.5.2“农户用水者协会”管理二类是由“农户用水者协会”进行管理。到目前为止，全县已组建“农户用水者协会”135个，正在组建当中的有56个，参与农户达1.8万户7.8万人，管理农村小型水利工程210件。以该乡CH村为例，该村成立了“农户用水者协会”十个，会长即为各村的小组长，由协会会长组织村民推选专人负责水池提水，主要管人饮提水，收取水费5元/方，用于支付其电费和专人工资800元/月，收取的水费不够支付电费和工资时，大家再临时一起凑。这类管理模式类似于第一类。“农户用水者协会”的推行，在一定程度上解决了管理主体“缺位”、调动了用水户参与管理的积极性，但是“农户用水者协会”缺乏强制力，在组织农户时也遇到了层层阻碍。2.2.5.3无人管理三类是一直无管理人员、无维修经费。水库D的整个管理运营状态就非常混乱，只有在雨季调洪时村委会会找人来管理一下，日常灌溉则是由老百姓自15n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例己去放水，其余就处于无人管理的状态。而水库A更是长期处于无人管理的状态。2.3BL乡农田水利供给特征2.3.1农田水利供给总量短缺如果一个地方的农田水利供给总量能够满足当地农业发展的需求，当地旱涝保收的面积占农田的比例就会很大，干旱时节农户就无需为农田焦虑。然而，对于该乡大部分农户来说，自家农田大部分都是“望天田”。在针对农户的52户有效问卷中，在对于“您认为目前当地的灌溉水源是否充足”，选择“充足”的有12户，占23.08%，选择“常年短缺”的有5户，占9.61%，选择“视天而定”的有34户，占65.38%。面对农田水利供给不足的局面，农户通常采取“水改旱”的做法，把水田改为旱地来改善自身的困境。BL乡耕地总面积42111亩，目前水田只有3788.5亩，旱地38322.5亩。其中该乡有灌溉条件或设施的只有5200亩，约占耕地总面积的12.34%。在灌溉方式上，该乡大部分农田采用的是最低端的漫灌方式，只有简单的土埂，引水入田后，任水顺坡浸流渗入土壤。这和我国建设现代农业的建设要求相去甚远。目前BL乡的农田水利供给远远不能满足农业生产的需求。不同农户对农田水利的需求存在差异，但是总的来说，农户还是希望当地进行农田水利基础设施建设。在针对农户的52户有效问卷中，在对于“当村里讨论要兴建农田水利设施，您认为是否有必要？”，选择“有必要”的农户有39户，占有效问卷的76.2%。税费改革后，国家推行“一事一议”制度筹资来弥补基层政府在农村公共产品供给中的财政缺口，近年来该乡也确实通过“一事一议”制度筹资来增加农村公共产品的投入，但是用到农田水利方面的资金仍旧较少。以2012年为例，BL乡获批的村级公益事业建设一事一议财政奖补项目总投资3884750元，其中一事一议财政奖补专项资金94.55万元，村民筹资28.36万元，村民以工折资投入265.56万元。但是项目实施的重点是村内道路硬化及附属工程建设。总之，该乡在农田水利上投入的资金和长期的历史欠账相比只是杯水车薪，破败落后的农田灌溉体系难以取得实质性的改善。16n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例2.3.2农田水利供给主体多元化2006至2010年，F县水利建设投资分别为5124万元、13722万元、14884万元、15870万元、16900万元，分别增长168%、8%、7%、6%。在“十一五”期间的水利建设总投资中，县乡财政投入20170.52万元，占34%；企业捐资1865.6万元，占3%；群众自筹资金和投劳折币3255.42万元，占5%。由此可看出，在水利建设中，虽然政府财政投入仍然处于主导地位，但是供给主体已经呈现出多元化的格局。BL乡的农田水利建设资金来源包括中央政府、地方政府、市场资金/私人企业、村社集资、以及村民自筹等方面。根据农田水利的类型和受益范围，BL乡对农田水利进行了分类管理，形成了多层次、多主体、多渠道的农田水利供给格局，如表2.4所示。表2.4BL乡农田水利建设主体类型建设农田水利类型资金来源供给方式主体大、中型农田水利：中型水库，小（二）型政府生产、政府供政府财政全额拨款水库、主水渠给适合于企业经营的水利设施：自来水供应、政府投资、私租赁承包、产权置市场小型水库、有一定经济收益的塘坝等人投资换、合同外包等中、小型农田水利：村庄范围内的小（一）共同出资出劳、集村社村组集体集资（二）型水库、支水渠、塘坝等体管理小微型农田水利：农户责任田周围的水渠、农户个人出个人供给、个人管个人小水窖等资，个人收益理2.3.3利益主体在供给中的观点2.3.3.1农户对各利益主体的满意度不同本文针对农户对各利益主体的满意度进行了调查。具体如下表所示：17n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例表2.5农户对各利益主体的满意度中央政乡镇省政府市政府县政府村委会农户府政府非常不满意6%0%0%0%0%17%0%不满意6%15%10%12%44%37%6%满意44%29%29%35%15%15%69%非常满意38%10%10%6%12%0%19%不清楚6%46%52%48%29%31%6%统计结果显示，在农田水利供给中，农户对农民和中央政府的满意度最高，而对乡镇政府和村委会的满意度最低，省市县三级政府居中。2.3.3.2农户在村级农田水利供给中的供给意愿在对于“假如村里需要1万元维修水利设施（水渠、排灌等），您愿意出多少钱？”的回答中，选择“0元”的有12户，选择“100-500元”的有23户，选择“10-50元”的有3户，选择“500-1000元”的有10户，选择“均摊”的有5户。如图：可以看出，23.07%的农户不愿意在村级农田供给中出钱，而69.23%的农户愿意出资，具体出资额度根据农户自身对农业的需求以及农户收入水平不同而不同。还有9.61%的农户愿意进行均摊。2.3.3.3农户对村委会在农田水利供给中出资的态度在对于“假如村里需要1万元维修水利设施（水渠、排灌等），您希望村委会出多少钱？”的回答中，有21户，占40.38%的农户认为“村委会不用出钱，全村人均摊”，理由是“村委会没钱”。有10户；占19.23%的农户认为“村委会18n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例全出，村里人不应出钱”，理由是“村民没钱，出不了钱，可以出劳力”；有10户，占19.23%的农户认为“村委会出5000元，其余5000元全村人均摊”。2.3.3.4村干部对各主体在农田水利供给中出资的态度在对11名村干部的调查中，55%的村干部认为中央政府应该作为对农田水利供给主体，36%的村干部认为地方政府应该作为对农田水利供给主体，9%的村干部认为农户应该作为农田水利供给主体。同时所有的村干部都认为，乡镇政府和村委会资金不足，不应担任供给主体。经统计，村干部认为各主体在供给中应分担的比例如下图所示，这是村干部所能接受的，也是他们所希望的供给局面。2.3.4农田水利利用效率低、供给质量不高从实地调研结果来看，BL乡的农田水利设施大多建于上世纪50-70年代，目前普遍老化失修，功能减退甚至闲置，总体供给质量不高。统计显示，在BL乡的农田水利设施中，水库不同程度存在病险隐患，五座小（二）水库总共设计灌溉面积为3900亩，而实际灌溉面积仅为810亩，仅占设计灌溉面积的20%；塘坝淤积，蓄水明显不足，塘堤坝埂不牢，存在病险隐患；灌区末级渠系欠账更多，多数田间渠道失修，沟渠完好率不到20%，近半数水源浪费在“斗、农、毛”级渠系，农灌高峰期渠水“跑、冒、滴、漏”现象十分严重，使得灌溉水源和农田之间脱节，在干旱年份脱节现象尤为严重。分田到户时，农村都是以村民组为单位进行分地时，为了公平起见，给农户分地都是肥瘦远近搭配。在这种情况下，抽水时农户合作也会陷入困境。结合问卷调查，农户对自己村组19n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例的农田水利设施现状认识比较清楚。在针对农户的52户有效问卷中，在对于“您认为目前当地的农田水利设施对农业的作用”，选择“很先进，对农业生产作用很大”的为0户，选择“基本能满足生产需要”的为10户，占19%，选择“很大落后，基本没有起作用”的有42户，占80.76%。可见农户对当地的农田水利供给质量评价不高。2.3.4工业发展挤占农业生存发展空间、破坏生态环境BL乡又是工业重镇，该乡的财政收入大部分来源于境内的1、2、3、4、5、6、7七个煤矿。该乡的C河和P河都发源于该乡境内，目前C河受到上游六个煤矿的污染；P河受到老厂几个煤矿和7号煤矿的污染，虽然现在大部分煤矿都建成了污水处理厂，但是污染依旧存在。煤矿工业的发展带动了当地的经济发展，增加了就业。但是对当地农业的发展造成了阻碍，具体体现在农田水利建设方面就是煤矿公路建设破坏农田水利设施和挖矿导致周边村组的地下水被打掉。此外，煤矿的发展对当地的生态环境也造成了破坏。以下为实地调研案例：该乡境内有投资135亿元、装机容量4×60万千瓦的国家西部重点工程——滇东雨汪煤电一体化工程，该工程于2004年11月5日破土动工，并于2012年底开始投产发电。YW居委会山H村则是雨汪煤电一体化工程配套的YW煤矿座落地之一。2009年YW煤矿进行建设时，把该村的一口大龙潭用墙挡住了，田地被水淹没。YW煤矿每年补贴被淹农田500元/亩，但是没能从根本上解决问题。同时，在煤矿开采过程中，该村的地下水也被打掉了，村民们到乡镇上访了多次，至今没有任何答复。7号煤矿位于BL乡西南部，属老厂无烟煤矿区一堪区，矿区距F县城108公里，距乡政府所在地15公里，始建于2000年，2003年正式投产运营，累计投入资金1.6亿元。7号煤矿这十年的发展给当地人民提供了逾2000个就业岗位，也为乡镇政府提供了可观的财政收入，带动了当地经济的发展。但是7号煤矿的迅速发展也为当地农业的发展造成了阻碍，对生态环境也造成了不可弥补的破坏。7号煤矿创建之初，为了修建煤矿公路，于2000年把M村委会大腊甲组的一个小水库拆掉了，在当时该水库能够满足组里60亩农田的灌溉。水库被拆除20n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例后，该组的农田不得已由水田改为旱地，农户种植农作物的经济收益较之以前减半。而7号煤矿对此只给予了该小组7000元进行一次性补偿。同时，7号煤矿为了修建煤矿公路，将沿路农田的沟渠全部填平了，目前煤矿公路周边的灌溉沟渠已经完全无法使用了。有资料显示，煤矿地下开采造成的地表塌陷，导致相应范围内建筑物、铁路变形，土地与水利工程破坏，农业减产等。据估算，矿井每采万吨煤塌陷土地0.3公顷。而7号煤矿设计能力为60万吨/年，但是每年煤矿产量120万吨。随着矿区的密集过度开采导致周边地层塌陷，周边村组的地下水越来越少，连人畜饮水都不能保证。以W村为例，2010年矿区采矿终于把W村的地下水打落下去了，整个村的人饮水都成了问题。7号煤矿为了弥补村民的损失，耗资约100多万建了一个1000多方的水池，日常的提水、管道费用都由煤矿出。农户出钱安装水表，约180元，每户给免费水5方/月，超出的水收费5元/方。同时，D村的水源恰好在7号煤矿的下游，目前受到上游7号煤矿洗煤水和矿井排水的污染，水源已经无法使用。此外，据估算，平均生产一吨煤炭，大约要产生几立方米的甲烷气体。此气体是一种温室气体，会破坏当地的生态环境。2.4BL乡农田水利供给困境的原因分析2.4.1制度变迁后村组功能的弱化税费改革前，农田水利供给除了中央和地方政府投资外，农民负担部分主要有乡统筹和村提留以及义务工和劳动累积工，也就是俗称的“三提五统”和“两工”。这种供给方式在过去较长时间内发挥了积极作用，促进了农田水利供给。随着“两工”逐渐被取消，农民的投工投劳数量大幅减少。农业税取消后，原本还能从“共同生产费”中提留一部分用于农村公共事务的村组，也失去了重要的经济支撑。据统计，农村税费改革后，BL乡所在的F县全县159个村（居）委会无集体经济收入的有109个，占68.56%，有集体经济收入的有50个，占31.45%。其中，0.5万元及以下收入的村有6个，0.5-1万元收入的村1个，1-2万元收入的村12个，2-5万元收入的村12个，5-10万元收入的村12个，10-2021n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例万元收入的村4个，20-50万元收入的村3个，没有50万元以上收入的村。有1个村有场地、无办公用房，有1个村无场地、无办公用房。村级债务累计达7953万元，村级运转困难。随着市场经济的发展，农民收入变得多元化，农业不再是农民的唯一出路，很多农民尤其是年轻人纷纷选择到当地的煤矿企业上班或者经商，还有的会离开农村进城打工，农村出现了前所未有的劳动力流动，造成农村社区人口逐渐减少。该乡有农业人口61274人，2012年全乡在外务工人员达15761人，占全乡总人口的25.72%。一些村组甚至只剩村支书等几个兼职“官员”和一些年迈的农民留守，村社的组织功能进一步弱化。随着村社逐渐从农田水利建设和管理的主导地位中淡出，水管部门和用水农户之间的格局由“水管部门—村社—农户”转换为“水管部门—农户”的格局。在缺乏衔接交易双方的中介者和村民“原子化”的情况下，水利市场买卖双方脱节，农业水费征收出现了社会失灵现象。2.4.2农田水利建设资金的缺乏虽然2010年大旱引起了中央和各级政府对农村水利建设的高度重视，在资金上中央和省政府也给予大力支持，但是仍然需要基层政府和农户进行资金和劳动的配套。由于基层政府财政收入有限，用于农村公共产品供给的投入本就较少，能用于农田水利建设方面的资金更是屈指可数。而随着农户收益逐渐多元化，不同农户对地方公共产品供给，特别是农田水利建设的投入意愿不尽相同，在迫切程度上也存在差异。因此对于有些农田水利工程进行筹资筹劳时，往往出现“事难议，议难成，成难办”的状况，即“一事一议”政策难以实施。这就使得农田水利供给严重受阻。而BL乡地处云南山区，山高坡陡，农田细碎化程度大，使得农田水利建设的工程成本很高，相对来说收益却很小。因此基层政府长期以来并不愿意将有限的资金用于农田水利的建设与维护。2.4.3“最后一公里”问题突出BL乡大中型水利经营体与农户衔接困难、缺乏供给动力，实际上反映出我国农田水利供给中“最后一公里”问题，即大中型水利经营体与小型农田水利22n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例以及农户之间的衔接。从工程层面来看，以渠道为例，从水库到田间，“干、支、斗、农、毛”5级渠道中，干渠、支渠等大中型工程，国家投入较多，运行状态较好；但斗渠、农渠和毛渠，跨村过组，线长面广，普遍存在国家顾不上、地方没钱投、农民没钱建，从而年久失修、功能衰退的现象。从管理层面看，乡镇综合配套改革以后，撤消了包括乡镇水利站在内的“七站八所”，使农村水利专业技术人员严重流失，小型农田水利设施无人管理，不少地方基层水利服务体系线断、网破、人散，出现了农村小型水利工程“政府管不到，集体管不好，群众管不了”的局面。农田水利“最后一公里”问题，不仅仅是投人问题，更是农田水利供给面临的严重组织难题。2.4.4自上而下的公共产品决策机制与非均衡发展战略BL乡既是农业大镇，又是能源重镇，其发展目标是成为“现代农业大镇、滇东能源重镇、特色旅游小镇”。但是通过实地调研发现，该乡在农村公共产品供给和工农业的发展中存在不均衡。从水利建设来看，先大工程后小工程。从行业来看，先工业后农业。这是由我国自上而下的农村公共产品供给决策机制和城市偏好非均衡发展战略导致的。长期以来我国公共产品供给都是由自上而下的供给决策机制主导，政府管理者通常都是根据自己的偏好进行供给。一方面，由于政府官员的政绩评估受到投资规模、GDP、经济增长率的约束，地方政府更热衷于投资期限短、见效快、能凸显政绩的项目，而对那些见效慢、凸显政绩作用不明显且具有战略性意义的项目投入不足。另一方面，包括农田水利在内的农村公共产品都是通过行政指令进行供给，农民的需求表达很少，或者说是农民的需求信息没能够得到有效传递或没有得到应有的重视，这和我国长期以来农村民主缺乏和政府信息不公开、不对称密切相关。另一重要原因是长期以来的以农补工的城市偏好非均衡发展战略。纵观我国水利发展史不难发现，政府的水利发展思路具有重大型、轻配套，重城镇、轻农村的特点。这就导致我国很多农村农田水利设施的管理严重滞后，出现基层政府不想管、村组没法管、而农户想管却管不了的局面。23n2我国农田水利供给现状——以云南省F县BL乡农田水利调查为例2.5我国农田水利的现状和困境总结关于我国农田水利现状，国内学者进行了深入的研究，其中对中部地区的研究最为广泛。综合各学者的研究，可将我国农田水利现状概括为：农田水利基础设施建设滞后，水库病险隐患多，灌溉工程老化失修，抗灾能力差；国家投入不足；农田水利用水定价标准低，水费征收困难，市场化管理失序；灌溉用水组织难，大中小型水利系统脱节，小微型农田水利兴起后农业灌溉朝家庭化发展，使集体大水利陷入“反公地悲剧”；“渠成”却不能“水到”的“最后一公里问题”；税费改革后农户投入的愿意没有被激发出来，参加“农户用水者协会”意愿低；“一事一议”制度效果不理想；“农户用水者协会”水土不服，无法发挥作用。这些研究与本人在云南省F县BL乡的农田水利调查结果在很大程度上是吻合的，这就体现出BL乡的普遍性和代表性，也体现出本文以BL乡为例的参考价值。从全国范围来看我国农田水利供给，首先，农田水利具有公共产品属性，理论上可以实行政府供给和市场供给，但水利市场化改革作为一种急速的、自上而下的单方制度变迁，它忽视了乡村社会的内在特质，使农业用水市场难以顺利建立起来。目前我国的市场化取向更多依赖农民供给，政府供给逐渐减少，农田水利供给存在政府投入不足的问题。同时，结合农田水利基础设施的公益性和基础性特点，以及农田水利基础设施投资的高风险、低收益、回收难等特性，农户不愿进入农田水利基础设施供给，其他利益主体从自身利益出发也忽略农民生产生活对农田水利的需求，从而出现市场失灵。面对市场失灵，本应该通过国家介入予以校正，但在水利市场化改革中，国家却缺位了，即政府失灵不是由于政府干预过多或干预不当，而是政府长期以来执行一种“放”与“甩”的策略。我国农田水利供给陷入了市场失灵和政府缺位的双重困境。农村税费改革后，我国农田水利运行管理机制不完善，取消“两工”减少了农民对农田水利的劳动投入；“一事一议”增加了农田水利基础设施建设的交易成本；取消“共同生产费”削弱了村社的组织能力，从而增加了大中型水利经营体和农户的协商成本；在农村社会急剧变迁的背景下出现社会结构性秩序缺失，使得农业水费征收过程中面临政府、市场和社会的三重失灵困境。24n3我国农田水利供给的利益关系3我国农田水利供给的利益关系3.1我国农田水利利益主体的变迁随着经济社会的发展，我国农村社会发生了剧烈的变化，农村公共产品供给制度不断演变。在这个过程中，农田水利的利益主体也随之改变，如表3.1所示。表3.1新中国成立以来农田水利供给的利益主体变迁实行家庭联产承包责任制之后建国初期人民公社时期农村税费改革前农村税费改革后农户农户农户农户（农户用水者协会）中央政府中央政府利益国家地方政府地方政府主体国家大中型水利经营体大中型水利经营体公社集体村社村社新中国成立后，国家十分重视水利建设，不仅兴修水利，整治黄河、淮河、海河、汉江、长江等大江大河，也广泛修建小型水利工程。这一时期的水利建设主要通过“民办公助”的形式，发动农民群众积极进行投工投劳，国家只补助一点伙食费、工具费等。尤其是在农田水利设施建设上，农民几乎承担了全部的供给责任，典型的做法是农民自带干粮去挖水库、修水渠。因此，这一时期农田水利的利益主体主要是国家和农户。进入人民公社时期，在“三级所有，队为基础”的所有制结构下，公社集体成为了这一时期农田水利的利益主体之一。这一时期跨区域的大型水利设施等公共产品主要由中央或者省市级政府提供，而农村对农田水利的需求都是通过人民公社或是生产大队统一表达，农田水利基础设施等农村公共产品则由农村基层政府（包括公社、大队和生产队）担当供给主体。在农田灌溉上，这一时期以人民公社作为一个较大的灌溉单元，通过“公社、大队、生产队”三级单位与农田对接，统筹管理灌溉供水，用水秩序相对规范。25n3我国农田水利供给的利益关系1978年中国开始市场化改革，在“以农哺工”的思路下，各级政府积极地将政策和资源都向城市倾斜，这一时期国家在农村建设上的投入就非常少。再加上社会上普遍认为人民公社时期的大力建设水利导致了一定的浪费，效益不高，所以中央政府把水利资金大大削减，其供给主体地位削弱。1994年分税制改革后，中央收回财权下放事权，很多基层财政沦为“吃饭财政”，在农村公共产品供给上中央政府和地方政府逐步分离成两个利益主体。随后我国进行水利市场化改革，大中型水利工程单位转变成独立的经营体，在农田水利供给中也成为一个独立的利益主体。在农田水利供给政府缺位的情况下，村社向农户征收“三提五统”和水费，组织农民出“两工”，在农田水利供给中起到了关键的组织作用，可单独看作一个利益主体。税费改革后，“三提五统”和“两工”取消后，村社失去从农民身上提取资源的能力，逐步丧失参与农村公共事务的能力，村社这一利益主体在农田水利供给中的作用明显削弱。在中央政府推行关于农村水利建设自治化改革中出现的“农户用水户协会”成为农户代言人，其实质依然是农户这一利益主体。3.2现阶段农田水利利益主体的行为特征通过农田水利利益主体的变迁并结合前文对BL乡的现状分析，可发现现阶段我国农田水利利益主体包括：中央政府、地方政府、村社、大中型水利经营体、农户等。在此值得一提的是，从微观层面来看，农田水利的利益主体还包括私人业主和金融机构。但是，由于农田水利设施大多具有公益性或者准公益性特征，直接经济效益有限，仅从经济角度分析，本文暂不考虑私人企业和金融机构的参与。因此，本文就将现阶段农田水利利益主体的分析限于中央政府、地方政府、村社、大中型水利经营体以及农户。首先要了解各个利益主体的行动逻辑，再理清各主体在农田水利供给中的利益关系，才有可能走出当前农田水利的供给困境。3.2.1中央政府基于公共选择理论，政府也是理性经济人，也会对自己的行为进行成本收益分析。中央政府在农田水利供给中能够获得三方面的收益：粮食安全、农民26n3我国农田水利供给的利益关系增收、避免水利风险。具体来看，农业是国民经济的基础和保障，关系到国家粮食安全，这也是中央政府在农田水利上最为关心的问题。而我国自古以来都是水旱灾害比较频繁的国家，雨热同期的季风型气候使得我国容易出现连续多年的涝灾或旱灾。比如过去1959-1961年的三年自然灾害，以及2009年以来的连续旱涝灾害。由于粮食需求弹性极小，粮食一旦生产不足会导致粮价飞涨，不利于国家的稳定和发展。而农田水利是对粮食生产影响最大的因素，尤其是面对旱灾的时候。因此，中央政府的第一责任就是建立（或维护）可以旱涝保收的农田水利体系，从而保证即使出现极端气候条件也能生产出足够粮食。同时，农田水利供给直接关系着农村发展，健全的农田水利体系可以为农民提供低成本、高效益的农业生产条件，促进农业增产、农民增收。此外，中央政府还必须考虑到各种可能出现的水利风险，做到及时防范，比如病险水库如果常年失修，可能会出现垮坝，危及人民生命财产安全。这种情况的发生会直接影响中央的权威，甚至会让老百姓质疑其执政合法性。农田水利所具备的非排他胜和非竞争性决定了农田水利供给应主要由政府来承担。但是，随着农民对农村公共物品需求数量和质量的不断增加和提高，农田水利供给所需的成本也越来越大，中央政府有限的财力越来越显得捉襟见肘。并且在市场经济条件下，单纯靠政府供给，将会导致垄断，而缺乏竞争和监督也有可能会降低农田水利的供给质量和供给效率。中央政府作为理性经济人，总是期望积极调动其他利益主体的积极性，以最低的成本来获得上述三方面的收益。而中央政府具有的立法权和政策制定权成为其低成本的独特优势。总结一下，中央政府的行为特征是：保证国家粮食安全，希望通过政策和体制调整，调动其他利益主体的投人积极性，最终建立一个良好的既少风险又少浪费的高效益的农田水利体系和体制。3.2.2地方政府同样地，地方政府作为理性经济人也是追求自身利益最大化的。地方政府包括省、市、县、乡镇等各级政府。地方政府的财政收入更多来自于城市建设和工业，尤其是土地征用所获收益。所以地方政府如果要试图增加自身的收入，就必须以发展工业为主。从支出角度看，财政收入的增加和经济增长、官员自27n3我国农田水利供给的利益关系身的利益存在内在的一致性，因此地方政府会在支出中重点安排有利于经济增长的部分，也就是围绕经济建设来做预算，农业相对工业比较效益低下，因此地方政府会不自觉的忽略农业发展，像农田水利一类有利于农业发展和社会福利的建设就会被轻视。尤其是在取消农业税以后，地方财政进一步脱离农业收人。从地方政府的经济利益来讲，农业生产、农田水利供给好坏几乎与地方政府利益无关。然而，地方政府作为国家宏观管理的中间层次，就有不可逃避的责任保证当地的粮食生产。旱涝灾害是引起粮食大幅度减产的重要原因，因此理论上来说，地方政府不得不关注农田水利供给，为农民提供基本的农业生产条件。同时，在长期以来的“遇事找政府”的思维模式下，遇到旱涝灾害减产绝收，农户便会到县市上访，要求政府解决灌溉问题。为了维护地方稳定，同时也出于自身政治利益考虑，地方政府通常不得不调动甚至是挪用手中资源来解决农户的抗旱问题，以暂时缓解上访压力。再加上地方政府主要官员任期较短，在进行农田水利供给时存在严重的机会主义倾向，即他们不是从建立一个完善的农田水利体系，而是从最近几年可能不出事来对待农田水利。总结一下，地方政府的行为特征是：保证粮食不减产、保证农民不上访，也就是保证自己的任期内不出事。至于农田水利体系是否完善、农业灌溉的成本如何以及收益如何，地方政府并不是特别关心。3.2.3村社村社主要指村民组和村委会。村民组是由人民公社时期的生产队演变而来，村委会则一般相当于人民公社时期的生产大队。相对于乡镇政府，村社和乡镇政府有本质的区别，乡镇政府有其相对独立的预算收入，而村社则是一个社区自治性组织，并没有固定的财源。但不可否认的是，村社在农田水利供给中扮演着十分重要的角色。中国农村的农业是典型的小农经济，不仅是人均耕地少，而且地块分散，农业灌溉一直都是农业生产的重要问题。人民公社时期，农村以村民组作为一个相对独立的灌溉单元进行灌溉，跨村的灌溉事务则由村委会统筹。实行家庭联产承包责任制后，土地以户为单位承包到农户，这时村民组仍然可以在灌溉上发挥“统”的作用的情况下，所以分户经营下的农田灌溉问28n3我国农田水利供给的利益关系题不是很大。此外，村民组往往也是农田水利建设的基本单元，“两工”等筹资筹劳的组织都是以此为基础进行。随着税费改革取消农业税，村民组长也被取消。村民组瓦解后，村委会成为离农民最近的一级政府建制，村委会在农田水利供给中的作用大大削弱。一方面，农村不再向农民收费后，作为农民耕种集体土地而对集体承担义务的“三项提留”和作为共同生产费用支出的“共同生产费”均不能再进行收取，村级政权组织的隐性财政收入基本上断绝了，村级财政只能依靠上级政府拨款，其可用资金的有限性必然制约其作为，村委会“巧妇难为无米之炊”。另一方面，由于取消农业税前，地方政府和村社组织在农村工作方面的负面形象，失去了中央政府的信任，所以后来中央采取的惠农政策大多是绕过乡村直面农民。此外，国家进一步限制乡村组织调整农民的土地利益；取消村民组、合村并组、撤乡并镇、减少村干部等措施，大大削弱了村社的组织能力。所以村社无法在农田水利建设方面有所作为。但是，当农户在灌溉中遇到困难时，农户依然会去找村干部解决。由于村社利益已经和农户的农业生产没有关系，而村干部也确实无力解决农田灌溉问题，但是村干部又不能坐视不管，于是就将问题推给上级政府，暗中动员农民到县乡上访。总结一下，村社的行为特征是：缺乏资源、爱莫能助、逐步退出农田水利事务，面对农户求助时直接推给上级政府。3.2.4大中型水利经营体大中型水利经营体原本是由国家负担、为农业生产服务的事业单位。企业化改制后的水利工程单位变成“以库养库”、“以水养水”，自收自支、自我经营、自主发展的经济实体。比如大、中型水库，大型抽水泵站等。由于政府取消了给大中型水利经营体的财政转移支付，水费成为大中型水利经营体的唯一经济来源，用以养活工作人员和对水利设施进行日常养护。已经成为市场经济主体的大中型水利经营体，并不会过多地考虑农田水利的社会公益性，而是根据市场需求和成本进行定价经营。当遭遇干旱时，农户的用水需求越发旺盛，管水单位越是指望通过放水来获取更大收益。税费改革后，大中型水利经营体和用水农户之间的格局由“水管部门—村29n3我国农田水利供给的利益关系社—农户”转换为“水管部门—农户”的格局。在缺乏衔接交易双方的中介者和村民“原子化”的情况下，大中型水利经营体根本无法与单家独户的农户进行对接，水利市场买卖双方脱节，农业水费征收出现了社会失灵现象。大旱年间，为了避免农民土地绝收最终演变为政治性事件，基层政府通常会来强制大中型水利经营体放水，但是放完水后，农民的钱仍然收不上来。大中型水利经营体的成本无法得到弥补，因此基层政府不得不通过挪用其他经费比如防汛费来支付大中型水利经营体的费用。总结一下，大中型水利经营体的行为特征是：丧失公益性，独立经营却又无法与农户对接，收费困难，无力面对来自政府的压力。3.2.5农户农户作为相对独立的经营者，在农田水利供给中，既是受益者又是其成本的承担者。假设每个农户都是理性经济人，具备权衡利弊以及做出利己行为的能力，他们的目标是以最低的成本，获得有保障和高效益的农田水利，以保证农田旱涝保收，从而实现自身短期和长期的经济利益。由于农田水利的非排他性使得私人无法排除他人对产品的消费，再加上向私人收费的交易成本非常高，所以农户在农田水利建设和使用的成本分摊上，总是倾向于“搭便车”。当地方政府基于自身经济利益考虑不再关注农田水利，而村社被排除在农田水利供给系统之外爱莫能助，大中型水利经营体又无法解决农户的组织难题时，农村的基本灌溉单元就从村社下降到户。而我国农村人均耕地少、地块分散等特点，决定了农户作为基本的灌溉单元显然太小。在这样的情况下，农户倾向于发展水井、堰塘、小水窖、小水池等小微型农田水利。而在干旱年间，农户无法解决就会倾向于“遇事找政府”。总结一下，农户的行为特征是：低成本、“搭便车”、发展小微型农田水利、“遇事找政府”。3.3农田水利利益主体之间的利益关系农田水利供给涉及到中央政府、地方政府、村社、大中型水利经营体以及农户等多个利益主体，其中中央政府凭借强大的政治权力处于博弈的强势主体30n3我国农田水利供给的利益关系地位；地方政府为了维护自身的利益而依附于中央政府，处于次主体地位；大中型水利经营体以及农户作为弱势群体则明显地处于博弈的弱势主体地位，而村社组织实质上则被排除在农田水利供给之外。现有的农田水利供给就是各个主体面对有限的社会资源进行配置做出的策略选择，本文将借助博弈论的有关分析工具对各主体之间的利益关系进行分析。3.3.1中央政府和地方政府的博弈在国家权力的委托—代理链中，中央政府和地方政府这两级政府存在不同的利益追求，中央政府实际上代表国家，其目标是实现社会福利最大化，约束条件是有限的财政；而地方及基层政府是国家的代理人，充当着国家和非国家主体之间的沟通桥梁，既代理中央政府对辖区进行管理，又代表本地区的非政府主体争取中央政府支持，其目标是上级对其政绩的评价达到最优，以及从中央政府争取的资金支持能达到最大限度，目标不一致，必然产生博弈。在农田水利供给中，中央政府和地方政府存在“智猪博弈”，尤其是在大中型农田水利供给中尤为明显。大中型农田水利通常具有外部性，兴建大中型农田水利能给当地政府带来一定的收益，而该工程产生的如防洪减灾、水产养殖等外部性效益则属于中央政府的收益。从收益的角度来看，中央政府收益要大于地方政府收益。因此，这类工程的修建和投资过程就成为了中央政府和地方政府的博弈过程。中央政府和地方政府作为参与者，在这类博弈中都有两种战略选择：投资或者不投资。首先，我们假设要在某一流域的上游兴建一个控制性农田水利工程，中央政府和地方政府是工程的参与者。假设兴建该工程的支出为4个单位，收益为8单位。在8单位的收益中，中央政府获得5单位收益，地方政府获得3单位。假如中央政府和地方政府都选择了投资，那么二者将平均分摊工程投资所需的4个单位支出。这样一来，博弈的结果就是中央政府收益大于成本，地方政府收益小于成本。这就是中央政府和地方政府在农田水利供给中的“智猪博弈”。二者的投资收益矩阵如表3.2所示。表3.2投资收益矩阵地方政府中央政府投资不投资投资3,11,331n3我国农田水利供给的利益关系不投资5，-10,0如表3.2所示，这个博弈没有占优战略均衡，博弈的均衡解总是中央政府先行投资，而地方政府总是选择不投资。无论中央政府投资还是不投资，地方政府的占优战略总是不投资。而假设地方政府依照其占优战略采取不投资行动时，中央政府的占优战略就是投资。因此，在“智猪博弈”中，中央政府充当“大猪”角色，而地方政府的角色类似于“小猪”。这样简单的博弈模型，可以解释传统的水利建设机制，也就是主要依靠中央投资的机制。从理论上讲，中央政府是“大猪”，这是由中央政府的职能定位决定的，中央政府职能包括进行宏观调控，促进、稳定经济发展，提供全国性的公共产品以及维护社会公平。农田水利供给决定着粮食的生产，对保证全国的粮食安全有重要意义。从这个意义上讲，农田水利受益范围不再局限于其所处的地理区域，而是攸关全局的公共产品；其次，农田水利的直接受益人群是农民，农村和农民在中国的经济发展中处于弱势地位，从缩小发展差距，保证社会公平出发，中央政府有义务加大对其的支持。因此，中央政府的最优策略是采取供给行动；而地方政府是“小猪”，因为对地方政府来说，不对农田水利建设提供支持是更有利的策略，这是由农业的弱质性决定的，一是农田水利建设投入大、周期长、收益率低，同量的资金投入到别的行业将会获得更高的收益，更能增加地方的财政收入，也更能彰显官员的政绩；二是农业土地被征用，不仅可以让地方政府获得不菲的土地出让金收入，而且征用的土地用来发展第二、三产业将增加地方税收收入，并通过购买来保证当地的粮食供给问题。如此，不发展农业当然就更不用发展农田水利，在这种情况下，地方政府将采取“等待”的策略，等待“大猪”行动之后，进行“搭便车”的行为。博弈的结果是，地方政府充当“智猪”角色，逃避责任，而中央政府则肩负重担，力不能及。在农田水利的供给中，中央政府和地方政府的博弈是一个不完全信息的动态博弈，由于存在信息不对称，地方政府为了获得更多的资金支持，行为中存在“道德风险”，它们倾向于夸大本地区农田水利建设的困难程度——“夸大当地对水利设施的需求”，“夸大财政资金缺口程度”，以获取中央财政的支持，而逃避自身的供给责任。中央政府了解地方政府的“夸大”倾向以及“智猪策略”，但一方面获得完全信息的成本高昂，另一方面，如果满足地方政府的要求，中央财政势必无法承担，造成巨大的财政困难，在这种情况下，根据农田水利供32n3我国农田水利供给的利益关系给制度变迁历史可知，中央政府多数会选择强权博弈，进行逆向选择，即收回财权，下放事权，并将资源更多的投放到城市中。这便是当前中国农田水利供给的现实，财力雄厚的中央财政没有承担农田水利建设的义务，而财力不足的地方财政却有提供农田水利等公共产品的责任，导致了目前县乡财政困难现象普遍，同时地方公共产品，尤其是农村公共产品的供给严重不足。在中央政府和地方政府这个委托-代理链中，由于中央政府缺乏监督或鼓励地方政府执行农田水利供给的制度安排（委托代理合同），最终导致农田水利供给不足。于是中央政府（委托人）面临的问题就是如何从根本上根据地方政府（代理人）的参与约束设计出一个具有参与约束和激励相容的制度（委托合同），能激励代理人选择对委托人最有利的行为，从而最大化自己的期望效用，实现农田水利供给目标。这个在帕累托意义上有效的委托合同的设计通常也被称为“激励机制设计”，本文将在第四章中进行分析。3.3.2省级政府之间的博弈在农田水利供给中，政府之间的博弈除了中央政府和地方政府之间进行博弈外，实质上省级政府间也存在着博弈。只是省级政府之间的这种博弈是围绕着我国粮食主产区、发达主销区和欠发达主销区的不同成本收益所产生的博弈，博弈过程相对隐性。根据比较优势理论，每个国家和地区应该根据自身的资源禀赋发展有比较优势的产业，生产有比较优势的产品，这样才能更好地促进地区经济的发展。基于这样的原则，东部沿海地区基本都是我国粮食的主销区，那里经济发达、人口密度高、人均耕地面积小、工业化水平高，被认为应该多发展非农产业或是农业中具有高附加值的农产品，而不是土地密集型的粮食。除了东部沿海的粮食主销区外，我国西南和西北地区，由于自然条件、地理位置等因素的限制，是粮食资源匮乏和粮食安全的高危地区，同时这些地区又不具备东部主销区经济实力强大、地方财政雄厚的特点，是欠发达粮食主销区，主要包括云南、贵州、甘肃、青海、西藏等省区。全国13个粮食主产省份——辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山东、江苏、安徽、江西和四川，4个粮食主产区的山西、陕西、广西和新疆，大多位于中西部地区，平原面积辽阔、33n3我国农田水利供给的利益关系人均耕地面积大，具有悠久的粮食生产历史和丰富的技术经验，这些省份担负着加强农业基础设施建设，稳定粮食生产规模，保障全国性的粮食生产安全的重大责任。具体分类如表3.3所示：表3.3农田水利供给中省级政府之间的博弈分析省份主体分类主体特征成本得益粮食主产省份：辽宁、吉林、1.粮食低价政策，地黑龙江、内蒙古、河北、河方财政收入少，经济南、湖北、湖南、山东、江粮食主产农业大省、全国粮实力弱；2.补贴种粮苏、安徽、江西和四川；粮区财政穷省食安全农户，地方财政收入食主产区：山西、陕西、广减少西和新疆经济发达、发达主销发展非农产业所获很少、甚北京、上海、广东、浙江工业化水平区得的收益至为0高经济不发自然条件恶劣，农田云南、贵州、甘肃、青海、欠发达主地方粮达、粮食匮水利建设成本高于西藏销区食安全乏其他地区由于承担全国性的粮食安全责任，粮食主产区经济发展必须以农业为主，其经济实力要远低于粮食主销区。这从我国农民人均收入就可以看出，在13个粮食主产省和4个粮食主产区中，农民人均收入排在全国十位之后的有14个，排在十五位之后的有9个，其中12个省区的农民收入低于全国农民收入平均水平（王陆雅，2010）。尤其是在农业税取消后，地方政府还要给种粮农户发放财政补贴，粮食主产区的财政收入变得更少，农田水利供给的负担变得更重。包括北京、上海、广东、浙江在内的发达主销区，农业收入占地方财政收入的比重很少，其发展非农产业或是农业中具有高附加值的农产品的收益远远高于发展农业的收益。而由于农业在当地的占比少，农田水利供给的任务就相对较轻。欠发达主销区由于自身经济水平不高、粮食匮乏，同时恶劣的自然环境导致这些地方农田水利建设成本过高，因此，在农田水利供给中，欠发达主销区的收益就是保证地方的粮食安全。通过以上分析，粮食主产区为了保证全国粮食安全而承担着更多的农田水利供给责任，而这种供给责任与当地的经济发展水平并不相符（相对于发达主销区而言）。粮食主产区保证国家粮食安全的收益却被主销区所分享，成为主销区的净收益。再加上国内长期实行粮食低价政策，随着粮食市场的放开，粮食34n3我国农田水利供给的利益关系主产区的财政投入通过粮食贸易逐渐流入主销区，便出现了“产区补贴销区，穷地补贴富地”现象，导致我国粮食主产区与主销区的利益不协调，而这种利益不协调会影响农田水利有效供给的实现。再从主产区和主销区对农业的投资能力来看，粮食主产省（区）承担了比别的省份更多的粮食安全责任却得到较少的收益，并产生了更重的地方财政负担，这都严重减弱了主产省（区）对农业的投资力度。2011年中央一号文件规定各地必须将土地出让金的10%用于保障农田水利的建设，这一规定一旦具体执行，将会加深省际间的利益矛盾。这是因为我国土地出让金收入地区分布高度不均衡，2010年土地出让金收入前几名的省市，如北京、上海、广东、浙江等地，大多都是少生产甚至不生产粮食的地区。以上海为例，上海2010年的土地出让收入为1523.7亿元，10%就是152亿元，但上海基本上是一个纯粹的粮食销区，这10%的土地出让收入将无处可用。而土地出让收入较少的河南、江西、黑龙江、湖南等省，却是最需要投资农田水利建设的产粮大省。粮食安全是全国性的公共产品，要保证我国粮食安全，就必须保证粮食主产区始终采取合作的态度。而粮食主产区的省级政府同样具有理性经济人的特点。由于粮食生产的比较效益低，不合作能增加本地区的经济效益，又无需承担粮食安全的成本，因此在没有相关的利益补偿机制，没有更多的资金从销区补入产区的情况下，粮食主产区作为博弈的局中人将选择“不合作”，从而影响粮食生产的能力，并最终引发全国粮食安全问题。根据前文所述，粮食主产区与主销区之间利益要协调一致，就必须采取合作的态度，而采取合作态度的前提是建立利益补偿机制，即粮食主产区根据比较优势发展粮食生产，而主销区发展其他产业，并通过补偿机制对主产区进行利益补偿，使双方获取的利益较为均衡，最终保障粮食安全并促进经济快速发展。但是欠发达主销区由于自身经济条件的限制，无法补偿粮食主产区的粮食安全生产成本，而粮食主产区只要不合作的收益大于确保粮食安全的成本补偿，就会选择不合作的策略。3.3.3基层政府与农户之间的博弈基层政府是指乡镇一级政府，根据财政分权理论规范的要求，乡镇政府承35n3我国农田水利供给的利益关系担着提供乡镇范围内的公共产品和服务的职能。分税制改革后，在财权与事权的划分，乡镇政府处于体制最基层，在与上级政府的博弈中一直处于不利地位。体现在地方财力不断地向省市级政府集中，而事权却继续存在并不断地下移至乡镇政府。乡镇政府被要求承担本应由上级政府提供的大量公共产品，农田水利的供给也不例外。而乡镇政府出于自身政治利益考虑，就不得不千方百计地转嫁财政负担，甚至不惜举债。这种情况在全面取消农业税后进一步恶化。所以乡镇政府在农田水利供给中，大搞“形象工程”、“面子工程”和大量重复建设的情况屡见不鲜。这必然导致地方政府与农户之间的利益冲突，从而形成博弈。而在政府与农户的博弈中，以基层政府（乡镇政府）与农户的博弈最为典型。农村税费改革前，乡镇政府依靠权力控制和信息不对称等优势，在农田水利供给中处于强势地位，选择对其有利的博弈路径。乡镇政府往往会通过非财政筹资使农户承担农村公共产品建设的大部分负担，筹资用于村一级公共产品建设的“三提五统”费用占了乡镇财政制度外收入75%的比例（樊纲，1995）。而在税费改革之后，虽然乡镇政府和村级财力都大大减弱，但是其强势地位并没有被改变，农户由于其文化知识、民主意识和信息等各方面因素的限制，在与乡镇政府博弈中处于劣势。二者的博弈均衡点见表3.4：表3.4乡镇政府与农民之间的博弈均衡点利益主体制度约束强，监督成本低制度约束弱，监督成本高1.支付日常办公费用1.支付日常办公费用2.偿还债务2.偿还债务乡镇政府3.工资、福利发放3.工资、福利发放4.农村公共产品建设4.通过变相收费，转嫁农村公共产品建设职能1.交纳农业税和特产税1.拖延交纳农业两税农民2.交纳“一事一议”费用2.拒绝交纳“一事一议”费用资料来源:李琴.利益主体博弈与农村公共产品供给的困境[J].农业经济问题,2005年第4期,34-37.通过上表可以看出，乡镇政府从自身利益出发，首先考虑的是保证机构运转，然后才会将富余资金用于农村公共产品供给。农户作为理性经济人，通常36n3我国农田水利供给的利益关系不愿意主动支付资金用于公共产品供给。税费改革后，由于缺乏稳定的资金投入，农田水利等公共产品的缺口变得更大。乡镇政府与农户的博弈如表3.5所示：表3.5乡镇政府与农户博弈的效用矩阵乡镇政府合作不合作合作r-rC/(R+C)R-RC/（R+C)r-CR农户不合作rR-C00其中，r表示单个农户在农田水利供给中的收益，R表示乡镇政府在农田水利供给中的收益，即各农户收益的总和∑r，C为农田水利供给的总成本。（1）假设乡镇政府与农户采取合作的策略，双方按照收益承担农田水利供给的成本。乡镇政府得到的效用为R-RC/(R+r)；农户的效用为r-Rc/(R+r)；（2）假设只由乡镇政府来提供，其效用为R-C，要小于合作状态下的效用水平；农户由于无需承担供给成本，效用为r，要高于合作时的支付；（3）如果由农户承担全部供给成本，则农户的效用为r-C，乡镇政府的效用为R；（4）如果双方都采取不合作的策略，则双方效用均为0。显然，农户如果选择“合作”，乡镇政府将会选择“不合作”来获得更大的效用。农户明白乡镇政府的这种选择倾向，因此农户将选择“不合作”；同理，乡镇政府也有同样的策略选择过程，最终的结果为双方都选择“不合作”，为一个帕累托较差的均衡结果。此时只有通过反复博弈，其中一方明白另一方有被强烈限制“合作”的因素存在，从而几乎不可能选择“合作”的情况下，对方才会选择“合作”，均衡状态才会改变。基层政府就是有强烈限制“合作”因素的一方。一方面，税费改革后，由于缺少税收来源以及各种收费，乡镇一级的财政变得极度困难，对农田水利的建设更是缺乏激励，乡镇官员将首先支付保障其机构正常运转的费用，如果有剩余才会考虑对农田水利等公共产品进行供给。以BL乡为例，该乡的财政如果没有上级政府转移支付，根本就没有多余的钱来提供公共产品；另一方面，追求自身利益最大化的乡镇政府官员，对于政绩的追求使基层政府官员更乐于提供能在短期内凸显政绩的公共产品。由于农田水利投资回报周期长，在风调雨顺的年份难以显现价值，基于这个现实，乡镇政府将会选择不提供。经过长期37n3我国农田水利供给的利益关系的博弈，农户明白政府没有动力改变策略选择，同时，乡镇政府也明白农田水利设施短缺对农户的影响更大，农户有更强烈的意愿改变双方均不合作的状态。最终的结果就是，农户将选择合作，而乡镇政府选择不合作，均衡状态转变为（r-C，R）。但单独提供的成本如此巨大，以至于多数农户无法独立承担，需要通过集体合作，集资建设的形式才能完成，这就涉及到农户之间的博弈。3.3.4农户和农户之间的博弈博弈论认为，多个理性人之间是无法达成合作的，奥尔森（Olson）的集体行动理论认为“理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或者集团的利益”。因此，在农田水利的供给中，农户之间进行合作时，由于无法消除他人出于自身理性的原因而产生的“搭便车”行为，就会出现农户的“单个理性”无法带来“集体理性”的局面，从而造成农田水利供给的博弈困境。为了简化分析，以下通过一个静态完全信息的博弈模型来探讨农户与农户之间的博弈关系。首先假设只有两个农户参加博弈。其次，两个农户都是理性经济人，且每个农户都非常清楚博弈中各种情况的支付和收益。两个农户的战略选择为提供或者不提供。农户之间的博弈矩阵如表3.6所示。表3.6农户与农户博弈的效用矩阵农户乙提供不提供提供(Y-C)/2(Y-C)/2y-Cy农户甲不提供yy-C00其中，y代表单个农民的收益；Y代表政府部门的收益，即各农户收益的总和∑y；C为农田水利供给的总成本。考虑到农田水利供给成本对于单个农户来说很大，于是假设y-C<0。通过效用矩阵可以发现：（1）假设农户甲与农户乙都采取提供的策略，双方收益则平均分配为(Y-C)/2，考虑到本模型的假设条件,这里Y=2y，可得(Y-C)/2=y-C/2。（2）假设只由单个农户来提供，其收益为y-C，要小于共同提供时的收益y-C/2；（3）如果双方都采取不提供的策略，则双方收益均为0。显然，无论对方提供还是不提供，作为博弈另一方的占优战略均为不提供，38n3我国农田水利供给的利益关系这样该博弈的纳什均衡为（不提供，不提供）。如果农户中有一方选择“提供”，其成本将很高，其获得y-C<0。而，而政府部门的目标是Y-C>O，故(Y-C)/2>O，实现社会福利的帕累托改进。实际上如果农户选择（提供，提供）的话，双方都会得到益处。根据上述分析发现，在政府部门供给不足的情况下，农田水利的私人供给会陷入“囚徒困境”。当前的农田水利供给体制下，农户是最重要的利益主体之一。农户之间的“不合作”将给农田水利的供给带来严重影响。随着第二、三产业发展，部分农户来自打工经济的现金收入比重稳步上升，纯农业收入比重和重要性减小，对农田水利设施的需求也相对减少，农户之间对农田水利的需求差异加大；同时随着市场经济的发展，传统农村社会发生转变，对村民合作的约束力减弱，这些因素都加大了“集体行为”形成的难度。3.3.5大中型水利经营体与农户之间的博弈村社组织瓦解和水利市场化改革对我国农业灌溉产生了重大影响，水利市场化改革后大中型水利经营体与农户的利益变化见下表：表3.7大中型水利设施与农民的利益变化利益主体分类水利市场化改革前水利市场化改革后事业单位，财政拨款市场主体，自收自支；灌溉收入和收入来源以及少量灌溉水费发展养殖抽水成本、员工福利员工工资与福利、日常养护维修费大中型水运营成本等用、抽水成本等利设施与农户的协商面向村社，组织成本面向农户，组织成本非常高成本低灌溉积极性一般越是大旱，积极性越高不交水费或者水费水价水费越来越高，农户脱离灌溉体系很低农民农户之间的协村社组织，农户间易单个农户逐个沟通，协商成本极高商成本协商通过前文分析，大中型水利经营体丧失公益性，独立经营却又无法与农户对接，收费困难。越是遭遇干旱，农户的用水需求越发旺盛，管水单位越是指望通过放水来获取更大收益。这样一来，大中型水利经营体就在不知不觉中站到了农民利益的对立面，二者之间的博弈就不可避免。从水费定价方面来看，大中型水利经营体作为博弈的一方，根据自身运转39n3我国农田水利供给的利益关系的成本对水费进行定价，这对于一个市场主体来说无可厚非的。而另一博弈方——农民对此却大为不满。农户认为水库等是通过国家的巨额投资和农户出“两工”修建的，现在却摇身一变，成为大中型水利经营体用来向农民赚钱的工具。事实上我国目前实行的低成本、低代价的粮食安全战略，种粮相对收益极低，因此为粮食生产服务的“农水”价格暂时也无法由市场定价，一旦形成了市场化“水价”和计划性“粮价”国家粮食安全和国家经济利益将受到极大威胁。因此大中型水利经营体不能按市场价来向农民提供灌溉用水，其定价的界限应该在于水价廉价到农民能够承担，但又不至于让农民产生浪费。从农田灌溉过程来看，产权理论认为明确产权将有利于资源的合理利用。然而在农田水利供给中，明确产权是非常容易的，但是获得产权后对产权进行完全保护的成本大得任何人都无法承受。无论是大中型水利经营体还是农户，都会陷入产权和控制过度分散的困局。原因在于水利体系存在“非对称性”问题（奥斯特罗姆、加德纳），即上、下游所处的位置和水利条件天然地有所差异。实际上，水利体系的“非对称性”深入到了每一个细碎的田块之中。在基层政府没有退出农田灌溉事务之前，有村社对灌溉用水进行协商和组织，水利体系的“非对称性”问题得到了最大程度的克服。随着政府退出，具有“个人理性”的农户会从自身的角度去考虑灌溉的成本和收益。上游农户认为只要下游农户从大中型水利经营体买水，其放水时水自然会流经自家农田，于是上游农户采取“等待”策略企图“搭便车”。基于“搭便车”的心理，上游农户甚至希望农田水利设施越损坏越好，这样下游放水时流到自家田里的水就会越多，他的收益就会越大。而下游农户由于无法克服灌溉过程中的“搭便车”问题，他们出于“个人理性”只能“明智”地选择退出灌溉体系。从水费收取过程来看，取消农业税后村社组织退出共同生产事务，大中型水利经营体再不能借助村社向农户强制收取“共同生产费”的手段来收回灌溉成本。在取消农业税之前，村社就习惯于拖欠大中型水利经营体的灌溉水费，供需双方的基本信任被破坏。在大旱年间，当地政府为了地方稳定，会向大中型水利经营体施加压力放“政治水”。但是，大中型水利经营体长期无法收回成本，自身运转变得更加困难，便要求村社组织先出钱再放水，而村社组织向农民收钱困难，水费只能是一拖再拖。长期下来，大中型水利经营体由于收不抵40n3我国农田水利供给的利益关系支，负债经营，而无法运作。通过多次的重复博弈，博弈双方都了解到对方的行为特点，大中型水利经营体最理性的策略是停止无偿供水，农户最理性的策略就是退出灌溉体系，使农田水利供给陷入“反公地悲剧”。由于农田水利设施“只要是集体的，都是无法利用的。”于是农户就把目光集中在能够有效排除“搭便车”行为的小微型农田水利上。再加上近年来国家对小微型农田水利建设进行“以奖代补”等政策，全国各地大兴小微型农田水利建设之风。可是问题在于，在整个农田灌溉体系中，小微型农田水利原本只是大中型农田水利的补充，现在已与大中型水利设施脱钩的小微型农田水利凭借一己之力当然无法为农户提供有保障的灌溉能力，而且小微型农田水利的成本很高。作为大中型水利设施替代者和破坏者的小微型农田水利越发展，大中型农田水利就越是无法发挥作用。我国农田灌溉体系陷入了前所未有的尴尬窘境。3.4农田水利各利益主体的博弈结果本节将农田水利各利益主体之间错综复杂的利益关系整理如图3.1所示：图3.1农田水利各利益主体之间利益关系此图为作者根据张鑫，王家辰《农田水利设施建设中村社力量不足的研究》一文改编。41n3我国农田水利供给的利益关系简而言之，农田水利各利益主体的博弈结果就是：中央政府希望建立一个良好的既少风险又少浪费的高效益的农田水利体系和体制，但是受到预算约束，就希望调动其他利益主体的投人积极性，但是由于机制不健全，地方政府对农田水利供给缺乏动力；村社组织能力弱化导致大中型水利经营体沟通农户的巨大协商成本，市场化运作的大中型水利经营体由于无法弥补自身提水成本导致灌溉功能日益萎缩，自身运转日益艰难；当农户和大中型水利经营体无法对接时，尤其是在大旱年间，农户在“遇事找政府”的思维模式下会向村社寻求帮助，村社由于缺乏资源，爱莫能助，面对农户求助时村社只能让农户到地方政府上访。地方政府为了维持地方稳定和自身政绩会通过行政命令大中型水利经营体放水，地方政府虽然暂时减少了麻烦，但不久就会发现农村的基本秩序再难维持。“农户用水者协会”由于缺乏强制力而缺乏效率。最终导致农田水利基础设施建设越来越差，粮食生产越来越得不到保障。各利益主体之间的博弈结果成为一个多方皆输的格局。如果不及时采取措施改变这种格局，必然深刻威胁到我国粮食安全和社会稳定。综上所述，不难发现，实现农田水利有效供给其实有五个关节点：一是如何加大中央政府对地方政府的监督，让地方政府官员的利益和农田水利建设挂钩；二是协调好粮食主产区和主销区的利益，建立利益补偿机制，加大“工业反哺农业”的力度；三是恢复国家在农田水利供给中的主体地位，加强大中型水利经营体的基本建设；四是重建村社这个基本的灌溉单元，水利部门试图以“农户用水者协会”来代替村社曾经发挥的作用，是误判了当前中国农村的实际情况；五是实现大中型水利经营体与农户的对接。42n4农田水利供给的激励机制构建4农田水利供给的激励机制构建根据公共产品理论，农田水利具有公共产品属性，其不可分割性、非排他性和非竞争性，使得市场在农田水利供给中无能，出现市场失灵。而政府出面供给公共产品，在有效克服“搭便车”的同时，又出现了低效率甚至无效率、供给不足和消费拥挤等问题，即政府失灵。再加上村社弱化和农民“原子化”带来的社会失灵。在面临政府和市场、社会“三失灵”的情况下，构建“一主多元”的农田水利供给体系成为必然的发展方向。“一主”是以政府作为供给主体，“多元”指政府主导下的中央政府、地方政府、村社、大中型水利经营体、“农户用水者协会”以及农户等多元利益主体参与供给。在工农业协调发展、城乡统筹发展的战略思想下，通过完善基层民主制度、财政转移支付制度、政绩考核制度、利益补偿机制等制度安排，创建一个适应现代农村发展的农田水利供给各利益主体激励机制，从而完善“一主多元”的农田水利供给体系，如图4.1所示。图4.1“一主多元”农田水利供给体系下的激励机制接下来本文将从宏观、中观和微观三个方面，分层次构建各利益主体的激43n4农田水利供给的激励机制构建励机制，并给出相关的政策建议。4.1宏观层面4.1.1强化政府的供给主体地位农业是国家命脉，在国民经济中的基础地位，再加上农业的弱质性行业特征，我国政府在农田水利供给问题上，必须对农业的发展提供强有力的财政与政策支持，继续发挥政府主导作用。农田水利所具有的公共产品的特性，在供给过程中很容易产生“搭便车”和资金不够等问题，通过发挥政府的主导核心作用，有利于弱化市场失灵、信息不对称所引起的交易成本。当然，并不是提倡所有的农田水利都由政府进行强势提供，对于大型且受益范围较广的农田水利应由政府提供，由政府公共财政予以保障；对于受益范围局限在较小区域内的中、小微型农田水利，可以采用多元供给机制，根据不同的情况允许不同的个体或团体组织进行供给，但无论如何政府依旧是主体，占主导地位。4.1.2明确各级政府在农田水利供给中的事权和财权农田水利供给不足的问题，不仅是一个财政投入问题，更是一个制度安排问题。分税制改革后，财力层层向上集中，各级政府在农村公共产品供给中的事权和财权不匹配，导致各级政府与农村集体经济组织在农田水利供给的责任分担极其不合理。解决这一问题，首先要根据农田水利的层次性差异，明确划分各级政府在农田水利供给上的具体职责范围。凡是具有外溢性的跨区域的农田水利，应由中央政府与省级政府提供；对跨村、跨乡和跨县的大、中型农田水利，应当采取分级投资和分级管理的办法，按照水利工程的作用和受益范围，将水利建设的项目分为省管项目和地方项目，由省和受益市按受益程度、受益范围、经济实力共同分担省管项目，地方项目则按照“谁受益、谁负担”的原则，由受益的地方投资建设；对于一些纯公益的跨行政区划的重要水利建设项目，省里要给予适当的补助；对于私人提供更有效的小微型农田水利，政府则可以以付费、补贴或购买的方式让民间组织和私营组织来参与提供的形式来履行政府应有的职责。针对乡镇基层政府由于税费改革后财政明显不足，根据以44n4农田水利供给的激励机制构建事权定财权的原则，乡镇一级政府应主要做好乡镇农田水利管理维护等服务类公共产品供给。此外，考虑到我国中西部地区经济欠发达，为了促进我国欠发达地区农田水利的供给，欠发达地区应以中央、省两级政府投入为主导。4.1.3加大财政转移支付力度，完善财政转移支付制度财政转移支付资金是国家支持与发展农村经济，减轻农民的负担，确保农村长期稳定的重要资金。农村社区能够直接利用这些资金进行社区公共产品的供给。农村税费改革后，农村公共财政受冲击最大，农业占主要地位的中西部省区尤为突出。税费改革后财政转移支付成为乡镇财政的主要收入来源。同时，建立规范、高效、促进地区公平、保障农村公共产品供给的财政转移支付制度，有利于妥善处理各级政府间在农村公共产品供给中的财政矛盾。因此，中央要进一步加大对基层政府的财政转移支付力度，并采取有效措施逐步化解乡村不良债务，使乡镇政府能够有充足财力履行公共管理和公共服务职能，从而实现农田水利的有效供给。考虑到中央和地方政府间的“智猪博弈”以及地方政府的道德风险，中央应建立有效的激励监督机制，不能单一让转移支付量与财政缺口程度成正比，应使其与地方政府的努力程度成正比，同时用量化的方式来确定地方政府的努力程度。同时还要加强财政转移支付的法制化管理，建立以公共产品均等化为目标的科学合理的转移支付制度。4.1.4改革政绩考核制度，引导政府官员树立正确的政绩观现行的官员政绩考核制度是我国农村公共产品供给出现短缺及结构性矛盾的重要原因。应加快建立“以人为本”取向的政绩评价体系和农村公共产品供给效果跟踪反馈机制。对地方基层政府的考核，应该将农村社区经济的外部性、可持续性发展能力及本社区居民的满意度作为评估标准。考核领导干部任期内取得的成绩，不仅要看显绩，还要看隐绩。尤其是关系辖区群众当前和长远利益的公共产品所占比重要加大。不仅看其任期内建设的项目进展情况，还要看项目建设后的使用情况。为了提高农民对公共物品的满意度，保证公共物品的质量，利于以后的工作，在每项公共物品被提供后，还要建立不间断的、动态的评价机制和效果跟踪反馈机制。为此，有关政府部门可以通过问卷调查和实45n4农田水利供给的激励机制构建地走访的方式，一方面用诸如有效灌溉面积等量化的指标进行分项统计，另一方面通过走访的方式和匿名信的方式查找满意和不满意的原因，更为科学地定位公共物品提供过程中和提供后成功的经验和存在的问题。4.1.5加强基层民主建设，完善农田水利供给决策机制实现农田水利的有效供给是建立在正确并及时有效地满足农户的农田水利建设需要的基础上的。而保证农田水利供需协调的关键是给予农户需求表达权。所以要充分发扬民主，完善村民自治体系，建立起良好的农村公共产品需求表达机制。但同时也要注意到，农户具有相对非理性特点，对农田水利建设的偏好显示也是非全面的。纯粹的自下而上的供给决策机制会降低供给效率，同样造成供给不足。因此，农田水利供给决策机制应该是“自上而下”和“自下而上”相结合的，由政府和农民共同做出决策。实际上也就是在现有的决策机制上引入农民的意志，尊重和保护他们对农田水利供给决策的知情权和参与权。虽然我国农村人口总数庞大，但具体到各个乡、村的人口数量并不是特别多，而且农田水利建设事关农户的生产和生活，很多农民常常会有意识地主动表达自己的需求，所以以乡、村为单位调查了解农户对农田水利的偏好这从可操作性来讲是可行的。要减少我国农田水利的无效供给，必须建立起良好的农村公共产品需求表达机制。而农民需求表达机制离不开基层民主的健全和完善，为此，要做到以下几点：第一，健全和完善乡镇人民代表大会和村民代表大会制度。村民大会既能使农民的意见得到充分反映，也能让全体农民或者农民代表对本社区的公益事业进行表决。尤其是小微型农田水利设施的建设等直接关系到农民生产生活的村级公共物品，更要充分搜集民意、如实反映农民对农田水利的需求。第二，改革农村基层政府和组织领导人的产生办法。由本村和本乡的农民直接民主选举辖区领导人，可以使其从原来单纯以政绩工程取悦上级政府转向以实际业绩取悦选民，把增进本地选民的利益放在首位。从村干部直选的经验看，明确承诺减轻农民负担和为农民谋利的候选人通常更容易当选，而经常向农民伸手收钱和少作为不作为的候选人更容易落选。这不仅增强了当选政府官46n4农田水利供给的激励机制构建员的竞争约束，而且也改善了农民在与基层政府博弈中的地位。第三，进一步宣传和完善“一事一议”制度。首先要加强宣传引导，提高农民和基层干部的认识，使“一事一议”成为农民表达想法的主要方式之一；其次，改进和创新“一事一议”的推行机制，针对我国中西部地区外出务工人员较多的特点，可以利用春节务工人员大量返乡之际开展“一事一议”，提高议事效率，降低议事成本。4.2中观层面中观经济与宏、微观经济相衔接，是市场经济运行机制的关键环节。有效解决中观经济问题能发挥稳定和协调功能，有效削弱宏观经济的过度振荡。我国农田水利供给上的中观经济问题包括：城乡发展不协调、工农业发展不均衡以及粮食主产区和主销区的利益不均衡。4.2.1实现水利建设的城乡统筹发展我国农田水利供给不足的与我国政府的重城镇、轻农村的水利发展思路密切相关。水利建设的城乡统筹发展是指搭建城乡一体化的公共水利产品供给体系平台，以城市带动农村，为农民提供基本的公共产品和公共服务。城乡统筹发展是我国新农村建设的重要方面，有利于改变城乡分割的二元状态。这一模式比较适用于农村人口多而密集，城市经济相对发达的地区，例如：云南的昆明、曲靖、玉溪等地。一方面，经济水平高为城乡统筹提供了基础条件，另一方面，农村人口多可以充分实现“以城带乡”，提高农村水利公共产品的供给效率。“城乡统筹发展模式”就是要充分发挥城市对农村的带动作用，把城市和农村当作一个有机整体，将城市的部分收益转移到农村建设中。以“水利建设基金”为例，政府可以通过对工业和城市生活用水征收水资源费附加筹集水利建设基金以用于农村水利基础设施建设，2004年以来云南省就在全国率先开征电力企业水资源费，目前共征收水资源费38.29亿元；将土地出让金的部分收益用于农田水利设施建设也是“以城带乡”的有效措施。47n4农田水利供给的激励机制构建4.2.2以“烟水工程”为典型，促进工农业协调发展我国农田水利供给不足的背后暗含了我国工农业发展不协调的事实，BL乡工业发展挤占农业发展空间的事实在全国很多农村都不同程度的存在，这为我们关注工农业协调发展敲响了警钟。BL乡的农田水利供给中涉及到的“烟水工程”模式就是目前我国在农田水利供给中“工业反哺农业”的典型。它指的是烟草行业开展的以烟水配套工程为主要内容的烟叶生产基础设施建设工程。其资金来源以国家资金为引导，同时烟草行业进行资金配套。主要是在农村进行小型农田水利的修建以及农民生产作业道路建设等其他配套工程。由于我国产烟区大部分集中在欠发达地区，生产条件较差，尤其是农田水利供给历史欠账较多，“烟水工程”在保证了烟叶生产的同时还促进了农村生产结构的调整及农民增产增收。因此，这一模式成为了当地工业反哺农业、推进新农村建设的重要手段。通常来说，工业反哺农业主要有三种形式：一是直接补贴农民，二是提高农产品的收购价格，三是反哺农业基础设施。以“烟水工程”为例，为了提高农民种烟的积极性，烟农买苗购肥烟草系统会给一定的补贴，但是这没有根本改变农村基础设施落后面貌。而由于烟叶生产计划性较强，提高收购价格的形式就受到了限制。于是反哺农业基础设施成为最佳反哺形式。烟叶生产会随着农业基础设施改善而变得稳定甚至提高。而农户也从改善了的农业基础设施中受益，因为一般烟草种植都是轮种，在不种烟的时间里农户自行种植粮食作物获得收益。这样一来，“烟水工程”既保证了烟叶的生产，又解决了农业基础设施薄弱的问题，保证了农田灌溉。工业和农业是我国国民经济的两大产业部门，农业是国民经济的基础，工业是国民经济的主导，工业和农业之间有着紧密的经济关系。农田水利的有效供给归根到底是为了促进农业的发展，而在实现城乡经济协调发展的过程中，工业的发展要依赖于农业的发展。因此，要以“烟水工程”为典型，调整发展战略，积极推进“工业反哺农业”，促进工农业的协调发展。4.2.3建立粮食主产区与主销区的利益补偿机制农田水利供给中省级政府之间的博弈，根源于粮食主产区和主销区的利益48n4农田水利供给的激励机制构建不均衡。而造成二者利益失衡的原因是多方面的，包括：工农业产品价格剪刀差、粮食补贴资金来源不合理以及粮食“省长负责制”等。新形势下如何建立粮食主产区与主销区的利益补偿机制，关系到粮食供求平衡和国家粮食安全。建立粮食主产区与主销区的利益补偿机制，应遵循“谁受益谁补偿”的原则，充分运用中央与地方两级财政转移支付手段，从纵向与横向两方面着力解决好各环节利益分配，逐级建立产销双方利益补偿、共享与风险共担的运作机制，实施粮食主销区用“财政转移支付换取粮食安全”的战略。首先，取消粮食主产区对粮食风险基金的配套。中央应该加大对粮食主产区的财政转移支付力度，解决“产粮越多，包袱越重”的财政反差。对粮食主产区调出的粮食进行的补贴，应全额由中央财政或粮食主销区地方政府承担，取消粮食主产区配套的部分。粮食主产区则可以把这部分资金“打包”使用，加强粮食主产区农田水利等基础设施建设，降低种粮农户生产成本，提供农户种粮积极性。其次，建立健全政策性粮食自然灾害保险制度。粮食生产受气候条件影响很大，自然灾害往往给农民造成经济损失。为了保护国家粮食安全、稳定粮食市场，必须建立适合粮食主产区的政策性粮食保险制度，由中央财政负担粮食保险费用，并决定粮食保险供给的方向和数量。建立粮食主产区巨灾保险体系来应对重大自然灾害，巨灾保险的资金以政府财政拨款为主导，鼓励多家商业保险公司参与，共同建立巨灾保险专项基金。该基金还可以通过发行政府债券、期权、期货等资本市场的运作方式来补充。第三，建立健全国家粮食安全价格制度。尽管国家为调动地方抓粮积极性和农民种粮的热情，相应提高了粮食最低收粮食最低收购价，但总体上粮食价格仍处于较低水平，种粮比较效益较低，再加上不断上涨的劳动力价格和生产资料价格，农户仍担心粮价下跌，不敢大幅增加投入，影响农民种粮积极性。因此，国家要进一步健全完善粮食最低收购价制度，根据粮食供求变化和市场价格情况，合理确定粮食最低收购水平。第四，发挥产销区优势，建立新型购销关系。粮食主销区要发挥资金、技术优势，帮助主产区进行农田水利基础设施建设、道路修建、新技术研发、农民技术培训等，在粮食主产区和主销区之间建立多形式、深层次、长期稳定的49n4农田水利供给的激励机制构建购销关系，粮食主产区粮食企业可以在主销区建设储加销基地，主销区粮食企业也可以到主产区建立粮食生产基地，设立收购点，办加工厂等。4.3微观层面4.3.1重塑村社灌溉单元，恢复村社在供给中的地位通过前文分析，随着制度变迁，村社被排除在了农田水利供给之外，但是基于村社在过去的农田灌溉中发挥的有效作用，并结合当前农村的农田水利灌溉情况，有必要对村社在农田灌溉中的角色重新定位。首先，改变现有的以农户为基本灌溉单元的现状，重塑村社这一基本灌溉单元，由村委会为主要负责人。同时要为村社提供农田水利供给所需的资源。一是人力问题。虽然当前农民外出务工频繁，但是要想组织农民参与建设并不是完全不可能的。可以将附近村社的农民联合起来，组建农田水利建设的常备队伍进行协调调配。二是资金问题。中央借鉴“粮补”进行“水补”，“水补”的特殊性在于其补贴对象应该是村社，而不是农户。发放到村社的补贴可用于农田水利专项基金，由村社统一安排，专款专用。这个专项基金有两个用途：一是发放管水员工资。管水员工资可以与其管水效果挂钩，二是用于维护村社内的小微型水利包括修建村社内的渠系、堰塘，购买必要的抽水设备等。为了防止村社违规操作，一方面，村委会要定期公开“水补”收支状况，接受群众和其他组织的监督。另一方面，上级水利部门定期或不定期检查水补的财务状况。拥有了人力和财力的村社，其作为基本灌溉单元的功能就能实现。其次，对村社的农田水利工作采取多方激励的措施，提高村社的积极性，保证连续性。由于地方政府、大中型水利经营体和农户均是良好的农田水利建设模式的受益者，所以三方都要对村社进行激励。从农户来看，农民自身收入较低，要求农户以物质激励村社是不现实的，但是农户可以通过自身积极参与村社组织的工作，轮流提供短时间的免费互助服务。从地方政府来看，乡镇基层政府将农田水利建设工作列为村委会的考评指标之一，对表现突出的村委会给予适当资金奖励和政策优惠。再看大中型水利经营体，村社出面实际上减少其收取水费的成本，大中型水利经营体既要协助村社收取水费，也要积极配合50n4农田水利供给的激励机制构建与农田进行对接，管好水利设施。此外，大中型水利经营体可以对及时交费的村社进行鼓励，在下一次的水费进行适当的优惠，还可以通过核算标准单位亩用水量，设立节约用水奖来鼓励大面积节约灌溉，对低于标准单位亩用水量的村社发放节约用水奖金。比如以300方/亩为标准，每年超过300方/亩的村社，按市场价收取水费，而对低于300方/亩的村社给予一定节约用水奖励。获奖村社可将奖金放到农田水利专项基金中。第三，加强公共利益导向，提高村社的自觉性、责任感和公共利益意识。当地水利部门与村社保持常态联系，加大农田水利建设功在当代、利在千秋的宣传教育，提高村委会的水利建设责任心。在村社定期进行农田水利知识的普及工作，增长村社的水利知识。引导村社从全局和长远角度来看待农田水利建设，不能只顾经济利益眼前利益，还要关注公共利益长远利益。此外，还可以把握当前每个村社配备大学生村官的契机，支持水利专业学生到基层工作，鼓励大学生村官在农田水利建设中发挥先进模范作用。加强公共利益导向，建立广泛的群众基础，减少村社层面的阻力，为开展农田水利工作营造良好氛围。这样一来，村社这一灌溉单元把农户有效组织起来与大中型水利经营体进行对接，既大大降低了农户以小水窖等小微型农田水利进行灌溉的成本，又使得小微型水利不可能脱离大中型水利而有效率地运作，还让大中型水利经营体能够及时收回成本而可以持续经营。村社可以从大中型水利经营体那市场化地买水，而良好的大中型水利经营体也可以提供到村社的灌溉用水。国家给大中型水利经营体一定的水利补贴，从而可以降低水价，让大中型水利经营体和农户均受益。最终形成国家、村社、农户、大中小型农田水利设施多赢局面，农田水利供给进行良性循环。4.3.2充分发挥“农户用水者协会”的作用在农田水利供给中，虽然“农户用水者协会”起不到村社那样有效组织农户的作用，但是它作为补充性的利益主体，其存在依然是必要的。表现在两方面：第一，在我国部分农村地区，农民会通过各种渠道表达自己对农田水利的需求、想法和意见，但结果往往是因为势单力薄或其他原因，得不到相关部门及领导的重视。面对各个阶层复杂的利益矛盾，“农户用水者协会”作为一个非51n4农田水利供给的激励机制构建正式组织，可以将彼此隔绝的或分散的农户联合起来，形成一个利益团体，用一个声音表达出自己的农田水利供给中的需求。这样可以增强其讨价还价的能力，还能改变农户在与基层机构博弈过程中的弱势地位，才能就具体的利益和政府、社会和其他组织进行谈判和博弈，从而有效地遏制政府行政行为的随意性，降低社会的交易成本。第二，“农户用水者协会”可以利用自身非正式组织的优势，督促村社农田水利专项基金的利用，监督公平用水和节约用水，以此制约村社在农田水利供给中行为过度，成为农田水利供给体系中的有机组成部分。4.3.3改变农户观念，鼓励农户积极供给农田水利供给的最终投资者主要还是政府和农民。因此，鼓励农户积极投身农田水利供给是不二的选择。政府应该通过激励、宣传、引导、服务，使农民群众认识到自己在农田水利供给中的主体地位，让农民真正成为“政策的明白者、项目的建设者、工程的受益者”，摆脱过去“等、靠、要”的思想，树立“自己出力自己受益”的观念，由“要我干”变成“我要干”。第一，政策激励。通过“民办公助”、“以奖代补”、项目补助、以物抵资等政策来激励农户投工投劳，充分发挥政府投资的主导带动作用，把国家的经费支持与广大农民群众投工投劳有机结合起来，引导农民对直接受益的基础设施建设投工投劳。第二，加强宣传、有效引导。对农户进行政策激励的前提是农户了解相应的政策，在我国大部分农村，尤其是欠发达地区，政府政策的传播相当不到位，有时政府的政策实施很久后都有很多农民茫然不知。可见加强相关政策宣传的必要性。乡政府要将政策信息及时地传播给各村干部，由村干部传播给各组干部，再由各组干部传播给各户。以“民办公助”政策为例，乡镇政府可以将民办公助补助标准、申报程序等内容印成宣传单，通过村干部发放给农民，把政策宣传到每家每户。还可以将农田水利建设中的典型事迹进行宣传，发挥典型辐射带动作用，在农户中树立榜样来加强引导。第三，加强服务。在当地农田水利设施建设开工前，基层政府要派出技术人员深入实地，帮助农民制定规划，搞好项目设计；在工程实施阶段，指定技52n4农田水利供给的激励机制构建术人员全程提供技术服务。53n5结论与展望5结论与展望5.1结论目前我国农田水利供给陷入困境，各利益主体的利益关系不协调是重要原因。为了促进我国农田水利供给走出困境，本文以云南省F县BL乡农田水利调查为例，通过实地调查深入分析与探究了BL乡农田水利供给困境及原因，并以此为基础管窥我国农田水利的现状和困境。通过对农田水利各利益主体的利益关系的梳理，构建出相应的激励机制。通过研究，本文得出如下结论：（一）本文通过对BL乡农田水利的深入调查，在获取大量调查数据的基础上，得出其供给的主要特征及原因。供给特征为农田水利供给总量短缺、供给主体多元化、利益主体在供给中观点不一致、农田水利利用效率低、供给质量不高、工业发展挤占农业生存发展空间、破坏生态环境。其原因主要包括：制度变迁后村组功能的弱化、建设资金缺乏、“最后一公里”问题突出、自上而下的公共产品决策机制与非均衡发展战略。（二）本文对各利益主体之间的利益关系进行了梳理，各利益主体之间的博弈关系找到了我国农田水利供给不足的关节点。一是加大中央政府对地方政府的监督；二是协调好粮食主产区和主销区的利益；三是恢复国家在农田水利供给中的主体地位；四是重建村社这个基本的灌溉单元；五是实现大中型水利经营体与农户的对接。（三）本文完善了“一主多元”农田水利供给体系，并在工农业协调发展、城乡统筹发展的战略思想下，通过完善基层民主制度、财政转移支付制度、政绩考核制度、利益补偿机制等制度安排，创建了一个适应现代农村发展的农田水利供给各利益主体激励机制。5.2展望我国农田水利利益主体之间的利益冲突并非是不可调和的矛盾，可以通过54n5结论与展望构建激励机制将各方的利益冲突化解。值得注意的是，在构建激励机制过程中，构建激励机制的构建不是一劳永逸的，应是一个反复的、持续的、长期的工作。为使各激励机制相容最大化，我们必须避免试图以制度一次性变革来替代制度的不断调整和创新。一套科学高效率且充满人文关怀的激励机制的建立，将对于我国农田水利供给有着极大的激励力量。55n参考文献参考文献[1]Paul·A·Samuelson．Thepuretheoryofpublicexpenditure[J].ReviewofEconomicsandStatistics,1954(36):387-389.[2]OlsonM.TheLogicofCollectiveAction:PublicGoodsandtheTheoryofGroups[M].CambridgeMass:HarvardUniversityPress,1965.[3]SugdenR.Reciprocity:TheSupplyofPublicGoodsthroughVoluntaryContributions[J].EconomicJournal,1984.[4]Isaac,Walker.CommunicationandFree-ridingBehavior:theVoluntaryContributionsMechanism[J].EconomicInquiry,1988(26).[5]HajdenbergA,PublicGoodsProvisionandRiskSharinginanEconomywithLimitedCommitment[J].Chicago,Illinois,2002.1.[6]TieboutCM.APureTheoryofLocalExpenditures[J].JournalofPoliticalEconomy,1956(64):416-426.[7]CoaseRH.TheLighthouseinEconomics[J].JournalofLawandEconomy,1974,17(2):357-376.[8]MusgraveRA.Cost-benefitAnalysisintheTheoryofPublicFinance[J].JournalofEconomicLiterature,1969(7).[9]DownsA.AnEconomicTheoryofDemocracy[M].Harper.1957.[10]SenAK.CollectiveChoiceandSocialWelfare[M].Edinburgh:OliveandBoyd,1970:26.[11]WallaceE.Oates.FiscalFederalism[M].HarcourtBraceJovanovich.Inc,1972.p.35.[12]RicardW,Tresch.PublicFinance[M].Businesspublications,Inc,1981:574-576.[13]BuchananJ.AnEconomicTheoryofClubs[J].Economica,1965(2).[14]RosegrantW,ClaudiaMR.ImpactonFoodSecurityandRuralDevelopmentofTransferringWateroutofAgriculture[J].WaterPolicy,2000(6):567-586．[15]MateenT.Formalwatermarkets:Whywhenandhowtointroducetradablewaterrights[J].TheWorldBankResearchObserver,1997(2):161-179．[16]MichaelHeller，TheTragedyoftheAnticommons：PropertyintheTransitionfromMarxtoMarkets，HarvardLawReview，111(3)，1998．pp．62l-688.[17]杜建明，张路锁.水利投资经济学：理论与方法[M].郑州：黄河水利出版社，2007：79-88.[18]崔延松.水资源经济学与水资源管理:理论、政策和运用[M].北京：中国社会科学出版社，2008：89-102.[19]代鹏.公共经济学导论[M].北京：中国人民大学出版社，2006：67-70.[20]刘俊浩.农村社区农田水利建设组织动员机制研究[M].北京：中国农业出版社，56n参考文献2006：18-19.[21]谢识予.经济博弈论[M].复旦大学出版社，2002：4-5.[22]林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财经出版社，2003：30-31.[23]欧阳斐.农村公共产品多元供给：模式与制度——以T县农田水利建设为例[D].长沙：湖南师范大学，2008.[24]张宁.农村小型水利工程农户参与式管理及效率研究[D].杭州：浙江大学，2007.[25]杨志勇.公共产品视角下农田水利基础设施供给研究——基于汝南县三乡镇农田水利基础设施供给的实证分析[D].成都：西南财经大学，2009.[26]丁平.我国农业灌溉用水管理体制研究[D].武汉：华中农业大学，2006.[27]李蓉.农田水利市场化改革的制度经济学分析[D].武昌：华中师范大学，2008.[28]谢元鉴.构建中小型水利设施农民参与式管理体制研究[D].厦门：厦门大学，2006.[29]王金国.我国农村公共品供给主体研究——以江苏某行政村为例[D].济南：山东大学，2008.[30]曲永芳.我国农村农田水利供给问题研究[D].济南：山东大学，2008.[31]魏振钢.利益相关者共同治理模式研究[D].青岛：青岛大学，2005.[32]穆贤清.农户参与灌溉管理的制度保障研究[D].杭州：浙江大学，2004.[33]李声泽.税费改革背景下的农村公共产品供给——以江西省S村农田水利设施建设为例[D].广州：中山大学，2006.[34]马文高.我国中部欠发达地区农村公共产品的供给困境及对策——以湖南省L县S乡农田水利基础设施供给为视角[D].长沙：湖南师范大学，2010.[35]杨朔.当代中国农田水利建设变迁研究[D].西安：西北农林科技大学，2008.[36]陈朋.后税费时代农村公共产品供给模式与制度设计研究[D].武昌：华中师范大学，2007.[37]温冬梅.农村公共产品供给的利益均衡机制研究[D].成都：电子科技大学，2008.[38]程芳.新农村建设背景下民族地区农村合作医疗的困境与出路——以鄂西南来凤县枫香五村为例[D].武汉：中南民族大学，2009.[39]周晓平，陈岩.小型农田水利工程建设和管理中参与主体的博弈分析[J].安徽农业科学，2006，34(20)：5447-5448.[40]马培衢.农村水利供给的非均衡性与治理制度创新[J].中国人口、资源与环境，2007，17（3）：10-13.[41]甘琳，张仕廉.农村水利基础设施现状与融资模式偏好[J].改革，2009，（7）：125-130.[42]罗兴佐，刘书文.市场失灵与政府缺位——农田水利的双重困境[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