当代中国农田水利建设变迁研究 58页

西北农林科技大学硕士学位论文当代中国农田水利建设变迁研究姓名：杨朔申请学位级别：硕士专业：科学技术史指导教师：樊志民20080501n当代中国农田水利建设变迁研究摘要中国是一个农业大国，水利是农业的命脉，农田水利是农业和农村经济发展的基础设施，在改善农业生产条件、保障农业和农村经济持续稳定增长，提高农民生活水平、保护区域生态环境等方面具有不可替代的重要地位和作用。加强农田水利基础设施建设，直接关系到水资源的可持续利用，直接关系到粮食生产的安全，直接关系到国内与国际环境的安定。半个多世纪以来，我国农田水利建设经历了从计划经济体制时期、农村体制改革时期到农村税费改革时期三个发展阶段，上了三个台阶，取得了显著成就。特别是改革开放以来，国家加大了农田水利建设的投入，加快了农田水利设施的建设步伐。但在取得一定成就的同时，随着生产力和生产关系的进一步发展，很多问题也逐步凸显出来。目前农田水利基础设施数量不少，但标准偏低，基础脆弱。长期以来，“先天不足，后天失调，浑身是病，难以为继”的局面，虽然是历史形成的，但这种状况再不改变，不仅不能适应和满足农业和国民经济社会发展的要求，而且已经成为我国经济社会可持续发展的主要制约因素的一个重要组成部分。本文通过对新中国成立以来农罔水利建设三个阶段的系统分析和研究，总结历史经验教训，分析了当前形势下农田水利建设所面临的困境。目自订仍然存在着责任不清，主体缺位；缺乏新的投入保障机制，投入缺口越来越大；工程效益严重衰减，影响国家粮食安全等主要问题。为新时期新形势下的农田水利发展提出了明确农田水利建设投入主体；建立稳定的投资渠道；进一步明确县乡政府对农田水利建设的组织指导职能；加强对国家资金的协调和规范管理；加快农田水利建设管理制度改革步伐等合理化对策措施。关键词：农田水利建设，当代中国，变迁nCHANGEOFCONSTRUCTIONOFIIUUGATIONANDⅥ给LTERCONSERVANCYINCONTEⅣ【PORARYCHINAABSTRACTCllinaisaIlagriculturegiantandi仃igationismelifelineofagriculture．I仃igationa11dwaterconsenraIlcyisthein矗aStmctureofbotha鲥cultureandthedevelopmemofmraleconomy．ItplaysaveryimportantroleinsomeaSpects：improVingproductioncondition，ensuringsustainedandsteadyincreaseofagricultureandmraleconomy，eleVatingliVingstandardsofpeasants，protectingregionalecologicalenViro眦ent，etc．Therefore，meconstructionofimgationalldwaterconservancyinfraS仇lctureshouldbes骶n甜hened．Itdirectlybearsuponmesustainableuseofwaterresources，thesecurityofgrainproductionarldtllestabilityofdomesticandforeignenVironment．DuringmepasthalfcentuⅨmeconstnlctionofimgationaIldwaterconservancyinourco删巧hasgonethrou曲mreestages：mestageofthesystemofplannedeconomy，therefonnofruraleconomicsystemandtherefomofruraltaxsystem．IthasachieVedtheinVestmentintheconstnlctionofi仃igationauldwaterconsen『ancyandspeedupmepaceoftheconst九Jctionoff．锄larldandwaterconserVancyfacilities．Success如laSitis，、ViththefhrtherdeVelopmentofproductionforceaIldproductionrelation，alotofproblemshaVeappeared．No、vadays，thereisadequatei玎igationandwaterconseⅣancyinfl粥tructure，butitisfeaturedwithlow-standardandweakfoundation．Foralongtime，thebadsituationhaSbeenf．o瑚edasaresultofhisto珥Ho、税Ver，withouta11ychaIlgeofsuchcondition，itcaIlnotadapttoorsatis匆therequirementofa酊cultureandsocialdeVelopmentofnationaleconomy．What’smore，ithasbecomeaIlimportantcomponentpartWhichmailllylimitsthesustainabledeVelopmentofeconomya11dsocietyinourcountIy．Tllrou曲systematicanalysisandstudyofnu．eestagesofconstmctionofirrigationand、vaterconserVancysincePRChasbeenf．oullded，thisp印erinintendedtosummarizemehistoricallessonsa11danalyze血edimcultpositionthatconstllJctionofirrigation锄dwaterconservallcyfacesunderpresentsituation．Therestillexistssomeproblemsatpresent．Wedon’thaVeaclearresponsibilityandarelackofmainstay．Besides，thereisawalltofanewnsecuritymec胁lismforinVestment．ThismakestheshortfallofinVestmentbecomelargeraIldla唱er．What’smore，tllebenefitofthepfojectisgettingweaker．7111issituationaf]f’ectsthesec嘶tyofgrainproduction．Thisp印eralsogiVessomesuggestionstothedeVelopmentofconstmctionofirrigationandwaterconservallcyinpresemsituation．Tllesesuggestionscontainclari匆ingmainstayoftheinVestmentinconstnJctionofi玎igationandwaterconservaIlcy，buildingasustainableinVestmentch籼el，makingaclearfhnctionforcountyaIldtownshipgoVemmenttoo略aIliZea11dguidethecons彻ctionofirrigationaIldwaterconservallcy，s仃en舀heningandstandardizingthemanagementofmndsa11dquickeningthestepofrefonIlthemanagement．KEYWoRDS：constructionofi仃igationandwaterconseⅣa11cy，contemporaryChina，challgen研究生学位论文的独创性声明本人声明：所呈交的学历硕士学位论丈是我个人在导师指导下独立进行的研究工作及取得的研究结果；论文中的研究数据及结果是按学校《关于规范西北农林科技大学研究生学术道德的暂行规定》获得的，如果违反此规定，一切后果与法律责任均由本人承担。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究结果，也不包含其他人和自己本人已获得西北农林科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文的致谢中作了明确的说明并表示了谢意。研究生签名：才切多丑时间：≥∞r年6月1日导师指导研究生学位论文的承诺本人承诺：我的学历硕士研究生叠麴所呈交的学历硕士学位论文是在我指导下独立开展研究工作及取得的研究结果，属于我现岗职务工作的结果，并严格按照学校《关于规范西北农林科技大学研究生学术道德的暂行规定》而获得的研究结果。如果违反学校《关于规范西北农林科技大学研究生学术道德的暂行规定》，我必须接受按学校有关规定的处罚处理并承担相应导师连带责任。j：?0乙力导师签名：·鬟萝荔／缸时间：≥旧P年占月；日《r‘关于其他单位与人员对研究生学位论文使用授权的说明任何收存和保管本论文各种版本的单位和个人未经本论文作者的导师授权，不得有对本论文进行复制、修改、发行、出租、改编等侵犯著作权的行为，否则，按违背《中华人民共和国著作权法》有关规定处理并追究法律责任。经本论文作者的导师同意，授权西北农林科技大学可向主管上级有关单位送交论丈的纸质件和电子文档，允许论丈被查阅和借阅，可以采用复印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文；否则，按违背《中华人民共和国著作权法》有关规定处理并追究法律责任。研究生签名：寻匆掺趟时间：≥瞄年舌月f日别醛名粉帅咖”6月¨n第一章导言1．1选题目的和意义1．1．1选题目的新中国成立以来，我国政府十分重视农田水利建设，50多年来，对农田水利建设投入了大量人力、物力和财力。在计划经济体制下，我国实行的是计划性水利投资体制，政府严格控制着水利投资，财政拨款是水利投资的主要来源，形成了“国家出钱+农民出力”的二元投资结构模式。由于政府对资金的高度统一管理，社会力量和私人部门既无内在冲动，又无外在的竞争压力，这种计划体制压制了私人部门的投资，致使水利事业变成了国家和农民的事业，而非全民的事业。社会主义市场经济体制的逐步确立，打破了计划体制下水利投资的“二元结构"格局，我国水利投资体制开始向多元化、多层次、多渠道的水利投资体制靠近。1997年10月，国务院颁布了《水利产业政策》，1999年6月水利部又制定颁布了《水利产业政策实施细则》，同时还采取对水管单位实施产权制度改革并推向市场，调整水价政策，设立水利建设基金等一系列政策措施，这些政策措施对水利投资体制的改革产生了积极的作用。目前，我国已初步形成了多渠道、多层次、多元化的水利投资格局，投资来源由过去主要靠财政性资金转变为财政性资金、贷款、社会筹资等多种渠道；投资方式由过去政府独资转变为国家、地方政府、私人组织相结合的方式，水利投资体制改革取得了初步成效，对水利建设起到了极大的促进作用。就目前研究情况来看，我国农田水利建设投资仍然存在着投资主体单一，资金来源渠道狭窄；农田水利投资供给不足；投资结构不合理；效益低下等一系列问题。在国家大力提倡农田基础设施建设，农田水利建设投资总量呈阶段性增长的前提下，进行农田水利建设发展变迁方面的研究十分必要。新中国成立以来，我国农田水利建设实践中有许多经验和教训需要认真总结。因此，深入系统地对农阳水利建设变迁方面进行研究势在必行。本文拟通过对当代中国农田水利建设的变迁研究来找出发展的规律，并探索未来的发展趋势，从而为中国的农业现代化服务。1．1．2选题意义本文研究的意义，概括地讲就是在一定的自然条件和社会条件下，通过对农Ffl水利建设方式的变迁研究，在理论上探讨农田水利建设方式的变迁对中国农田基础设施建设n2当代中国农田水利建设变迁研究发展的作用。对当代中国不同历史时期、不同地域环境下农田水利建设变迁的分析和研究，可以系统地总结半个多世纪以来我国在农田水利建设方面的经验和教训，对今后的生产建设提供更为有效的借鉴作用。1．2研究概况中国是一个农业大国，从历史上来看我国学术界一直都比较重视农田水利建设方面的研究。尤其是在新中国成立以来的半个多世纪里，随着经济体制、生产方式、税费改革等一系列的变革，国内的学者从中国的实际出发，对中国农田水利建设变迁进行了广泛的探索和研究。由《中国水利史稿》编写组编写的三卷本《中国水利史稿》为我的研究提供了宝贵的资料和启发。这部三卷本巨著，系统地梳理了中华民族几千年的治水实践，线索清晰，资料翔实，是研究我国水利史的宝贵文献。此外，史学著作涉及水利的还有很多文献。特别是魏特夫的《东方专制主义》和冀朝鼎的《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》两本著作。魏特夫的《东方专制主义》由耶鲁大学出版社于1957年出版，该书由中国社会科学出版社于1989年出版了中译本。该书中译本一出，立即引起国内学术界的关注，学术界曾于1990年和1994年分别于北京和上海举行了两次专题讨论会，1997年中国社会科学出版社出版了《评魏特夫的“东方专制主义’’》一书，全面系统地评述了这一著作。尽管魏特夫的理论在总体上受到批判，但他提出的某些观点仍然成为不少中国社会研究者的理论资源。魏特夫以“治水社会”为出发点论述了他的“东方专制主义”理论。他认为，东方社会的形成和发展是与治水分不开的。在东方，由于大规模修建水利工程的需要，从而形成了中央集权的官僚机构。他进一步说，要有效地管理这些工程，必须建立一个遍及全国至少遍及全国人口重要中心的组织网，而控制这个组织网的人总是巧妙地行使最高统治权力，于是便产生了专制君主，东方专制主义。如果说魏特夫是想通过治水来构建他的东方国家理论，冀朝鼎先生的《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》一书则是通过水利来解释中国历史上经济区域的变迁。作者以高度的概括力，通过对我国古代水利事业发展过程的阐释，提出了我国历史上基本经济区这一重要概念。在书中，作者将“基本经济区”这一概念同中国封建王朝的兴衰更替联成了一个有机整体，通过扎实的史料，详尽地论证了我国历史上统一与分裂的经济基础，和地方区划的地理基础，使该书成为研究我国经济史、水利史和历史地理的宝贵文献。进入新世纪，我国开始了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化、实施第三步战略目标的新的发展阶段。党的十五届五中全会通过的‘十五’计划建议，提出了巩固和加强农业基础地位，加强水利基础设施建设，实施西部大开发等一系列重要任务，把调整农业结构、增加农民收入作为新时期农业和农村工作的重点。新的形式提出了新的要求，根据我国农田水利建设的现状，学术界认为应加强下面一些问题及其对策措施n第一章导言3的研究。(1)适应我国农村经济结构调整的需要，强化对农业基础设施的建设和保护工作。(2)充分调动和发挥各方面力量，加大各级政府对农村水利的财政支持。(3)科学制定农业用水水价。市场化改革后，我国农田水利设施投入不足成为不争的事实。中央和省等高层政府从自身利益考虑，把水利投入的重点放在防洪工程上，基层政府又因资金不足和上级没有要求而投入不足，农民则因水利设施的外部性而缺乏投入激励。水利的主要投资者是政府和农民。对于农民，作为私人投资者，要看投资的水源能否通过产权安排把外部性内在化。根据取水设施的不同特点将我国现有农田水利灌溉水源分为两大类：一类是可以通过改革将其变成私人物品的水源，这一类水源在必要情况下可以通过股份制等改革形式将其转变为私人物品，将产权边界界定清楚，从而将投资收益内在化，以此激励新的投入主体。另一类是无法通过改革将其变成私人物品的水源，主要是由于取水设施自身特点致使产权界定到部分受益户比较困难，投资收益内在化难度大，这一类水源可以归入俱乐部产品，可通过参与者管理等方式作为协调机制，对这一类水源进行投入。水利设施是区域经济社会发展的基础条件，必须先行和超前发展。近年来，虽然国家加大了对水利建设的投入，水利建设初步形成了多渠道、多元化的投资格局，但仍然存在着投资不足、资金使用效率低和缺乏稳定的资金来源渠道等问题。因此，必须建立多元化的投资主体，建立稳定的政府水利建设资金来源，规范政府投资的决策和管理机制，加大国家政策扶持力度，确保水利持续、快速、健康发展。根据我国现有研究现状可以发现，新中国成立以来农Ffl水利建设无论是在投资主体，还是在投资方式和投资收益等方面都产生了很大的变化，尤其是在改革开放以后这种变化更趋明显。随着我国社会体制改革和经济体制改革的不断深入，作为基本建设投资的重要方面，农田水利建设也经历了几个很明显的变迁阶段。随着研究的进一步深入，相信会有更多的资料为我们整个研究体系的完善提供更好的帮助。1．3研究的方法及技术路线1．3．1研究的方法(1)交叉学科研究方法农田水利建设在不同历史条件下的发展属于历史学研究范畴；运用经济学的理论对农田水利建设的发展变迁方式的研究属于经济学的研究范畴；对不同历史时期社会体制的变化及其对乡村社会的影响的研究属于社会学的研究范畴。(2)动态分析和静态分析相结合的方法本文在研究过程中，既要对某一时期不同地区、不同发展水平的农Ffj水利建设状况进行分析研究，又要对某一地区不同时期的农田水利建设状况进行分析。(3)宏观分析和微观分析相结合的方法对全国农田水利建设的总体把握属于宏观分析方面的研究，对某一历史时期特定地n4当代中国农田水利建设变迁研究区的分析研究属于微观分析方面的研究。(4)理论分析和实证分析相结合的方法本文不仅运用理论分析的方法对当代中国农田水利建设变迁方式进行了深入研究，而且还采用了大量的数据对不同历史时期的农田水利建设发展状况做出了实证性的分析。1．3．2技术路线(1)广泛阅读当代中国的经济史和经济思想史资料，确定农田水利建设变迁情况为研究载体，对当代中国农田水利建设和当代中国农业经济、农村经济的发展进行可行性研究。(2)参照当前经济史学界、农业经济学界的研究理论成果，以历史发展的阶段为红线，确定农田水利建设发展变迁的基本框架。(3)整理资料，分析与农田水利建设相关的历史资料，对当代中农田水利建设变迁进行研究分析，初步完成论文写作。(4)借鉴经济学、经济史理论、经济思想史理论的发展规律，重点分析农田水利建设发展变迁方式及其对农业、农村和农民的影响，并对历史发展趋势进行展望，基本完成论文写作。(5)进一步核实史料，去伪存真，凝练语言，理顺逻辑关系，完成本研究。1．4研究的思路本文主要是从纵向来重点理清当代中国农田水利建设变迁的演变过程，横向上则论述分析了三个历史阶段农田水利建设过程中所产生的一些现实问题，并对其加以分析。纵横兼顾，采用历史学、经济学、社会学等多学科结合的研究方法，丰富农业经济史、基本建设投资研究的研究内容。1．5研究创新点本文系统地梳理了自新中国成立以来到目前为止的农罔水利建设变迁的各个阶段，清晰地勾勒了当代中国农田水利建设发展变迁的特点和发展趋势，实现了将历史问题与现实问题结合起来加以研究。n第二章计划经济体制时期的农田水利建设52．1计划经济体制时期水利建设的展开与成就2．1．1恢复时期的农田水利(1949—1952)1934年1月，毛泽东在瑞金召集的第二次全国工农兵代表大会上作了《我们的经济政策》的报告。报告指出：在目前的条件之下，农业生产是我们经济建设工作的第一位，水利是农业的命脉，我们也应予以极大的注意，深刻地阐明了党在苏区的经济政策，以及水利在农业生产中的重要地位。这一科学论断准确地表述了水利在农业生产中的重要地位，对苏区的农业建设起了重要的指导作用，而且也为建国后的水利工作奠定了地位，成为水利建设的指导思想。此后，在此基础上，更加深刻认识到，水利不仅是农业的命脉，也是整个国民经济的命脉。在抗同战争和解放战争时期，解放区的广大人民群众在中国共产党和人民政府的领导下，克服重重困难，进行开渠、挖沟、打井、修堤等多种多样的农田水利工程建设，发展农业生产。中华人民共和国成立后的前三年，是我国国民经济的恢复时期，党和政府把农田水利的恢复和建设作为整个国民经济恢复的一个重要环节。1949年10月中华人民共和国成立伊始，就在农业部中下设了农田水利局，主管全国的农田水利工作。同时根据中国水利任务繁重的特点，组建了中华人民共和国水利部，统管全国水资源的开发、管理和防洪除涝工作。1952年农Ffl水利局划归水利部建制，农Ffl水利业务由水利部管理。各大行政区和各省、自治区、直辖市也都相继组建了大区水利部和省(区、市)水利厅(局)。1949年11月经政务院批准，在北京召开了各解放区水利联席会议，也就是解放后的第一次全国水利工作会议。在这次会议上提出了水利建设的基本方针是“防止水患，兴修水利，以达到大量发展生产的目的。”并提出在这一原则下，要依照国家经济建设的计划和人民的需要以及人力财力和技术等条件，分别轻重缓急，有计划有步骤地恢复和发展防洪、灌溉、排水、水力、疏通河道、兴修运河等水利事业。在负担政策上，首次提出“公款举办、群众白办和政府贷款扶助三种。"1950年，农业部召开了农田水利工作会议，确定农田水利工作方针是：“广泛发动群众，大力恢复兴修和整理农田水利工程，有计划有重点地运用国家投资、贷款，大力组织群众资金和吸收私人资本投入农田水利事业，帮助改善原有管理机构，加强灌溉管理，逐步达到合理使用，并建立健全各种制度”。从长期封建制度压迫下解放出来的广大农民群众，以极大的热情投入了大规模的水利建设，一方面大力整顿原有的灌溉排水工程，一方面广泛开展以小型水利为主的群众性农田水利建设。1952年2月8R，政务院发布了《关于开展群众性的防旱抗旱运动的决定》，指出“旱灾对我国农业生产的危害是具有历史性的’’。要求凡有旱灾现象，必须由行政首长亲自负责，各级政府组织生产防旱n6当代中国农田水利建设变迁研究办公室，明确地把农田水利工作当作一定时期的中心任务，集中力量，发动群众，掀起兴修水利的高潮。1952年3月，政务院第129次会议通过《关于1952年水利工作决定》，提出“塘堰、沟洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比较简单而有效的水利工程，应发动与组织群众力量，大量举办。”进一步推动了农田水利建设。从1949年冬到1953年春四个冬春，各地共兴修和整修小型塘坝600多万处，打井80余万眼，贷放人畜力水车50多万辆，安装抽水机3万多马力，恢复和修建较大的灌溉排水工程280多处，加上改进灌溉管理，共扩大灌溉面积5600多万亩。在这一时期整修、扩建、续建和新建的较大灌溉排水工程有黄河下游第一个引黄灌溉工程——河南引黄灌溉济卫工程(即后来的人民胜利渠)，江苏的苏北灌溉总渠，新疆的红雁池、八一水库灌区，陕西的洛惠渠以及经过整修扩建的四川都江堰、宁夏唐徕渠等大型灌区。在此期间，还结合淮河、海河的治理，修建了官厅、佛子岭等一些大中型水库，不但减轻了下游地区的洪涝灾害，而且为发展灌溉提供了水源。在兴修水利工程的同时，各地还结合剿匪反霸、土地改革等政治运动，进行灌区管理的民主改革，废除了封建把头和封建水规制度，召开了灌区受益户代表会议，建立了民主管理组织和民主管理制度，推行合理用水方法，使灌溉效益得到逐步提高。在这一时期，尽管我国的水利工作者工作经验不足，技术人员缺乏，基本情况不清，但由于工作比较谨慎，一般能够按照科学规律办事，因此这一时期所修建的工程，不论从质量上或效益上来看都是比较好的。2．1．2第一个五年计划期问的农田水利(1953—1957)1953年，党中央提出了过渡时期总路线。同时，国家经济建设进入第一个五年计划时期，农田水利建设的重点也由恢复整顿原有灌溉排水工程为主，转变为按国家经济发展的要求有计划、有步骤地兴修新的工程设施，以逐步提高和扩大抗御水旱灾害的能力，更有效地发挥水资源的效益。1954年9月，在第一届第一次全国人民代表大会上，周恩来总理在政府工作报告中强调指出“对自然灾害的斗争是我国人民一个长期的艰苦任务，我们在水利方面必须作更多更大的努力。”“今后必须积极从流域规划入手，采取治标治本相结合，防洪排涝并重的方针，继续治理危害严重的河流。同时积极兴修农田水利，以逐渐减免各种水旱灾害，保证农业生产的增长”。在1953年水利部召开的农田水利工作会议上，强调农田水利工作“必须在群众自愿的基础上，在群众需要与可能的条件下进行。⋯⋯决不能凭主观愿望及为完成任务而强迫群众去做。”在当年冬修期间，水利部还专门派工作组下乡调查强迫命令打井和水车平调等问题，及时予以纠正。1953年底召开的全国水利会议上，再次强调“在开展群众性的水利工程时，必须因地制宜，根据群众需要与可能，并贯彻群众自愿的原则”，“对于群众性各种小型水利的指导，应与大江大河的治理同样重视。”“兴修农田水利出工，应当贯彻互助互利、合理负担政策。对于不受益出工和受益少出工多的应当记工还工或给予合理报酬。贯彻旱地改水地三年n第二章计划经济体制时期的农田水利建设7至五年不增加农业税的奖励政策。’’‘‘灌区征收水费，应本减轻群众负担及为增产服务的精神，只用作本灌区管理人员及岁修养护等必要开支，不应有营利思想，也不必过早计算折旧费”。1954年3月，政务院第210次会议通过批准水利部“四年水利工作总结与今后工作任务”，提出“水利建设必须为总路线服务，防止离开总路线的单纯工程观点"。“农田水利必须与改造小农经济这个总任务联系起来"。在群众自办工程的负担上，第一次提出“受益多的多负担，受益少的少负担，不受益的不负担原则"。在第一个五年计划期问，在过渡时期总路线的指引下，组织起来的广大农民群众，以集体的智慧和力量投身于水利建设中去，农田水利建设得到比较顺利的发展。虽然其中曾出现过小的起伏，所谓“马鞍型”，但总的来说，发展还是平稳的。五年共完成土石方17．8亿m3，灌溉面积增长近1亿亩。到1957年全国用于排灌的动力设备已达1800多力．kW，比1952年增长了4倍。在此期间结合淮河、海河的治理，修建了上百座的大中型水库及骨干排水河道，农村小水电，黄河中上游地区的水土保持以及北方灌区的盐碱地治理都己提到工作日呈上来，经过试点总结经验，逐步在面上推广。晋、冀、鲁、豫等省的地下水开发利用得到进一步发展，井灌面积已占这一地区灌溉面积的一半左右，一些新式的人力、畜力提水工具得到普遍推广。国家管理的大中型灌区普遍建立了专管机构，充实了人员，加强了管理。很多灌区已开始改变大水漫灌和水田深水串灌的旧习，逐步推行了沟灌、畦灌和计划配水的灌溉制度。第一个五年计划的前三年累计共增加灌溉面积4100万亩，相当于原定五年计划扩大灌溉面积7200万亩的57％。1955年10月，中共中央通过了《关于农业合作化问题的决议》，在短短几个月时间，农业合作化运动得到迅速发展，这种新的生产关系，进一步提高了农民发展生产的积极性，显示了组织起来进行大规模农田水利建设的优越性。根据农业合作化的形式，中共中央又提出了编制《195d年到1962年全国农业发展纲要》的要求，这就大大促进了五年计划后两年农田水利建设发展的速度。在这两年中，不但小型农田水利建设在全国普遍开展，而且很多大型蓄水、引水工程也相继开工。但是由于前几年计划执行比较顺利，加之农业合作化以后，农业生产力得到进一步解放，在水利建设中，“左’’的指导思想已开始抬头，在发展速度上脱离客观实际，急于求成。如在1956年全国水利会议上，根据《纲要》提出的“七到十二年内基本上消灭普通的水灾和旱灾”的要求，修改了原定的发展灌溉指标，提出了后两年扩大灌溉面积4．5亿亩的过高要求，助长了各地盲目冒进、强迫命令和浮夸风的滋长。尽管在1957年1月全国水利会议上，提出了“在现有基础上，接受成功的经验和失败的教训，既要避免盲目冒进，又要防止右倾保守，积极稳步地继续前进’’的水利建设方针。邓子恢副总理也在大会上指出：“兴建水利工程根据需要，要考虑可能，要看是不是最有利，不要根据主观愿望办事。”但在农业合作化高潮下，兴起的群众性的农田水利运动势不可挡，到了1957年下半年，农ffl水利建设实际上已失去计划控制，开始进入“大跃进"时期。n8当代中国农田水利建设变迁研究2．1．3“大跃进”时期的农田水利(1958—1961)1958年党的八大二次会议通过了社会主义建设总路线，随后又发动了“大跃进"和人民公社运动。农田水利建设在“大跃进”中更是一马当先，中共中央1958年8月29日关于水利工作指示中说：“水利建设和防汛抗旱斗争的巨大胜利，不仅坚定了广大农民人定胜天的信念，而且在打破社界、乡界、县界以至省界的大力协作中，发扬了伟大的共产主义精神。自带工具口粮无偿地进入山区进行水土保持，到处去兴修水库、打机井、修渠道、开运河、挑水抗旱等等，这些都是伟大共产主义风格的具体表现”。并提出：“只要再苦战两冬两春，全国现有耕地，基本上完成水利化是完全可能的。"1958年初，水利、电力两部合并，农F开水利局又成建制地划到农业部。1958年下半年，农业部在分别召开的南、北方农田水利会议上，更进一步提出“大干一冬春，基本实现水利化”和“争取在一两年内根本消灭水旱灾害，全面完成水利化。"1959年，水利电力部召丌的全国水利会议上，在题为《反右倾、鼓干劲、掀起更大的水利高潮，为在较短时间内实现水利化而斗争》的报告中，认为“农业合作化运动推动了1956年的水利高潮，农业合作化的巩固发展，掀起了1958年的大跃进，在大跃进中出现了一大二公的人民公社，人民公社又推动了1959年的继续大跃进，并且孕育着比过去两年更大的跃进。’’“大跃进”运动中的农田水利建设，在连续两年的冬春修中，都是出动了上亿的劳动力，不论从开工处数之多和完成土石方数量之巨，都是空前未有的(当然，其中也有一些浮夸数)，全国很多大型水库和大型灌区都是在这一时期开工兴建的，至于中小型工程更是遍地丌花，数不胜数。这些工程除其中一小部分由于质量太差或缺乏水源等原因被废弃外，大部分经过以后几年的整修加固、续建配套，还是可以陆续发挥作用的。像安徽的淠史杭，内蒙古的三盛公，北京的密云水库等大型枢纽工程都是这一时期建成的，为这些地区灌溉事业的发展提供了基本条件。据1962年经过核实后的数字，1962年比1957年实际增加灌溉面积5538万亩(不包括以后经过续建配套陆续发挥的效益面积)。同时，经过这次全民性的水利运动，对进一步摸清水土资源，掌握治水规律和培养、锻炼水利队伍都起到很大作用。这次全国性规模空前的群众性治山治水运动，虽然取得了多方面的成果，但是，『F像1981年党中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中所指出的：“由于社会主义建设经验不足，对经济发展规律和中国经济基本情况认识不足，更由于中央和地方不少领导同志在胜利面前，滋长了骄傲自满情绪，急于求成，夸大了主观意志和主观努力的作用，没有经过认真的调查研究和试点，就在总路线提出后轻率地发动了‘大跃进’运动和人民公社运动，使得以高指标，瞎指挥，浮夸风和‘共产风’为主要标志的‘左’倾错误，严重的泛滥丌来。”在农田水利建设中，推出了不少不切合实际，甚至于违背科学常识的口号。例如，要求“在两三年内基本消灭水旱灾害"；在华北平原提出“一块地对一块天”大搞平原蓄水工程；在群众性农田水利运动中，片面提倡“共产主义协n第一二章计划经济体制时期的农田水利建设9作”、“大兵团作战”等口号，使得瞎指挥、浮夸风和一平二调的“共产风”在水利运动中愈演愈烈，严重的挫伤了群众兴修水利的积极性，造成了人力物力上的大量浪费，并给以后的水利工作遗留下了很多难以解决的问题和大量的维修、配套、加固、保安工作量、由于不少工程，不按基建程序办事，缺乏前期工作，仓促上马，违反自然规律和人力物力的可能条件，造成很大损失。例如在黄河下游修建花园口等大型拦河引黄枢纽，在缺乏排水设施的情况下发展引黄灌溉，大引大灌，引起了大面积的土地盐碱化，结果是“一年增产，二年平产，三年减产，四年绝产"，最后不得不毁闸平渠，被迫停灌，造成大面积的农业减产。又如甘肃省“引洮上山”跨流域引水工程，不顾当时物力、财力和技术可能条件，在缺乏认真调查研究、勘测设计和论证的情况下，仓促上马，搞“人海’’战术，终因力不从心被迫下马，造成人力、物力的很大浪费，严重挫伤了群众兴修水利发展生产的积极性。这些教训都是极其深刻的。2．1．4调整巩固时期的农田水利(1962—1965)由于“大跃进"和人民公社化运动中“左"倾错误的一再发展，加上1959年开始的3年严重自然灾害，使我国的农业生产遭到极大的破坏，1960年全国粮食产量跌到1951年的水平。农民发展生产的积极性受到严重打击。从1960年起农田水利建设已经陷入到十分困难的境地。很多工程，特别是一些在建的大型水库、灌区实际上已处于停工半停工状态。中共中央从1960年冬开始纠正农村工作中“左"的错误，1961年1月党的八届九中全会上正是通过了国民经济调整、巩固、充实、提高的八字方针，随后又制定了《农村人民公社工作条例(修正草案)》，简称农业六十条。农田水利工作也随之进入整顿、巩固、续建、配套阶段。在1962年的全国水利会议上，提出了“巩固提高，加强管理，积极配套，重点兴建，并为进一步发展创造条件”的水利工作近期方针，在同年的全国农业会议上，也提出“1962年的农田水利冬修应以小型为主，配套为主，群众自办为主。必须根据当前农业生产的需要，大力开展群众性的农田水利和水土保持工作；对现有工程，应当加强管理，并分别进行必要的续建、配套和调整，确保安全，充分发挥效益。’’1965年6月，经国务院批准，将农田水利业务和水土保持日常工作由农业部移交水利电力部管理。当年8月，水利电力部召开了全国水利会议，比较系统地总结过去的工作，确定“三五"期间的水利方针是“大寨精神，小型为主，全面配套，狠抓管理，更好地为农业服务。”在这一时期，由于接受前一段“大跃进"中的经验教训，工作比较谨慎，对工程质量和实际效益比较重视。在经费减少的情况下，集中力量对一些投资不多，近期能发挥效益的工程进行配套、续建；对那些经济效益不大、而又费工较多的工程暂时停建；对少数效益很小、工程量很大，占用耕地很多或没有水源保证以及对周围生态环境造成严重破坏的“半拉子”工程则坚决停建，分别研究处理。同时，还加强了对已建工程的管理，建立、健全和恢复必要的管理机构和规章制度。在此期间，各级水利部们都对前一阶段工作进行了认真的总结，加强了勘测、规划、设计工作，为n10当代中国农田水利建设变迁研究以后的发展准备必要的条件。经过两年的努力，到1963年农田水利建设基本上恢复了正常秩序。1963—1965年平均每年增加灌溉面积都在1000万亩左右，到1965年底全国有效灌溉面积达到4．8亿亩。在“大跃进’’中开工兴建的大量大中型水库和灌区，80％左右都是在这一时期经过续建配套逐步发挥供水和灌排效益的。如湖北省，在这一时期经过续建配套开始发挥防洪、灌溉效益的就有大型水库38座，中型水库126座，分别占全省现有大中型水库的88％和58％。其他像海河、淮河上游一些大型水库也都在这一时期进行续建配套发挥效益的。黄河下游的河南、山东两省在这一时期大力开展排水河道、沟渠的开挖疏通和洼涝盐碱地的治理，在完成排水治涝工程的基础上，黄河两岸的引黄灌溉逐步得到了恢复，次生盐碱化逐步得到控制。在这一时期，华北地区的机电井，南方沿江滨湖地区的机电排灌站，东北松辽平原的洪涝地治理，西北黄土沟壑区的水体保持，以及南方山丘区的农田小水电都有较大的进展。到1965年，全国排灌机械动力拥有量达到667万kW，其中电动机326万kW，分别比1960年增长88％和4．2倍。1965年全国机电井达到19．42万眼，仅冀、晋、鲁、豫、陕五省就达17．17万眼，比1960年增加近一倍。在这期间，为解决黄河下游引黄灌溉而带来大面积次生盐碱化，以及黄淮海平原地区水利纠纷问题，在中共中央、国务院的重视和支持下，水利电力部做了大量调查研究，并与有关省市反复磋商，在1961年6月中央批准了水利电力部党组《关于解决冀鲁豫三省边界地区水利问题的初步意见》，同意报告中提出的这一地区的水利问题，主要是没有处理好蓄与泄、灌与排、自流灌溉与提水灌溉、农业生产与航运发电、黄河泥沙利与害、地区之问等六个方面的关系，以及12条对策措施。同年6月，水利电力部党组进一步提出《关于解决冀鲁豫三省边界地区水利纠纷的意见》。1962年3月，中共中央批转了水电部《关于五省一市平原地区水利问题的处理原则的报告》。随后，谭震林副总理在山东范县召开了关于引黄问题的会议，确定黄河下游涵闸，除个别有特殊需要，经中央主管部门批准外，一律暂停使用。会后，水利电力部会同有关各省市，做了大量具体落实工作。河南、山东两省，1960年共引用黄河水169．2亿甜，最大引黄灌溉面积曾达到6794．1万亩(河南1041．8万亩，山东5752．3万亩)，由于重灌轻排，使新增次生盐碱化面积增加到991．82万亩。暂停引黄灌溉以后，由于废除了大量阻水工程，加大排水出路，引黄灌区农业生产逐步得到恢复。2．1．5“文化人革命"时期的农田水利(1966—1976)1966年开始的“文化大革命”，使全国陷入长达十年的动乱状态，把整个国民经济推到了崩溃的边缘，农田水利事业也同样遭受了巨大损失。在这十年中，农田水利工作可以分为两个阶段。1966一1970年是全面停顿并遭受严重破坏阶段；1970一1976年是恢复整顿但仍遭“左”倾路线严重干扰阶段。1966年是我国开始执行第三个五年计划的第一年，经过三年来国民经济的调整，己n第二章计划经济体制时期的农田水利建设出现全面好转的可喜形式，农田水利正处在一个新的发展阶段。但“文化大革命”使形式发生逆转，1966年夏季以后，随着动乱在全国范围内愈演愈烈，从中央到地方各级水利行政部门的生产业务工作实际上已陷于停顿状态，大批领导干部和业务技术骨干被批斗，关进“牛棚”和下放劳动，大部分水利规划、设计和研究院、所被裁撤，设备被分散或封存。学校停课，工厂停工，正常的生产秩序被全部打乱，农田水利建设和管理陷入无政府状态。值得庆幸的是当时有一大批在水利基层工作的干部，在广大农民群众的支持和掩护下，在十分困难的条件下，坚守岗位，努力工作，保住了大部分水利工程的J下常运行，减少了国家财产损失。1968年水利电力部及各省水利厅、局通过“军管”，相继成立了以军队干部为主的军、干、群三结合的“革命委员会”，对缓和紧张局势，维护生产秩序，减少动乱所造成的损失起到一定的作用。但是，在“左”倾路线影响下，在绝大部分熟悉业务的干部被下放“五七”干校劳动以及派性的干扰下，生产工作也很难有所作为。1970年9月，在周恩来总理的支持下，国务院召开了北方地区农业会议，从而推动了整个农村工作，并第一次提出了要重视开展农田基本建设，使停顿数年的农田水利建设有了起色。1971年林彪反革命集团被粉碎后，“文化大革命”进入后期阶段。水利工作在周恩来、李先念以及以后邓小平等中央领导同志的关怀和支持下，排除“四人帮”的干扰和破坏，逐步得到恢复。1972年12月，水利电力部召丌了全国水利管理工作会议。在会上表扬了韶山灌区第一批在“文革”动乱中坚守工作岗位、认真做好工程养护管理，取得显著成绩的工程管理单位，这对摸清工程及管理单位现状，恢复和加强管理机构、整修工程设施和提高工程效益起到了较好的作用。并针对当时许多基层水利管理单位组织涣散，生产和管理工作瘫痪的情况，在全国范围内组织了水利工程大检查。检查的内容，概括为“五查”、“四定”。“五查”是，查工程建设和投资使用情况、工程安全、工程效益、综合利用、管理现状；“四定”是，定任务(总体规划和奋斗目标)、定措施、定计划(分年实施计划)、定组织体制。1972年华北大旱，为了解决北方地区的长期干旱问题，国务院决定成立打井抗旱办公室。从1973年起每年拨出专款和设备支持北方17省、市、自治区(原定14省、市、自治区，后增加黑龙江、吉林、新疆)，打井工作。．到1976年全国机井数量已达到240万眼，比1965年增加了10倍，对提高华北地区的粮食产量，改变“南粮北调"的局面起到重要作用。与此同时，全国机电排灌泵站也有很大发展，1976年机电排灌动力拥有量达到5400多万kW，比1965年增加了5倍，原来的人力、畜力简易提水工具基本上被机电泵替代。在这一时期，还陆续建成了一些大中型灌溉排水工程，如江苏江都排灌站、陕西宝鸡峡引渭上塬工程、四川都江堰扩建工程、湖北引丹灌溉工程、甘肃景泰川高扬程提水一期工程等，都是在这一时期完成的。黄河下游的引黄灌溉，经过几年停灌以后，在大规模开挖排水系统，地下水位显著下降的情况下，从1965年开始，又逐渐恢复引n12当代中国农田水利建设变迁研究水，从1976年山东、河南两省的引黄灌溉面积达到1600万亩，对改变这一地区低产贫困面貌起到重要作用。1974年和1975年，水利电力部又两次召开农田基本建设会议，进一步推动了全国农田水利建设。在这一期间，以治水改土为中心的山水ffl林路综合治理的农田基本建设有较大发展。每年冬春全国有上亿劳力投入农田基本建设，许多县、社、队组织农田基本建设队常年施工。把农田基本建设当作一项伟大的社会主义事业来办，由单项治理发展到山、水、林、Ffl、路综合治理；打破社队界限，按地区、按流域统一规划，统一治理。到1976年全国有效灌溉面积达到6．8亿亩，排水除涝面积达到2．4亿亩。但这一时期仍处于“文化大革命”动乱之中，由于“四人帮”的破坏和极“左"思想的严重干扰，有些地方主观主义瞎指挥，投入了许多无效劳动，造成严重的浪费损失。如有的山区盲目提倡与河争地，打坝淤地，束小河床断面；有一些湖网地区，片面搞围湖造田，降低了滞洪调洪能力。不少地方，中小型工程失去控制，战线拉的太长，占用劳动力过多，又造成一批新的半拉子工程。这个时期水库被冲垮，渠道、抽水机站被迫坏的情况也比较严重。“文革”期间，大、中、小型水库垮坝的达2250座，占建国以来垮坝总数的3／4。当然有些是由于特大暴雨洪水超过水库设计能力，是人力无法挽救的。但也有不少是由于忽视前期工作，规划设计不周，工程质量不好或管理养护不善，抢险措施不当等原因造成的。2．2计划经济体制时期水利建设的政治与组织基础中国是水旱灾害多发性国家。据历史资料统计表明，从公元前206年至1949年新中国成立前的2155年间，共发生过较大水灾1029次，较大旱灾1056次，水旱灾害共2085次，平均每年发生一次较大的水灾或旱灾。n1频繁的水旱灾害，不仅给社会带来了巨大灾难，也造成了国家政局的动荡不安。新中国成立以后，党和政府十分重视水利建设，在整个计划经济体制时期，国家的政治、经济、文化体制为持续的、大规模的水利建设提供了强有力的组织基础和保障。2．2．1人民公社体制建构新中国建立初期，人民政府在经济领域率先展开了席卷全国的轰轰烈烈的土地改革运动。土地改革运动是建国后农村生产关系发展史上的第一次深刻变革，到1952年冬，除台湾省和一些少数民族地区外基本完成了土地改革，3亿多无地少地的农民分得了7亿亩土地和大批耕畜、农具等生产资料，农业生产力得到了前所未有的解放，从而使我国的农业生产得到了极大地促进和发展。但是，土地改革后分得了土地的农户中，有相当部分仍然缺乏其他的生产要素。当时，全国每百户农民仅有耕牛43头，其中，贫雇农每百户32头，中农每百户61头，富农每百户72头；每百户农民拥有犁54部，其中贫雇农每百户41部，乜1这组数据表明，土地改革后大部分农户以家庭为单位独立耕作仍有很大困【u朱尔明、赵广和主编：《中困水利发展战略研究》，第16页，北京，中国水利水电⋯版社，2002。【21程漱兰著：《中国农村发展：理论与实践》，第15l贞，北京，中国人民人学出版社，1999。n第二章计划经济体制时期的农田水利建设13难。因此，农业合作化便成为了继土地改革之后的又一场运动。1951年9月，中共中央及时召开了第一次互助合作会议，通过了《关于农业生产互助合作的决议》，标志着全国范围内农业合作化运动的开端。据统计，到1952年底，全国互助组发展到802．6万个，参加农户达4536．4力．户，占总农户数的39．9％，比上一年翻了一番，其中常年组175．6万个，参加农户1100万户，占入组农户总数的24．2％，合作社发展到3634个，参加农户5．9万户，占总农户数的1％。∞11953年是我国进入大规模经济建设，实行第一个五年计划的第一年，经济建设的总任务，是使中国由落后的农业国变为强大的工业国。工业化建设对农业剩余的需求，给农业合作化注入了新的动力，也提出了更高的要求。随后，经过冒进、“反冒进’’的一系列反复，到1956年上半年，合作化程度己达91．2％，其中30％是高级社，1956年底，全国91．6％的农户加入到70多万个高级社。H1农业“社会主义改造"在第一个五年计划的前四年就得以提前实现了。由于农业“社会主义改造”的提前完成，土地实现了公有制，个体劳动变为集体劳动，从而在全国范围内掀起了大兴农田水利的高潮，“大跃进”由此揭开。“大跃进"运动开始后，随着大规模农田水利建设的开展，尤其是一些地域跨度较大的大中型水利设施的动工，在劳动力和土地的使用等方面打破了原有的组织和地域界限。首先，规模较大的农田水利设施往往在地域的跨度上也是比较大的，很多情况下水利设施建在甲地，使用甲地的土地，但受益的却是乙地，为此，不同地区之问时常会产生矛盾；其次，大中型水利设施建设单靠某一地区的人力物力往往难以建成，需要相邻的地区或者多个地区合作修建。在这种情况下，一些地方开始打破区域的界限开展劳动协作。1958年3月8同，毛泽东同志在成都召开了中共中央政治局扩大会议，通过了《中共中央关于把小型的农业合作社适当地并为大社的意见》(以下简称《意见》)。《意见》开篇即指出：“我国农业正在迅速地实现农田水利化，并将在几年内逐步实现耕作机械化，在这种情况下，农业生产合作社如果规模过小，在生产的组织和发展方面势将发生许多不便。为了适应农业生产和文化革命的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社适当地合并为大型的合作社是必要的。”踊14月12日，《人民日报》头版头条发表了《联乡并社发展生产力》的报道。同一天的《人民日报》还以《编辑的话》的形式将《中共中央关于把小型的农业合作社适当地并为大社的意见》中的主要观点公开发表。4月，河南省遂平县崦岈山卫星社，由27个小社合并成一个大社，共9369户，成为人民公社运，动的先声。在毛泽东和他的同事们的热情鼓吹下，7月份开始了全国范围的人民公社化运动。到年底，全国已由74万个合作社改组成了2．6万个人民公社。除不到1％的深山老【31林蕴晖、顾训中著：《人民公社狂想曲》，第引．82页，郑卅I，河南人民jf{版社，1995。【4】程漱兰薯：《中冈农村发展：理论’j实践》，第167页，北京，中国人民人学出版利‘，1999。【51参见中华人民共和困田家农业委员会办公厅编：《农业集休化重要文件汇编》(1958．1981年)，第15页，北京，中共中央党校⋯版社，198l。n14当代中国农田水利建设变迁研究林单家独户外，全国1．2亿农户全部参加，每社平均由高级社的170户跃增到5000来户。[6]2．2．2人民公社体制的组织特征．中国社会科学院农村发展研究所的于建嵘教授在《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》一书中将人民公社分为四个阶段，即1958年至1960年人民公社创立时期；1960年至1967年人民公社定型时期；1968年至1978年人民公社革命化时期；1979年至1983年人民公社解体时期。口1本章研究的是整个计划经济体制时期的农田水利建设的发展状况，因此，在概括人民公社体制的特征时，本文主要以1961年6月中央工作会议上通过的《农村人民公社工作条例》(简称农业六十条)修正草案为依据，因为它确定了我国农业集体化的规范模式，直到人民公社体制解体前，它一直是我国农业集体经济规范运行的纲领性文件。《农村人民公社工作条例》主要规定：以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制是现阶段人民公社的根本制度；人民公社各级规模不宜过大，特别是生产大队(原称生产队)的规模不宜过大；公社对生产大队的领导不可管得太多太死，不许瞎指挥生产，不许无代价地调用劳动力、生产资料和其他物资；生产大队是公社中独立经营单位，实行独立核算，自负盈亏。由此可知，人民公社体制有两个最根本的组织特征：第一，农村人民公社是政社合一的组织。人民公社是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。公社管理委员会，在行政上就是乡人民委员会(即乡人民政府)，受县人民委员会(县人民政府)和县人民委员会派出机关的领导；在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等项工作方面，行使乡人民委员会的职权。第二，人民公社的基本核算单位是生产队。生产队范围的土地归生产队所有，生产队对生产的经营管理和收益分配、有自主权、独立核算、自负盈亏。生产队的规模根据土地的数量和远近、居住的集中或分散、劳动力能够搭配得丌、畜力和农具能够配套，有利于发展多种经营等等条件确定。生产队实行集体所有制，各尽所能、按劳分配。这种政社合一的体质特征使公社的权力高度集中，高度集中的权力与集体所有制相结合，为计划经济体制时期提供了巨大的组织与动员能力，国家根据需要可以随时占用任何一块土地，公社有权随意甚至无偿调用任一生产队的劳动力。也正是因为这种具备高度动员能力的体制，为计划经济体制时期的农田水利建设提供了牢固的政治与组织基础。【61薄一波著：《若干重大决策‘i事件的同顾》，下卷，第729页，北京，中共中央党校ffj版社，199l。【71参见于建嵘著：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，第259贞，北京，商务印书馆，200l。n第二章计划经济体制时期的农田水利建设152．3人民公社体制对农田水利建设的影响计划经济体制下，整个中国的农业生产条件都得到了显著改善。据水利部1980年的30年总结材料，30年问，全国整修和扩建了16．5万公里堤防，普遍疏浚、整治了排水河道，开辟了海河和黄河的排洪出路；兴建水库8．6万座，667公顷以上灌区5200多处，机电排灌动力5000力．千瓦，机井220万眼，全国水电装机1900万千瓦，初步控制了普通洪水灾害。过去黄河三年两决口，而解放以来30年安然无恙，长江、淮河、海河、辽河、松花江、珠江等大江大河，也多次战胜洪水，取得了初步安定。易涝面积2300万公顷，初步治理了2／3；盐碱地733万公顷，改良了一半以上，灌溉面积从低标准的1600万公顷，增加到4733万公顷；为城市工业和人民生活提供了几百亿立方米的水源，为农村和牧区解决了4000多万人、25000多万头牲畜的饮水问题。呻1计划经济体制下的水利建设之所以能取得如此辉煌的成就，其根本原因在于人民公社政社合一的集权模式和以生产队为基础的集体经济提供了动员广大农民所必需的政治、经济和文化资源。“集权式乡村运动体制"是于建嵘教授在《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》一书中使用的一个概念。阳3他将建国后至1978年12月十一届三中全会前的这一时期的乡村政治结构称之为“集权式乡村运动体制"，并认为这种体制总的特征是以集体经济为基础，以行政控制为手段。于建嵘的概括服务于他的研究主题，及转型期中国乡村政治结构的变迁。集权是指政治、经济、文化权力集中于统一的中央政府，由中央政府控制与分配资源，制定全国性规划并以强力加以实施。动员则可从两方面来理解：(1)政治动员。政治动员就是执政党或政府利用拥有的政治资源，动员社会力量实现经济、政治和社会发展目标的运动。就当代中国而言，这种政治动员主要通过三大途径来实现：一是组织上，体现为中国共产党自身组织内部高度集中统一的领导和组织体制，以及党的组织对社会生活各个领域的广泛而深入的渗透；二是政治上，主要通过思想路线的阶级斗争来引发整个党和整个社会，对党的路线、方针、政策和战略目标的支持与拥护；三是思想上，主要通过革命理想主义来激发社会广大群众的革命和建设热情。n们(2)社会动员。社会动员有两方面的涵义：一是指社会动员是一个过程，通过它，“一连串旧的社会、经济和心理信条全部受到侵蚀或被放弃，人民转而选择新的社交格局和行为方式”；uu二是调动人们参与社会经济、政治、社会生活等各方面转型的积极性。第一种意义的社会动员，主要通过教育、大众传播等手段来实现，第二种意义上的社会动员，主要通过利益机制以及国家与政府作为一种社会中心的功能的发挥。n21可见，政治动员是较社会【8】中国农业年攀编辑委员会编：《1981年中国农业年鉴》，第433页，北京，农业出版社，1982；转引白程漱兰著：《中固农村发展：理论‘j实践》，第265页，北京，中困人民人学⋯版社，1999。【9】参见十建嵘著：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，第285页，北京，商务印书馆，2001。【lo】林尚移著：《当代中圈政治形态研究》，第27I贝，天津，天津人民⋯版社，2000。【ll】寒缪尔·P．亨廷顿著：《变革社会中的政治秩序》，第3l页，北京，二三联书店，1989。【12】郑杭生主编：《当代中国农村社会转型的实证分析》，第5l页，北京，中国人民人学出版社，1996。n16当代中国农田水利建设变迁研究动员更为急促、猛烈、深刻而全面的动员方式。“集权式动员体制”中的动员主要是政治动员。那么，在水利建设中，这种体制是如何运作的?它造成了何种历史性后果呢?2．3．1提供了启动、推进水利建设所必需的强有力的组织保证旧中国一个突出特点是一盘散沙，尤其是自鸦片战争以来，中央政府软弱无能，内忧外患，到民国时，军阀混战，整个国家派系林立，社会混乱，民不聊生，基础建设几近荒芜。通过政治革命而取得社会主义革命胜利的中国共产党被证明是一个强有力的政党，它所具有的高度组织性亦成为建国后政治动员的基础。以农业合作化为例。在主要讨论农业合作化问题的七届六中全会上，毛泽东提出：“在今后五个月之内，省一级、地区一级、县一级、区一级、乡一级，这五级的主要干部，首先是书记、副书记，务必要钻到合作社里面去，熟悉合作社的各种问题。县委对地委、地委对省委、区党委、省委、区党委对中央，都要有简报，报告合作社进展如何，发生了什么问题。各级领导接到这样的简报，掌握了情况，有问题就有办法处置了。’’n31因此，农业合作化的速度这样快，是因为“一切地方的党组织都全面地领导了这个运动。’’¨41人民公社体制的确立为组织和动员劳动力开展大规模的农田水利建设在制度上提供了更为有力的保障。凡是重大工程都实行行政首长负责制，这种白上而下的组织体制为工程建设的安排提供了直接而有力的命令与协调机制。黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》提到“水利过去很大程度上归于地方和乡村上层人士的偶然的引导和协调。解放后，水利改进的关键在于系统的组织，从跨省区规划直到村内的沟渠。基于长江三角洲的地质构造，盆地中部有效的排水要求整个盆地的防洪与排水系统协调”，“很难想象这样的改进能如此低成本和如此系统地在自由放任的小农家庭经济的情况下取得。集体化，以及随之而来的深入到自然村一级的党政机器，为基层水利的几乎免费实施提供了组织前提。”n研2．3．2保证了资源分配的宏观性和有序性新中国的成立，提供了中华民族复兴的新机遇。然而，饱受西方列强劫掠了一百余年的中国，在新的起点上却是工业化程度低、国力和民力几近衰竭。罗兹曼提供的数据表明，“1933年的所有现代工厂、手工业矿业和公用事业的产值加在一起，只占国内净产值的10．5％，如果把手工业产值排除的话，‘现代’工业的比重只有3．4％。"n61费正清在谈到这个问题时说：“当中国共产党在1949年从国民党夺取到中国的控制权时，经济濒于崩溃。与前现代经济所特有的长期结构性问题——如低人均收入，寿命短、低储蓄和投资比率及占优势的传统生产方法——一起出现的，是伴随着20多年国内外战争的㈣《毛泽东选集》，第五卷，第205．206页，北京，人民出版社，1977。f14】《毛泽东选集》，第五卷，第223贝，北京，人民{}；版社，1977。【”1黄宗智善：《艮江三角洲小农家庭‘j乡村发展》，第234、236贞，北京，中华书局，2000。【161吉尔伯特·罗兹曼主编：《中困的现代化》，第420．42l贞，J：海，上海人民出版社，1989；转引自程漱兰著：《中国农村发展：理论‘j实践》，第90负，北京，中国人民犬学出版社，1999。n第二章计划经济体制时期的农田水利建设17物质和人力资源的损失以及极度的恶性膨胀。川171进一步的数据表明，1949年与1936年相比，重工业生产约下降70％，轻工业生产约下降30％，农业生产约下降25％。H副面对如此虚弱的国民经济，以毛泽东为首的中国共产党人只能通过计划经济来实现整个经济的复苏。计划经济体制时期，国家对资源的垄断与调控，不仅协调了物质资源短缺背景下国家建设的宏观性，更重要的在于，它充分整合了社会资源，挖掘了一切可以挖掘的潜力，如通过“一平二调”克服短时期内区域资源短缺的困境。在水利建设中，国家重点投资大型水利工程，地方性和中小型水利工程则主要依赖地方筹措，国家采取补助的办法。这种投资和建设结构，既是物质资源短缺背景下的无奈之举，也是充分利用我国农村丰富的劳动力资源的有效办法。否则，我们很难想象在这一时期能建造起一个大、中、小相结合的完善的水利系统。2．3．3提供了大规模农田水利建设所需的劳动力资源在人民公社体制中，政社合一侧重的是国家对农业经济资源的控制，以生产队为核算单位的村队模式则为组织劳力提供了基础。正如张乐天的研究所指出的，村队模式产生出一种集体生存意识，这种集体生存意识在生产队的农业经营中发挥着重要功能。n叫计划经济体制时期，水利建设任务相当繁重，公社通常是抽调一部分或大部分劳动力参加水利建设，另一部分劳动力留在生产队进行农业生产，其劳动成果为生产队所共有。黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中指出：“集体化也为新的水利建设提供了实际上免费的劳动力。”以松江为例，国家提供了现代资本投入，诸如电泵、水闸和新海塘所需的水泥，但是这些工程是由农民的“义务工”完成的。松江县的农民平均为国家的水利建设每年提供了他们的10％的劳动，或者说每年50—60个工。这一工作基本上是无偿的。政府这方面的资助是不足道的，仅副食品补贴而已：县级项目每个土方0．35元，其余部分由农民负担；在公社级的项目中，政府每方土只付O．10元，同时公社提供0．15至0．20元，其余部分由生产队负担。大队项目，完全由农民负担。Ⅲ。江西财经大学温锐教授在一项研究中指出：“集体化时期，地方政府利用政府的管理力量，广泛组织民众开展了大规模的农田水利设施改造与兴建，填补了旧中国水利设施建设的两个空白：一是兼防洪、灌溉、养殖等多项功能为一体的大中型水库的修建，二是提水工程的兴修和提水机械的广泛使用。这段时期，农田水利设施兴建的力度是非常大的，世纪末三边农村运作的水利设施基本上都是这一时期修建的。"比¨旧R．麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史(1949．1965年)》，第150页，北京，中国社会科学出版社，1990。【‘8】参见中共中央文献研究室：《文献和研究》，156页，北京，中共中央党校出版社，1983；转引自程漱兰著：《中国农村发展：理论‘j实践》，第90页，北京，中围人民人学⋯版社，1999。㈣张乐天著：《告别理想——人民公社制度研究》，第26l灭，上海，东方⋯版社，1998。【20】黄宗智薯：《长江三角洲小农家庭‘j乡村发展》，第235页，北京，中华书局，2000。⋯温锐、游海华著：《劳动力的流动oj农村经济社会的变迁》，第170吹，北京，中国社会科学出版社，200l。n18当代中国农田水利建设变迁研究2．3．4为农田水利建设提供了强大的舆论氛围和精神支持新中国一成立，党和政府便在全国范围内开展土地改革运动。土地改革不仅“成功地把43％的中国耕地重新分配给约60％的农村人口"，瞳23而且完全改变了村庄与外界的关系，旧R的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了，国家权力第一次大规模地直接伸入到自然村，伸入到农民的生活。船31土地改革使“耕者有其田”这一小农社会的理想目标得以在新中国实现了，在这一时期互助合作作为土地改革的配套措施而加以提倡。但土改后仍有相当部分分得了土地的农户因为缺乏其他的农业生产要素，想实现自耕仍有很大困难，以致农村重新出现两极分化，并且，当互助合作已经呈现出它的优越性并为越来越多的农民所接纳时，党和政府便不失时机地推进了合作化运动。尽管合作化成功的一个重要原因是，“中共精心制定的农村经济政策不但给大多数农民带来好处，而且也使全体农民除了合作化几乎没有其他的选择’’，砼41但“各项成就还由于中共领导人在取得服从时巧妙地把说服、强迫和具体的要求结合起来。经常用党的观点大力说服民众的做法，使许多个人和集团相信共产党政策的正确，并且甚至使更多的人对接受的行为方式有了认识。’’口剐由于党给农民描绘的美好未来，使社会意识形态所构造的舆论氛围成为国家建设与管理的有效手段。正是由于党和政府塑造的意识形态居于支配性地位，且在各级水利建设中，组织者还通过游堤、广播、板报点名批评等形式惩罚那些违规者和偷懒者，也通过光荣榜、广播、板报宣传、发奖品等形式对先进劳动者予以表扬，使落后者与先进者在现场形成鲜明对比。这些文化与精神上的正负激励，保证了思想上的统一，降低了组织与管理成本，大大提高了人们行动上的一致性。总之，计划经济体制时期之所以在水利建设上取得了巨大成就，其根本原因在于计划经济体制提供了水利建设所需的一切资源。这一体制的核心在于，“国家及农村干部通过各种方式实现了对乡村社会权力的垄断和对社会政治化生活及其他一切领域的控制。”乜础通过这一垄断与控制，国家全方位地介入乡村社会的生产与生活。这样一来，农民合作问题转换成国家的一个组织问题，从而为水利建设提供了牢固的组织基础。【221R．麦克法令尔、费正清编：《剑桥中华人民共和周史(1949．1965年)》，第88页，北京，中国社会科学⋯版社，1990。【231黄宗智著：《长江三角洲小农家庭’j乡村发展》，第173页，北京，中华书局，2000。【24】R．麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史(1949．1965年)》，第122页，北京，中国社会科学a；版礼，1990。㈣R．麦克法令尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史(1949．1965年)》，第148页，北京，中国社会科学出版社，1990。【261于建嵘著：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，第284页，北京，商务印书馆，200l。n第三章农村体制改革时期的农田水利建设及管理19第三章农村体制改革时期的农田水利建设及管理中共十一届三中全会于1978年底在北京召开，全会的中心议题是讨论把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，明确提出了改革开放的方向和目标。随着改革的深入发展，原来的计划经济体制已经不再适应我国的进一步发展，逐渐被更符合国情的社会主义市场经济体制所取代。随着新形势下对农村原有体制的改革，国家介入的减弱和农村社会自主性的增强成为对农田水利建设影响最为深刻的两个方面。国家介入的减弱表现在两个方面，一方面国家资源投入不断减少，国家只能改革原有的计划经济体制下的水利投资体制；另一方面是原来由国家承担的组织农民参与水利建设的责任转由农村自治组织承担。由于农村体制在这一时期发生了深刻的变革，尤其是人民公社的解体，农村体制改革时期的农田水利建设产生了很多新的问题。3．1农村体制改革时期的农田水利建设基本情况3．1．1农田水利基本建设高潮中的农田水利(1977—1979)1976年10月粉碎了“四人帮”反革命集团，标志着“文化大革命”的结束，全国人民欢欣鼓舞，从而将巨大热情投入到各项建设中去。1977年8月，在党中央、国务院的直接领导下，由水利电力部会同国家计委、国家建委、农林、一机、商业、财政、石化、五机、物资、供销等11个部委联合召开了农田基本建设会议。参加会议的有各省、市、自治区主管农业的领导、261个地市和426个县的负责同志，以及有关部门的代表。会议的主要任务是学习大寨、昔阳，交流各地农田基本建设的经验，具体落实全国第二次农业学大寨会议提出的到1980年建成一人一亩旱涝保收高产稳产田的要求。会上，各省、市、自治区分别制订了三年规划。1978年7月，由李先念副主席提议并主持，召开了全国农田基本建设会议，参加会议的有各省、市、自治区和地、市负责同志，以及北方一些县的负责同志。会议期间，南方代表先到江苏苏州地区参观学习，然后又会同北方地区代表到山东济宁、泰安地区参观学习，最后在北京集中听取李先念副主席的报告和交流经验。会议确定了农田基本建设要抓好现有工程的配套挖潜和当年受益的小型水利；搞好平田整地、低产田改造、水库除险加固、渠道防渗、喷灌、牧区草原水利、小水电和综合利用、植树造林，并加快步伐解决人畜饮水问题。会议期问，国家还确定在经费、物资上给予农田基本建设以支持。1979年7月，党中央、国务院再次召开农田基本会议，李先念副主席作了报告。强调“农业要上去，其中重要一条，就是要继续开展农田基本建设，提高抗御自然灾害的能力；要搞好农田基本建设，要依靠艰苦奋斗、自力更生这个传家宝，同时，要尊重客观规律，坚持科学态度，因地制宜，讲究实效"。三次农田基本建设会议，使全国农田基本建设得到了迅速发展。1977—1979年，三年时n20当代中国农田水利建设变迁研究间完成土石方510亿m3，平整土地2．5亿亩，增加灌溉面积3000万亩，除涝面积1600万亩，增加机电排灌动力1500多万马力，同时对大量的中小型水利进行维修、加固和配套，以及修建了大量用间工程。70年代的农田基本建设的成果，为80年代农业丰收奠定了重要物质基础。但在这段时期内，由于“左”的主导思想继续发挥作用，加上各地改变面貌心情迫切，也提出了一些不切实际的高指标。如1976年第二次全国农业学大寨会议上，要求到1980年在全国实现一人一亩旱涝保收高产稳产农田；1978年农田基本建设会议上，提出每年增加灌溉面积6000万亩一9000万亩，以及大搞喷灌等口号。在群众性的农田基本建设中，有的地方，也存在着过多动用农村劳力，农民负担过重，以及一平二调、形式主义等错误作法，造成了一些损失。在这一时期，在抓农田基本建设的同时，水利管理也提上了日程。经过“文化大革命”，不少地方管理机构解散，规章制度废弛，有的中小型工程处于无人负责的状念，工程效益下降。1978年3月，水利电力部在湖南桃源县召开了全国水利管理会议，学习桃源县和交流了各地水利管理的经验。会议确定要端正思想路线，肃清“四人帮’’的流毒和影响，整顿经营管理，充分挖掘现有工程潜力。当年6月国务院批转了这次会议的《关于整顿和加强水利管理迎接新跃进的报告》。通过这次会议，推动了全国水利管理工作，使农ffl水利管理得到了恢复和加强。3．1．2农村改革人潮中的农田水利(1980一1989)1978年底，党中央召开的十一届三中全会，确定把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。1979年4月召开的中央工作会议上，提出对整个国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，认真清理在经济工作中长期存在的“左"倾错误影响。同年9月，党的十一届四中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，决定中说，“我们党和国家的工作重心，从1979年起转到社会主义现代化建设上来。摆在我们面前的首要任务，就是要集中精力使目前还很落后的农业尽快得到迅速发展。”“要继续以治水和改良土壤为中心，⋯⋯实行山、水、罔、林、路综合治理，积极地逐步地改变生产条件，提高抗御自然灾害的能力，建设早涝保收的高产稳产农田”。1982—1986年，党中央连续五年发出了五个中央1号文件，对当年农村工作做了总体部署，农村经济改革工作也逐步全面展开。同时，对水利工作也提出了一些相应的要求。这一阶段，农田水利工作大体上可分为两个时期，前一时期着重抓经济效益和改革，后一时期进一步开展农村水利建设。党的十一届三中全会以后，各级水利部门认真总结了中华人民共和国成立以来工作的经验教训，清理了水利工作中“左”的错误，把水利工作的重点逐步转移到以提高经济效益为中心的轨道上来。1979年全国水利会议提出了在三年调整时期中，要集中力量解决好两个问题：一是要充分管好用好现有水利设施，搞好现有工程的续建配套和病险水库的加固处理，大力发展小型水利；二是积极做好基本工作，为以后的更大发展作好准备。1980年水利电力部向国务院作了《关于三十年来n第三章农村体制改革时期的农田水利建设及管理21水利工作的基本经验和今后意见报告》，比较深刻地系统地清算了“左’’的指导思想对水利事业的影响，提出了今后的努力方向。在1983年全国水利会议上，更明确地把“加强经营管理，讲究经济效益”定位今后水利建设的方针。由于中央强调要休养生息，加之从1980年起财政体制改革将农田水利费包干到地方后大量减少，农田水利建设的规模相应缩小，有的地方处于停顿状态。在此期间，党在农村除适当放宽自留地、家庭副业和集市贸易的限制，提倡因地制宜地发展多种经营外，其重要决策之一，就是普遍建立各种形式的农业生产责任制，改进劳动计酬办法。这一牵动亿万群众的深刻而复杂的变革，迫切要求农田水利工作也相应地进行变革。为此，国家农委于1981年7月批转了水利部《关于在全国加强农田水利工作责任制的报告》，农田水利司又于1982、1983年两年分南北两片分别召丌落实农田水利责任制的座谈会。在农田水利管理上，根据工程类别、规模和生产队管理体制的不同，分别实行综合承包、专业承包、单项承包、定户定人承包等不同形式的责任制；在建设上，分别实行合同制、不同形式的承包制和定额计酬加奖励的办法。这基本上适应了农业生产体制变革的要求。1984年水利电力部召丌了全国水利改革座谈会，在总结近几年各地实践经验的基础上，提出了“全面服务，转轨变形”。要求水利工作进行三个转变，即：从以为农业服务为主转到为社会经济全面服务为主的思想；从不讲投入产出转到以提高经济效益为中心的轨道；从单一生产型转到综合经营型。并把“两个支柱(调整水费和开展多种经营)、一把钥匙(实行多种不同形式的经济责任制)’’作为搞好水利管理、提高工程经济效益的中心环节来抓。1985年国务院颁发了《水利工程水费核定、计收和管理办法》和批转了水利电力部《关于改革水利工程管理体制和管理办法》、《关于加强农田水利设施管理工作报告》两个文件。在这一期间，水利工作在清理“左”的错误中，也遇到了来自不同方面的议论，以及一些不切实际的指责，核心问题是对水利地位、作用和成绩的估价，经过1982年6月召开的华北水利问题讨论会，澄清了许多看法，但仍造成一些负面影响。1986、1987两年，由中共中央书记处农村政策研究室和水利电力部连续召开了两次农村水利座谈会，会议充分肯定了30多年来农村水利的成绩，同时也尖锐地指出存在的危机。主要有：①大批水利工程老化失修，效益衰减，“六五"计划期间，全国农田灌溉面积净减1400万亩，河道排洪排涝能力显著下降。主要是由于机井等灌溉设备老化和报废，工程设施年久失修，城市工业等建设占用了水浇地和水源，以及人为的盗窃破坏。②水资源紧缺，华北及沿海地区，缺水十分严重，许多地方超采地下水，使地下水急剧下降，引起地面下沉，生态失调。水源污染也到了触目晾心的程度。③农村水利建设规模偏小，有的省每个劳力冬季只完成劳动积累工一两个工作日，有的省水利投资继续下降。田纪云副总理在会上作了重要讲话，两次会议纪要均由国务院批转各地。要求进一步发展农村水利，增强农业后劲；建立劳动积累用工制度，每个农村劳力每年应投入10—20个工日用于兴修农村水利；从六个方面增加水利投入(即水利投资要恢复到1980年财政n22当代中国农田水利建设变迁研究包干时的水平、每年10亿元粮食发展基金要有相当部分投入水利、耕地占用税要补偿水地的占用、利用中低档工业品“以工代赈”、地方财力拿出适当比例、贴息农贷)；建立区乡水利管理站、工程专管机构和群众管水组织三个层次的基层服务体系。同年，水利电力部和劳动人事部还联合下达了《基层水利、水保管理服务机构人员编制标准》(试行)，接着又与有关部门颁发与之配套的经费开支暂行规定、人员录用办法和区乡水利管理组织工作条例等配套文件。1988年全国人大常委会通过了《中华人民共和国水法》。同年11月，国务院批转了水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利的意见》，提出：“今后兴修农村水利仍应贯彻自力更生为主，国家支援为辅的方针，实行劳动积累，多层次多渠道集资，兴修农村水利，并逐步做到常年化，制度化”。1989年9月问，水利部分南北两片召开了农村水利建设现场会，表彰了全国100个水利建设先进县。接着，国务院作出了《关于大力开展农田水利基本建设的决定》，要求“各级政府的主要领导要亲自负责，将农田水利基本建设纳入农村的中心工作，抓紧抓好。要将农田水利基本建设搞得好坏、水利固定资产的增减，作为各级地方政府政绩考核的重要内容”。这使农田水利建设高潮再次兴起。同时，上述有关水利方针、政策和法规的制订和贯彻执行，逐步把农田水利推进到一个改革搞活、讲求效益和依法治水的新阶段。在这一时期，各地根据“调整、整顿、提高’’的方针，加强了对现有灌排工程的维修配套和技术改造。诸如都江堰、淠史杭和宁夏引黄等大型灌区的扩建配套和技术改造。陆浑、陈村等大型水库下游灌溉渠系的修建。黄河下游豫、鲁两省引黄灌区的扩建，到80年代末两省的引黄灌区和引黄补水灌溉面积己达到3000万亩，经过引黄淤灌改造的盐碱低产田达300万亩。在华北机井灌区经过机泵配套和技术改造，灌溉效率有明显提高，低压管道输水在井灌区得到大面积推广，到1989年累计埋设地下暗管3．8万km，控制面积870万亩，布设地面移动式软管11万km，控制面积2300万亩，节水效果十分显著。与此同时，在西北黄土高原上修建了东雷、景泰二期、固海等高扬程提灌工程。在东北地区通过排灌工程配套和机井建设，水稻种植面积发展到3000多力．亩。所有这些对提高当地的粮食作物产量，改善自然环境和经济状况，从根本上解决我国长期存在的部分地区缺粮问题都起到决定性作用。农村人畜饮水和乡镇供水工程在这一时期也有较大发展，到1990年的统计，全国共修建人畜饮水工程220万处，解决了1．32亿人口和7900万头牲畜的饮用水困难，达到应解决人数的80％以上。乡镇供水是这一时期新发展起来的一项新兴事业，到1990年，由水利部门修建的乡镇供水工程约7000多处，可供应1500万人的生活和生产用水。十年来，全国经济改革的浪潮推动了国民经济的迅速发展和人民生活的提高，全社会对水的需求也提出了更高的要求。在新的形式下，农村水利在发展战略和经营管理上也发生了重大改变，从过去单纯为农业，为粮食生产服务扩大到为整个农村经济服务，走集约经营的道路。摒弃“喝大锅水”靠国家补助的思想，走有偿服务，自主经营，自我发展的路子。在农田水利管理单位积极推行水费改革，开展综合经营，实行经营承包n第三章农村体制改革时期的农田水利建设及管理23责任制，逐步提高社会经济效益和本身的财务收益。据统计，国家管理的水利工程水费收入由改革前的1980年的2．22亿元增加到7．34亿元，增长了二倍多。在管理体制改革方面扩大管理单位的自主权，逐步向经济实体方向发展，采取综合承包、专业承包、单项承包和岗位责任制、浮动工资制等多种形式，把竞争机制引入管理，对搞活经营管理，提高经济效益，改善管理职工的生产、生活条件都起到了良好效果，为下一阶段深化改革作了有益的探索。在投资体制方面，由过去单纯的靠国家投资和农民投劳改变为多渠道、多层次集资、引用外资以及建立水利建设基金、农民劳动积累工等多种投资机制，逐步扩大和增加了农村水利建设的资金渠道。在“七五”计划期间可以全部或大部用于农村水利建设的资金渠道除国家基本建设投资和农田水利补助费外，还有地区开发专项基金，粮棉基地建设基金，以工代赈扶助贫困地区水利建设经费，大型水电工程移民和各种建设占用耕地补助费以及银行贷款，世界银行贷款，联合国粮食计划署粮食补助等七八种资金来源。在组织建设方面，到1989年底，全国已经批准建立的区、乡两级水利(水保)站已达2890个，在编总人数93600人，初步解决了多年来基层水利管理无人和有人无编的局面，加强了基层水管理和服务体系。在此期间，在引进和推广先进灌排技术和设备上也有长足发展。如低压管道输水、喷灌、微灌、膜上灌等先进节水灌溉技术都得到大面积推广，并取得了宝贵经验。同时，国际和国内技术交流也得到发展，各种技术交流会、学术研讨会以及各种形式的技术培训，对我国农田水利工程的经营管理和技术提高都起到积极的推动作用。“七五”计划期间，由于中央的重视，各地加强了领导，增加了投入，效益衰减的趋势得到遏制，灌溉面积逐年有所增长，但一直到1990年尚未恢复到1980年水平。据统计，1981—1990年10年间，共新增灌溉面积1．19亿亩，增减相抵还净减700万亩。据调查分析，减少的灌溉面积中：由于工程老化失修，机井报废等原因而减少的约占30％；由于各种建设占地和挤占灌溉水源而减少的约占35％；由于退耕还林、还牧、还湖、还渔以及调整农业布局而减少的占15％，由于洪水冲毁、人为破坏、水源不足以及核减不实的统计数字等原因减少的约占20％。在灌溉面积减少的同时，各地中小河道和农田排水沟渠的排水能力也有不同程度的下降。如海河、淮河流域中下游一些排水河道和沟渠淤积严重，排水能力不足原设计能力的40％，以致使一些地区的洪涝灾害有所加剧。农田灌排效益的衰减，严重影响我国农业的顺利发展。二十世纪80年代农田水利的发展虽然处于低谷，工作中也出现了不少问题，但这些问题有的是历史上长期积累下来的，如工程老化、管理粗放。有的是随着国民经济的发展，衍生出来的，如建设占地、水源紧缺。总的来看，这些都是发展中的问题，随着我国国力的增强和水利改革的逐步深入是完全可以解决的。n当代中国农田水利建设变迁研究3．2农村体制改革时期的农村治理结构改革3．2．1人民公社体制的消亡自1958年9月，中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的决议》到1982年，全国共有人民公社54352个。1982年12月，修订后的《中华人民共和国宪法》规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制，乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。这样，人民公社体制从根本上遭到否弃。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，恢复乡镇政府。到1985年底，全国农村废除人民公社，建立乡政府的工作基本结束。全国共建立了91590个乡、镇人民政府。乜71在我国延续了20多年的人民公社体制从此告别了历史的舞台。家庭联产承包责任制在全国范围内的逐步推行是导致人民公社体制消亡的根本原因。土改后不久，党和政府就引导农民走互助合作之路。尽管从合作化开始直到1982年1号文件『F式承认之前，各种形式的生产责任制在不同时期的局部地区曾经尝试过，有关生产责任制性质、优劣的争论也一直没有停息过，但包产到户一直作为非集体经济形式加以排斥。直到七十年代末，随着政治形势的变化，包产到户才在全国的许多地方悄然兴起，其中小岗村的分田被当作农村改革的起点，但直到1981年夏收后，包产到户也只在一些贫困地区发展较快，其中贵州最多，占80％，其次为甘肃占66％，接下来是安徽55％，河南53％，内蒙古50％，全国共有161万多个生产队加入了包产到户的队伍，占生产队总数的32％。乜踟在东北、华北、华南、华东的大部分地区，包产到户的村庄仍然不占优势，但是“如果说1980年9月中共中央75号文件下发之前，中国在生产责任制的建立基本尚处于自发的，由下而上，局部启动的状况，那么，自此之后便开始进入了自觉的，上下结合，整体联动阶段。而这与从中央到地方领导自上而下的自觉推进密切相关”，㈨其中尤其具有罩程碑意义的是，1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》(即中共中央1982年“1号文件”)。《纪要》中明确指出“我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。在建立和完善农业生产责任制的过程中，必须坚持土地的集体所有制，切实注意保护耕地和合理利用耕地。集体所有的耕地、园地、林地、草地、水面、滩涂以及荒山、荒地等的使用，必须服从集体的统一规划和安排，任何单位和个人一律不准私自占有。集体划分给社员长期使用的自留地、自留山以及宅基地，所有权仍属集体。不论实行何种类型的承包责任制，土地的承包必须力求合理。在实行包产到户、包干到户的地方，提倡根据生产的需要按劳力或人劳比例承包土地；由于劳力强弱、技【2刀詹成付：《关于深化乡镇体制改革的研究报告》，载李昌平、董磊明主编：《税费改革背景下的乡镇体制研究》第2页，武汉，湖北人民⋯版社，2004。【281吴象著：《中国农村改革实录》，第168页，杭州，浙江人民}l{版社，200l。【29】徐勇著：《包产到户沉浮录》，第32l贞，珠海，珠海出版社，1998。n第二章农村体制改革时期的农田水利建设及管理25术高低不同，承包土地的数量也可以不同。国家职工和干部不承包土地。社员承包的土地应尽可能连片，并保持稳定。这样才能充分调动社员的积极性，提高土地的利用率，并体现按劳分配的原则。集体可以留下少量机动地，暂由劳多户承包，以备调剂使用。为了保证土地所有权和经营权的协调与统一，社员承包的土地，必须依照合同规定，在集体统一计划安排下，从事生产。为了提高土地生产率，鼓励社员在承包土地上加工经营，应按照加工经营后增加的效益给以合理报酬。”首次提出了包产到户是建立在土地公有基础上的。1982年11月30日，在五届人大第五次会议《关于第六个五年计划的报告》中，再一次肯定了包产到户，并给予了很高的评价。1982年12月31日，中共中央政治局讨论通过了《当前农村经济政策的若干问题》(即中共中央1983年“l号文件”)，文件进一步肯定了联产承包制在我国农村已越来越成为主要形式，稳定和完善农业生产责任制，仍然是当前农村工作的主要任务。1983年6月，在第六届全国人大第一次会议的《政府工作报告》中，对中央政府所采取的一系列调动农民积极性的农村政策给予充分肯定，并高度评价了家庭联产承包责任制，称之“解决了我国社会主义农业中一个长期没有解决的根本性问题”。啪11983年，全国农村双包到户的比重己占到95％以上。b¨至此，诞生于1958年的人民公社体制彻底被新的农村体制所取代。3．2．2农村治理结构的重新构建党的十一届三中全会以后，随着农村政治、经济体制的改革。1982年首先撤销人民公社，建立乡政府。原生产大队已显然不适应政治、经济体制改革的要求。那么，村一级应设立什么样的村级组织，各地进行了认真探索，广西宜山、罗城两县，在生产大队管理体制解体后，农民群众自发组织建立了村民委员会，维护社会治安，调解民问纠纷，管理本村公共事务和公益事业。后在1982年制定的新宪法中得以确认，并于1987年11月24日经全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过了《村委会组织法(试行)》。至1985年，全国大多数省、市、区都基本在原生产大队基础上建立了村民委员会。村民委员会具有如下特征：(1)性质。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。乡、民族乡、镇人民政府对村委会工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。(2)职能。村委会办理本村公共事务和公益事业。调解民问纠纷；协助维护社会治安。向人民政府反映村民意见、要求和提出建议；支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费和各种形式的合作经济，承担本村生产的服务和协调工作；维护集体、经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙者的合法的财产权和其他合法的权利和利益；管理本村属于农民集体所有的土地和其它财产；贯彻宪法、法律和国家政策；教育和推动【30】中共中央义献研究室编：《十二人以来重要文献选编》(上)，第319-320页，北京，人民出版社，1986。【311吴象著：《中围农村改革实录》，第172贞，杭州，浙江人民出版社，200l。n当代中国农田水利建设变迁研究村民履行依法应尽的义务，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。(3)管理机构。村民会议是村中最高权力机关，村民委员会由村民直接选举产生，村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成，每届任期三年，其成员可以连选连任。村民委员会可以分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推出。村民会议由村委会召集和主持。村民会议的主要职权是：①讨论和决定涉及本村村民利益的重大问题；②选举产生村民委员会的主任、副主任和委员，以及撤销和补选村民委员会成员；⑧讨论制定村规民约。④讨论决定办理本村的公共事务和公益事业。1982年12月第五届全国人大第五次会议通过的新宪法，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，对村民委员会的性质、地位、职责，产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式等作了比较具体、全面的规定，使村民自治作为一项新型的群众自治制度在法律上正式确立了起来。此后，全国各地开始贯彻《村民委员会组织法》，并在实践的基础上制定了实施方法，使村民自治活动逐渐法制化。在村民自治试行了十年之后，1998年11月4R，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治作为新的农村治理结构得以被最终确立。国家通过村民自治示范活动，推动了《村民委员会组织法》的普遍实施和全面贯彻。1990年9月26日，民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，正式拉开了全国全面开展村民自治示范活动的序幕。1990年12月13日，中共中央《关于批转<全国村级组织建设工作座谈会纪要>的通知》，对村民自治示范活动给予了肯定，并提出了具体要求。1994年2月8日，民政部又制定了《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》，进一步规范和推动了村民自治示范活动。1995年11月20一22同，民政部召开了“全国村民自治示范工作经验交流暨城乡基层先进集体和先进个人表彰会议”，把村民自治示范活动进一步引向深入，掀起了新的高潮。到1995年底，全国已有29个省、自治区和直辖市确立了村民自治示范县(市、区)63个，示范乡镇3917个，示范村82266个，形成了省有示范县(市、区)，地(市)有示范乡镇、县(市、区)有示范村的格局。口羽通过示范活动，不仅法律和政策得到贯彻，更主要的是实现了党和国家对农村社会的治理方式由人民公社时期高度集权、全面干预向依托社区自身力量、实现自主治理的转变。村民自治的实行确立了农村社会新的治理结构——“乡政村治”。“‘乡政村治’体制不仅重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，也力图重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界，从而为乡村社会的自我组织和管理提供一定的社会与政治空间，也为农民的经济自主和政治民主提供制度与组织框架。”r331。【32】一}i仲Ⅱ}、詹成付主编：《乡村政治：中国村民自治的调金‘j思考》，第10页，南吕，江西人民⋯版社，1999。㈣项继权著：《集体经济背景下的乡村治理》，第164页，武汉，华中师范人学出版社，2002。n第二章农村体制改革时期的农田水利建设及管理273．3农村体制改革背景下的水利体制改革随着改革开放的进一步深入和人民公社体制的解体，我国的农村体制以及与其有关的一系列政策和制度都发生了巨大的变革。在农村体制改革的大背景下，水利也不断探索适应社会主义市场经济体制和水利客观规律的体制、机制。2002年国务院体制改革办公室出台了《水利工程管理体制改革实施意见》，标志着水利工程管理体制的全面改革得以启动。不过，从局部和相关方面来看，水利体制改革在八十年代中期便己经逐步开始了。本节主要从基层水利管理机构体制、水利工程管理体制、农田水利收费制度三方面来探讨水利体制改革的启动与取向。3．3．1基层水利管理机构体制改革新中国成立以后，乡镇一级政府开始设立专门的水利管理机构。。1985年，经国家编委和水利电力部批准，建立乡镇水利水保管理站，作为县级水利部门派出机构，每站配备5—7名水利干部，负责乡镇的水利、小水电、水土保持工作的建设与管理，行政归乡镇政府领导，业务归县水电局领导。同年，原水利电力部发布《关于加强农田水利设施管理工作的通知》，要求“加强基层水利队伍建设，挑选热爱水利工作的职工充实水利基础机构，不要把基层水利管理单位变成安排老、弱、病、残的地方。对基层水利职工的福利待遇方面的实际困难，要采取切实措施积极给予解决。"1988年，全国推广山东“莱芜经验’’，水利站人、财、物的管理权下放到乡镇，实行块块为主的领导体制。由于乡镇财政无力支撑水利建设任务，1988年水利部在《关于依靠群众合作兴修农村水利的意见》中指出，国家提倡和鼓励农户或联户按照统一规划兴建农村水利，坚持“谁建设、谁经营、谁受益’’的原则，要求各地水利部门做好服务、加强技术指导，这是在国家试图将农村水利社会化过程中赋予水利部门尤其是水利站的一项主要职能。1989年，国务院颁发了《关于大力开展农田水利基本建设的决定》，要求对农田水利实行管理责任制，加强农村水利的统一管理，实际上赋予乡镇水利站农田水资源的统一调配职能。但实际情况是，随着水利工程管理单位的进一步下放以及转制为企业化经营，水利站的这一职能被逐渐弱化了。1996年国务院颁发了《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，要求“各级水利部门要依法治水，加强水资源的统一管理、统一规划、统一设计调度、统一发放取水许可证’’。这一要求表明水利站的工作重心进一步上移。然而，J下是由于工作重心上移，水利站僧多粥少的局面立即显性化。随着水利站汲取资源能力的进一步减弱，水利站与其他涉农服务机构一样，成为乡镇机构中的一个边缘机构。盼如3．3．2水利1二程管理体制改革建国前修建的农田水利多为小型池塘、陂塘、涵闸工程，一般都由业主自修、自用、自管，无专门的水利工程管理机构，个别较大的灌溉工程和堤防，设有群众性管理组织，【341参见谭J州学：《乡镇机构生长的逻辑——楚镇水利站、司法所政治生态学考察》，载李昌平、董磊明主编：《税费改革背景下的乡镇体制研究》，第202页，武汉，湖北人民出版社，2004。n28当代中国农田水利建设变迁研究推举陂长、堤长专门负责岁修管理养护等相关事务。建国后，随着大中型灌区和水库、水电站及机电排灌站不断建成，逐步建立与健全了水利工程专管机构与群众管理组织。水利工程管理的主要任务是管好用好水利工程，在保证工程安全的前提下，充分发挥工程的经济效益和社会效益，为工农业生产服务和保障人民生命财产安全。二十世纪80年代以来，伴随着农村经济体制改革的逐步展开，水利工程也开始实行生产承包责任制。1981年国家农委批转水利部《关于在全国加强农田水利工作责任制的报告》和1985年国务院办公厅转发水利电力部《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》，都对水利工程承包制作了明确规定。如《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》指出：“全国大、中、小型水利工程管理单位都要实行经费包干和经营承包责任制。由主管部门商情财政部门对水利管理单位实行包干使用，超支不补，节约留用的办法。各级主管部门对所属水利工程单位逐个落实工程安全，调度运用，综合经营等方面的经济技术考核指标和生产经营承包责任制，并与之签订经费包干、经营承包合同。增收节支获得的效益，同水利工程管理单位利益挂钩，使其有责、有权、有利。”各种形式的承包制推动了水利工程管理单位的综合经营，增加了经济收入，但在水利工程上也出现了许多问题。诸多现实情况表明，单纯的生产承包责任制还无法彻底解决水利工程管理体制中的一些问题。根据2001年水利部水管单位体制改革课题组研究，水管单位存在的主要问题有以下五方面：一是本应由政府投入的经费不到位，大量公益性支出财政没有承担。在普查统计的5432个国有水管单位中，有拨款的水管单位1753个，占32．17％，无拨款的水管单位3679个，占67．73％，1300多个纯公益性水管单位本应为各级财政全额拨款的事业单位，但大都被定为差额补助事业单位，有的甚至被定为自收自支事业单位，即使有拨款，也远远不能满足工程运行费用和人员工资。全国综合性水管单位约4000个，但大部分单位财政没有任何补助，不仅工程折耗和维护管理没有补偿渠道和来源，而且连职工的工资发放也缺乏保证；二是自身造血功能不足。主要表现在水价、电价偏低，水费收取困难。供水水费是水管单位主要收入来源，但目前供水水价使得供水不能收回成本，更不用说形成供水产业，实现良性循环。据部分省统计，农业供水水价仅为成本的1／3左右，而且收取率仅为40％一60％；三是事企不分。水利工程大部分为综合利用工程，社会公益性和经营开发性工程合在一起，管理单位内部长期事、企不分，两类资产混在一起，界线不清，使得水管单位既不像事业单位，又不像企业单位，既影响了工程的管理，又阻碍了企业的发展；四是人员总量过剩与结构性人才缺乏并存。全国国有水管单位成立时批准的编制为12．4万人，由于安排子女就业及一些地方政府随意安置人员等原因队伍不断膨胀。目前职工人数己比原编制将近翻了两番，并且每年还以近l万人的速度递增，但各地水管单位真正急需的工程技术人员严重短缺，具有高、中职称的技术人员只占职工总数的3．55％，技术力量薄弱，无法满足规范的技术管理需要，水利工程管理粗放，水平低，更谈不上实施现代化管理，造成了管理单位经济负担沉重，管理成本高，又降低n第二章农村体制改革时期的农田水利建设及管理29了工作效率，影响了工程的维护管理；五是社会保障程度低、医疗、养老负担沉重。由于国家事业单位社会保障制度还未出台，水管单位现有职工医疗支出和离退休人员养老负担已相当沉重，如果将来全面推行事业单位社会保险，按目前水管单位的经济状况，难以按时足额缴纳社会保险费，这己成为改革中安置分流人员和保障离退休人员生活的一大难点。口副这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护、效益严重衰减，而且对国民经济和人民的生命财产安全带来极大的隐患。2002年9月3日，国务院体制改革办公室发布《水利工程管理体制改革实施意见》(以下简称《实施意见》)，水管体制改革全面启动。根据《实施意见》，水利工程管理体制改革的目标是：通过深化改革，力争在3—5年内，初步建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制；建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律支撑体系。具体内容包括：第一，明确权责、规范管理。水利行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。水管单位具体负责水利工程的管理运行和维护，保证工程安全和发挥效益；第二，划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。根据水管单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为三类：第一类指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，定性为事业单位，第二类指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的定性为事业单位，具备自收自支条件的定性为企业，第三类指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。第三，全面推进水管单位改革，严格资产管理。一是根据水管单位的性质和特点，分类推出人事、劳动、工资等内部制度改革；二是规范水管单位的经营活动，严格资产管理。第四，积极推进管养分离。在对水管单位科学定岗和核定管理人员编制基础上，将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，独立或组建专业化的养护企业，以后逐步通过招标方式择优确定维修养护企业。第五，建立合理的水价形成机制，强化计收管理。一是逐步理顺水价，水利工程供水水费为经营性收费，供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定，农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价，农业用水按补偿供水成本的原则核定，不计利润；非农业用水价格在补偿供水成本、费用，计提合理利润的基础上确定；二是强化计收管理。要改进农业用水设施和方法，逐步推广按立方米计量。积极培育农民用水合作组织，【351水利部水管I单位体制改革课题纽：《对水利T程管理单位体制改革的探讨》，载《水利发展研究》，2001年第4期。n30当代中国农田水利建设变迁研究改进收费办法，减少收费环节，提高缴费率。严格禁止乡村两级在代收水费中任意加价和截留；第六，规范财政支付范围和方式，严格资金管理；第七，妥善安置分流人员，落实社会保障政策；第八，税收扶持政策；第九，完善新建水利工程管理体制；第十，改革小型农村管理体制，因地制宜，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制；第十一，加强水利工程的环境和安全管理；第十二，加快法制建设，严格依法行政。《实施意见》要求各地根据本实施意见，结合本地实际，制定具体的实施方案并组织实施。《实施意见》被认为是水利工程管理体制改革的纲领性文件，从体制和机制上较好地解决了“重建设，轻管理”、建一个工程背一个包袱的“老大难”问题。3．3．3农田水利收费制度逐步完善人民公社体制消亡后，原有的与人民公社体制相联系的水利体制不得不进行改革。在社会主义市场经济条件下，水利工程实行有偿供水已被社会普遍接受，水的商品属性得到各方面的认可，水价得到不同程度的调整，供水成本得到一定补偿。有条件的地方实行了在国家物价政策指导下由市场调节水价，水费的收取率不断提高。水管单位工程运行、维护和管理经费不足的矛盾有所缓解。这种改革，既是适应新的农村体制改革的一种必然要求，也是水利市场化以后的一种必然反应。从改革内容看，国家作为一直以来水利建设及管理的主体逐渐从基层水利管理中退出；水利工程单位由事业单位企业化管理转变为自收自支的企业单位；水资源由公益品转为商品，水费征收由行政性收费转变为经营性收费。水利体制改革的过程是一条在政府主导下的市场化过程。计划经济体制时期国家主导下的水利建设与管理体制彻底被市场经济体制条件下新的水利体制所取代。n第四章农村税费改革后的农田水利建设3l农村税费改革是党中央、国务院为加强农业基础、保护农业利益、维护农村稳定做出的重大决策。近几年来，各地区和各有关部门按照中央统一部署，积极推进农村税费改革和农村综合改革试点，取得明显成效，对进一步减轻农民负担，发展农村生产力，增加农民收入，密切干群关系，保持农村经济社会发展良好势头，发挥了重要作用。经过近几年推广实行，农村税费改革后的农民负担确实比改革前有了大幅度的减少，但随着改革的进一步深入，也面临着一些新问题。如实行税费改革后，乡镇财政困难问题凸现出来，乡镇政府提供公共物品的能力进一步削弱了；在税费改革的过程中，乡镇政府普遍进行了机构改革，裁并了很多涉农机构，使其为农业、农村和农民服务的能力大为降低了，等等。这些问题对农村税费改革后的农田水利建设及管理又产生了怎样的影响，仍然需要进一步的总结和探讨。4．1农村税费改革的全面推进4．1．1农村税费改革的历史进程二十世纪90年代初，有些农民负担较重的地方一方面自发地采取撤乡并镇、合并机构、压缩编制的措施，以减少政府开支；另一方面也开始试行农业税费“征实”或叫“公粮制’’改革，并于1994年引起农业部农村改革试验区办公室的重视，纳入试验项目加以指导。这项改革经过了初期有指导的试验和随之而来的地方自发推广两个阶段。到1998年，已在安徽、河北、湖南、贵州、河南、陕西等省的近70个县市推行。这些改革主要有两种模式：一种是农村税费总额大包干模式。这种改革措施与历史上“一条鞭法”赋税改革有类似之处，也是将各种名目繁多的农村税费合并，统一征收。1992年安徽省涡阳县的将农业税、农业特产税、乡统筹费村提留、耕地占用税、粮食价差款等各项税费统统合并，按人头平摊征收，实际上是将各种税费变成了古代社会的人头税。1993年河北省正定县推出了“税费征实、纳入定购、明确权责、税卡规范’’的“公粮制"改革，将农民的承担各种税费合并计征。与涡阳县的做法不同的是：一按J下常年粮食产量的8—10％征收实物，二公粮和农业税部分按耕地计征，乡统筹费村提留人地各半的计征，并将其纳入国家的定购粮食制度管理。1994年安徽省太和县也实行了“定量征实、统交分管”的改革，将各种税费合并征收粮食。同年，河南省的堰城县、贵州省的湄潭县也先后进行了这种大包干式的税费改革。各种类型的大包干式的改革都是通过税费合并，统一征收，规范乡镇政府与农民的分配关系，实现减轻农民税费负担的目标。二是费改税模式。费改税是将乡统筹、村提留、农村教育集资等合法收费并入税收。有两种不同的具体方式：一种是1995年湖南省武冈市实行的取消乡统筹费村提留，开征“农村公益n32当代中国农田水利建设变迁研究事业建设税”。农村公共事业建设税与原乡统筹费村提留只是名称不同，计征依据与计征标准都没有实际性改变。另一种是安徽省实行的“除费并税加返还"的改革。这种改革的要点是将乡统筹费并入农业税，村提留并入农业税附加，分别提高农业税和农业税附加的负担。同时，上级财政增加对乡镇财政的补贴，以弥补费改税后乡镇财政资金缺口。上述零星试验为全国性的税费改革试点和铺开提供了基础，积累了经验。2000年3月2同，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定率先在安徽全省进行农村税费改革试点。2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费改革的试点，“集中力量进一步做好安徽省的试点”。2002年3月27日，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定河北、内蒙古、黑龙江、吉林、青海、宁夏等16个省(市、自治区)为2002年扩大农村税费改革试点省。加上原来的安徽、江苏(2001年全面推开)、浙江、上海(这两个省属于“自费改革")等，试点扩大到20个省(自治区、直辖市)。改革的主要内容可概括为“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即：取消屠宰税，取消乡镇统筹款，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，规定新农业税税率上限为7％；改革村提留征收和使用办法，以农业税额的20％为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。该“通知"首次提出“三个确保”：“确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费的正常需要，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。”2003年3月27同，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，要求“各地区应结合实际，逐步缩小农业特产税征收范围，降低税率，为最终取消这一税种创造条件’’。当年，税费改革在全国推开，中央财政拿出305亿元用于税费改革的专项转移支付。2004年1月1日，中共中央发布“一号文件”，提出逐步降低农业税税率，今年农业税税率总体上降低一个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。2004年3月5R，国务院总理温家宝在十届人大二次会议上作《政府工作报告》时宣布：“从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”2004年3月23日，中央决定在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省(区)的农业税税率降低三个百分点，其余省份农业税税率降低一个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。根据朱守银等人的研究，通过对20个全面进行农村税费改革试点省份的有关统计数据测算，改革前的1999年，农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税及其附加152．1亿元，农业特产税及其附加85亿元，屠宰税25亿元，乡统筹230．4亿元，村提留193．5亿元，农村教育集资62．3亿元。六项合计总额为774．5亿元，人均负担约112．6元。根据这20个试点省份上报的农村税费改革试点方案所测算，改革后的2002年，农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税306．8亿元，农业特产税40．1亿元，农牧业税和农业n第四章农村税费改革后的农田水利建设33特产税的附加72．6亿元，三项合计总额为419．5亿元，人均负担约6l元。根据上述统计计算，这20个税费改革试点省份，改革后的农民负担水平比改革前减轻约45．8％。啪1从地方情况来看，据抽样调查，税费改革前的2001年的四川农民人均各项税费(含农业税、农业特产税、屠宰税、乡统筹、村提留及其它收费等)为85．4元，亩均负担107．1元。2002年在全省开始实施税费改革后，全省农民人均税费76．0元，亩均负担96．1元；2003年全省农民人均税费56．7元，亩均负担69．7元；2003年农民税费支出比改革前人均减少28．7元，减幅达到33．6％，亩均减少37．4元、减幅达到34．9％。农村税费改革使农民负担明显减轻，达到了乡乡减负、村村减负、组组减负、全省95％以上的农户减负的目的。口73安徽省五河县在2000年农村税费改革后，全县农民人均法定税负88．77元，比1999年的138．57元减少49．8元，下降了35．94％，2001年，该县对不实的计税面积和部分较高的计税常产进行了核实和调整，全县又少收入176万元，农民负担进一步减轻。啪14．1．2农村税费改革对基层财政的影响但税费改革在减轻农民负担的同时也带来了一些新的问题，其中最为突出的是，税费改革后乡村两级财政大为减少，它们为农村和农民提供公共服务的能力进一步降低。从乡镇一级来看，农村税费改革后，乡镇政府财力急剧减少。据朱钢研究，农村税费改革后，陕西省乡镇财政缺口为12．57亿元，平均每个乡镇为61．5万元；口鲥吴理财的研究亦表明，农村税费改革以后，安徽省农业两税及附加是37．61亿元，比改革前49．25亿元减少11．64亿元，加上被取消的屠宰税和农村教育集资5．26亿元，全省乡村两级政策内减少财力16．90亿元，其中乡镇财政减收13．96亿元，平均每个乡镇减少收入75．46万元。[40]从村一级看，根据朱守银等人调查，江苏A县村均农业税附加收入仅3．85万元，但必不可少的开支有：①村组干部报酬约需4万一6万元；②村五保户供养经费、村均约2万一3万元；③办公经费，包括电话费、账册费、电费、报刊费、村均最少需要0．5力．元；④其他经费：村组干部党训补贴费、宣传费(村务公开栏标语、政策宣传等)、计划生育费(相当于人均2元／年人)、征兵费、村人(党)代表选举经费、节同经费(包括三八妇女节、五四青年节、六一儿童节、八一建军节、教师节等)、出差补助费(计划生育、征兵)等工作到县里丌会，最少需要O．5万元，以上总计，村年均开支至少相当于收入的2倍。H妇由于乡村两级财力萎缩，维持正常运转尚且困难，其提供公共物品的能力也就可想而【36】朱守银、张海阳、阎辉：《农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告》，载李昌平、簧磊明主编：《税费改革背景下的乡镇体制研究》，第257页，武汉，湖北人民f{j版}l：，2004。【37】中华人民共和围困家统计局：《四川省农村税费改革的深化和完善情况分析》，中国农经信息网2004年10月24U9：29：20【38】朱守银、张海阳、阎辉：《农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告》，载李昌平、董磊明主编：《税费改革背景下的乡镇体制研究》，第269页，武汉，湖北人民{{{版{L，2004。【39】朱钏：《农村税费改革‘j乡镇财政缺U》，载《中围农村经济》，2002年第2期。【删吴理财：《农村税费改革对乡镇财政的影响及后果》，载吴敬琏主编：《比较》，第4辑，北京，中信⋯版社，2002。【4l】朱守银、张洵阳、蒯辉：《农村税费改革试点和乡村管理体制改节趴踪研究报告》，载李昌甲、苇磊I则土编：《税费改革背景下的乡镇体制研究》，第276贞，武汉，湖北人民出版社，2004。n34当代中国农田水利建设变迁研究知。同时，由于税费改革中某些强制性政策规定，如取消“两工”，也给农村水利建设带来巨大挑战。以江苏省为例，税费改革前，农民一直是水利建设投入主体，占据了农村水利建设总投入的70％以上，地方财政只是给予适当补助。这些农民投入主要是统筹解决跨村、跨乡的水利工程建设问题。淮安市楚州区“九五”期间每年用于农村水利建设的投入达4050万元，其中，中央、省、市、区财政补助450万元，大约占1／10，村公积金600万元，占15％，其余的3000力．元左右都是依靠劳动积累工投入(折资计算)，约占70％。税费改革后，“两工”取消，改革村提留使用办法，农村水利建设投入总量的70％一80％失去了来源。H幻4．2农村税费改革对农田水利建设的影响4．2．1农田水利建设投人主体的缺失长期以来，我国的农田水利建设由政府和农民共同负担，政府负担部分通过财政预算和专项拨款实现(制度内财政)，农民负担部分主要来源于乡统筹村提留，“两工”(制度外筹资)。人民公社时期兴修的所有水利工程，国家总投资共763亿元，社队自筹及劳动积累，估计达580亿元。H明由于农户具有很高的同质性，需求的差异性很小，使得农村公共服务由农村基层政府自上而下，统一供给这一方式十分顺畅，n41且以工分进行分配的分配体制使得集体可以在认为需要时，决定提取公积金和公益金的比例，用于村社公共事业建设，这种资金筹措方式非常高效，并且由此对农民造成的负担是隐性的和间接的。H剐因此，人民公社时期的制度内财政与制度外筹资相得益彰，共同促进了农田水利建设事业的发展。农村实行联产承包责任制后，制度内财政供给不足，上级政府便鼓励下级政府尤其是基层政府筹集公共资源，最终导致了两个非常严重的后果：一是水利管理单位举步维艰，农田水利建设严重萎缩；二是制度外筹资不加约束，给农民造成了难以承受的负担。税费改革后，国家在继续减少农田水利基本建设投入的同时，又终止了基层政府的制度外筹资，曾经作为投资者、组织者的国家进一步退出了农村水利建设。税费改革后国家在农村水利建设中的缺位，是继人民公社体制终结后国家在农村水利建设中的总体表现，也是国家权力上收的一个重要后果。总体而言，国家的缺位表现在投资、组织与管理上。首先，国家在农业、农村的投入上明显不足。根据程漱兰的研究，(见表4—1)在《中【42】朱克成等：《税费改革后农村水利持续发展的策略》，载《中国农村水利水电》，2002年第5期：转引白马宝成《农村税费改革‘j基层政府能力建没》，载李昌甲、萤磊叫主编：《税费改革背景下的乡镇体制研究》，第300．30l页，武汉，湖北人民j}；版社，2004。【43l徐小青主编：《中罔农村公共服务》，第64页，北京，中国发展ffj版社，2002。【删林万龙著：《中国农村}P区公共产品供给制度变迁研究》，第55页，北京，中国财政经济出版社，2003。【45】魏旭著：《农村}I：区准公共品供给制度诱致性变辽研究——以小型农【U水利设施为例》，北京：中国人民人学农经系硕上学位论文，200l；转引自徐小青主编：《中困农村公共服务》，第65页，北京，中国发展{I；版社，2002。n第四章农村税费改革后的农田水利建没35华人民共和国农业法》颁布的1993年，国家财政用于农业的支出为440亿元，占财政总支出的9．5％，占农业增加值的6．4％。实施后的第一年预算，即1994年的情况尚可，实现了农业支出增幅高于经常性收入增幅的要求，高出O．4个百分点，但是农业支出占财政总支出的比例下降了O．3个百分点，财政资金占农业增加值的比例下降了0．8个百分点。1995年农业支出567亿元，增长6．4％，经常性财政收入6019亿元，增长22．4％，国家财政农业支出增幅竞不到财政经常性收入增幅的30％；同时，农业支出占总支出的份额继续下降了1个百分点，财政资金占农业增加值的比例继续下降了O．9个百分点，不到5％。1996年国家财政农业支出有了大幅度增长，超过了经常性收入增幅11．4个百分点，占财政总支出和农业增加值的比例分别回升了1个和O．6个百分点，但是，将1993年至1996年统算，3年间财政支农支出增幅低于财政经常性收入增幅7．6个百分点，财政农业拨款占财政总支出和农业增加值的比例分别下降了0．2和1．1个百分点。与此同时，国家财政来自农业的收入却大大增加了。(见表4—2)1993年至1996年间，在国家财政支农支出仅增加了68％的情况下，农牧业税收增加了近2倍，比农业产出增长幅度高出近1倍，比各项税收收入增幅高出1．3倍。H刮表4—1《农业法》颁布后国家财政农业投入数量与份额分析单位：亿元(现价)注：引白程漱兰著：《中国农村发展：理论与实践》，第473页，中国人民大学出版社1999年版。表4—2《农业法》颁布后农收业税收收入增加情况分析单位：亿元(现价)注：引白程漱兰著：《中国农村发展：理论与实践》，第475页，中国人民大学出版社1999年版。【删程漱兰著：《中困农村发展：理论‘i实践》，第473．475页，北京，中国人民人学出版社，1999。n36当代中国农田水利建设变迁研究此后，农业支出占财政支出的比重一直稳中有降，2001年降为7．71％，低于2000年的7．75％和九十年代平均水平9．12％。根据《中国统计年鉴》(2002)有关数据计算而得，农村税费改革后，这种情况依然没有明显改观。2002年，国家用于支援农村生产支出和各项农业事业费仅占财政总支出的5．0％，用于农林牧渔业的基本建设投资仅占全社会基本建设投资的3．34％。M73其次，在组织与管理上，政府一直采取由上级往下级放的策略，直到乡镇。由于乡镇财政困难，债务沉重，便将许多应该由政府负担的农村公共服务推向市场，导致公共物品供给严重不足。根据徐小青的研究，农村公共服务的衰落起源于1984年的莱芜改革。1984年，山东省莱芜县为了大幅精减政府行政机构和工作人员，在省政府和中央编办的支持下，决定将设立于乡镇一级的涉农服务机构全部下放给乡镇政府管理，并将其事业费以当年拨付额为基数“捆绑”下拨给乡镇政府，今后逐年减投，同时加大乡镇的财政包干底数。1988年，中央政府将莱芜县的做法作为成功经验向全国推广，中央编办、国家体改委、财政部、农业部、林业部、水利部、人事部联合发文，决定将乡镇的农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站、农经站等直接为农业生产服务机构的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇一级，实行“块块”为主的领导体制。这次改革被有的学者称为“中国农村基层社会化服务体系走向衰落乃至解体的一个重要转折"。H踟与行政改革相配套，水管单位也层层下放，由国营改为民营，由事业单位转制为企业经营，并不断推向市场，使这些单位的经费甚至人员工资都得不到保障，水利设施长期失修，以致荒废。4．2．2市场化取向的水利体制改革自二十世纪80年代中期以来，国家便启动了以市场化为取向的水利体制改革。市场化改革是作为国家逐渐退出农田水利供给的一项替代性措施，它的政策期望被表述为，优化资源配置，转换经营机制。然而，在改革中凸显的，主要是一种急速的、自上而下的单方制度变迁，它忽视了乡村社会的内在特质，使农业用水市场并未顺利建立起来。市场失灵有两层含义。第一层含义是指“那些为取得有效的市场解决办法所需的条件不存在，或者以这样或那样的方式相抵触。’’这是从市场配置资源的有效性(最优化)角度进行定义的。由于有效配置资源需要严格的假设条件，当这些条件不具备或不完全时，便会出现市场失灵。导致市场失灵的原因主要有：①公共产品和外在性产品的存在；②不完全竞争；③不完全的信息；④不确定性。H印这些原因与公共物品的特性具有内在的关联性，因此，对公共物品的供给，市场失灵几乎是不可避免的。市场失灵的第二层含义是市场可能无法使福利在社会范围内进行公平分配。腩伽因此，必须引入政府，通过政府介入，把收入分配到人们普遍认为公平和公正的轨道上来。【471根据《中困统计年豁》(2002)和《中国统计年攀》(2003)有关数据计算而得。【4剐徐小青主编：《中国农村公共服务》，第66页，北京，中国发腱出版社，2002。【491C．v：布朗，P．M．杰克逊著：《公共部门经济学》(第pq版)，第24页，北京，中国人民大学{l；版社，2000。【501C．V．布朗，P．M．杰克逊著：《公共部门经济学》(第四版)，第25页，北京，中国人民人学⋯版社，2000。n第四章农村税费改革后的农田水利建设37如果说第二层含义的市场失灵可以求助于政府的介入，第一层含义的市场失灵只能依赖市场经济下的社会本身。因为“市场失灵的本质在于人们没能合作行动”，嵋¨但理解能否合作则要超出对市场的分析，而必须从社会、具体的人的角度来把握。当前农田水利改革的总体趋势是推进市场化，不断提高农业用水的市场化程度。在具体做法上，一方面，将水管单位进行企业化改制，与隶属的事业单位脱钩。如前所述，这方面的改革起始于80年代初，是随着农村经济体制改革而启动的。到90年代初，不仅水利工程单位与隶属的事业单位脱钩改革已经完成，而且到1993年全国基本完成了将“三农”服务机构下放到乡镇的管理体制改革。∞羽这样，不仅水管单位转制为企业化经营，而且几乎所有的涉农服务机构也与基层政府的财政“断奶"了。这些经过企业化改制的水管单位，为了维持自身生存，不得不将原先主要是公益性的服务转变为成本核算基础上的经营性收费；另一方面，则通过租赁、承包、拍卖等方式变更水利设施的产权或使用权，以此来盘活水利资产，缓和水利经费的紧张局面。据统计，截止1998年底，在全国现有的1600万处小型水利工程中，已有264万处进行了产权制度变革，其中实行股份合作制的39万处，进行拍卖的37万处，租赁的19力．处，承包出去的169万处。喵踟上述两方面改革的着眼点都在水利工程本身的经营机制上，忽视了这一机制得以运行的其他相关条件，从而使这种单兵突进式的改革遭遇到难以避免的尴尬。4．2．3“一事一议”在农田水利建设中的作用“一事一议’’是作为农村税费改革的一项重要配套政策而植入乡村社会的。它是指在农村税费改革后，凡村内兴办农田水利建设、修建村级道路、改水等集体生产公益性事业，如果涉及到收费和投劳等问题，必须通过村民民主表决的方式来进行。“一事一议"首创于安徽省的税费改革。按照《安徽省农村税费改革试点方案》规定：一是农村税费改革后，村提留被取消，用于农村公益性建设的公积会项目随之不复存在，再行筹集资金必须进行“一事一议”；二是农村税费改革后，安徽省将用三年时问逐步取消统一规定的农村劳动积累工和义务工。2000年农村每个劳动力承担劳动积累工和义务工最高分别不超过13个和7个，2001年不超过10个和5个，2002年不超过6个和4个，2003年起全部取消。届时，再需要农民投劳进行农村公益建设，也必须进行“一事一议”。安徽省于2000年丌始进行税费改革试点，“一事一议"也同时推行。为规范“一事一议”的筹资筹劳，安徽省又制定了《安徽省村内兴办集体公益事业筹资筹劳条例》(以下简称《条例》)，并于2003年1月l同起开2始施行。《条例》确定了筹资筹劳必须遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主决定、程序规范、使用公开’’的原则，所筹资金和劳务的使用范围“用于本村范围内农田水利基本建设、植树造林、㈨c．v．布朗，P．M．杰克逊著：《公共部门经济学》(第四版)，第24页，北京，中国人民大学出版社，2000。【521徐小青主编：《中围农村公共服务》，第66页，北京，中图发展}Jj版社，2002。㈣中困农业年鉴编轴涪B：《中冈农业年搭》(1999)，第66页；转引白林万龙著：《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》，第16l贝，北京，中围财政经济出版十}，2003。n38当代中国农田水利建没变迁研究修建和维护村级道路等集体公益事业，并符合村民会议或者村民代表会议决定的使用事项”。《条例》还对召开村民会议或村民代表会议进行“一事一议”的程序、所筹资金的管理、使用以及有关部门、乡镇政府及其工作人员、村民委员会违反《条例》规定的行为设置了相应的法律责任。畸41安徽省“一事一议’’制度的创新与实践为其他省制定相关制度提供了参考。因此，可以认为，作为税费改革一项重要配套措施的“一事一议”在全国各地具有相同的政策意蕴，即希望通过村级民主的方式解决村庄公共产品的供厶&拿口。人民公社时期农田水利建设的总特征是“统"，璐印由政社合一、权力高度集中的国家——集体组织直接组织实施，把政府号召、行政调控、奖罚推动、统一会战等融为一体，实现了水利工程的跨村、跨乡、跨县大会战，从而在我国基本建成了比较完整的农FR水利系统。人民公社体制解体后至税费改革前，农田水利建设的总特征是“合”。农村实行家庭联产承包责任制后，为组织分散的农户投劳水利建设，国务院于1985年做出实施农村劳动积累工的决定，在政府投入逐年减少的情况下，农村劳动积累工投入始终占据着农村水利建设投入的主要地位。“统”的特征是通过政府将农村集体经济组织与水利管理单位在水利工程的建设、管理、使用、维护等工作纳入政府的日常管理工作中，实行专管与群管相结合，水利管理单位的主要职责是为农业生产服务；“合”的特征是在农村集体经济组织解体以及随着水利管理体制改革的进行，水管单位逐渐与新的乡村组织分离的背景下，政府将规定的劳动积累工统一调配和使用。尽管“合"仍然具有一定的强制性，但在“乡政村治”治理结构下，乡镇对村级组织的控制力明显减弱，而村级组织对农户基本上不存在控制力，结果劳动积累工越来越难派下去。劳动积累工派不下去，许多地方便将劳动积累工指标货币化，导致农民负担显性化，最终引发了税费改革。税费改革最大的成果是大大减轻了农民负担，但与此同时，县、乡、村三级组织的收入也大为减少。收入大为减少的县、乡两级政权维持J下常运转尚且艰难，如何谈得上履行为农村提供公共物品的职能。因此，税费改革后，农田水利建设的总特征是“分’’，用政策语言表述就是“谁受益，谁负担”。但农业灌溉需要合作，尤其是稻作区，单家独户无力解决(或难以低成本解决)灌溉问题，况且，人民公社留下了一个合作的水利系统。从这个意义上来说，“一事一议”制度的实施的确有其必然性，它将原来由政府向农村提供公共物品的职能转嫁给了农村社区自身。但是，“一事一议”是否可以作为解决农村公共物品供给的一项宏观制度安排，它的绩效如何，需要有更多的经验材料来回放口o“一事一议”制度在实践中存在的问题突出表现在“三难”上，即“事难议、议难f541摘白新华礼网2003年1月2日。【551徐勇：《乡村社会变迁‘j权威、秩序的建构》，载徐勇著：《乡村治理与中国政治》，第223页，北京，中国社会科学⋯版社，2003。n第四章农村税费改革后的农田水利建设39决、决难行"。“三难”的核心不在制度本身，因为相关文件对“一事一议"的原则、范围、用途、上限、实施程序、审批、监督等都作了明确规定，而在于制度在什么样的基础上实施。如议事程序规定，所议事项必须召开村民大会或村民代表会议，村民大会应有本村过半数村民参加，村民代表会议应有三分之二以上的村民代表参加，所作决定应当经到会的三分之二人员通过，程序不可谓不明确，问题是，在当前的许多村庄，按这种要求组织的会能不能开起来。许多研究已经注意到，由于外出打工，村民会议或村民代表会议根本就达不到举行会议的法定人数，若要开会，往往以村级干部会代替，但这种会在程序上又不合法，农户会以此为理由抵制会议结果。根据规定，所议之事必须经三分之二多数表决通过才有效，然而一个行政村中，不同位置的村民对公共物品的需求不同，村东头的村民要修路，村西的却要修坝，村南的要修渠，村北的要修桥，所议之事难以统一，即使有时可能通过少数服从多数的表决规则确定所议事项，赞成的农户愿意交钱，不赞成的农户不愿交钱，靠什么来约束那些不愿交钱的农户昵?此外，为了消除乡村组织借“一事一议”加重农民负担，对“一事一议”筹资筹劳的上限作了明确规定。概括起来说，“一事一议”的核心在于通过村级民主的方式来解决村庄公共物品供给问题，但在农业收益较低，农民现金收入较少，农户对公共物品需求存在差异以及村级组织权威衰落，村级债务沉重等因素制约下，问题的关键就不是用什么方式来筹集资源，而是资源困境及运用这种方式所需的条件是否具备。用什么方式是技术问题，而资源的有无、多寡及制度条件是本原问题，不能用方式的合理性来论证结果的当然性。中共中央2004年1号文件决定“围绕农田基本建设，加快中小型水利建设，扩大农田有效灌溉面积，提高排涝或抗早能力”，2005年1号文件又提出“国家对农民兴建小微型水利设施所需材料给予适当补助’’，问题是，离开了强有力的乡村组织，即使国家可以投资建设新的及维护旧的大中型水利设施，却没有办法解决大中型水利设施与分散农户的衔接问题。与此同时，当前地方政府对待灌溉面积在千亩左右的中型水利设施，基本态度是进行市场化取向的改革，即希望通过拍卖、租赁和承包，将水利设施变成市场中的一极，而由分散农户组成的农户用水协会作为市场的另外一极，来完成农Ffl灌溉上的交易。这种市场取向的改革，在不能克服用水协会内部搭便车难题的情况下，谈不上水利设施与用水协会的交易问题。此外，国家对小微型水利设施的补助，将进一步引发农民兴建小水利的热潮。脱离大中型水利设施的小水利自然无法抗大旱，更为严重的是，小水利建设将进一步切割己有的大中型水利系统，并最终终结大中型水利设施的效用。因此，在国家有意投资大中型水利设施的前提下，如何重建农民合作机制，使大中小水利设施形成有机的协调与互补，是当前水利建设中一个急需解决的难题。n当代中国农田水利建设变迁研究4．3农村税费改革后农田水利建设面临的形势农村税费改革后农田水利建设的形势发生了一系列变化，主要表现在以下几个方面。4．3．1农业收人占农民总收入的比重越来越小长期以来，我国农民的主业是农业，农民的收入也主要来自农业。近10年来，这种情况发生了很大变化。先看农民从事农业生产收益的变化情况。据国家发改委1980一2000年全国农产品收益资料分析，改革开放以来，我国粮食生产税后净收益的变化情况大致可分为两个阶段。1980一1995年为增长阶段。到1995年，全国早稻、中稻、晚稻、小麦、玉米等主要粮食生产每亩平均税后净收益分别为192元、374元、261元、154元和263元。此后，受国际国内粮食供求关系变化的影响，进一步提高粮价受到抑制，而生产成本不断上升，造成净收益不断下降。到2000年，上述5种主要粮食生产的净收益分别降至一8元、113元、74元、一13元和36元。其中最好的是中稻，每亩不过113元；早稻、小麦的净收益均为负值。说明农民种粮基本无利可图，甚至是亏本的。再看农业收入占农民总收入比重的变化情况。随着经济发展和社会进步，农产品占社会总产品的份额不断降低，而工业品消费占人民生活的比重越来越大。在这种情况下，如果农业人口仍然以农业为主，收入仍然维持过去的水平，结果必然是生活水平不断下降，直到难以为继。为了适应上述变化，一般农户采取了这样的生计安排：以农业保障其生活消费的基础部分，而以非农经营和劳务收入作为其他生活消费的主要来源。这种分析可以从国家统计局提供的资料得到证实。从1995年到2001年，我国农户的农林牧渔业收入占纯收入比例从66．3％下降到38．9％，农林牧渔业现金收入占纯收入的比例从30％下降到15．8％。表明在全国范围内，农户的大部分收入己不是来自农业，农业对于农户的实际意义主要在于解决吃饭问题。事实上，由于农业特别是粮食生产的比较效益太低，有不少地方从事农业的主要是“386199部队’’，即妇女、儿章和老人。他们留守在家种罔的目的仅仅在于生产自家的口粮，不愿也无力更多地增加对农业的投入，特别是对基础设施建设的投入。应该看到，这种变化是不可避免的，是改革开放和工业化不断发展的必然结果，是社会进步到一定程度的表现。无疑，农田水利建设必须适应这种变化，从认识和政策措施上进行一系列重大调整。4．3．2农村税费改革已基本完成长期以来，我国农田水利建设的投入主体是农民。上世纪80年代后期，针对农村分田到户后农田水利建设出现滑坡的情况，国务院于1989年出台了《关于加强农田水利基本建设的决定》(以下简称《决定》)。《决定》要求建立和完善劳动积累工制度，规n第四章农村税费改革后的农田水利建设4l定每个农村劳动力每年要投入农田水利建设10一20个工日，并允许有条件的地方适当多投一些。1991年，国务院又出台了《农民承担费用和劳务管理条例》(以下简称《条例》)，将此前有关农民承担的劳务进一步明确为“两工”，即劳动积累工和义务工。规定每个农村劳动力每年承担劳动积累工10—20个，主要用于农田水利建设和植树造林；承担义务工5—10个，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等。这就是近10多年来政府组织农民投入农田水利建设的主要依据。据各地上报的数字，自1991年国务院出台《条例》至2000年中央开始农村税费改革试点的9年问，全国平均每年投入农田水利建设的“两工"工日(含部分以资代劳)70多亿个，成为农田水利建设投入的主要来源。2000年开始试点的农村税费改革，把取消统一规定的“两工”作为税费改革的一项重要内容。2001年的中央文件进一步明确，取消“两工”可以一步到位，也可以分步取消。分步取消的一般不要超过3年。为了解决税费改革后农村公益事业的发展问题，文件同时规定，村内进行农田水利建设等集体生产公益事业需要农民筹资筹劳的，实行“一事一议”，按照“量力而行、群众受益、事前预算、上限控制”的原则，由村民大会民主讨论决定；跨村的小型农田水利工程建设资金，从地方基本建设计划中安排；大中型水利基础设施建设和维护资金，列入国家和省级基本建设投资计划。根据中央改革方案中分步取消“两工"不超过3年的规定和各地开始农村税费改革试点的时间，全国各省市的“两工"已经于2006年全部取消。这标志着曾经作为农田水利建设投入的主要保障，历时15年的“两工"规定已经完全退出了历史舞台，建立新的切实可行的投入替代机制迫在眉睫。4．3．3农业生产机械化程度越来越高，部分劳动力需求转变成资金需求我国农村的主要特点之一是劳动力资源丰富，资金匮乏。过去农田水利建设正是很好地利用了这一特点，大量土石方主要是靠大规模组织农民投劳完成的。近年来，随着经济发展和技术进步，这一情况正在发生变化。多数地方劳力已越来越多地被机械所代替，一些经济较发达地区机械化程度已高达90％。从减轻劳动强度和提高工作效率的角度来说，这无疑是一大进步。但又引出了另一方面的问题，那就是随着机械化程度越来越高，过去许多可以通过农民投劳解决的问题，现在可能不行了，必须拿钱才能解决。而这恰恰是农民和农村的劣势。因为许多地方不仅农民拿不出钱来，当地政府也没有足够的财力予以支持。这也是在新的形势下研究制定投资投劳政策，组织开展农田水利建设时需要考虑的问题。4．3．4农业综合生产能力下降，粮食安全问题再次成为关注的焦点20世纪90年代后期，我国的粮食和主要农产品供给从过去的长期不足变成了总量供大于求，最高年产量达到5123亿kg。但近几年来，又出现了连续下滑。2003年，全国粮食总产只有4307亿kg，产需缺口超过500亿kg。由于粮食连年减产，粮食库存不n42当代中国农田水利建设变迁研究断减少，已降至安全库存的底线。出现上述问题，除了种粮比较效益低，使农民种粮积极性下降外，主要原因是粮食综合生产能力下降。而粮食综合生产能力下降，除耕地减少的因素以外，最主要的因素是农田水利建设欠账太多，农田的生产能力下降。因此，关注粮食安全问题必然要重视农业综合生产能力的提高，而重视和提高农业综合生产能力又必然要对农田水利建设提出新的更高的要求。n第五章新形势下农田水利建设的凼境与出路43第五章新形势下农田水利建设的困境与出路5．1农田水利建设存在的主要问题5．1．1责任不清，主体缺位在改革开放以前的人民公社时期，我国农村实行的是集体所有制，三级所有，队为基础。当时农田水利建设的主体就是集体，即生产小队、生产大队或人民公社。尽管这样的制度安排不一定公平，但农田水利建设的主体和责任是明确的。农村实行家庭联产承包责任制以后，多数地区随着集体经济的逐渐退出，农田水利建设主体缺位的问题开始显现，并越来越严重。至上世纪80年代后期，农田水利建设出现明显的滑坡。进入90年代，虽然农田水利建设主体缺位的问题并未从根本上解决，但由于国务院出台了“两工"政策，政府又可以据此组织农民较大规模地开展农田水利建设，因而在一定程度上掩盖了这一问题的严重性。实行农村税费改革取消“两工”后，农ffl水利建设特别是小型农F日水利建设责任不清，主体缺位的问题凸显。在政府与农民之间，很多人认为农田水利建设属生产性投入，是农民自己的事：而农民特别是种粮农民则认为，种ffl不赚钱甚至亏本，农田水利建设应该由政府来办。在政府内部中央与地方之间，中央认为按事权划分，小型农田水利建设的财政投入应由地方政府负责；而地方认为，中央财政应该承担更多的责任。原因主要有：一是农田水利建设关系国家粮食安全；二是国家调整税收政策后，地方财力非常有限，财权与事权不对应。由于认识不一，责任不清，更缺乏可操作性法律法规的指导和约束，实践中主体缺位、操作不规范等问题大量存在。就政府而言，有的地方出于政绩考虑，建形象工程有钱，搞农田水利建设没钱。有的部门从局部利益出发，国家已有的政策也难以落实到位。还有的人对自己的得失考虑较多，只要有权有利，是不是自己的事，都不愿放手；相反，责任大、困难多的事，该管的也尽量不管。对农民来说，种田不挣钱，农民投入的积极性就不高，农民最现实，也最需要组织，没有硬性规定，又缺乏足够的激励和强有力的组织，农民或者不想办，或者自己办不了，就只好不干。所以，从一定意义上说，责任模糊不清是当前农ffl水利建设最大的问题，也是其他许多问题存在的根源。5．1．2缺乏新的投入保障机制，投人缺口越来越人应该说，实行农村税费改革，取消统一规定的“两工"是中央在我国农业和农村发展新阶段做出的重大决策，也是发展社会主义市场经济，建立和完善公共财政制度的客观要求，对减轻农民劳务负担、规范税收征管确实起到了重要作用。从长远来看，对农n当代中国农田水利建设变迁研究田水利建设同样具有重大意义。问题在于，“两工"(含以资代劳，下同)是以往地方组织农田水利建设时投入的主要来源，取消之后，如果没有相应的替代措施，必然严重影响农田水利建设的开展。目前的情况是，村民“一事一议”因多种原因议成率不高，即使能够议成，其出资额(多数地方规定每人每年不超过15元)也无法弥补原来的“两工”；中央财政对农村税费改革的转移支付不可能用到建设上；地方各级政府对农田水利建设特别是小型农田水利建设的投入基本没有增加。所以，实行农村税费改革试点以来，农田水利建设总的投入水平逐年下降，原来投入不足的问题没有解决，新的投入缺口又不断出现。随着全国各地“两工”的全部取消，农田水利建设的投入缺口还会增大。5．1．3工程效益严重衰减，影响国家粮食安全我国的农Ffl水利工程大多建于20世纪60年代前后，长期实行的是以农民投入为主，财政适当补助的投资政策。由于当时就存在工程不配套、建设标准低等问题，以后又缺乏良好的管理维护，经过长期运行，普遍存在老化失修问题，且越来越严重。目前，除大江大河等重点工程外，多数地区中小工程建设速度赶不上老化速度，工程的总体水平下降明显，效益衰减严重。全国大型灌区骨干工程建筑物完好率不足40％，工程失效和报废的占26％，“有效灌溉面积”难以实现有效灌溉，个别地区可灌面积减少近50％。1999—2003年，全国受旱面积平均每年达4亿多亩，是同期粮食减产的主要原因。一些地区大型泵站工程严重老化和设备严重损坏，急需更新改造的达70％以上，遇旱不能灌，遇涝不能排的情况越来越多。中小河流大多数没有正常疏浚，淤积严重，蓄水和排泄能力明显下降。2004年在全国各大江河都没有发生全流域大洪水的情况下，多处中小河流出现洪涝灾害并造成经济损失和人员伤亡。一些小型灌区和大中型灌区的田间工程，由于建设和管理基本靠农民，“两工”取消后，问题更多也更严重。应该说明，农田水利工程老化失修问题并不是农村税费改革本身带来的问题，只是实行农村税费改革后，原来就存在的问题暴露得更加充分。对此，我们要有正确的认识。需要注意的是，由于严重的工程老化失修与取消“两工”相遇，替代措施又没有跟上，使得工程总体水平下降，效益衰减的速度明显加快。如不尽快采取有效措施，工程状况继续恶化，必将进一步削弱农业综合生产能力，进而影响国家粮食安全和农村全面小康社会建设。5．2继续推进农田水利建设的对策措施解决当前农田水利建设存在的困难和问题，要有新思路、新办法。既要深刻认识和n第五章新形势下农田水利建设的困境与出路45把握农田水利建设自身的特点和规律，又要认真分析和研究新形势下出现的各种情况及其对农Ffl水利建设的影响。基本思路可概括为“二加一"。“二”是指发挥政府和受益农户两个积极性，“一”是指建立一套行之有效的管理制度和办法。即通过强有力的政府推动，扶持和引导受益农户积极开展农田水利建设。同时，要根据社会主义市场经济的要求，深化改革，加强管理，建立一套与我国农田水利建设特点相适应的管理体制和运行机制。具体对策措施如下。5．2．1明确农田水利建设的投人主体明确投入主体的目的在于落实责任。考虑农田水利建设的影响因素较多，情况比较复杂，明确投入主体的工作既要充分利用已有的研究成果，尽可能以公共财政理论为依据，又要从当前的实际出发，以解决问题为目标。具备典型公益性或经营性特征的工程，就应根据公共财政理论，属于前者的明确政府为投入主体，属于后者的明确私人或其他经济组织为投入主体。对于大量具有准公益性特征或兼有公益性和经营性特征的工程，则还应考虑工程的实际情况，比如工程的投资规模、投资回报率、受益范围等。以农田灌排工程为例，小型河道治理、排涝泵站改造、灌区的骨干工程建设等应明确政府为投入主体；灌区田间工程的村内部分可以农户为投入主体，跨村部分由政府和农户共同构成投入主体。对上述工程中具备经营条件的某一部分(如水库、机井等)，可明确以私人或其他经济组织作为投入主体。考虑这项工作难度较大又十分紧迫，目前重要的不是这种划分有多么科学和多么合理，重要的是要有一个权威、统一、明确、基本合理、相对稳定、便于操作和检查的规定，以便有关方面自觉履行各自的职能，一旦有了问题需要追究责任时，也有据可依。建议国务院或有关部门尽快研究出台这样的政策法规，条件成熟的地区可先行出台地方性文件。5．2．2建立稳定的投资渠道(1)切实增加政府投入。这是新形势下继续推进农田水利建设的一项关键性措施。做不到这一点，任何其他措施都难以达到预期效果。一是要针对目前存在大量政府扶持空白区的问题，尽快提高政府投入的覆盖面，所有以政府为投入主体的工程，都应安排政府专项资金的支持。二是要大幅度提高政府投资比例，力争在几年内把政府投入农阳水利建设的比例从总体不足20％(不含大江大河治理，下同)提高到50％左右。三是政府投入要以中央和省(自治区、直辖市)两级政府为主，其中中央政府投入比例，可根据工程规模和地方财力情况区别对待。(2)充分调动受益农户投入的积极性。这是在现阶段各级政府财力有限的情况下，解决农田水利建设投入的一条重要渠道。调动的办法，一是交政策，二是还权，三是服务。交政策就是把国家对农田水利建设的政策交给群众，明确政府对各类工程的投资或补助标准。还权就是把需要农户投资投劳的决策权还给农民。具体做法是，村内工程实n当代中国农田水利建设变迁研究行“一事一议”，跨村工程可借鉴“一事一议”的做法，实行“一渠一议"、“一河一议"、“一库一议”、“一圩一议”，成立用水合作组织的可在其范围内一事一议。服务就是对群众在工程规划、设计、施工和管理中遇到的技术难题提供咨询和帮助。上述3个方面的工作做好了，就能有效地解决群众的投入问题。特别需要说明的是，还权应该是全部的，而不是部分的。既然村一级是农民的社区自治组织，那么村级范围内的工程建与不建，投入与否，投入多少等，只要不违反有关法律法规，都是村民自治组织的权力。既不能代替村民决策，也不应对其决策进行干预，包括对其投资投劳数额的限制。考虑目前群众的实际承受能力还很低，为了避免少数干部不顾群众意愿而自行其是的做法，可根据当地需要和可能，提出每人每年投资投劳的建议值，供村民自治组织参考，而不应作为硬性规定。(3)注重吸纳社会资本。这是在市场经济条件下，对建立稳定的农田水利建设投资渠道的有益补充。社会资本可以是私人资本，也可以是其他经济组织的资本。投入的工程可以是经营性工程，也可以是非经营性工程，只要民间资本愿意进入，就应该为其创造良好的投资环境。条件是必须符合水利规划和有关法律法规，尊重当地群众的意愿，不能自行改变工程的性质和功能，不能降低服务标准和服务质量。5．2．3进一步明确县乡政府对农田水利建设的组织指导职能农田水利建设面广量大，公益性强，离不开基层政府的指导和组织协调。特别是在当前村民的民主意识和自我管理能力尚不适应，合作组织参与管理还需完善和规范的情况下，政府的作用更是不容忽视。要按照分级负责的原则，进一步明确县乡政府在农田水利建设中的职能。县级政府负责编制县级农田水利建设规划，研究落实上级有关政策法规的具体实施办法，组织实施跨乡的农田水利建设项目，指导和监督检查乡村农田水利建设的开展情况。乡级政府负责协助编制县级农田水利建设规划，组织实施跨村的农田水利建设项目，指导和监督检查村组的农田水利建设开展情况。根据当前存在的问题。既要强调政府不能越位和侵权，同时也要采取有效措施，避免政府缺位和行政不作为。这也是新形势下继续推进农田水利建设的一项重要保障。5．2．4加强对国家资金的协调和规范管理由于部门职能划分等原因，目前国家用于农田水利建设的资金渠道较多，但管理分散，往往导致有限的资金起不到应有的作用。因此，应逐步理顺国家资金管理关系，做到统筹安排，协调管理，规范操作，合理使用。考虑目前在中央和省一级做起来比较困难，可以采取或试行两项措施。一是在中央级对部门资金投向进行协调和分工。如国家发改委安排的基本建设投资主要用于大型灌区，国家农业综合开发办掌握的农业综合开发水利资会主要用于中型灌区，财政部安排的农村小型水利设施建设资金主要用于小型灌区(含非灌区的集雨工程)。n第五章新形势下农田水利建设的困境与出路47二是在县级统一编制农田水利建设规划，作为指导和开展农田水利建设的依据。没有统一规划的县，上级不应安排项目和资金；反之，有了统一规划后，无论从哪个渠道申请的项目和资金，都必须按照统一规划的内容和优先次序，由县政府统一组织实施。这样，在中央级既能发挥各部门的积极性，又减少了协调的难度；在县级由于有了统一规划和政府协调，可有效保障各类资金的合理使用。5．2．5加快农田水利建设管理制度改革步伐从一定意义上说，改革比解决投入问题更为重要。因为如果没有一个好的体制和机制，有了钱也用不好，建了工程也管不好。我国小型农田水利工程管理体制与运行机制改革已进行多年，收到了一定效果。改革主要集中在具备经营性特征且经济效益明显的工程，对非经营性工程涉及不多。在新的形势下，要求改革和深化改革的呼声更高，认识也基本一致。尽管进一步改革的难度很大，但不改不行，不改就没有出路。因此，要全面系统地总结和评估多年来改革的成效和经验，分析存在的问题、困难和原因，有针对性地研究提出解决问题的办法。由于各地的情况不尽相同，既有共性问题，也有个性问题，需要结合当地实际，加强调查研究，提出可行的改革方案，包括改革的目标、原则、内容、重点和实施步骤。从全国来看，下一步改革的重点应是明晰工程产权、鼓励组建适宜的用水合作组织、大胆引入市场机制等，特别是要积极探索非经营性工程的改革办法。为了保证改革的健康发展，一是要继续加强基础工作，完善规章制度，规范运作程序，注重配套改革。二是要加强对一些重点和难点问题的研究，用以指导改革实践。如怎样确定各类工程的产权主体；如何界定产权主体的权力、责任和利益，使之达到“对称组合”；怎样保证产权主体有能力去有效行使所界定的权利，包括履行职能、承担责任和实现利益的行为能力等。三是要把深化改革与加强管理结合起来，通过深化改革不断加强管理，通过加强管理保障改革的不断深化。n48当代中国农田水利建设变迁研究[1][2][3][4][5][6]参考文献朱尔明，赵J’．和主编．中国水利发展战略研究[M]．北京：中国水利水电出版社，2002．程漱兰．中国农村发展：理论与实践[M]．北京：中国人民大学出版社，1999．第15l页．林蕴晖，顾训中．人民公社狂想曲[M]．郑州：河南人民出版社，1995．程漱兰．中国农村发展：理论与实践[M]．北京：中国人民大学出版社，1999．第167页．中华人民共和国国家农业委员会办公厅编．农业集体化重要文件汇编(1958—1981年)[M]．北京：中共中央党校出版社，1981．薄一波．若干重大决策与事什的同顾(下卷)[M]．北京：中共中央党校出版社，1991．[7]于建嵘．岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁[M]．北京：商务印书馆，2001．第259页．[8]程漱兰．中国农村发展：理论与实践[M]．北京：中国人民大学出版社，1999．第265页．[9]丁I建嵘．岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁[M]．北京：商务印。B馆，2001．第285页．[10]林尚立．当代中国政治形态研究[M]．天津：天津人民出版社，2000．[11]塞缪尔·P．亨廷顿．变革社会中的政治秩序[M]．北京：二联书店，1989．[12]郑杭生主编．当代中国农村社会转型的实证分析[M]．北京：中国人民人学出版社，1996．[13]毛泽尔选集[M]．第五卷．北京：人民出版社，1977．第205—206页．[14]毛泽东选集[M]．第五卷．北京：人民出版社，1977．第223页．[15]黄宗智．长江三角洲小农家庭与乡村发展[M]．北京：中华书局，2000．第234、236页．[16]程漱兰．中国农村发展：理论与实践[M]．北京：中国人民大学出版社，1999．第90页．[17]R．麦克法夸尔、费正清编．剑桥中华人民共和国史(1949—1965年)[M]．北京：中国社会科学出版社，1990．第150页．[18]程漱兰．中国农村发展：理论与实践[M]．北京：中国人民人学出版社，1999．第90页．[19]张乐天．告别理想——人民公社制度研究[M]．上海：东方出版社，1998．[20]黄宗智．长江三角洲小农家庭与乡村发展[M]．北京：中华书局，2000．第235页．[21]温锐，游海华．劳动力的流动与农村经济社会的变迁[M]．北京：中国社会科学出版社，2001．[22]R．麦克法夸尔、费正清编．剑桥中华人民共和国史(1949—1965年)[M]．北京：中国社会科学出版社，1990．第88页．[23]黄宗智．长江三角洲小农家庭与乡村发展[M]．北京：中华书局，2000．第173页．[24]R．麦克法夸尔、费止清编．剑桥中华人民共和国史(1949一1965年)[M]．北京：中国社会科学出版社，1990．第122页．[25]R．麦克法夸尔、费正清编．剑桥中华人民共和国史(1949—1965年)[M]．北京：中国社会科学出版社，1990．第148页．[26]于建嵘．岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁[M]．北京：商务印书馆，2001．第284页．[27]詹成付．关于深化乡镇体制改革的研究报告[R]，载李昌平，董磊明主编．税费改革背景’卜．的乡镇体制研究[M]．武汉：湖北人民出版社，2004．[28]吴象．中国农村改革实录[M]．杭州：浙江人民出版社，2001．第168页．[29]徐勇．包产到户沉浮录[M]．珠海：珠海出版社，1998．[30]中共中央文献研究室编．十二人以来重要文献选编(上)[M]．北京：人民出版社，1986．[31]吴象．中国农村改革实录[M]．杭州：浙江人民出版社，2001．第172页．[32]千仲田，詹成付主编．乡村政治：中国村民自治的调布与思考[M]．南昌：江两人民出版社，1999．[33]项继权．集体经济背景下的乡村治理[M]．武汉：华中师范人学出版社，2002．[34]谭同学．乡镇机构生长的逻辑——楚镇水利站、司法所政治生态学考察[M]．载李昌平，董磊明主编．税费改革背景|卜^的乡镇体制研究[M]．武汉：湖北人民出版社，2004．n参考文献49[35]水利部水管单位体制改革课题组．对水利J：程管理单位体制改革的探讨[J]．水利发展研究，2001年，第4期．[36]朱守银，张海阳，阎辉．农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告[R]．载李昌平，董磊明土编．税费改革背景下的乡镇体制研究[M]．武汉：湖北人民出版社，2004．第257页．[37]中华人民共和国国家统计局．四川省农村税费改革的深化和完善情况分析，中国农经信息网2004年10月24日9：29：20[38]朱守银，张海阳，阎辉．农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告[R]．载李昌平，董磊明主编．税费改革背景下的乡镇体制研究[M]．武汉：湖北人民出版社，2004．第269页．[39]朱钢．农村税费改革与乡镇财政缺口[J]．中国农村经济，2002年，第2期．[40]吴理财．农村税费改革对乡镇财政的影响及后果[M]．载吴敬琏土编．比较[M]．第4辑，北京：中信出版社，2002．[41]朱守银，张海阳，阎辉．农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告[R]．载李昌平，董磊明主编．税费改革背景下的乡镇体制研究[M]．武汉：湖北人民出版社，2004．第276页．[42]朱克成等．税费改革后农村水利持续发展的策略[J]．中国农村水利水电，2002年，第5期；转引白马宝成．农村税费改革与基层政府能力建设[M]．载李昌平，董磊明主编．税费改革背景下的乡镇体制研究[M]．武汉：湖北人民出版社，2004．[43]徐小青主编．中国农村公共服务[M]．北京：中国发展出版社，2002．第64页．[44]林万龙．中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M]．北京：中国财政经济出版社，2003．第55页．[45]魏旭．农村社区准公共品供给制度诱致性变迁研究——以小型农田水利设施为例[D]．北京：中国人民大学农经系硕士学位论文，2001；转引白徐小青主编．中国农村公共服务[M]．第65页，北京：中国发展出版卒十，2002．[46]程漱兰．中国农村发展：理论与实践[M]．北京：中国人民人学出版社，1999．第473—475页．[47]根据《中国统计年鉴》(2002)[M]和《中国统计年鉴》(2003)[M]有关数据计算而得．[48]徐小青主编．中国农村公共服务[M]．北京：中国发展出版社，2002．第66页．[49]C．V．布朗，P．M．杰克逊．公共部门经济学(第四版)[M]．北京：中国人民人学山版社，2000．第24页．[50]C．V．布朗，P．M．杰克逊．公共部I、J经济学(第四版)[M]．25页．[51]C．V．布朗，P．M．杰克逊．公共部门经济学(第四版)[M]．24页．北京：中国人民大学出版社，2000．第[52]徐小青主编．中国农村公共服务[M]．北京：中国发展出版社，2002．第66页．[53]林万龙．中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M]．北京：中国财政经济出版社，2003．第161页．[54]摘白新华社网2003年1月2日．[55]徐勇．乡村治理与中国政治[M]．北京：中国社会科学出版社，2003．其他主要参考文献和书籍：[1]中共中央文献研究室编．三中全会以来主要文献选编(上、下)[M]．北京：人民出版社，1982．[2]中共中央文献研究室编．建国以来主要文献选编(第l，2卷)[M]．北京：中央文献出版社，1992．[3]冀朝鼎．中国历史上的基本经济区与水利事业的发展[M]．北京：中国社会科学出版社，1981．[4]水利部农村水利司编．新中国农田水利史略(1949一1998)[M]．北京：中国水利水电出版社，1999．[5]费孝通．江村农民生活及其变迁[M]．兰州：敦煌文艺出版社，1997．[6]费孝通．乡土中国生育制度[M]．北京：北京大学出版社，1998．[7]水利部人事劳动教育司编．水利概论[M]．南京：河海大学出版社，2002．n50当代中国农田水利建设变迁研究[8]中国水利史稿(上)[M]．北京：水利电力出版社，1979．[9]中国水利史稿(中)[M]．北京：水利电力出版社，1987．[10]中国水利史稿(下)[M]．J匕京：水利电力出版社，1989．[11]中华人民共和国财政部《中国农民负担史》编辑委员会．中国农民负担史第四卷(194卜1985)[M]．北京：中国财政经济出版社，1994．[12]罗兴佐．治水：国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究[M]．武汉：湖北人民出版社，2006．[13]张静主编．国家与社会[M]．杭州：浙江人民出版社，1998．[14]徐育苗．当代中国政治制度研究[M]．武汉：湖北人民出版社，1993．[15]张厚安主编．中国农村基层政权[M]．成都：四川人民出版社，1992．[16]张厚安等．中国乡镇政权建设[M]．成都：四川人民出版社，1992．[17]张厚安，徐勇，项继权等．中国农村村级治理[M]．武汉：华中师范人学出版社，2000．[18]徐勇．1卜均衡的中国政治：城市与乡村比较[M]．北京：中国J’．播电视大学出版社，1992．[19]徐勇．中国农村村民自治[M]．武汉：华中师范大学出版社，1997．[20]徐勇．徐勇白选集[M]．武汉：华中理工大学出版社，1999．[21]吴毅．村治变迁中的秩序与权威[M]．北京：中国社会科学出版社，2002．[22]杜润生．中国农村制度变迁[M]．成都：四川人民出版社，2003．[23]贺雪峰．乡村治理的社会基础[M]．北京：中国社会科学出版社，2003．[24]贺雪峰．新乡土中国[M]．桂林：广西师范大学出版社，2003．[25]贺雪峰．乡村研究的国情意识[M]．武汉：湖北人民出版社，2004．[26]仝忐辉．选举事件与村庄政治[M]．北京：中国社会科学出版社，2004．[27]张鸣．乡村社会权力和文化结构的变迁(1903—1953)[M]．南’j。：广西人民出版社，2001．[28]李祖德，陈启能主编．评魏特夫的<东方专制主义>[M]．北京：中国社会科学出版社，1997．[29]王沪宁．当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索[M]．上海：上海人民出版社，1991．[30]胡必亮．中国村落的制度变迁与权力分配——陕西省商州市王垌村调查[M]．太原：山西经济出版社，1996．[31]赵秀玲．中国乡里制度[M]．北京：社会科学文献出版社，1998．[32]肖唐镖，史天健主编．当代中国农村宗族与乡村治理[M]．西安：西北人学出版社，2002．[33]肖唐镖主编．宗族、乡村权力与选举[M]．两安：西北人学出版社，2002．[34]林毅夫．再论制度、技术与中国农业发展[M]．北京：北京大学出版社，2000．[35]张晓山．走向市场：农村的制度变迁与组织创新[M]．北京：经济管理出版社，1996．[36]连玉明主编．中国国情报告[M]．北京：中国时代经济出版社，2003．[37]连玉明主编．中国数字黄皮书[M]．北京：中国时代经济山版社，2003．[38]吕亚荣．中国农村税费改革中的公平问题研究[M]．广州：中山大学出版社，2004．[39]李秉龙，张立承等．中国农村贫困、公共财政与公共物晶[M]．北京：中国农业出版社，2004．[40]唐力行主编．国家、地方、民众的互动与社会变迁[M]．北京：商务印书馆，2004．[41]李小云，左停，叶敬忠．中国农村情况报告(2003—2004)[M]．北京：社会科学文献出版社，2004．[42]石玉林，卢良恕主编．中国农业需水与节水高效农业建设[M]．北京：中国水利水电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