江西省小型农田水利工程维修养护财政奖补改革试点与探索 5页

水利财务与经济2018.18中国水利江西省小型农田水利工程维修养护财政奖补改革试点与探索李桓，杨丕龙，钱荣明，余泽清（江西省水利厅，330009，南昌）关键词：小型农田水利工程；维修养护；财政奖补；改革；试点中图分类号：S27文献标识码：B文章编号：1000-1123（2018）18-0055-05为保障国家粮食安全，增强农业一批维养模式，出台了一系列规定制大量小型农田水利工程因建设标准持续生产能力，近10年江西省水利、度。为及时总结试点经验及存在的问偏低，自然和人为活动损害，导致维农业、国土、发改、财政等部门在小型题，省水利厅专题组织开展了一次调研。养任务繁重。试点地区普遍反映工程农田水利工程建设投资累计达300完好率和群众满意度较高，但仍存一、调研方式亿元左右，到2017年年底，全省农田在维养主体不落实、资金筹措困难、有效灌溉面积达3060多万亩（1亩=根据省委“关于大兴调查研究之项目实施不规范等问题，并最终形1/15hm2,下同），逐步形成了较完善的风”的精神和《江西省水利厅2018年成以政府主导为主，以省级以上财农田灌排体系。按照“建管并重”的原度“1+N+X”调研活动方案》要求，水利政投入为主，以工程项目维修为主的则，从2013年起，省级以上财政逐年厅农水处选择以2015—2017年小农维养格局。加大对小型农田水利工程维修养护水维养财政奖补试点调研为题，由分经过认真讨论分析，调研组对试（即指为保持工程小型农田水利原设管厅领导牵头，成立专题调研组，于4点开展情况形成了以下共识：计功能、规模和标准而每年开展的工月上旬确定调研组成员，集中讨论制1.维养标准确定为每年20元/亩程日常维护、局部整修和岁修，不包定调研方案，并选择全省具有一定代基本合适括工程新建、扩建、续建和更新改造。表性的9个县（区）、22个乡（镇、街2015年，根据省水利厅在余江调下文均简称为“小农水维养”）的投资道）、44个行政村为调研地，就试点地研以及维养定额估算，提出了江西省力度，到2017年年底水利口共投入区的工程维养现状、群众满意度、资小农水维养标准暂定每年为20元/亩小农水维养专项资金约4.47亿元。为金投入量、维养需求情况、试点开展并以此开展试点工作。对9个县上报探索小农水维养资金多元筹集和定情况、存在问题和意见建议等方面进的数据进行加权平均，计算得到年均额维养办法，建立健全小农水维养长行了全面了解。4月中旬到5月底，调维养费用为22.17元/亩。通过此次对效机制，2015年江西省以“省、县、乡研组采取现场考察、座谈交流、书面分宜县、南康区、永修县实地核实得镇、受益户”四级维养资金筹集方式问卷、驻点访谈等多种形式，共召开出的年均维养费用为19.78元/亩。调为突破点，启动了小农水维养财政奖14次县、乡、村三级调研座谈会，访谈查组认为在长期坚持开展小农水维养补试点工作。到2017年年底，改革试人数200余人，发放调查问卷300余的地区，每年20元/亩的标准是基本点实施3年多来，共涉及48个县、364份，收集掌握了大量的实地材料并进合适的，但同时也体现出平原区、湖区个乡镇，投入省级试点资金4490万行研究分析。比山区、丘陵区低，渠首比渠尾低，自元，维养工程2万余座，试点面积达流灌溉比泵站提灌低的特点。二、意见共识898余万亩，涉及维养主体3000多分宜县属丘陵地区，大部分农田个，签订维养协议3000多份，探索出通过近两个月的实地调研，发现均为自流灌溉。2016年，杨桥镇农田收稿日期：2018-08-20作者简介：李桓，工程师。55水n水利财务与经济CHINAWATERRESOURCES2018.18维养面积3.765万亩，花去维养资金（1）余江潢溪模式（“四个五块”大、维养技术要求高、维养需及时的75.22万元，凤阳镇维养面积3.035万维养）情况，2017年县水利局通过政府采亩，维养资金60.68万元，平均每亩实余江县潢溪镇共13个行政村购，将管道输水灌溉工程的维修养护际投入费用为19.98元，维养效果较113个村小组，农业经营方式是“一家委托给南丰县丰汇水利工程管理服好，群众满意。一户”的分散经营，灌溉方式属于传务有限公司，进行了专业化维修养南康区赤土畲族乡为偏远山区，统的渠道自流灌溉。从2015年开始，护。公司接手后对全县33.327km输红桃村红桃小型灌区渠线长，灌溉面余江县潢溪镇以村小组为维养责任水管道和水表、水泵、开关等进行维积小，清淤难度大。2015年，投入维养主体，对全镇1350座小型农田水利修和更换，解决了多年来的维养欠资金2.648万元，维养1100亩，维养工程逐座落实主体，明确到350个具账，既确保了13个村组5.7万多亩费用达24.07元/亩。斜栏杆小型灌区体的责任人，率先提出并探索“四个管道输水灌溉工程正常运行，又提升投入维养资金2.352万元，维养1000五块”的四级维修养护资金筹集机了南丰蜜橘的品质和产量，提高了灌亩，维养费用23.52元/亩。制，即省、县、乡（镇）财政对每亩维养区果农经济效益。虽然当年维养经费永修县属湖区，泵站、机井较多，资金各补助5元，受益农户承担5达237.33万元，但随后年份会大大其中自流灌溉面积37.45万亩，提水元，合计20元/亩。下降。灌溉13.14万亩，井灌区1.72万亩。2015—2016年全镇共落实维养“专业的事专业的人做”。琴城镇柘林灌区内的白槎镇灌溉面积为资金78.3万元，其中省级以上补助资下坊村村民余春明高兴地说：“去年1.44万亩，2017年投入维养资金金20万元，县乡补助资金30万元，大旱，管道输水灌溉帮了大忙，橘子26.14万元，维养费用为18.15元/亩。受益户自筹28.3万元，县、镇两级财大丰收，一家至少增加了2万多块钱灌区渠系末端的建新村，灌溉面积政补助资金比例各年度有所调整，农收入！”将管道输水灌溉工程的维修2000亩，家家都配备潜水泵，主要靠户则根据受益情况分摊筹集。2015年养护转交给专业化服务队伍，既提高提水灌溉，当年维养资金花去4.08万向受益农户收取每亩5元维养护经了维修养护效率，又节省运行管理成元，维养费用为20.4元/亩。费共计130540.5元，其中村民按亩本，要是由农民用水合作组织实施则但对于水毁严重或长年未维养、交费64693元，提灌电费加价交纳难以达到这个效果。维养欠账多的地区，每年20元/亩的55450元，村委会统交10397.5元。（3）渝水区鹄山模式（种粮大户标准则显得不足。武宁县巾口乡在“自己的事情自己做”。潢溪镇维养）2015年被列为财政奖补试点乡镇后潢溪村十一支渠管水员杨河生说：渝水区鹄山乡积极推进土地流才开始有计划有规模地开展小农水“自从搞了这20元，我可以拍胸脯，转，全乡65%的耕地由龙头企业、种维养，当年小农水维养资金11.56我管的1600m水圳能保证300亩农田大户耕种。土地流转了，农田水利万元，完成对山口、湾里等8.45km田常年有水恰。”潢溪镇通过明确维设施维养的主体也变成为种粮大户、渠道维修和清淤除杂，改善灌溉面积养主体，收取受益农户维养经费，充农业龙头企业等新型农业经营主体。2000亩，维养费用高达57.8元/亩。分调动了受益农户参与小农水维养他们以每亩450~550元左右流转费这种名为维养、实为水毁修复项目建的自主意识和积极性，促使受益农户进行土地流转，并负责水稻种植管理设则不具有代表性。真正从“旁观者”转变为“主人翁、参和农田水利工程运行管理维修养护，2.维养模式与农业经营方式紧与者”，提高了试点内小型农田水利政府对此进行适当补助。密结合工程的维养效率。鹄山乡下辖9个行政村，53个村对9个试点县的维养模式认真（2）南丰模式（专业化维养）小组，总户数5264户，总人口17700分析，发现余江县按照省里要求探索南丰县是蜜橘之乡，属半山区丘人，总耕地面积2.148万亩（水田实施了小农水维养财政奖补模式成陵地区，耕地面积（农田有效灌溉面1.818万亩，旱地0.33万亩）。全乡有效显著。其他8县“四个五块”落实积）仅为23万余亩，蜜橘园却有70种粮大户10户，共计流转了土地1.4较差，主要是县、乡、受益户没有按万余亩。为给蜜橘供水，南丰县大力万亩，土地流转率达到了65.18%。10照要求筹集维养资金，维养主体和推进管道输水灌溉，2013年到2017个大户联合注资1000万元成立了新责任未落实到位。但南丰县、渝水区年，全县管道输水灌溉面积达8万余市雨禾农业投资有限公司，聘请20等地结合当地农业经营方式，因地亩，工程投资约9340万元，蜜橘增产多位农民开展日常种植、放水管水和制宜探索出了具有自己地方特色的近10万t。小农水维养。截至2017年年底，公司维养模式。南丰县根据管道输水灌溉面积累计完成渠道清淤41.37km、渠道维水56n水利财务与经济2018.18中国水利修3.844km、U形槽维修1.25km等。养。在9个调研的试点县中仅余江到乡镇水务站的服务能力和工作积财政补助维修养护经费58.8万元（其县乡镇财政按照要求补助到位，其极性，从而影响到小农水维养效果。中省、区、乡财政各补助19.6万元），他试点的乡镇财政补助未达到省级余江县春涛镇受益农户在乡镇水务公司筹资投入25.8万元。的5元/亩标准要求，甚至没有补助。站长陈建军的组织引导下，参与小农“分散的事集中来做”。新余市雨2016年，吉安县官田乡樟坑水库灌水维养的积极性十分高，2015—2016禾农业投资有限公司总经理陈木生区和梅塘镇福华山灌区的85万元年，受益农户自筹23.5万元，占全镇说：“公司每年投入到水利上几十万维养资金全都是上级资金，乡镇没维养资金的30.32%，超过受益农户应元，希望政府给我们一些项目（补有投入。筹集资金的21.28%。水务站长陈建军贴）。但话说回来，政府没有（给我们）（3）受益农户“等、靠、要、推”拿出各村的维养费收据说：“我和老钱，我们也得搞”。鹄山乡通过种粮大随着现代化进程，传统的个体农俵们说，交了5元，上面就来15元，户的规模经营，既解决了小农水的维业经营比较效益逐步降低，农民从事我会返还20元给你们用。所以群众养主体，又保证了工程的良好运行，农业生产和参与农田水利工程建设积极性都很高。”提高了农业生产综合效率，实现了从管理的积极性也随之降低。在取消了（2）村组集体的“能人效应”“大家用，大家都不管”到“我需要用，“两工”和农业税之后，农民思想发生由于城镇化的推进，农民集体经我必须管”的转变。明显转变，认为小农水工程是政府建济解体，劳动力流失，村里能人“凤3.用省财政5元来撬动地方资的，维养之事理所当然应由政府负毛麟角”。万年县裴梅镇雅岗村小农金效果有限责，政府投入不足，也应由村集体负水维养都是在裴梅镇水务站的指导试点的初衷是期望通过省级财责，因此大多数农民已经不愿再投工下开展的，村里只负责发现问题并政投入5元来撬动县、乡和受益户各投劳，更不愿意缴纳维养经费。而村申报项目、对工程的部分监管等工5元的维养资金投入，但经过调研了一级经济普遍薄弱，另除大型灌区之作。村支书叶建平叹气道：“村里哪解，省级5元的撬动效果非常有限。外的农田水费收缴也非常少。青原区里还有人种田，稍微读了点书的人通过核实分析，9个调研县3年来省级值夏镇政府维稳信息员彭海杰告诉都到城里去了，我们都是农民哪里懂投入资金1665万元，而实际投入维养我们：“值夏镇15个行政村大部分都这些？”而裴梅镇富林村就截然不同,的县、乡、受益农户资金只有639.8没有经济能力，要他们村里出钱来搞村里由有能力且退休的村干部牵头万元，只占省财政资金的38.43%，占维养，他们宁愿不搞，而一推了之。开展全村的维养工作，每年在农闲时应投入资金的12.81%。调研的22个乡镇中只有2个乡间召集村里受益农户来做工，开展冬（1）县级财政“重建轻管”镇（余江县黄庄乡、潢溪镇）受益农户季和春季两次维养，对主要渠道进大部分县对小农水维养重视不在缴纳5元/亩的维养经费，仅有7个行疏通和维修，并号召大家缴纳水够，“重建轻管”尚未完全扭转，县级乡镇还在组织部分农民缴纳水费，费（12元/亩），平均每年支出维养经财政对维养的资金投入较少。在以前15%的受访农民在调查问卷中表示近费1万元左右。没有省级资金投入的时候，县里为解几年在缴纳水费，而有62%的人不接（3）农民用水合作组的“管理效应”决维养需求，会适当安排部分财政资受缴纳水费，只有24.67%受益农户表作为农民自主成立，专门负责放金开展维养，有了省级资金投入后，示在有报酬的情况下会参与维养。水、管水、工程维养的农民用水合作部分县反而将原本用于维养的财政4.维养成效与维养主体能力直组织由于职能过于单一，没有经济来资金用于其他项目。2017年，万年县接相关源，缺乏自身造血功能，组织发育不用于水利工程建设的配套资金达到调研发现，乡镇水务站长能力完全，不能较好地承担起小农水维了2500多万元，但未安排小农水维强、村组里有热心的能人、农民用水养。江西省大部分农民用水合作组养资金，受益户也没有自筹，全县使合作组织运行规范、管理到位的地织难于正常运转，据统计，到2017用的维养经费180万全部来自省级方，维养成效就好，反之则差。年年底，全省农民用水合作组织尚财政补助。（1）乡镇水务站长“头雁效应”存6042家，比2014年数量减少了近（2）乡级财政“捉襟见肘”乡镇水务站在服务基层水利建20%，此次调研所到地的农民用水合有的乡镇全靠上级财政拨款，有设管理、防汛抗旱、河长制、水资源、作组织只有14.33%仍在为小农水维的乡镇是“吃饭财政”，财政较为困水土保持、小农水维养等方面一直发养服务。难，有限的资金需要用在急需的项目挥着重要作用。站长作为乡镇水务站试点成效较好的余江县，主要依上，没有能力安排资金用于小农水维的“领头雁”，其“一言一行”都会影响靠农民用水合作组织发挥作用，201857水n水利财务与经济CHINAWATERRESOURCES2018.18年全国农民用水合作示范社的余江维养33.327km，占到了总管道的展现代农业的必由之路，也是农田水县杨溪乡杨溪灌区农民用水户协会，4.17%，维养标准高达41.64元/亩，主利发展方向。调研发现，土地流转可组织成员23人，服务农户数1.785万要是多年以来积累的维养欠账。有利推动小农水维养的发展，土地流人，管理渠道17.85km，小型农田水利6.维养资金使用正确与否直接转率高的地方，小农水维养发展较工程350座，管理灌溉面积2.45万影响维养效果快，效果较好。亩，2017年足额收取受益农户维养经调研发现，部分地区维养专项资（1）土地流转后的管理提高了小费12.5万元。该协会在各个村组设置金并没有用在小农水维养项目上，而农水维养成效分会8个，总会和分会会长都是由各是用于工程建设上，直接影响了年度土地通过流转向种粮大户、家庭村有威望的村干部或退休回乡的能维养成效，使得这些地区小农水工程农场、龙头企业等新型农业经营主体人担任。总会会长陈火荣（原村支书）破损严重，渠系淤积“面貌依旧”。集中后，部分原先为多户提供排涝抗告诉我们：“我是整个协会的牵头人，（1）直接用到了其他项目建设旱的小型农田水利工程变为某一个是水利纽带，分会的钱也在总会的账部分试点县将小农水维养资金或几个大户服务，其管理责任主体更上，下面的人都听我分配水，一碗水当作水利建设投资用于填补新建小加明确。且土地流转比较效益增加一个人当然端的平，基本上没人对用农水工程资金缺口或用于工程的更后，也有一定的财力投入小农水建设水这些事来告状！”新改造、水毁修复、河道治理等项目，管理和维修，从而提高了小农水维养5.维养现状存在重“应急修没有按维养资金范围使用。2017年万成效。渝水区鹄山乡10个种粮大户复”、轻“日常养护”年县裴梅镇将全部维养资金18万元合资成立新余市雨禾农业投资有限目前，江西省小农水维养现状突用于朱溪河9km的河道护坡整治，公司，专门服务其流转的1.4万亩水出表现为“应急修复”和“问题维修”，青原区河东街道将全部维养资金19田。为方便耕作供水，公司每年都会主要是对出现问题的工程进行修复，万元用于水陂水毁后修复重建，都是投入资金开展小农水维养，2016年而对工程的日常养护工作缺乏重视，超出了使用范围。投入15万元、2017年投入10.8万甚至不闻不问。在小型农田水利工程（2）被整合用于扶贫项目元，农田收入从2016年的平均每亩出现问题，能凑合使用的先凑合使按照《江西省统筹整合财政涉农1225.26元增加到2017年的1560用，不急着使用的就不去管。只有当扶贫资金实施方案》要求，江西省小元，激发了种粮大户持续投入小农水出现了水毁、坍塌或者破坏严重而又农水维养资金属于财政涉农扶贫资维养的积极性。影响使用的时候，基层才会被需求倒金，可以被贫困县整合用于扶贫项（2）土地流转的价格倒逼小农水逼开展大修。如果是一般小问题，多目。从2016年开始，有部分县（市、维养的发展数情况无人问津，最多由受益农户区）就将中央和省级的维养经费都整在农田基础设施较为完好的地“一锹一锄”“小修小补”，能满足当前合用于扶贫项目。2017年，渝水区整方，水路通畅，土地流转较为容易，流使用即可；当问题累积到一定程度或合了全部的中央维养资金210万元转费用也相对较高。分宜县杨桥镇观者突发灾情，村里就会向上反映，争和省级维养资金255万元（含试点部光村村支书钟海贞直指半年前刚疏取上级投资解决。长期如此，小农水分）用于厂房建设、光伏发电等项目，通的渠道说道：“自从搞了农田维养，维养难度增大、技术要求也变高，花致使试点工作未开展。永修县2017田间水通了，生产条件好了，土地值费的资金也较多。余江县黄庄乡党委年被整合的维养资金达40%，被用于钱了，流转也快了，以前一亩300元书记刘峰说：“省里给点钱搞维养，由扶贫村建设，导致3个试点典型灌区流转费，现在种田大户钟小青种莲藕于县、乡投入难到位，任务完不成，上每年只能安排20万元维养经费，其流转土地花了600元一亩。”永修县级要批评，事情办不好，老俵要骂乡他灌区的维养则只能象征性地安排6白槎镇建新村流转了1000多亩土里吃冤枉。所以乡里积极性不高，平万~8万元/a，严重影响试点成效。地，农田水利设施维养好的，能灌到常也不维养，如遇到水毁等灾害性破7.土地流转有利推动小农水维水的农田，每亩流转价格为450元，坏，再向县里申请资金，即使县里不养向好发展灌不到水的每亩只有150元。能安排，再从乡财政挤一点，也容易近年，江西省积极引导群众在自三、几点建议在班子中通过。”南丰县2011年就开愿、有偿、依法原则下，有序合理流转始建设管道输水灌溉项目，但在2017农村土地，到2017年12月底，全省随着小型农田水利工程规模不年列为维养试点县后才开始对全县流转耕地面积1286万亩，流转率达断增大，而维修养护欠账越来越多，蜜橘园的管道开展维修养护，一次性到40.5%。土地流转和规模经营是发江西省全面开展小农水维养已经迫水58n水利财务与经济2018.18中国水利在眉睫。党的十九大报告旗帜鲜明地养标准不变的情况下，适当提高省级有成功的经验。当前，江西省还有12指出“实施乡村振兴战略，确保国家补助标准，降低县、乡、受益户三级资个县（区）进行小农水维养试点工作。粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在金压力。可以考虑省级补助提高到10为此，一要充分发挥水利主管部门的自己手中”，实现“藏粮于地”，这对小元/亩，县、乡、受益户合计10元/亩作用，加强对试点地的指导，明确目农水维养提出了更高的要求。对此提（其中，县、乡、受益户负担比例由地标任务、改革内容、实施步骤、组织领出以下几点建议。方政府自行确定），从而减轻地方财导等，帮助解决基层在改革试点工作1.推广维养模式必须因地制宜，政和农民压力。中遇到的困难和问题，及时做好调度不搞“一刀切”3.重点扶持土地流转片区、“能协调工作，确保各地按照实施方案的充分发挥基层首创精神，尊重农人”管理地区实行“定额维养”要求按时完成。二要加强对试点县户意愿，鼓励各地按照不同的地域特随着高标准农田建设规模扩大，（区）的监督和规范，督促试点县（区）点，因地制宜探索适合本地的维养方土地流转速度将会加快。建议把土实行公开公示制度，逐步落实试点区式，不强行搞“一刀切”。在农民个体地流转片区作为重点扶持对象，支持域工程维养主体和责任，严格按照要种粮和参与维养积极性高的地区可其将土地及其附属的农田水利设施求，规范合理使用维养资金。三要加以采用“潢溪模式”，即受益农户或村一并纳入流转范围，在流转合同中明强各地交流力度，及时总结各地的好组集体作为维养主体。在灌溉设施维确小农水工程的使用权和管护责任经验好做法，做好成熟经验的推广复养技术难度大、种植复杂，但收益的归属承包方，通过“定额补助”开展小制工作，为江西省全面建立健全小型地域采取“南丰模式”，积极探索专业农水维养。对有“能人”领衔管理的乡农田水利工程维修养护长效机制打化、物业化公司维养。在土地流转程镇、村组、农民用水合作组织，重点扶好坚实基础。（调研组其他成员：饶奇度高、新型农业经营主体发育较好的持实施“定额维养”，充分发挥基层能磊，邓海龙）■地方可采用“鹄山模式”，实行大户为人在小农水维养上的示范引领作用，参考文献：主、政府帮扶的办法维养。通过用一个能人，兴一项事业，富一[1]江西省人民代表大会常务委员会.2.适当提高省级补助标准，减方百姓，积极引导群众自己的事情自江西省农田水利条例[Z].2014-10-1.轻基层压力己办，自己的工程自己管。[2]江西省水利厅.江西省小型农田水经过3年试点的摸索，省、县、乡、4.加强对试点的指导和监督利工程维修养护经费安排使用办法[Z].受益户“四个五块”维养资金筹集机虽然该项试点过程中还存在一2017-2-8.制难以在全省推广。建议在20元/亩维些问题，没有达到预期的效果，但也责任编辑李建章（上接第31页）效益，会自觉在盈利中计提一定的六盘水三变改革为例[J].当代经济，维修养护经费，并在群众的监督下实2018（11）.四、结语现对工程的维修养护，是一种有效解[3]窦祥铭.经济欠发达农区深化农村综上，甘肃省已建的小型农田决小型水利工程维修养护资金短缺集体产权制度改革的实践与思考———水利工程、小型人饮工程等小型水的途径，也是对当前甘肃省小型水利以贵州六盘水市“三变”改革为例[J].山利工程虽然数量庞大，但其工程资工程管理制度的一种创新。本文通过东农业工程学院学报，2017（11）.产属性较为清晰，具备参与农村“三对小型水利工程参与农村“三变改[4]中央党校农村改革调查课题组.中变改革”的基础条件。小型水利工革”的路径分析和探讨，旨在为甘肃国农村改革发展的新探索———贵州省程建设最终目的是为农业、农村发省乃至全国小型水利工程“资源”六盘水市“三变”改革工作调查[J].中国展和农民增收提供保障，从这一点的深度“挖掘”提供思路，同时为小党政干部论坛，2016（11）.来看，其目的与农村“三变改革”的型水利工程管理提供“三变改革”[5]韩保江.“三变”是农村经济体制又目标相契合。同时，受工程管护经模式。■一次“革命”[J].改革，2017（8）.费短缺等条件制约，小型水利工程参考文献：[6]张绪清.农村“三变”改革助推精准管理体制改革及产权制度改革深入[1]刘远坤.农村“三变”改革的探索与扶贫的政治经济学解析———基于六盘推进遇到很大的障碍，通过“三变改实践[J].行政管理改革，2016（1）.水的地方性实践[J].贵州师范大学学报革”将小型水利工程作为入股企业[2]纪霞.以供给侧结构性改革统筹推（社会科学版），2017（1）.的资产后，企业为保证其正常发挥进农村经济深入发展探析———以贵州责任编辑安天杭59水