农村公共产品多元供给模式与制度——以t县农田水利建设为例 59页

湖南师范大学硕士学位论文农村公共产品多元供给：模式与制度——以T县农田水利建设为例姓名：欧阳斐申请学位级别：硕士专业：科学社会主义与国际共产主义运动指导教师：杨小云20081001n中文摘要为社会提供公平有效的公共产品和公共服务是现代政府的重要职能，农村公共产品供给是建设社会主义新农村的关键。本文以湖南T县农田水利建设为研究样本，在对该县多元治水之道解读的基础上，对农村公共产品多元供给的模式选择和制度安排进行了理论探索。根据公共产品的类型和受益范围，可将农村公共产品供给模式分为国家化模式、市场化模式、自主治理模式、联合供给模式和志愿供给模式五种。农村纯公共产品宜采取国家化供给型模式，农村的准公共产品，根据其受益范围和排他成本的大小，可以采取基层政府与市场联合供给型、自主治理型、志愿供给型和个人供给型等模式。在农村公共产品多元供给制度安排中，地方政府要由过去全能型的“划桨者”转变为统筹兼顾、综合协调的“掌舵者”；在公共产品决策机制上，从集权式的单中心体制向多中心体制转变；在公共产品治理机制上，从区划行政向区域公共管理转变；在产权机制上，要明晰农村产权关系；在责任机制上，要适度扩大乡镇政府的税收管理权限，建立规范自主的乡镇公共财政。关键词：农村公共产品；多元供给；模式选择；制度安排nABSTRACTForthecommuni够toproVidefairandef．fectiVepublicgoodsauldpublicservicesisanimportant几nctionofmodemgovemment．PublicgoodssupplyplayakeyroleinnewsocialistcountIysidebuilding．Thispapert狄eagriculturalimgationconstructionofTCounty，HunanProVinceasaresearchexamples，toresearchtheruralpublicgoodssupplysystemandmemodechoice．Accordingtopublicbenefitandthetypeofproductranges，thesupplyofpublicgoodsinn-lralareaswinbedividedintonationalmodelsofmemodel，market—orientedmodel，selfgovemancemodel，themodeofsupplyandsupplypattemsoffiVeVolunteers．PurepublicgoodsinIuralareastobetakenofthenationalsupplymodel，thequasi-publicgoodsinmralareas，accordingtotheexclusivebenefitofthecostandsize，cantakethegrass·rootsgoVemmentandthemarketsupply'thesupplyofvolunteersandindividuals．Inmralpublicsupplysystemformultipleproductsinthepastbythe10calgoVemmenttotheVersatile¨paddle¨intoabalanced，integratedandcoordinated¨thehelm¨．Inthedecision·makingmechanismofpublicgoods，f．romasinglecente卜centralizedsystemtoamulti—centersystemchanges．InthegoVemancemechanismsofpublicgoods，疗omthezoningchangestotheregionaIpubIicadministration．Propertyrightsmechanism，itisnecessa拶toclari矽thepropertyrightsofruralrelationsintheaccountabilitymechanisms，itisnecessarytomoderatetheexpansionoftheto、Vn．shipgoVemmentreVenuemanagementauthority，establishastandardautonomoustownshipofpublicfinances．Keywords：Ruralpublicgoods；Mult—suply：Modelchoice；Institutionarangmentn湖南师范大学学位论文原创性声明本人郑重声明：’所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名：歇9嶙沙pP年，2月夕日湖南师范大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本学位论文属于1、保密口，在⋯⋯年解密后适用本授权书。2、不保密口。．(请在以上相应方框内打“~／’’)作者签名：歆P缨日期：淤P年，2月矿日新摊：韶加五嗍∥眸协¨日n农村公共产品多几供给：模式’j制度——以T县农⋯水利建设为例绪论O．1选题背景与意义在任何国家中，公共管理和公共服务都是政府必须履行的两项基本职能。不仅如此，正如恩格斯所说“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”①政府的公共服务职能是通过提供公共物品来实现的，尤其是在现代文明社会中，政府对社会的控制能力事实上在相当程度上也是取决于公共产品的供给能力及其满足社会公共需求的能力。能否为社会提供充分的公共产品和公共服务，不仅是实行有效的社会管理的基础，也是政治稳定和社会发展的基础。近年来，我国农村公共产品供给有了明显的改善，但仍滞后于现代公共产品供给和城乡统筹发展的要求。当前我国农村普遍存在基础设施建设滞后、义务教育投入不足、科技和农业信息供给不足、医疗和公共卫生状况差、社会保障缺位等问题，农村公共产品已远远不能满足和适应农村经济发展的需要，出现了严重的供给不足，已经成为制约我国农村经济发展和社会稳定和谐的重要因素。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务。建设社会主义新农村必须按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的要求，全面推进农村的经济、政治、文化、社会和党的建设，着力解决农民生产、生活中最迫切的实际问题，使新农村建设带给农民实惠、受到农民拥护。建设社会主义新农村是一项宏大浩瀚的系统工程，农村公共产品的供给是其基础与关键环节。随着农业税的取消，农民负担问题得到了釜底抽薪式解决，农村公共产品供需矛盾成为农村社会的主要矛盾之一。中国地域庞大、人口众多的国情，决定了国家不可能完全包揽农村公共产品和公共服务的生产和提供。在国家不可能提供完善的公共产品的情况下，必然要求实。马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集(第3卷)【M】．北京：人民出版社，1995，第523页。ln颂Ij学位论文施农村公共产品供给的多元化战略，在供给主体，资金来源和供给方式上实现多主体(政府、社区和私人)、多渠道(政府的财政资金；农村社区的集体资金；私人、企业和银行的资金)和多方式共存(政府或农村社区的直接供给方式；政府委托私人的供给方式；政府补贴私人或企业的供给)的供给模式。农村公共产品的供给是农村经济发展的基础和保障，关系到农民生活水平的提高和农村社会乃至全国的长治久安。鉴于我国目前城乡二元结构的明显存在以及农村公共产品供给的失衡状况，对农村公共产品进行研究具有很强的现实意义。首先，由于农村经济发展对农村基础设施具有很强的依赖性，所以农村公共产品是农业生产的前提和基础，如农村水利建设，农村道路修建维护等供给状况直接关系到农村的生产发展。其次，农村公共产品的供给状况直接影响农村的消费需求。农村的大部分公共产品是农民生存的必需品，因此一旦由政府或其它主体提供的公共产品不能满足农民的日常需求，人们不得不白行提供，这就造成了这部分公共产品供给效率低下，增加了农民负担，同时也降低了对当期消费的有效需求。再次，农村公共产品与农村的可持续发展密切相关。农村公共产品一般都具有基础性，如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设，生态保护等等，是农村可持续发展和社会和谐的前提和保证。O．2国内外研究综述．‘0．2．1国外研究现状公共产品(publicgoods)一词最早由林达尔在1919年正式提出。1954年保罗·萨缪尔森(PaulSamuelson)首次赋予它以形式化定义，他在《公共支出的纯理论》一文将公共物品定义为：“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。”①在随后半个世纪的理论研究中，出现了混合公共产品理论，如1965年詹姆斯·布坎南提出①Paul·A．Samuelson．ThePureTheOry0fPublicExpenditure，ReviewOfEconomicsandStatistics，NOVember1954．n农村公共产品多冗1：j}给：模式’j制度——以T县农⋯水利建设为例的俱乐部理论，1977年约瑟夫·斯蒂格里茨提出的联邦中的地方公共产品理论等，公共产品从纯粹学术概念正逐步向政策标签演化。在当代公共产品(相对于私人产品而言)理论的定义中，纯公共产品(purepublicgoods)包含两大特征：非排他性(nonexclusivity)和非竞争性(nonrivalry)。前者指的是，公共产品一旦被提供，除非不计成本，则任何人都不会被排除在该公共产品的消费之外；后者是指，一个人对公共产品的消费并不同时减少其他人可消费的数量。换句话说，每个人可得的消费量都等同于供给总量(Myles，1995)。①然而，现实中的纯公共产品是很少见的，更多的是介于私人产品和纯公共产品之间的准公共产品(quasi—publicgooods)(或混合产品)。农村公共产品是公共产品的一种特殊形式，且绝大多数以具有较强外溢效益的准公共产品的形式存在。其实，国外学者很早就注意到了公共产品的供给问题。早在2000多年前，古希腊政治家亚里士多德(Aristotle)就注意到：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关心着自己的东西，而忽视公共的事务”。固休谟(DavidHume，1739)在《人性论》中也提到了公共产品的供给困境：两个邻居可能达成共同在一块草地上排水的协议，但同样的协议不可能在一千人之间达成，因为每个人都想把负担转嫁到别人头上去。@奥尔森在《集体行动的逻辑》中，从古典经济学的“经济人”这个最基本的行为假设出发，对公共产品供给的集体行动逻辑进行了深刻揭示。他指出，如果一个人在集体物品被生产出来后，不会被排除在获取这一物品所带来的收益之外，那么，这个人就不会有动机为这个集体物品的供给自愿奉献力量。“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其它某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或群体的利益而采取行动。”④oMyles，G．D．，PublicEconomics．Cambridge：CambrldgeUniversityPress，1995．。【古希腊】亚里士多德．政治学[M】．北京：商务印书馆，1965，第48页。。【英】休谟．人性论【M】．北京：商务印书馆，1980。。【美】曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑【M】．上海：上海三联书店，2003，第2页．3n20世纪80年代以来，由西方国家首先发起的政府治理模式的变革浪潮席卷全球，“改革政府”、“重塑政府"、“政府再造”、“公共服务输出市场化取向”、“企业型政府"等词汇反复出现在专家学者的文献研究中，这场改革浪潮的核心是公共产品和服务供给模式的多元化问题。“回到市场去"成为当时西方国家公共产品领域最响亮的声音。1960年和1974年，科斯(RonaldCoase)分别发表了《社会成本问题》和《经济学中的灯塔》论文，向几十年来有关公共产品政府供给的思维定势提出挑战，使人们注意到公共产品和服务也可以由私人供给。产权学派、公共选择学派、理性预期学派、供给学派及货币主义等共同汇合成一股否定政府干预、要求公共企业私有化的思想潮流，他们提出的政策主张成为80年代以来西方国家公共产品和服务供给机制改革的主要内容。在公共产品的政府供给和市场供给的二元选择之外，美国著名制度分析大师奥斯特罗姆(E1inor0strom)在《公共事物的治理之道》一书中，着眼于小规模公共池塘资源问题，在大量实证案例研究的基础上，开发了自主组织和治理公共事务的制度理论。①她提出的“自筹资金的合约实施博弈’’模型认为，没有彻底的私有化，没有完全的政府权力控制，公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约。在大量案例分析的基础上，界定了公共事务有效治理的八项原则，这些原则构成了人们对公共事务治理研究可借鉴的路径。O．2．2国内研究现状随着“三农”问题的日益突出，农村公共产品作为统筹城乡社会发展、提高农民生活水平的重要保障，其供给问题日益成为理论界探讨的热点。学者们从不同的角度，用不同的方法对农村公共产品供给模式进行了研究和探索。黄志冲(2000)提出，要从“公办民助”、“民办公助"和“公退。【美】埃莉诺．奥斯特罗姆．公共事物的治理之道【M】．上海：上海三联书店，2000．4n农村公共产品多冗供给：模式‘j制度——以T县农f|l水利建设为例民进”三个路径来建构新的农村公共产品供给机制。①李秉龙、张立承等人(2003)提出积极推动农村公共物品供给主体多元化改革，建立财政、第三部门和农户三位一体的农村公共物品供给模式。②席恒(2005)从公共管理的视角对公共品的政府供给、市场供给和志愿供给三种方式进行了详细的理论解释。③张立承(2005)在介绍以及比较主要农村公共产品的五种供给模式——财政供给、市场供给、财政与市场联合供给、集体供给以及负债供给的基础上，提出了优化公共支出机构的政策建议，财政供给方式提供的农村共产品应加强地区间的公平，建立财政投入为主的农村公共卫生服务机制，适当增加集体供给模式中向农民筹资的标准的灵活性、建立有效的偿债约束机制。④王奎泉(2005)通过对现有农村公共产品供给中的政府主导型模式和政府诱导型模式进行分析，认为政府诱导型模式应是现阶段我国政府行为的最优选择，这种模式的有效运行依靠供给的市场准入产权改革、价格制度及激励等一系列的制度政策的支持。⑤李成威(2005)运用公共产品理论分析了现有的“一事一议”制度，运用公共产品提供主体理论认为受益主体为村内的村级公共产品应该由村级集团通过“一事一议"的形式提供，但却不是必然的；运用公共产品需求分析理论说明选择运用适当的公共产品评价方法来确定“一事一议”的优先顺序，是“一事一议”立项的重要依据；运用公共产品供给认为设计“一事一议”的项目应尽量利益相容，尽量维持“小规模”的格局，采用“有选择的激励"的方式，同时要确保专款专用，财务公开、群众评估和农民参与维护等。⑨针对农村基础设施建设中的资金瓶颈，刘险峰(2007)提出可以采取政府补贴或资产证券化的方式创新农村公共产。黄志冲．农村公共产品供给机制创新的经济学研究【J】．中国农村观察，2000(6)。。李秉龙，张立承，等．中国贫困地区县乡财政不平衡对农村公共物品供给影响程度研究【J】．中国农村观察，2003(1)．口席恒．公共物品多元供给：一个公共管理的视角【J1．人文杂志，2005(3)．回张立承．农村主要公共产品供给模式比较研究【J】．中国财经信息资料，2005(29)。。王奎泉．现阶段我国农村公共产品供给中的政府行为选择【J】．农业经济问题，2005(4)．田李成威．公共产品理论与“一事一议”制度【J】．中央财经大学学报，2005(11)．n品供给的投融资模式，通过市场化改革实现多元化的投融资模式。∞近年来，在农村公共物品研究中，不少研究者也涉及到农田水利产品的供给问题，一些学者主张通过市场化办法来解决农田水利供给问题，其中林万龙和党国英的观点最具代表性。林万龙(2003)认为，农户及农户公共品需求的分化，为农户社区公共品受益及排他性的产生提供了基础，从而是的公共品的私人供给成为了可能。②党国英(2004)认为，当前农村出现的各种问题，包括公共物品供给不足的问题，大都是因为乡村组织的政府性权力太大，而市场化不足造成的，用市场化的办法实现公正与效率的统一，是我们需要树立的解决农村问题的信念。⑨罗兴佐(2006)’则以“国家一社会”为研究视角，在对湖北五个村庄的水利灌溉供给进行了历史性和共时性分析基础上，探讨了国家权力、市场和村庄性质为基础的农民合作问题。作者认为，当前以市场为基础来达成农田水利供给的政策期望并没有实现，市场化改革带来了小水利建设的高潮，但小水利不仅抗旱能力低，更为关键的是与大中型水利设施是脱节的，切割了原来的水利系统，导致农民守着现成的水利设施不用，而是花更大的成本以农户为单位进行打井、挖堰等小水利建设，最终导致大中型水利设施的瘫痪。国家的介入是农田水利有效供给的前提。国家介入的关键是提供一种组织资源，在当前日益市场化、农民日趋理性化的农村，这种组织资源可能是农民低成本合作所急需的，以国家权力为主导应该是今后农民合作发展的一个方向。④O．3研究思路与结构安排总体来看，我国学者对农村公共物品供给模式的研究主要集中在宏观理论建构和国外经验的比较借鉴方面，这些研究成果为我们进一步研究和解决农村公共物品的供给以及“三农”问题，建设社会主义①刘险峰．农村公共设施供给的资金从哪里来【J】．中国乡村发现，2007(2)．。林万龙．中国农村社区公共产品供给制度变迁研究fM】．北京：中国财政经济出版社，2003，第148页。。党国英．农村发展的公正与效率可以兼得【N】．南方都市报，2004／06／22。国罗兴佐．治水：国家介入与农民合作【M】．武汉：湖北人民出版社，2006。n农村公共产品多元供给：模式与制度——以下县农|{{水利建设为例新农村提供了理论基础。但是以一个区域内就具体某类农村公共产品的供给模式进行微观分析仍鲜有所见，对一些细节微观领域的研究有待进一步深化。本文以公共产品理论和公共管理理论为分析框架，通过对湖南T县多元治水实践经验的微观解读，探讨了农村公共产品多元供给的理论逻辑、模式选择及其制度安排，在理论上系统论证了农村公共产品多元供给的可行性和现实性。全文共分为六个部分，具体安排如下：绪论部分交代了课题研究的背景及其意义、国内外研究状况、本文的研究思路及其研究方法。第一章主要从公共产品理论和公共管理理论的视角，对农村公共产品多元供给的内涵及其理论逻辑进行了阐释。第二章主要以湖南T县2005年水利冬修运动为研究样本，对该县形成的农田水利建设主体及其治理之道进行了分析、归纳、总结。第三章在案例分析的基础上，对当前农村公共产品多元供给的模型选择进行了理论归纳。第四章对地方政府在公共产品多元供给中的责任、角色和制度安排进行了理论阐释。结语部分简要交代了研究结论及其后续研究的理论展望。O．4研究方法与理论创新本文以马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义为方法指南，坚持理论联系实际。在具体研究过程中主要运用了实证调查方法、个案分析方法和模型法。实证调查方法是当前中国农村研究中运用最广泛的方法。本研究运用实证调查方法，主要收集了样本区县志、水利志、政府和职能部门的文件、统计材料以及当地农村的村规民约，并深入乡镇和村庄对一些典型事例的当事人及群众进行访谈。“模型是对现实的简化，它是社会科学家用来整理资料、创立理论和进行预测的。⋯⋯就其本质来说，模型必须对现实进行简化"。①为使经验分析上升为理论建构，本文运用模型法对农村公共产品多元供给的一般模型进行了理论提炼。本文的理论创新主要体现在，以一定区域某类具体公共产品的微。【美】迈克尔·罗斯金，等．政治科学【M】．北京：华夏出版社，2000，第23页。7n观分析出发，来构建农村公共产品多元供给的理论模型，进而提出农村公共产品多元供给的制度建构，从而使理论与实践更加紧密地结合起来，也使文章叙述有血有肉、更加丰满。n农村公共产品多元供给：模j℃与制度——以T县农flJ水利建设为例第一章公共产品多元供给的理论阐释1．1农村公共产品及其分类公共产品又称公共物品，根据萨缪尔森的定义，公共物品是指这样一种物品：每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少。从萨缪尔森的定义可以发现公共物品的两个特征：一是消费上的非竞争性，即增加的消费者引起的社会边际成本为零。在公共物品的消费上，人人都可获得相同的收益。二是消费上的非排他性，即要排除他人对该物品的消费是困难的。农村公共产品是指相对于农民私人产品而言，用于满足农村或农民生产、生活等公共需要，在消费上具有非竞争性与非排他性的社会产品和服务。农村公共产品是公共产品的一种特殊形式。农村公共产品茎嚣一黼霉嚣淼裟荽二农村混-产品在性质上农村义务教育，农村公共卫生，农村基本接近于纯，医疗，农村社会保障，小流域防洪防涝设公共产品施建设，农业科技推广，农田防护林建设，农田改造等。篙乐◆袭薯耋蠢嚣嚣兹嚣文化建设等。秽一淼篡臻黔桃图1．1农村公共产品的分类按照公共产品的性质(即非排他性和非竞争性的程度)，农村公共产品包括纯公共产品和准公共产品(图1．1)。①农村纯公共产品是。陶勇．农村公共产品供给与农民负担咖．上海：上海财经大学出版社，2005年，第20页．9n指具备完全的非竞争性和非排他性的公共产品，包括农村基层行政管理、社会治安、农村计划生育、农村公共卫生、农村社会救济、大江大河大湖治理、防洪防涝设施建设、大型水库及各种灌溉工程、大型重点防护林等。农村准公共产品是指具有一定程度的非竞争性和非排他性或只具备其中一个属性的公共产品。农村准公共产品还可以根据其非竞争性和非排他性的程度来进行划分为三类：①A．在性质上接近于公共产品的农村准公共产品，如农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农业科技成果推广、农田防护林建设、农田改造等。B．一般的农村准公共产品，如农村高中、职业教育、乡村小水利灌溉系统、农村道路建设、乡村电网建设、农木寸公共文化馆等。C．在性质上接近于私人产品的农村准公共产品，如农村电信、有线电视、成人教育、自来水、农业机械设备、农业多种经营等。对于这两类公共产品根据其性质不同，可分别采取由各级政府、民间资本等供给方式，实现政府与受益人合理负担的成本分摊比例。对于纯公共产品应由中央政府和省级政府提供，对于排他性成本高的准公共产品主要由县级和乡镇政府提供，同时充分利用民间资本提供其它的公共产品。1．2“多元供给”的意蕴阐析所谓农村公共产品的多元供给，是根据农村公共产品的不同属性和需求范围的差异，在公共品供给的不同环节，可以选择不同主体，不同的筹资渠道、以不同的生产／提供组合方式，形成不同主体间的相互合作的供给体系(网络)。“多元供给"是在现有财政力量下，提高农村公共品供给效率的新思路。1．2．1供给主体的多元化可以参与农村公共产品供给的主体有中央政府、地方政府、基层政府、农村社区组织、企业、个人等。关系到国家整体利益的农村公共产品由中央、省级政府完全供给。此外，中央还应本着公平的原则，将财政的转移支付倾向于贫困地区。一些基层的公共产品主要由农村社区主体供给。为推动社区供给，政府应在村级筹资的基础上，制定。徐小青．中国农村公共服务【M】．北京：中国发展出版社，2002，第44—45页．10n农村公共产品多冗供给：模式与制度——以T县农fU水利建设为例鼓励性的政策，对集体进行补贴，调动供给积极性。随着经济发展、科技进步，农村社会出现大量的近私人物品的准公共产品，如电信、电视讯号，个性化农业信息服务等，这些完全可以按照市场原则，积极引人企业和私人供给，政府要推出各种优惠政策促成私人资本进人农村公共品供给流程，同时要维护企业和私人的既得利益，保护合法权益不受侵害。1．2．2筹资渠道的多元化农村公共产品供给的难点在于资金。农村公共产品之所以会出现普遍的供给短缺，一个重要的原因就是农村公共产品的资金来源渠道太窄，太依赖于政府，当政府不能筹集到足够的资金时，‘‘必然会影响到公共产品的有效供给。因此，应该实现资金来源的多元化。实际上，当供给主体多元化后，用来供给公共产品的资金来源也相应的多元化了。针对不同地区特点，供给不同属性的公共产品可以采用多元的筹资手段解决筹资问题。有专家就指出，我国农村地区公共产品筹资手段大体有以下5种手段：①(1)征税。政府对公共产品建设的资金来源主要是财政，而财政主要来自税收，因此，可以将征税看成是公共产品筹资的一个主要手段。(2)有偿筹资。地方政府可以自行决定向社会公众、团体、企事业单位和个人进行有偿集资。地方政府的有偿筹资对于推动农村公共产品生产和建设会起到一定的积极作用。(3)使用者付费。使用者付费购买自己需要的公共产品，是筹集资金的一种普遍形式。如出售建设项目经营权、管理权和冠名权，以吸引投资和加快公共产品生产和建设。从农村当前的情况看，二些乡镇的自来水供给基本是采取这种形式。(4)减税、让利。通过对部分企业，主要是投资或出资支持地方公共产品生产和建设的企业，实行地方所得税减免；或对隶属于政府管理的这些企业，实行上缴利润的部分减让，鼓励其积极参与公共产品建设，也是增加公共产品筹资的一种切实可行的办法。．(5)其他手段。救助性手段是最常见和常用。社科院专家提出5种农村公共产品筹资新思路【J】．领导决策信息，2005(7)．11n的一种筹资手段。救助性手段包括社会对地区、社会对个人和群体、地区与地区之间带有援助和救济性质的资金投入支持。这样一种资金筹集，完完全全是出于对公共产品生产和建设的无偿支持。1．2．3供给方式的多元化随着农村公共产品供给主体和资金来源渠道的多元化，农村公共产品供给方式必然是多样化的。大体上可以有以下几种供给方式：①(1)政府或农村社区的直接供给方式。政府或农村社区作为供给主体之一可以直接提供属于本级职责范围的农村公共产品。(2)政府委托私人的供给方式。对于那些可以收费的农村公共产品，政府可以将它们委托给私人来提供。政府通过承包、租赁、托管等方式在政府和私人或企业之间签订合同，私人或企业按照政府的意图或合同来提供公共产品。(3)政府补贴私人或企业的供给方式。政府为了提高效率或弥补财力不足，可以通过直接补贴或间接补贴的方式，来鼓励和帮助私人或企业提供农村公共产品。1．3农村公共产品单一供给的制度困境目前我国农村公共产品供给主体、资金来源、供给方式的单一化程度较高，这种单一化的公共产品供给制度安排，已经成为制约农村公共产品有效供给的一个重要因素。1．3．1供给主体单一导致公共产品质量低下农村公共产品的供给主体即农村公共产品的供给者。由于公共产品供给中存在外部性和“搭便车"现象，使得农村公共产品供给中存在市场失灵和私人供给的无效率或低效率困境，所以政府有责任、有义务提供公共产品。人民公社解体以后，乡镇政府取代人民公社成为了农村的基层政权，并承担了本地区内农村公共产品供给的主要职责。但由于乡镇政府的财政权和事权不对称，财权小而事权大，导致现实中乡镇政府财政能力的不足，再加上政府供给效率的限制以及政。刘保平．农村公共产品供给危机的解决之策[J】．决策咨询，2003(2)．12n农村公共产品多几供给：模式0制度——以T县农Ⅲ水利建设为例府失灵，使得单一的政府供给难以避免低效率或无效率，其结果是不仅供给不足、结构不合理、品种单一，而且质量低下、价格昂贵，农民可选择的机会小，农民成了公共产品的被动接受者。1．3．2筹资渠道单一导致公共产品数量不足农村公共产品供给的资金来源问题是农村公共产品供给问题的核心，资金来源单一实际上使得供给的多元化成为不可能。乡镇政府取代人民公社成为农村基层政权以后，承担了本辖区公共产品供给的主要职责，相应也成为农村公共产品筹资的主体，其资金来源主要依靠制度内与制度外的财政收入。但1994年分税制度改革后，财政资金高度集中在中央和省，乡镇财政能力受到削弱，由于中央和上级政府转移支付有限，农业税基小，特别是税费改革的推行，实际上等于取消了乡镇的制度外收入，所以，仅依靠基层政府特别是乡镇政府所筹措公共产品的资金是十分有限的，再加上农村自身缺乏融资渠道，其现实结果就是农村公共产品供给的资金来源不足，农村公共产品的供给不足。1．3．3供给方式单一导致公共产品效率不高农村公共产品的供给方式是指供给主体如何来组织农村公共产品的供给过程。根据西方公共产品市场化供给的相关理论，公共产品特性(公共程度)不同，其提供方式也应有所不同，政府是公共产品的主要提供者，但并不是唯一供给者。政府部门直接进行公共产品的生产一般容易导致低效率和寻租行为，这是由政府部门在供给过程中成本与收益相分离所决定的，政府没有动力追求公共产品生产成本最小化，反而会利用垄断特权提价限产。①在我国农村，政府垄断着公共产品生产，公共产品供给过程中缺乏市场机制的介入，市场力量在农村公共产品生产中的作用微乎其微。政府的垄断使农村公共产品质量低下、价格昂贵，农民的福利大打折扣，也不利于满足农民对农村公共产品的多样化需求，客观上导致农村公共产品的供给不足。。祝建兵、陈娟娟．农村公共产品供给的一体化与多元化【J】．中共福建省委党校学报，2006(4)．13n1．4农村公共产品多元供给的理论逻辑20世纪70年代之前，西方国家学术界对公共产品的分析。一直是与政府的行为联系在一起，把供给主体基本定格于单一的政府主体，这一理念在漫长的时期内构成公共产品理论的全部内容，并指导公共产品供给制度及其实践。20世纪60年代末，学术界开始对占主流的政府供给理论提出质疑，并从理论和经验方面论证了公共产品由私人市场和非营利部门供给的可能性，20世纪70年代，形成了公共产品私人供给理论，政府单一主体供给转变为政府、市场共同供给。到20世纪90年代，包括政府、企业、非营利组织、居民等多主体供给成为具有广泛影响的理论主张。1．4．1物品分类理论物品分类理论认为，根据消费的竞争性和排他性两个特征，可以将公共物品和服务分为四种理想类型：个人物品(拥有排他性和个人消费的特征)、可收费物品(排他和共同消费)、共用资源(非排他和个人消费)和集体物品(非排他和共同消费)。①对于非排他性和非竞争性的产品，由政府通过税收的方式直接供给是最好的方式。在现实生活中，大部分公共产品都不具有完全的非排他性和非竞争性。很多公共产品并非是具有完全的非排他性和非竞争性的纯公共产品，而是准公共产品，，可以通过收费实现排他，因而供给方式也可以有多种选择。农村公共产品种类繁多，性质存在差异，这就为供给主体及供给方式的多元化提供了可能。根据公共产品的特性，理解公共产品应该与一定的组织联系起来。因为任何公共产品都不是独立存在的，都是与某一组织相联系的，每个组织都有自己的公共产品。如家庭有家庭的公共产品，社区有社区的公共产品，企业有企业的公共产品，地区有地区的公共产品，国家有国家的公共产品。理论上一般将最小的公共组织以下的单位，即。句华．公共服务中的市场机制：理论、方式与技术[M】．北京：北京大学出版社，2006，第33页。14n农村公共产品多元供给：模式与制度——以下县农I_rI水利建设为例分散的决策主体定义为私人。将政府定义为靠近极大端点的组织即国家的代表，包括中央政府和地方政府。将介于私人和政府间的组织系列中各种组织都定义为集团，即消费某一公共产品的消费者所形成的集合。政府、集团和私人可以分别提供不同层次的公共产品。公共产品可以由消费公共产品的集团来提供；但在两种情况下必须由政府来提供，一是集团实在无法提供，二是集团的最优规模为无穷大：私人出于利他动机，也可能提供公共产品。①1．4．2“灯塔”理论1974年英国经济学家罗纳德·科斯通过灯塔现象的研究，提出了灯塔的私人收费的可能性，第一个反驳了公共产品只能由政府垄断的传统经济学观点，认为即便是纯粹的公共产品由私人提供不仅是可能的，而且是更有效率的。而后，布坎南的俱乐部产品理论也指出公共产品可实现集团供给。他认为，由于俱乐部成员对俱乐部产品有相同的偏好和评价，同时有选择离开的自由，从而使集团蕴含特有的激励和制约机制，促使集团高效提供公共产品。因而，从产权角度解决了由政府提供此类公共产品时人们的“搭便车”行为，使社会民间组织成为借助市场化手段供给准公共产品的理想模式。@这也在理论上反驳了传统公共产品只能由政府垄断的观点，提出了公共产品私人供给的理论依据，为人们建立公共产品的多元供给机制提供了理论指导。1．4．3供给与生产分离理论长期以来，人们习惯认为，地方公共物品的供给与生产是一个完整的统一体。最好的政府是集公共物品的供给职能与生产职能于一体，承担全方位服务的政府，这样的政府能提供和生产范围广泛的物品和服务。20世纪90年代以来，美国公共经济学与公共行政大师奥斯特罗姆的“多中心治理”理论提出了公共服务提供者与生产者分离的命题。该理论认为，在认识政府公共事务治理过程中，需要明确区分公共产品供给与生产两个概念。o李成威．公共产品理论与“一事一议”制度【J】．中央财经大学学报，2005(11)．圆刘银喜．农村公共产品供给的市场化研究【J】．中国行政管理，2005，3。15n生产指的是“将投入变成产出的更加技术化的过程，制造一个产品，或者在许多情况下给予一项服务”。①公共产品的生产是指公共产品得以成为存在物的物理过程。政府可通过建立企业或直接投资等方式进行直接生产，也可以通过授权、资助、监督、预算或政策安排等方式将公共产品委托给私人企业或第三部门进行间接生产。政府或非政府单位可以与私人甚至公共机构签订协议，让他们来建造或经营公共物品；政府单位也可以指示其他企业来提供服务；政府还可以通过向其他单位提供物质利益刺激来鼓励它们的生产。供给指的是“通过集体选择机制对以下问题做出决策：由指定的一组人提供各类物品和服务；被提供物品和服务的数量与质量；与这些物品和服务有关的私人活动被管制的程度；如何安排这些物品和服务的生产；如何对这些服务和服务的供给进行融资；如何对生产这些物品和服务的人进行管理”。②因此，公共物品供给指政府通过制度安排使消费者得到产品的过程。政府的公共服务职能是通过提供公共物品来实现的，公共物品供给职能中包含着生产职能，但供给职能并不必然等于生产职能，生产职能并不必然等于供给职能，供给职能与生产职能存在着区别。公共物品供给职能明确了公共服务的责任主体是政府，亦即政府应该为公共服务承担必要的责任，而生产职能明确了由谁来替供给者具体执行的问题。⑨区别供应和生产的目的是把过去由政府机构直接提供生产的社会服务，以各种方式鼓励非营利机构、企业、居民等共同承担，从而克服“政府失灵”的弊病。由供应者去选择生产者是公共服务领域的世界性改革走向，这为人们用新的方法来组织地方公共服务单位和调整它们之间的关系奠定了概念基础。④区分供应和生产，有利于我们科学地认识公共产品提供的本质及其运行规律，也为公共产品供。【美】埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德，等．制度激励与可持续发展【M】．上海：上海三联书店，2000，第87页。。引注同上，第87页。。何精华．区分供给与生产：基于政府公共服务职能实现方式的分析框架【J】．中国行政管理，2007(2)．国李雪萍、陈伟东．分开与连结：社区公共服务机制探析【J】．社会科学研究，2006(1)．16n农村公共产品多元供给：模式与制度——以T县农田水利建设为例给方式的多元化奠定了理论基石。17n硕．J：学位论文第二章T县农田水利多元建设之道2．1T县概况T县位于湖南省西北部，洞庭湖尾闾，武陵山脉、雪峰山脉交汇处，属亚热带季风气候，全年四季分明，气候适宜，年平均气温16．5℃，年平均降雨量1437毫米。全县总面积4458平方公里，辖15个建制镇，25个乡，总人口98万，其中农业人口82．8万人，农业劳动力47．4万人。全县耕地面积129．3万亩，水面50万亩，丘岗山地400万亩，粮、棉、油等农副产品总产量居湖南省首位，其中优质稻30万亩，专用稻30万亩。每年粮食产量60万吨，棉花产量7600吨，油料7．3万吨。该县雨水充沛，溪河纵横，水利资源丰富，共有大小河流48条，均属沅水水系。沅水自西南至东北横贯全境，流长99公里，年平均流量2080立方米／秒，相应径流量655亿立方米。沅水以南的河流以雪峰山脉为其发源地，自南向北汇入沅水，主要河流有夷望溪、大杨溪、澄溪、水溪；沅水以北的河流以武陵山脉为其发源地，自北向南汇入沅水，主要河流有白洋河、陬溪、延溪等6条，其中白洋河最大，流长121公里，流域面积1780平方公里。河流总长4061公里，河网密度为每平方公里O．9l公里，河流的容水可利用量为102．5亿立方米。全县拥有小I型水库63座；小II型水库238座，中型水库8座，大型水库1座，水利灌溉产品的供给与治理在该县农业经济发展中具有重用的基础地位。2．2T县农田水利产品类型与区域分布中国水利历史悠久，内涵异常丰富。最初《事物纪原·利源调度部·水利》载：“魏文候使李俚作水利"。水利指有关对于水的改造和利用的各项事业，它是一个综合性名词，包括除害与兴利两个互相关联的方面。①中国水利工程学会把水利产品分为防洪、灌溉、水力、①张含英．中国水利史稿【M】．北京：水利电力出版社，1979，序言．18n农村公共产品多冗供给：模式与制度——以T县农⋯水利建设为例水道、给水、污染、港工八种工程。①从T县实际情况来看，水利在当地主要体现为防洪、灌溉和给水三个方面。②本文所使用的水利公共产品一词，其涵义限定在灌溉方面，即农田水利。受长期农耕文化和地形地貌的影响，T县农村一般沿着水源而居住，村庄之间阡陌相连，山水相依。这种分布格局决定了农田水利产品效应不仅在村庄内具有不可分割性，而且其效应还可能“溢出”村庄范围而成为地域性公共产品。乡村水利是准公共产品主要源于乡村水利的系统性和特殊性。乡村水利的系统性表明，乡村水利难以做到有效排他；乡村水利的特殊性表明，乡村水利受自然因素影响极大，无法通过市场来有效供给。除非是小型堰塘和机井，一般水利工程的所有权、使用权、管理权均无法为单一主体所垄断。罗兴佐教授从规模、类型上把农田水利分为大水利和小水利。大水利是指以大型水库、泵站为依托，为数个村或数个乡甚至数个县市提供灌溉服务的水利设施，他所服务的区域通常构成大中型灌区。小水利是指以堰塘、机井、小河坝为代表的，只能为少数农户甚至是单家独户提供灌溉服务的水利设施。@根据前述农村公共产品分类理论，我们可以将农田水利分为纯公共产品(大、中型水库，小I、小II型水库，主水渠)和混合公共产品(河坝机埠、骨干堰塘，支水渠)，纯公共水利产品构成了农田水利中的大水利，混合公共产品构成了小水雨I(表3．1)。，表2．1T县农田水利产品类型与区域分布漳江镇盘塘镇。水利部人事劳动教育司编．水利概论【M】．南京：河海大学出版社，2002，第28—29．页。。T县处于洞庭湖区，每年雨季都会引发洪灾，因此防洪工程是当地水利建设的重中之重。由于防洪工程的大部分资金来自于中央和省、市、县政府的专项资金，基本上是属于纯公共产品，本文在此暂不进行讨论。@罗兴佐．治水：国家介入与农民合作[D】．华中师范大学博士论文，2005，第14页。n硕士学位论文(注：1．灌溉面积以水田面积为准；2．文章对地名进行了技术处理；3．资料来源：T县水利局统计资料)n农村公共产品多冗供给：模式0制度——以T县农|Il水利建设为例2．3T县多元治水之道解读2005年6月持续几个月的晴热高温天气，致使T县农村出现大面积旱情并迅速蔓延，较为严重的地方出现人畜饮水困难、塘坝干涸、农作物失收的现象，使3．4万人遭遇饮水困难的问题。截至当年8月，全县农作物受旱面积21．6万亩，其中水稻12．4万亩、旱作物9．2万亩，6300亩水稻开坼，玉米、棉花等旱作物卷叶2．46万亩。2005年冬季，该县政府痛定思痛，化悲伤为动力，在全县掀起一场规模浩大的水利冬修运动。仅至当年11月底，全县水利冬修开工处数3269处，渠道维修38l公里，开挖疏通渠道324．7公里，山塘维修2861口，小型水库除险11座，堤垸险工处理16处。‘在水利冬修过程中T县充分发挥乡镇、村组和农民的首创精神，推行“多主体、多渠道、多层次”的水利建设机制改革，启动多种经营的治水模式，充分调动了社会各种力量兴办农田水利的热情，走出了一条多元治水的农村公共产品治理之道。2．3．1分类管理，形成多层次水利建设主体根据农田水利的类型(大水利／小水利)和受益范围(县域／乡域／村域／组域)，T县政府对农田水利进行分类管理，形成了“大水利政府财政包干主导建设、小水利政府、市场、社会和农户共同建设”的多层次、多主体、多渠道的水利建设格局(表3．2)。表2．2，T县农田水利建设主体类型n1．政府主导：财政拨款农村中的大、中型水库、主水渠等水利设施具有一般公共产品的不可分割、非排他性的特征。同时，由于农村分散性的特点，使得农村水利产品的供给具有比城市一般公共产品的供给投入大、收效微的特点。因此，市场、私人部门一般不愿意介入。农村大水利产品基础性、效益的外溢性特征和供给的现状迫切要求政府发挥主导作用，加大有效供给力度。制度经济学认为，制度变迁的推动者尤其是行动集团对于制度变迁至关重要，离开了行动集团，制度变迁是不可能发生的。①基层政府和组织的带头作用对于成员努力具有相当的正面激励，可以有效地降低集体行动的成本。缺乏强有力的行动集团，本应能办成的事却没办成；有强有力的行动集团，可能办不成的事情最后却办成了。在T县农田水利过程中，我们看到，基层政府、村级组织在规划设计、资金筹集、劳力组织等方面发挥着主导性的作用，在农民兴修水利的集体行动扮演着“初始集团"的角色。案例1：财政拨款修建大水利泥塘乡总面积91．7平方公里，耕地面积4．1万亩，水田面积3．4万亩，有小(I)(II)型水库15座，大小山塘1668口，小型河坝61座，灌溉机埠38处，主干渠道98公里。多年来由于该乡水利建设主要采取政府单一投资模式，库塘和渠道淤积、渗漏、垮塌等现象连年发生，干旱死角面积不断扩大。2006年乡政府把为民解难的“十百千万"蓄水抗旱防涝工程(即新建十左骨干水塘；整修百处旧骨干塘、河坝和机埠；整治千口山塘；维修万米灌溉渠道)作为重中之重，组织全乡干部和水利技术人员，深入农村对水利网络进行详细勘察，制定出合理的规划设计，政府财政投入资金60余万元对水利主体工程进行维修整治。大水利系统的畅通使农田的支水渠、小河坝、小山塘有了“源头活水"，激发了农民兴修水利的积极性。。刘祖华．农村“一事一议”的制度经济学分析【J】．江汉大学学报，2007(4)。22n农村公共产品多冗供给：模式‘j制度——以T县农m水利建设为例2．市场主体：水权置换所谓市场化供给j就是改变政府的直接供给和生产，更多地引入市场机制和私人投资者，一通过市场竞争打破政府垄断，构建政府、私营部门(主要是私营企业)、私人相互合作的公共服务体系，提高供给效率，提供更多更好的公共产品。其实质就在于给予公众“用脚投票"的机会，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。所谓租赁承包模式是指，在不改变水利设施现有用途的情况下，通过拍卖经营管理权，利用民间资本启动水利设施建设。从理论上来说，这种模式本质上是一种公共产品的市场化供给。市场机制引入农村公共产品供给领域，主要包括开放公共产品的生产市场与采取市场手段筹集资金两大方面。除了少数涉经济与社会稳定的公共产品由政府直接生产与提供以外，原则上政府应当开放公共产品生产市场，允许私人部门和民营资本进入，实现农村公共产品生产主体的多元化。政府还应通过建立健全多渠道的筹资机制，本着“谁投资谁受益"的原则，采用包括民间投资、吸引外资、债券融资、产业投资基金等多种方式，最大限度地盘活存量资产，有效整合现有资源。这样既可以减轻财政供给公共产品的压力，又能够有效满足农民对公共产品的需求。案例2：水权交易筹集资金戴家棚水库是泥塘乡一座库容450万方的小(I)型水库，覆盖全乡7个村的1．1万亩水田灌溉，并承担中心集镇及周围5000多户居民的饮水任务。2004年乡政府结合乡自来水厂的改造，采取公开招标方式，拍卖水库和自来水厂的经营管理权，仅此一项就吸引民间资本5O多万元。通过水权交易，既解决了水库的日常管理、维修费用问题，也解决居民的饮水问题。戚家村是典型的干旱死角，水源缺乏，加之塘小泥满，一遇降雨偏少年份，旱灾严重。2005年7至9月份，全村186O亩水稻全部受旱，近560亩稻田开裂，300多亩旱作物基本绝收，不仅农田受旱，人畜饮水也受到很大影响，仅6组就有41户134人生活用水靠采地n下水。大旱过后，为解决水少的根本问题，该乡党委、政府实行以奖代投的同时进行产权置换兴修水利，调动了多方的积极性。通过拍卖两口堰塘15年的使用权筹资修水利，该村6组陈尚金等两名党员带头响应并赢得使用权，他们随即自筹资金2．1万元对塘坝进行改扩建，工程完工之后蓄水达到3．1万立方米，可以有效保障灌溉面积73亩。水权交易筹资治水，既改善了水利条件，解决了该组的灌溉问题，又增加农民了收入，多方满意，一举多得。3．社区主体：集体筹资一些受益范围限于本社区的农田水利设施，如河坝机埠、骨干堰塘、支水渠等，其外部性较小，且受益群体相对固定。对于此类物品或服务，如果要完全由政府来提供显然是不现实的。同时，由于其存在一定的外部性，如果此类物品或服务要农民一家一户自己来解决也相当困难。因为个人的能力毕竟有限，且容易造成效率上的损失，因而较为理想的方式是将农民组织起来，由整个社区来承担此类公共产品的供给责任：在农民自愿的基础上，按照“谁受益、谁负担"和“量力而行”的原则，通过“一事一议”机制，由农民按照受益程度的大小进行分摊、集资。鉴于农村社区自身的财政能力所限，在定位上可以作为农村公共产品的补充性供给方式。案例3：“一事一议靠修水利马鬃乡关头村5组“六头湾”堰塘，有7户农户4o亩田需要直接灌溉。由于该塘容量小，加上多年淤积，蓄水量锐减，根本无法保障7户所承包的40多亩农田的完全灌溉。2005年受干旱影响，多户农作物严重受损。该组党员干部谌卫东牵头，7户农户统一协商，达成共识，按受益面积出资出劳，共投入资金5000余元，采用机械与人工结合的办法，把原来的山塘扩建成骨干塘。扩建后蓄水量可达1．2万方，比原来增加到了一倍多，可满足50多亩水田的灌溉。通过商议，7户农户还形成了一个制度性契约，以后每年按受益面积分摊一定经费用作堰塘的维护和管理。4．农户主体：个人出资n农村公共产品多，亡供给：模式‘j制度——以T县农m水利建设为例从理论上来说，任何对某类公共产品有需求的地方，就可以组织起供应者来提供这类公共品。由于公民对公共品的需求和偏好可以被无限细分，那么，就可能出现这样的情况，即单个的公民会成立单独一的供应单位来为自己提供这类产品。①已有的研究表明，按照谁投资谁受益的原则，由农民出资提供农村公共产品，是完全可行的。在我国农民收入的恢复性增长、知识水平的提高、市场意识的觉醒和观念的转变，都有利于农村公共产品供给问题的解决。对于农村急需的、而政府又无力提供的农村电网改造、水利灌溉渠道等等，依靠农民自己组织劳动力，自己出资修建，然后由出资出力者共同使用，不失为‘一种独特的农村公共产品供给模式。一些不存在收费困难的公共产品，也出现了由个人承担的趋势。在农村公共产品供给过程中，某些大户在特定的情况下可能会主动承担筹资责任。“某个成员对集体物品的兴趣越大，他能够获得集体物品带来的收益的份额就越大，即使他不得不承担全部成本，他也会提供这种集体物品。”②我们在调查中发现，在修建小型农田水利灌溉工程中，承包百亩以上的种粮大户从中得到的好处，要远远大于只有几亩土地的小户人家，一些大户独自承担修建水利成本的意愿比起一般农户要强烈。案例4：个人出资修水利2005年由于严重天旱，桃花镇清水村3组村民刘宝洲承包的14亩水田全部失收，其他村民的农村物也因旱灾不同程度的受到损失。刘宝洲借来岳父多年积蓄的300o元钱，带领全家奋战半个多月，搬走土石6oo多方，建成了堤长36米，高3．2米，蓄水3000多方的堰塘，保障了该组其它300多亩水田的灌溉。刘宝洲举债办水利的行动，感动了全组群众，村民把所建水塘取名为“宝洲堰”。余坪乡新港村斗水丘组村民吴子优承包的13亩多田，因一座山岗阻隔，农业灌溉得水难，稍遇干旱，粮食生产就会减产乃至失收。o刘亚平，颜昌五．区域公共事务的治理逻辑【J】．中山大学学报(社会科学版)，2006(4)。国奥尔森．集体行为的逻辑【M】．上海：上海三联书店，1991年版，第28页。25n2006年2月，他自筹资金1．7万余元，雇工用风钻打通隧洞3o多米，新建2口蓄水山塘，引前山桥水库渠道的水入塘自流灌溉，不仅解决了自身承包责任田灌溉问题，还确保了邻里2o多亩高滂田地的灌溉用水。一2．3．2奖罚分明，合理设置选择性激励机制奥尔森的研究表明，加入集体行动的个人都有一种“搭便车情结"，希望不付出或以最小的付出就可以获取集体的“公共利益”。在一个人员众多的大集团内或“潜在集团”中，由于个体的积极行为对整个集体来说其作用和影响力是微不足道的；同时由于大集团人员众多，个人的积极行为难以获得其他成员的鼓励和嘉许，因此在大集团内就缺乏社会激励因素来诱导个体参与集体选择的行动，为实现集体的利益而付出自己的努力。为此，奥尔森教授设计出了一种动力机制——“有选择性的激励"，它要求对集团的每一个成员区别对待，做到“赏罚分明"，来驱使大集团中的理性个人采取有利于集团的行动。①激励必须是有“选择性”的，所谓“有选择性”就是区别对待，没有选择性的区别对待，集团所有成员共同分享激励，激励就失去了应有的作用。“选择性激励”有两种不同的形式：积极的选择性激励和消极的选择性激励。②积极的选择性激励就是通过奖励参与行为而示范诱导其它人采取相同的行动，奖励既可以是物质性的，也可以是社会性、精神性的；消极的选择性激励，是通过惩罚不承担集团行动成本和不行动者，以便对其他人起到警示作用。从T县水利建设实践来看，大部分乡镇都制定了切实可行的制度性激励机制。漳江镇对冬季水利建设实行以奖代投，每硬化1m渠道由镇政府奖励5元，新挖堰每完成1m3土石奖励3元，作为工程器材费。镇政府还从各村村干部工资中提取2000元资金作为保证金，完不成任务的将被扣除，完成任务后全额发放。佘坪乡明确规定，乡政。【美J曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑[M】．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995，第41页。国许云霄．公共选择理论【M】．北京：北京大学出版社，2006，第11O页．26n农村公共产品多兀供给：模式与制度——以T县农⋯水利建设为例府下达到各村的水利建设任务必须无条件地完成。完不成任务的，联村干部和村干部年终取消评先评优资格，并从他们的工资中扣除500元，．作为先进村的奖励金。这些措施的制定和实施，既加强了责任，又落实了投入资金，对全面完成今年的水利建设任务具有极大的推动和促进作用。表2．3T县2005年重大水利建设项目奖励一览表(单伍万元)工程名称处建设地点工程内容工程总造县乡以市奖励数价奖代拨主排渠硬1白龙村一土石方开挖回填1．47万18012027化及清淤关天坪村立方米，出淤1．25万立．工程一芦山村方米，浆砌石3700立方米，铺设水工砖12600平方米湖区除险1凌津镇大堤护坡除险18013022．5大桥上游900米大堤新建堤坝建设1漆河镇1OOO20030及护坡，挡土墙建设水库除险1观音镇副坝护坡30025037．5大堤加修1深水湾加高培厚40025037．5干支渠防渗，隧洞衬砌及灌区工程1剪市镇78625037．5附属建筑物改造●撇洪渠衬砌，长3640米，撇洪渠衬1桃花镇土方2．2万方，砼400033025037．5砌方大堤灌浆劈裂灌浆5．5km34000进处险l马鬃乡10304．5尺渍堤灌浆，护坡，涵闸整大堤除险1漳江镇修除险，‘渍堤沿线渔湖治l0510515．75理固基2。3．3内联外引，注重发挥“第三种力量"的作用在农村社会中，存在着一些从农村出去，在国家行政机关、企事业单位工作但仍关心家乡发展，并想方设法为村庄争取资源的人，农民们把他叫做“在外面工作的人"。罗兴佐教授把这些人称为村庄治理的“第三种力量”。①在目前国家投入不足的宏观背景下，这种力量有可能成为村庄治理和公共产品供给的重要力量，因为它既能争取到外部资源，又能整合村庄人的利益诉求，并且表现出较高的公益心。。罗兴佐．论村庄治理资源【J】．中国农村观察，2004(3)．n农村社会内在的力量往往是潜在的，在具备村庄精英的前提下是可以组织起来提供公共产品的。但由于农户关注的利益存在差异，同时也难以完全避免“搭便车"的机会主义心理，往往使村庄集体行动陷入困境。充分发挥这种力量在农村公共产品供给中的“支点"作用，以适当的村外资源“撬动"农村社会内部的集体行动潜能和热情，往往能够收到“四两拔千斤"的功效。T县农田水利建设成功的经验之一，就是充分发挥“第三种力量”在项目立项、财政拨款、资金捐助等方面的积极作用。T县政府对在外知名人士进行了摸底存档，并制作了精美的“在外知名人士名录”，成立了“老乡会”，不定期举行老乡聚会，定期向这些知名人士寄送介绍本地发展情况的报纸和资料；许多地方的乡、村两级组织也对在外工作、打工的精英人士进行建档立册，每年年底举行返乡工作人员座谈会，一些乡镇甚至出台了欢迎在外离退休工作人员返乡居住的优惠政策，聘请这些人担任村庄发展顾问或直接任命为村级组织负责人，使这些知名人士充分利用各自的人际资源为农村公益事业建设发挥余热。据不完全统计，2005年底T县水利冬修过程中，县、乡、村三级组织通过“第三种力量"筹集的物资、资金达到300多万元。案例5：社会捐助修水利居住在佘骑龙山村的退休干部燕兴德，从该市工商银行行长位置退休后，当地政府邀请其担任骑龙山村党支部书记，在2005年的水利建设中，他从自己的退休工资中捐出1ooo多元资金，对两河口灌区南干27。隧洞塌方进行清除，确保了南干渠的畅通。茶安镇是坪村地处夷望溪上游，近年来每到汛期竹园水库达到102．5米水位时，全村1000多亩农田都会被洪水淹没，百姓损失惨重，但又无可奈何。2005年9月下旬到10月上旬，该村群众在一个70多岁的老支部书记带领下，向该村在外工作和曾在该村工作过的’人员发出了捐款修堤的倡议，共筹集资金8万多元，修建了一条长4公里的防洪大堤，结束了遭受竹园水库倒灌的历史。2．3．4宣传动员，增强农田水利项目的利益相容性n农村公共产品多元供给：模式。i制度——以T县农⋯水利建设为例奥尔森认为，利益相容性集团比利益排他性集团更有可能实现集体的共同利益。①所谓相容性利益是指利益主体在追求这种利益是相互包容的，利益主体之间是一种正和博弈状态，即所谓的“一损俱损、‘一荣俱荣’’。相容性利益类似于“做蛋糕”问题，‘在“把蛋糕做大”的过程中总是希望“做蛋糕”的人越多越好，“人多力量大”，“众人拾柴火焰高"。排他性利益指的是利益主体在追求这种利益时是相互排斥的，利益主体之间是中零和博弈。类似于“分蛋糕"问题，分利集团越小越好，故这类集团总是排斥他人进入。一些农民集体筹资的水利建设项目，不可能平均给每个村民小组的每户农民都带来同等好处，因此在选择和设计水利建设项目时应该尽量满足全体村民至少是绝大多数村民的利益，尽量使项目利益相容，应该明确议事项目的权属，使建成的项目能为所有投资农户共享，各户均等。在进行农田水利建设项目筹资过程中，T县确定了农民直接受益的原则，按照直接受益的范围组成筹资筹劳对象，科学合理地设定项目规模，如果是全村受益，则全村为筹资范围，如果是村以下的某一些农户直接收益，则以这些农户为筹资范围，不拘泥于行政村或自然村范围，增强农田水利建设项目利益的相容性，有效消除了农户的“不情愿’’和“搭便车"心理。加大宣传力度、反复做工作说明水利建设项目的意义，也是体现相容性的重要方面厂．因而，增加项目建设的透明度，，使每个农户真正知道建设项目给自身带来的好处也能够减少项目实施的阻力。在农田水利建设过程中，按照县水利建设指挥部的要求，T县各乡镇层层召开了水利秋冬修动员大会，将任务分解到村组，并出台文件予以明确。各乡镇用广播、横幅和田坎标语向群众宣讲兴办水利重要性，县、乡、村三级干部进村入户，大力宣传政府大办水利的新思路，全面推广水利建设“谁投入、谁所有、谁管理、谁受益"的新举措，让全县民营大户、社会团体以及普通群众放心投资，大胆参与小型水利设施建设。【美】曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑【M】．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1995，第3卜35页。29n和管理，全县上下形成了兴修水利建设、造福子孙后代的空前共识，为各方力量参与农田水利建设提供了思想动力，极大地调动了广大干群兴修水利的积极性，涌现出了一批先进典型。30n农村公共产品多冗供给：模式与制度——以T县农川水利建设为例第三章农村公共产品多元供给模式选择在单一制的公共产品供给格局下，政府自上而下的公共产品供给模式不仅制约了农民的合作精神，而且导致公共产品供给的无效率，使有限的政府资源被浪费。湖南T县农田水利建设的案例表明，要实现农村公共产品的最优供给，必须把农民的需求偏好作为农村公共产品供给函数的内生变量，根据公共产品的类型和受益范围，合理界定供给责任主体，采取最佳的供给模式，从而建立起政府、民间组织、私人等多渠道、多形式、多层次的多元化供给格局j3．1农村公共产品多元供给的影响因素分析对于供给方式的选择应该以交易成本的最小化，社会福利的最大化，经济效率的最优化为标准。各种供给方式实际上就是政府的治理工具，运用何种治理工具，政府干预到何种程度完全视问题情势、政府主观偏好、资源拥有程度、目标的正确性与选择性、对市场依赖程度、相对成本等综合因素决定。3．1．1农村公共产品的层次性各个地区经济发展水平的多样性，决定了对公共产品有效需求水平的不同。要承认各县(市)经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上，区别对待，分类、，合理设计和制定农村公共产品提供目标、标准等指标，绝不能一刀切。应根据农村公共产品的层次和性质，构建多元化的农村公共产品供给体系。要注意公共品之间的协同性、匹配关系，遵循效率原则，优化供给结构。同时，要注重不同公共物品供给之间的关联性，比如，软的无形公共物品制度的供给、管理的供给等有助于有形的公共物品的供给，有助于实现公共物品供给的多元化的实现。以及有助于筹资渠道的多元化的实现。从而促进公共物品的供给量，已经供给的质量。也就在一定程度上实现了乡镇公共治理的发展，以及制度的变迁。在乡镇财政短缺，资金有限的情况下，受预算约束公共产品的提供能力受到了物质上的限制。因此科学区分农村n公共产品的需求层次，提供不同组合的公共产品将更易于实现财政效益与社会效用最大化。3．1．2财政资源的有限性财政资源决定政府有效供给公共产品的水平。政府应当加大对农村公共产品供给的力度，尽快缩小城乡差距，恢复农村居民的国民待遇。但是财政的力量毕竟有限，暂时无法立即补上供给缺口，所以政府的投入应该有所侧重，重点保证涉及公民基本人权的公共产品(如义务教育、基本的医疗卫生、社会保障服务)、全国性的农村公共产品(如全国性农业技术推广、全国性农业信息网络等)以及区域性公共产品(如河流治理：病虫害防治)。财政财力的有限决定了公共财政覆盖农村的措施必须分阶段、分区域地排出优先序。排序的基本原则应该是，先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品，打破城乡二元结构，实现城乡一体化的公共产品供给制度。3．1．3供给技术因素传统“公共物品”理论认为，由于公用物品生产的自然垄断和消费的非排他特性，公共物品的生产只能由政府提供。但正如布坎南指出的，随着技术的进步，原先的公共产品有可能会向私人产品转化。科学技术的发展、社会分工的扩大和组织机构的变化，一方面削弱了自然垄断的程度和范围，另一方面创造了新的竞争领域，使一些以前具有自然垄断性质的经济活动，具有了竞争的性质和特点，为私人企业的进入提供了机会和条件。同时，技术的发展也使原来的一些公共物品越来越多地成为准公共物品，可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性，排除不付费者的“搭便车’’现象。例如通讯技术的发展，使电视收视付费成为一件很容易的事情。因此，技术的发展使公用物品可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，即政府有责任组织相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场完成。与此同时，技术发展也使公共物品的产权实施成本降低。在公共服务提供方面，根据绩效标准可以维持公共控制，同时还n农村公共产品多兀供给：模式0制度——以T县农川水利建设为例允许在生产公共服务的机构之间发展越来越多的竞争。公共财政学家理查德·A·马斯格雷夫比较早的对公共物品的生产和供应予以区分，蒂布特“以足投票’’的模型强调了个人或者社群可以从一个管辖区向另一个管辖区移居。奥斯特洛姆夫妇为代表的制度分析学者关于多中心秩序和公共物品的供应与生产区分等论述颇有影响力，指出了从以政府为核心的单中心治理模式向政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式转变的一个重要趋势。民营化倡导者萨瓦斯结合了产品供给的安排和生产的不同情况，列出了10种制度安排，包括政府服务、政府间协议、合同承包、特许经营、补助、政府出售、自由市场、’志愿服务、自我服务：凭单制等。3．1．4政治因素影响公共产品的本质属性在于它的公平性，一是供给过程的公平性；二是供给机制的公平性；三是供给取向的公平性①。公共产品的供给不仅出于弥补市场失效、维护社会公共利益的需要，同时还要求实现社会总福利和人均总福利的最大化，要求政府必须按照社会公众的集体意愿提供公共产品，而不是以获取利润为最终目的。当然，公共产品的供给也不是完全不要效率，不要效率的公共产品供给不仅会带来资源的浪费，也不可能实现社会总福利和人均总福利最大化的目标。在初次分配中，为了追求效率我们已经牺牲掉许多的公平，如果在再．分配过程中，尤其是公共产品的提供中再度牺牲公平，社会不公的势能必然进一步扩大，它所带来的负面影响也会迅速扩张。实际上，正因为长期对提供农村公共物品的漠视，我国农村有一半行政村没有通自来水，甚至还有近2亿人的饮用水有害物质含量超标，此外，医疗卫生、住房、燃料、交通等都成为农村发展的重要障碍。这些问题的存在不仅影响到农村的发展而且影响到了社会稳定，以及决定着新农村建设和和谐社会建设的实现。3．1．5社会因素影响公共产品供给机制的社会因素，主要取决于农村社会的自治能。张道航．公共产品供给必须公平优先【EB／0L】．中国农业信息网，2005一lO一11．33n力、社会资本状况等。一些学者认为在市场经济的冲击下农村社会这种信任、合作被冲垮了，这看上去符合当前农村的实际。但我们也注意到，即便市场经济高度发达的一些国家，农民依然在基础设施、农技推广等领域有过很好的合作，乡村公共产品的提供依然是有效率的。因此，把农村公共产品提供困难归结为经济市场化和农民合作能力低下的观点是值得商榷的。①虽然，随着农民自身发展方式的多元化，农村也出现了社会分层的限制。但是中国的儒家文明是结构主义的，⋯⋯预计在未来的一个时期，中国文明中结构主义压倒个体主义的趋势也不会有所扭转。②同时，自村民自治制度从80年代实施以来，村级组织及农民培养和积累了一定的自治经验或教训，自治能力得到了提升。同时，随着农村经济发展，各种农民合作组织也发展起来，成为农村社会发展的重要组织力量。从这几方面来看，我国农村社会有一顶的公共产品自我供给能力，但这也仅仅限于村域范围之内的公共产品，国家的公共产品供给责任仍不可推卸。另外，非公用事业的民营化进程迅速，民间投资已遍布国民经济16大行业，在绝大多数竞争性行业，民营企业已经取代国企成为经济建设的主力军。从投资比例上看，1998—2001年，国内民间投资的平均增幅分别高达20。4％、11．8％、22．7％和20．3％，不仅高于同期国有经济的投资增幅，也高于全社会投资的增幅。至2001年，国内民间投资与国有投资占全社会总投资的比重分别为47．3％和44．696，民间投资已经超过国有投资。急速增加的民间资本急于找到新的投资领域，经营公用事业的资本规模要求对民间资本来说已经不是什么难以跨跃的障碍，私营企业成为农村公共产品的生产的重要主体。3．2农村公共产品供给模式的选择逻辑综合考虑上述五个方面的因素，从农村公共产品的公益性程度和受益范围两个维度进行考察，我们可以选择与之相配套的公共产品供给模式：国家化模式、市场化模式、自主治理模式、联合供给模式和。常伟．农村公共产品问题的对策研究【EB／0L】．中国三农问题研究中心网站，2005一l2—29．留张其仔．社会资本与经济增长【M】．北京：社会科学文献出版社，1999，第47页．34n农村公共产品多冗供给：模式‘j制度——以T县农lTl水利建设为例志愿供给模式(图3．1)。公益性图3．1公共产品供给模式选择农村纯公共产品由于其受益范围并局限于农村区域，外部性大，所以采取国家化供给型模式；农村的准公共产品，根据其受益范围和排他成本的大小，可以采取基层政府与私人联合供给型、自主供给型与志愿供给型等三种模式。在农村公共物品的多元供给模式中，市场供给在公共品供给方面，是资源配置的“第一层次”：政府供给公共品是在市场进行资源配置的基础上进行的，在逻辑上属于“第二层次"；公共品自愿供给是在市场、政府机制发生作用的基础上进行的，因而是资源配置的“第三层次"。尽管由于自愿筹资的规模限制使得公共品自愿供给机制作用的空间受限，但它不失为一种独立的、融经济行为与人文关怀为一体的、有社会意义的公共品供给方式，是对政府和市场供给的有益补充。表3．1农村公共产品多元供给模式n硕j：学位论文由上可知，农村公共产品的供给方式有多种，在实际操作过程中，到底采取哪一种方式，政府、市场、民间力量起多大的作用以及如何起作用等，都应该根据公共产品的性质以及不同时间和空间等具体情况决定。在选择供给方式的过程中，应遵循以下原则：(1)提高效率。在市场经济中，效率是优先的。一般来说，哪一种方式的效率最高，就应该选择哪一种方式。政府提供公共产品与市场提供公共产品在提高效率方面有着不同的优势和劣势。就市场提供方式而言，它可以确立价格机制和优胜劣汰的竞争激励机制，从而促进资源的有效配置，但在公共产品供给上难以注重公平而出现“市场失灵”。就政府提供方式而言，它的优势在于政府可以根据社会的需要，从宏观的角度对公共产品资源进行有计划的统一配置，这可以大大降低谈判成本，但政府提供方式往往缺乏激励机制，且容易导致权力寻租问题，出现所谓的“政府失灵"。在此情况下，学者们引入了非营利组织，但非营利组织也不是永不失灵的万能之物，它也具有一些固有的难以改变的弊端：首先是对于慈善的供给不足，其次是慈善的特殊主义，第三是慈善组织的家长式作风，第四是慈善的业余主义，这就是志愿失灵。①从三个失灵可以看出，当每个主体出现失灵之时，别的两个主体都可以起到一定的辅助作用。所以，三者的关系应该是相互依赖，共同合作，不断提高公共产品供给效率。T县农田水利建设采取的“大水利政府财政包干主导建设，小水利政府、市场、社会和农户共同建设”的政策，就充分体现了农村公共产品供给主体的合作关系。。宋若思．市场失灵、政府失灵和志愿失灵【J】．经济师，2003(6)。36n农村公共产品多兀供给：模式‘j制度——以T县农|Il水利建设为例(2)注重公平。效率与公平问题是经济发展过程中一个永恒的话题。市场经济也要讲究公平，在制度安排的过程中，应当注重公平问题。公平包括经济公平和社会公平两个层次。当前，我国广大农村地区的农村和农民无论在经济公平和社会公平上都处于弱势地位，因此，政府供给应是农村公共产品提供的主要方式。(3)供给能力。供给能力是一个基本问题。在某些情况下，即使供给主体能够兼顾解决效率与公平问题，但是由于供给能力不足，也职能考虑其他供给主体和方式。取消农业税后，县乡两级政府财政普遍困难，私人企业由于县乡政府的购买能力不足和信用缺失也不敢轻易介入农村公共产品的生产。因此，中央政府应该加大对农村公共产品，尤其是涉及农业生产的农田水利、道路交通等基础设施建设的投入力度。3．3农村公共产品供给的多元模型分析3．3．1农村纯公共产品：国家化供给型对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型骨干水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等，由于其受益范围并局限于农村区域，外部性大，属于纯粹公共产品的范畴，适合于中央政府公共提供。同时，当前我国城市工业已经具备自我发展、自我积累的能力，工业反哺农业的时机已经成熟，中央政府应该加大对农业的投入力度，把农村的具有全国性质的公共产品列入国家公共财政支出范围，统筹城乡发展。长期以来，我国实行的是重工业轻工业优先发展的政策。中央财政将有限的财力投向城市的发展。尤其是改革开放以来，城市的发展突飞猛进，这些都依赖于政府对城市公共产品的有效供给。目前城乡差别越来越大，我国的基尼系数已超过世界平均水平的警戒线，这很不利于国家的稳定。目前政府应该把大量的财政资金投向农村公共产品的供给，以促进农村经济的发展。政府应该担当起在农村准公共产品供给中的责任，界定清楚中央政府与地方政府的责任，保证财政资金的有效供给。接近与纯公共产品的农村准公共产品，如农村教育、n农业科研和农村科技推广示范等，政府应成为供给主体。3．3．2近于纯公共产品：政府与市场联合供给型史蒂文斯指出，公共产品、私人产品两分法的本质，并不在于它清楚地界定了政府和市场分别应该生产哪类产品，而在于它认识到介于这两个非现实极端之间的中间状态(史蒂文斯，1999)。①他所指的“中间状态”是现实生活中大量存在的介于纯公共产品和纯私人产品之间的公共程度不同的准公共产品。政府提供公共产品的关键在于它能够凭借政治权力，通过强制性的征税，弥补提供公共产品的成本，解决公共产品消费中的“搭便车”问题。准公共产品只在一定程度上具有非排他性和非竞争性，其提供者可以通过收费的方式弥补边际成本和耗费，因而市场主体有可能介入公共产品供给。此外，随着技术的发展、私人资本规模的扩大和更先进融资方式的出现，某些公共产品的非排他性和非竞争性会弱化，这也为私人提供公共产品创造了条件。不仅如此，在区分公共产品提供和生产的基础上，政府可以利用预算安排、政策安排或合约安排形成经济激励，引导私人企业或非营利部门参与公共产品的生产。因此，有效率的公共产品供给应当是政府机制和市场机制的复合调节、公共部门和私人部门的混合生产。政府调节机制和市场调节机制在具体某种公共产品供给以及在具体公共产品供给的某一个环节不是简单的非此即彼的替代关系，而是以效率为准绳的职能互补关系。收益不外溢本地区、但排他成本较高的农村准公共产品，如中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等，受地方政府决策目标和公共财力的制约，纯粹由政府供给难以顾及农户的需求偏好，可能形成供给不足和供给过剩并存的局面；相反，纯粹由农户私人供给因为组织成本和排他成本较高而难以实现有效供给，所以最佳的模式是采取政府与私人混合供给。其资金筹措方式实行基层政府补贴和其他途径相结合，以解决此类公共产品供给资金不足的问题。在实际运作中，需要完善农村基层。刘炯、王芳．多中心体制：解决农村公共产品供给困境的合理选择【J】．农村经济，2005(1)．38n农村公共产品多冗供给：模式。j制度——以T县农H{水利建设为例民主制度，发挥村民委员会和乡(镇)人大会的作用，建立农户的需求表达机制，对于供给什么公共产品、以及供给的规模、结构都由农户民主决定，而非基层政府的意志所决定。允许私营部门参与农村公共产品的供给；就是要通过引进民间力量和通过市场手段提高准公共产品的供给效率，防止农村准公共产品供给中的以权谋私、权利寻租现象。农村的基础设施、水利工程设施等公共产品可以采取这种方式提供。改革开放以来，我国民营经济的实力不断增强，已经具备了参与农村公共产品供给的条件。在实践中，私营部门提供公共产品可以采用以下几种方式：—(1)政府与私营经济部门签定供给合同。对一些具有一定排他性的农村准公共产品，如农业基础设施，地方政府可以通过公开招标的形式，与最优的厂家签订供给合同，这样可以引入竞争机制减少支出，又能提供准公共产品的供给质量。：i(2)授权经营。对具有规模经济效益的农村自然垄断行业，如能源的开采，政府可以通过公开招标形式选择私人企业，授权其在这一领域独家经营，政府应该对这一领域实行政府规制。一方面禁止其他企业自由进入，以确保被授权企业的利益，另一方面又要禁止被授权企业制定垄断价格，保障消费者权益。(3)予以经济资助。对某些由私营部门提供的农村准公共产品，政府把其价格控制在基本的生产成本之内，提供者的利益损失由政府以价格补偿的方式加以弥补，如对那些提供教育、卫生服务的机构给予一定数量的补偿。补偿的方式包括补贴、贷款贴息和减免税等。3．3．3“公共池塘"资源：自组织供给型按照奥斯特罗姆的定义，公共池塘资源是一种人们共同使用的具有排他性和消费的竞争性的公共资源，诸如地下水、渔场、牧场、森林等。农村公共产品在消费过程中，其受益范围具有一定的空间性和地域性，因而，其受益人群也就具有了～定的针对性二①有些使用范围限于本社区的农村公共产品，如农田灌溉、病虫害防治、乡村道路、。陶勇．农村公共产品供给与农民负担【M】．上海：上海财经大学出版社，2005，第34页。39n村内的路灯建设等，其外部性较小，且受益群体相对固定，是典型的公共池塘资源。对于此类物品或服务，如果要完全由政府来提供显然是不现实的。对于这类公共产品，由自组织进行自主治理是较为理想的供给方式。自组织供给是农村社区内个人或一群人在响应获利机会(降低市场风险、获得技术、市场信息等)自发倡导、组织起来对公共产品的供给类型，这种公共产品具有俱乐部物品的性质，如专业合作社、农业协会、农产品的加工与流通、信息指导和技术服务等。自组织作为供给主体，公共产品的供给由农户自主决策，决策的出台充分考虑了农户的需求偏好，不具有强制性，而且成本由俱乐部成员共同承担，并通过公共产品服务的收益收回，实现外部收益内部化，提高了供给效率。在农村社会中，提供公共产品的典型自组织是自然村。自然村是从事一定的农业社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系的群体。自然村共同生活的人们由于共同的利益，而面临共同的问题，具有共同需求而结合起来进行生产和活动。所以自然村提供农村准公共产品可以克服政府对个人偏好难以把握的弱点，具有较强的灵活性和适应性，提高农村准公共产品的供给质量。自然村提供准公共产品的方式主要有：(1)通过产前契约的形式提供准公共产品。所谓产前契约，就是在自然村没有某种公共产品而该公共产品又为农村居民所必需的时候，在生产前大家进行谈判，如果村民各自表达的需求程度不足以生产这种准公共产品，则资金归还村民本人，否则达成契约。通过这种方式提供的农村准公共产品可以发挥最大的边际效益，因建立在农民自愿和农村需求的基础之上，可有效地利用农村的经济资源，满足农民的需求，促进农业的发展，提高农民的生活水平。(2)组建私人管理机构。私人管理机构是由各地区的村民组成的。组建私人管理机构可以减少自然村生产公共产品时的谈判费用和决策成本。私人管理机构提供的公共产品仅仅提供给参加私人管理机n农村公共产品多，e供给：模式1j制度——以T县农川水利建设为例构的成员。但私人管理机构的组建建立在村民自愿加入的基础上，不受强制力量的约束。(3)自愿供给。自愿供给可以采取多种方式，一般说来有供给金钱和供给劳务。自愿提供农村公共产品与村民长期形成的农村文化有关。由于在我国广大中西部农村存在大量的剩余劳动力，而农民的生活水平较低，又缺乏资金，自愿供给一般采取供给劳务的方式。而在沿海地区和经济发达的农村，一般采取供给金钱的方式。在美国，沿海救生艇的服务是自愿供给的，许多农村的医疗研究是靠捐赠进行的，许多剧院、农村体育俱乐部也是依靠捐赠维持的。对农村准公共产品的供给，我国应该建立自愿供给的机制，制定相关政策，鼓励农民自愿提供农村公共产品的供给，对于自愿提供农村公共产品的农户给予经济上的补偿和精神上的奖励。3．3．4近于私人产品：私人供给型正如多中心理论所指出的，“每一个公民都不由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。大多数公共服务产业都有重要的私人成分"。①在经济发展水平较好的地区，随着农民收入的增加，已经出现了农村公共产品私人产品化的现象，如社区小型的水利设施、农用固定资产等，完全由社区有经济实力的大户提供，其目的一是为了自己的消费需要；二是通过向其他农户收取服务费以回‘收成本。对于政府来说，应该积极的引导i。鼓励具备经济实力的大户提供农村公共产品，并明确界定产权，维护供给者的利益，同时在考虑消费者的实际承受能力的前提下对私人供给的产品的价格进行合理确定，做到既要兼顾效率，又要保证公平。随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府可以利用财政贴息、财政补贴、税收减免等政策鼓励企业和居民个人在解决农村公共品短缺方面发挥积极作用。比如，政府通过合同的形式将某些公共品直接交由居民个人或企业生产，然后再由政府购买后提供给农民使。【美】迈克尔，麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济[M】．上海：三联书店，2000，第189页．41n用。另一方面，对于那些外部性不强、进入成本不高，即能够通过收费进行排他的农村公共设施或服务，则可以按照市场原则引导企业或居民个人直接投资来解决。比如农业生产中所需的各种技术服务、大型农业机械的提供和服务、农产品的加工和流通、一般性的农村医疗和服务，农产品供产销联合体的组建等都可以由企业来提供，企业按照“使用者付费”的原则或其他形式取得相应的经济收益或其他收益，如在农业产业化过程中出现的大量龙头企业在为农民提种植、养殖技术和产供销发挥很好的作用，这些企业本身也随之得到了发展壮大。3．3．5特殊公益事业：志愿供给型非营利组织是对公共产品进行志愿供给的最主要组织形式。非营利性组织(NGO)是指除政府部门和以营利为目的的市场部门之外的组织或部门，包括志愿者团体、社会组织或民间协会等，具有组织性、自愿性、自治性和非营利性等特征。很多非营利组织以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，具有减少市场机制的负面效果、改进国家机构的官僚作风、增进人际和谐的优势和功能。在我国，农民属于社会弱势群体的范畴，大力发展非营利组织提供农村公共产品的供给，有利于缓解农村公共产品的供给和需求之间的矛盾，有利于农村准公共产品供给的多渠道化。近年来，我国非营利组织已经相继推出了“希望工程”、“春蕾计划’’、“烛光工程"等一批支持贫苦地区基础教育的公益活动，取得了显著的成效。截止20。2年底，“希望工程”累计筹集捐资超过20亿元，建设希望小学9000多所。①可见，非营利组织具有较强的筹资能力，可以有效弥补我国农村公共产品的供给不足。政府应当鼓励并采取适当的措施扶植民间组织的发展，并使其在提供农村准公共产品方面发挥重要作用。这样既可以节省政府的公共财政开支，也可以为公民参与公共事务提供机会。。谢冬水．构建我国农村公共产品供给多中心体制探析【J】．湖南行政学院学报，2007(1)．42n农村公共产品多冗供给：模式与制度——以T县农川水利建设为例第四章农村公共产品多元供给制度安排要实现农村公共产品的多元供给局面，关键在于政府实现自身角色转变，并进行相关配套制度的变革，因为一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在。①概言之，需要从基层政府角色、决策机制、治理机制、产权机制、责任机制等方面进行制度重构。4．1政府角色：从“划桨”向“掌舵”转变随着行政体制改革的推进，政府逐步从管制型政府转入到服务型政府阶段，政府的理念也相应地由“管制”转为了“服务”，这是公共服务理论的核心价值。政府理念的转变带来了公共产品提供主体的多元化变化，伴随公共服务理念的深入，逐步强调的是根据不同的特点而实行不同的主体服务原则，参与管理和服务的主体已经不再局限于政府部门，还包括非营利性组织、私人部门和其他各种团体与个人。‘但是，公共产品提供的多元化并不意味着政府可以放弃或者减少公共服务的提供责任，而只是履行责任的方式发生了变化。“政府转交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交”。②政府在农村公共产品提供中的主导角色是由公共产品的本质特征决定的。在多元化模式中，政府要在将公共产品生产与提供的角色分开的基础上，由原来的唯一提供者兼生产者转变为主要承担组织安排、提供制度规则和引导民间投资的多种角色，即由过去全能型的“划桨者”转变为统筹兼顾、综合协调的“掌舵者”。一是农村纯公共产品的提供者角色。具体来说，政府要生产和提供这样几类公共服务：公共性程度高的公共服务、不宜由市场或营利组织供给的服务、市场或非营利组织无力或不愿供给的服务、市场或非营利组织供给不足或非竞争性高的服务。⑨在这些公共产品和公共。【美】科斯、阿尔钦．财产权利与制度变迁【M】．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994。。【美】戴维·奥斯本，等．改革政府：企业精神如何改革着公营部门【M】．上海：上海译文出版社，1996，第24页。。曾国安．试论政府供应公共物品的范围【J】．武汉市经济管理干部学院学报，2002(2)．43n服务的生产和提供上政府利用其固有的优势，可以节约交易成本，维护公平。按照国际惯例，在城市工业具备了自我积累、自我发展的能力后，工业应反哺农业，给予农民相应的补偿。现阶段应把公共产品供给的重点由城市转向农村，继续加大国民收入再分配向农村的倾斜力度。二是培育者角色，即政府培育市场和非营利性组织，提高社区居民的契约意识，培育良性的合作氛围，以激发更多的民间组织介入农村公共产品供给的热情。民间组织又称为非政府公共组织，是介于政府与企业之间的、以公益目的为组织取向的各类社会组织。非政府公共组织之所以能够产生与发展，其根本原因就在于公共管理领域中存在“市场失灵”与“政府失灵”并存的领域，而且非政府公共组织，尤其是植根民间的“草根组织’’，能够深入社会基层，贴近民众，具有强烈的使命感和创新精神，组织形式和活动方式比较灵活多样，在某些公共产品的供给上更有效率和比较优势。因此，大力培育、发展非政府公共组织，并规范其活动，是实现农村公共产品供给主体与供给方式社会化、多元化，促进地方政府职能转变与体制创新的有效途径。在现代社会，政府、企业和民间组织是社会的三大支柱。政府与民间组织不是简单的管理与服从、控制与被控制的关系，而是协商关系、合作关系。①因此，要把政社分开作为政府转型的一项重要任务，在制度和法律上明确民间组织在公共服务体制中的地位和作用，尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备条件的民间组织。由此，在政府和民间组织之问建立起一种取长补短的平衡关系和合作关系，形成构建和谐社会的合力。三是制度规则制定者和维护者。政府组织提供的公共产品除了有形的基础设施等硬性的物质产品外，更重要的是无形的政策、制度等软公共产品。公共产品的规定性、内在要求和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否，对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。实际上就我国现实而言，后。迟福林．以参与公共服务为主要目标的民间组织发展【J】．人民网，2007一09—20。44n农村公共产品多兀供给：模式jj制度——以T县，爪111水利建设为例者更为稀缺，因为，农村合作组织的功能的发挥，村民自治组织效能的实现，乡镇政府职责的实现，农村公共产品供给的资金筹集机制等都需要政府予以法律制度上的保障或者推进。而上面提到的这些主体又都是影响公共产品供给质量的关键因素。在农村公共产品的供给中依据公共产品的层次和特性，构建政府、农村社区、农民、市场、社会等多元化的供给模式，关键是要营造一种有益于实现农村公共产品提供主体多元化和多层次的政策环境与制度安排。如创建以政府为主体的制度化机制(如选举竞争机制、重大事务公示制度、听证会制度)、以社会组织为载体的协商对话机制(如村民论坛、社区对话)、社情民意收集反馈机制(如问卷调查、民情调查等)多种利益表达机制，使个体需求汇集为集体需求。只有建立健全民主通畅的需求表达机制，才能真实的反映农民偏好，国家利益与农民需求也就更容易达成一致。使公共支出的社会效益更容易达到最优化。达到公共产品供需平衡，实现财政支出的最大社会效益。4．2决策机制：从单中心体制向多中心体制转变单中心体制是形成我国农村公共产品供给困境的根本原因。单中心体制也就是集权制或分权制。集权制意味着一个高度集权的中央政府承担公共产品供给的主要职能；分权制则通过中央政府权能的下放，地方政府成为公共产品供给的主要提供者。有学者认为，分权制近似于放松了的集权制，并没有真正摆脱集权制的权力构架；重要的决策权仍然掌握在政府官员手中，中央政府仍然是权力中心；分权形同“授权"或“放权"，无论是集权制还是分权制都无法达到预期的制度绩效。因此，要走出农村公共产品供给困境，必须从传统的单中心体制向多中心体制转变。所谓多中心体制就是“把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位，所有的公共当局具有有限但独立的官方地位，·没有任何个人或群体作为最终的和全能的权威凌驾于法律之上。”n①多中心的本质是构建无数个以法律规范的、相对独立的公共产品供给主体，扩展公共产品消费者的选择集合，维护消费者的主权地位，允许消费、提供和生产单位在不同的综合层次混合和搭配运作。多中心意味着社会公共事务的管理过程中，并非只有一个主体，而存在着包括中央政府、各级地方政府、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。②多中心体制对公共产品供给的重大意义在于，打破单中心体制下权力高度集中的格局，形成多个权力中心，承担公共产品供给职能，并且相互展开有效竞争。农村公共产品多中心供给体制主要包含多中心的治理模式、多元化的供给主体及多中心的资金安排等。多中心的治理模式打破了严密的纵向权力链，事实上消除了压力型行政体制得以存在的基础，农村治理主体真正获得了公共产品供给的决策权。这就能充分利用农村治理主体在公共产品需求方面的信息优势，最大限度地避免误导农民对公共产品的偏好，由“政府决策一农民被动接受”转变为“农民表达需求意愿一政府集中决策”，由“供给主导决策’’变为“需求主导决策”。更重要的是，自下而上的权威来源改变了对基层政府官员的激励，迫使其从追求上级政府支持最大化转向追求社区内农民支持最大化。农民在本社区内的公共产品供给中赢得了“话语权”，并能够根据基层政府在公共产品供给方面的绩效对其合法性作出具有影响力的评价。4．3治理机制：从区划行政向区域公共管理转变长期以来，我国公共产品治理机制实行以行政区为中心和界限的区划行政。区划行政惯用官僚制机制，排斥和拒绝市场、伙伴和自组织等多元机制。在“利维坦”式的行政区行政模式下，政府的统治行政注重权力等级间的森严界限，政治和行政命令的上下通畅，管理层。【美】埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事务的治理之道：集体行动制度的演进【M】．上海：上海三联书店，2000，第286页。。陆道平．我国地方公共物品多元化供给的困境【J】．探索与争鸣，2007(6)。n农村公共产品多，已供给：模式．’j制度——以丁县农111水利建设为例次和管理幅度间的僵化统一，以及社会秩序的静态均衡。这种单一的官僚制机制严重窒息了社会的生存空间和其他行动主体的积极性，阻碍了社会公共问题和公共事务的及时、快速和有效治理。而且在“划地为牢’’式的区划管辖和地区竞争中，。极易引发“地方保护主义”，往往导致区域性公共产品(如流域治理、环境保护等)“三不管”现象，甚至出现区域公共问题“霍布斯丛林"的局面。毋庸置疑，要实现农村公共产品供给的多元化，就必须改变传统的区域分割、刚性壁垒的“内向型行政"，迈向一种以公共问题和公共事务为基本价值导向的区域公共管理。所谓区域公共管理，即区域内的一元或多元主体为了管理区域公共事务，解决区域公共问题，提供区域公共物品，实现区域公共利益，通过协商和调解的手段和方式最终达成一致的行动意愿并执行的过程。①它包含了这样几层含义：区域公共管理是一个过程。区域公共管理的主体既可以是由单一构成，比如纯公共物品由政府单一提供，也可以多元构成，包括政府、社会、私人市场。区域公共管理的目的是管理区域公共事务，解决区域公共问题，提供区域公共物品，实现区域公共利益区域公共管理的手段和方式是合作，是主体间通过平等积极的交流、对抗和相互辩驳进行协商和调解。区域公共管理不是以行政区划作为空间范畴，而是基于公共物品公共事务、公共问题、公共利益标准上的同质性域场。4．4产权机制：。明晰农村产权关系一种产品是否属于公共性产品，产权制度是一个决定性因素。从消费者的角度看，只要消费者是理性的，就会尽可能降低消费品的价格，当消费品的价格为零时是对消费者最为有利的。从产品供给者角度来说，除政府外的其他市场主体，其提供公共产品的目的当然希望能够获得足够的回报。私人资本具有趋利性，在保证其进入公共产品生产领域能获得必要收益外，更重要的是确立和保护明晰的产权关系，确保其利益的实现。．②在我国广大农村地区，集体经济长期存在，。金太军．从行政区行政到区域公共管理【J】．中国社会科学，2007(6)。。刘炯、王芳．多中心体制：解决农村公共产品供给困境的合理选择【J】．农村经济，2005(1)．47n集体思想根深蒂固，个人和集体的产权边界长期模糊，即使是市场经济因素及市场经济思想的渗入也没有从根本上扭转这种局面。所以，无论私人资本以何种方式进入农村公共产品领域，政府都必须从制度建设着手，明晰集体与私人产权的界限。保证投资者对建成后的农村公共产品拥有产权，对农村公共产品运转中获得的利润拥有支配权，既是已建成的公共产品持续运转的保障，又是保护私人资本投资积极性的关键。4．5责任机制：合理划分乡镇财权与事权事权与财权对称是现代政府体系责任划分的基本原则。一级政府所承担的社会事务责任，应该与其实际的财政能力相匹配，责任的划分必须同财源的划分相结合。提供公共产品责任的落实必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为基本前提。在某一层级政府筹资能力被经济发展和居民收入水平客观限定的情况下，如果赋予其超过这一能力的财政支出责任，就应该允许其量力而行提供低于相邻地区水平的公共产品，或者上级政府必须负责补充为提供涉及农村居民基本生存与发展权利的公共产品所需要的财力缺口。①财政是公共产品供给的主要资金来源，乡镇财政是农村公共产品供给的资金支撑。因此，必须进一步深化分税制财政管理体制改革，加快农村公共财政体制建设，建立规范自主地乡镇公共财政制度，真正实现“一级政权、一级事权、’一级财政、一级预算、相对自主、自求平衡”，使乡镇财政真正构成相对独立的理财主体和预算主体，为乡镇政府供给农村公共产品提供资金保障。这就要合理划分中央和地方各级的税收权限，适度扩大乡镇政府的税收管理权限。乡镇政府必须设置与本级事权相适应的主体税种，必须有权开征区域范围内的某些税种，必须拥有对地方税的征收管理权限和部分政策调整权限。这种事权和财权相一致的分级财政体制与公共产品的分层供给相适应，乡镇政府在提供农村公共产品时获得了相应的财政资金支持，才有能力在制度内解决公共产品的成本分摊问题。。方建中，邹红．农村公共产品供给主体的结构与行为优化【J】．江海学刊，2006(5)．48n结语农村公共产品的生产与提供是建设社会主义新农村的关键环节。中国地域庞大、人口众多的国情，决定了国家不可能完全包揽农村公共产品和公共服务的生产和提供。在国家不可能提供完善的公共产品的情况下，必然要求实施农村公共产品供给的多元化战略。本文以湖南T县农田水利建设为研究样本，在对该县多元治水之道解读的基础上，对农村公共产品多元供给的模式选择和制度安排进行了理论探索。全文结论如下：1．T县多元治水的经验表明，只要政府运作得当与制度设计完善，农民完全可以合作起来生产农村公共产品，依靠政府、市场、社区、农民等多方通力合作形成多元化供给的格局。’2．要实现农村公共产品的最优供给，必须把农民的需求偏好作为农村公共产品供给函数的内生变量，根据公共产品的类型和受益范围，合理界定供给责任主体，采取最佳的供给模式，从而建立起政府、民间组织、私人等多渠道、多形式、多层次的多元化供给格局。3．从农村公共产品的公益性程度和受益范围两个维度进行考察，可以选择与之相配套的公共产品供给模式：国家化模式、市场化模式、自主治理模式、联合供给模式和志愿供给模式i农村纯公共产品由于其受益范围并局限于农村区域，外部性大，宜采取国家化供给型模式，通过财政支付承担这些公共产品的生产和供给；农村的准公共产品，根据其受益范围和排他成本的大小，可以采取基层政府与市场联合供给型、自主治理型、志愿供给型和个人供给型等模式。4．要实现农村公共产品的多元供给格局，关键在于实现政府自身角色转变及其相关制度的变革。地方政府要在将公共产品生产与提供的角色分开的基础上，由原来的唯一提供者兼生产者转变为主要承担组织安排、提供制度规则和引导民间投资的多种角色，由过去全能型的“划桨者”转变为统筹兼顾、综合协调的“掌舵者"；在公共产n品决策机制上，要打破单中心体制下权力高度集中的格局，形成多个权力中心承担公共产品供给职能，并且相互展开有效竞争，从单中心体制向多中心体制转变；在公共产品治理机制上；要改变传统的区域分割、刚性壁垒的“内向型行政"，迈向一种以公共问题和公共事务为基本价值导向的区域公共管理；在产权机制上，要明晰集体与私人产权的界限，保证投资者对建成后的农村公共产品拥有产权，对农村公共产品运转中获得的利润拥有支配权；在责任机制上，要合理划分中央和地方各级的税收权限，适度扩大乡镇政府的税收管理权限，建立规范自主的乡镇公共财政，使乡镇政府成为能真正承担起区域内公共产品和公共服务耿能的服务型政府。n农村公共产品多元供给：模式‘j制度——以T县农用水利建设为例参考文献一、著作类【l】马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集(第3卷)fM】．北京：人民出版社，1995年。【2】Paul·A·Samuelson．ThePureTheoryofPublicExpenditure，ReViewofEconomicsandStatistics，NOVember1954．【3】Myles，G．D．，PublicEconomics．Cambridge：C8mbridgeUniversityPress，1995．【4】【古希腊】亚里士多德．政治学【M】．北京：商务印书馆，1965年．【5】【英】休谟．人性论【M】．北京：商务印书馆，i980年．【6】【美】曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑【M】．上海：上海三联书店，2003年．【7】【美】埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道【M】．上海：上海三联书店，2000年．【8】【美】埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德，等．制度激励与可持续发展【M】．上海：上海三联书店，2000年．【9】【美】迈克尔·罗斯金，等．政治科学【M】．北京：华夏出版社，2000年。【10】【美】迈克尔，麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济【M】．上海：三联书店，2000年。【11】【美】科斯、阿尔钦．财产权利与制度变迁【棚．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994年。【12】【美】戴维·奥斯本，等．改革政府：企业精神如何改革着公营部门【M】．上海：上海译文出版社，1996年．‘【13】林万龙．中国农村社区公共产品供给制度变迁研究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