地方政府农田水利建设激励机制研究——以韶山市为例 44页

校学校代码10530学号201003010416分类号D035密级硕士学位论文地方政府农田水利建设激励机制研究—以韶山市为例学位申请人郭莹指导教师陈建斌学院名称公共管理学院学科专业行政管理研究方向行政管理理论与实践二〇一三年五月二十日nResearchonTheIncentivesMechanismofIrrigationandWaterConservancyConstructionofLocalGovernment—TakingShaoshancityasanexampleCandidateGuoYingSupervisorProf.ChenJianbinCollegePublicManagementCollegeProgramAdministrativeManagementSpecializationTheoryandPracticeofPublicAdministrationDegreeMasterofAdministrationUniversityXiangTanUniversityDateMay20th,2013n湘潭大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。作者签名：日期：年月日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。涉密论文按学校规定处理。作者签名：日期：年月日导师签名：日期：年月日IIn摘要2011年中央1号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出“农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤”、要“大兴农田水利建设”。全国又进入一个农田水利建设发展的黄金期。地方政府作为中央农田水利政策的贯彻者和执行者，在推进农田水利建设中起着重要作用。加快农田水利建设是一项利民利国的大好事，需要地方政府积极性和创造性的发挥。激励是指组织根据自身特点和实际，通过有效地制度设计激发并满足被激励者的需要，从而使其朝着预定的目标努力的过程。目前，国内外关于农田水利建设的研究，总结现状和成绩的较多,对于农田水利建设的机制研究，也主要是从供给机制、管理机制入手，关于地方政府农田水利建设的激励机制研究暂时还没有。农田水利建设是地方政府职能行使的过程，地方政府农田水利建设激励机制是指地方政府通过一系列制度、政策等充分调动所有的积极因素投身农田水利建设，达成预定的农田水利建设目标的系统。地方政府农田水利建设激励机制作用的发挥的直接关系着当地的农业发展，关系国家的粮食安全，成为当前地方政府加快农田水利建设的重要举措之一。本文以韶山市农田水利建设为样本，从韶山市农田水利建设的主要方式和不足，总结当前韶山市农田水利建设激励机制的现状。韶山市农田水利建设激励机制现状主要有包括政策激励、行政激励、精神激励、物质激励、考核激励。存在行政激励减弱、精神激励与物质激励不协调、农田水利建设在绩效考核中所占比重过低、负激励不够、对农民、社会组织的的激励不够等不足。针对以上现状，结合国内外的激励理论，总结出当前地方政府农田水利建设激励机制不足的原因主要有以下几个方面：行政分权，使得地方政府在“经济人”影响下忽视农田水利建设；财政分权，造成地方政府财力不足以全面支持农田水利建设；民主制度执行不到位，使得监督问责等负激励不足；观念落后，没能充分认识到农民等参与公共事务的重要性。通过对韶山市农田水利建设激励机制现状、原因的分析，运用矛盾的特殊性和普遍性原理，从明确农田水利建设的法律地位，深化行政体制、财政体制等改革，完善农田水利建设监督问责制度和考核制度，转变激励观念等方面提出构建科学有效地地方政府农田水利建设激励机制的途径。关键词：地方政府；农田水利建设；激励机制；完善InAbstractIn2011,TheNo.1documentofCPCCentralCommittee&theCentralPeople’sGovernmentonacceleratingthedevelopmentofwaterconservancyreformproposed,"irrigationandwaterconservancyconstructionlagisstilloneofthebiggestshortcomingsaffectingthesteadydevelopmentofagricultureandthenationalfoodsafety",to"daxingirrigationandwaterconservancyconstruction".DevelopmentofirrigationandwaterconservancyconstructionenterintoagoldenperiodAcrossthecountry.Accelerateconstructionofirrigationandwaterconservancyisridingareasonablygoodthatbenefitthenationandthepeople,butitrequireslocalgovernmentstoplayoftheenthusiasmandcreativity.Thelocalgovernmentisthemainforceofirrigationandwaterconservancyconstruction,playsanimportantroleintheconstructionofirrigationandwaterconservancy.Foralongtime,governmentsatalllevelscarryoutalotofworkonirrigationandwaterconservancyconstructionandmadegreatachievements.Afterthereformandopening-uppolicy,themarketeconomydevelops.intheaspectofadministrativepowerandfinancialpowerthelocalgovernmenthavegainedmoreautonomy,inthebackgroundof"takeeconomicconstructionasthecentraltask",thelocalgovernmentdevelopindustrialeconomypositively.Characteristicsof"economicman"ofthelocalgovernment,determineitspursuebenefitmaximization.Theinspectionmechanism&supervisionandaccountabilitymechanism,tolocalgovernmentresponsibilityfortheimplementationoftheattentiontoirrigationandwaterconservancyconstructionisnotenough,resultinginnegativeincentivenotenoughtolocalgovernmentonirrigationandwaterconservancyconstruction.Thelackofincentivemechanismrestrictthedevelopmentofirrig`ationandwaterconservancy,difficulttomeettheneedsofthecurrentnewruralconstruction.Therefore,howtoimproveandperfecttheincentivemechanismofirrigationandwaterconservancyconstructionoflocalgovernmentbecomeaproblemtobesolved.Incentivereferstotheorganizationaccordingtotheactualcharacteristicsandthroughsystemdesigneffectivelymotivateandsatisfytheneedofthosebeingincentives,sothatthosebeingincentiveseffortstowardthegoalyousetfortheprocess.Atpresent,thestudyofirrigationandwaterconservancyconstructionathomeandabroad,mostlysummarizespresentsituationandtheresult,ormainlyfromIInthesupplymechanism,managementmechanism,studythemechanismofirrigationandwaterconservancyconstruction.thestudyofirincentivemechanismofrigationandwaterconservancyconstructionoflocalgovernmenttemporarilynone.Inviewofthis,thisarticletakingirrigationandwaterconservancyconstructionofshaoshantownassamples,seriouslyresearchingthepresentsituationofincentivemechanismtoirrigationandwaterconservancyconstructionoflocalgovernment.Thisarticletaking"economicman"hypothesisasalogicalstartingpointofresearch,combiningwiththeincentivetheorybothathomeandabroad,analystheroleofempoweringadministrativepower,empoweringfiscalpower,promotionassessmentmechanism,supervisionandaccountabilitymechanismtolocalgovernmentincentivesonirrigationandwaterconservancyconstruction.Finally,Accordingtothereasonsofdeficiencyofirrigationandwaterconservancyconstructionoflocalgovernmentincentivemechanism,thisarticleputforwardthetargetedmultipleincentivesandbuildscientificirrigationandwaterconservancyconstructionoflocalgovernmentincentivesmechanism.Keywords:Localgovernment;Farmlandwaterconservancyconstruction;Excitationmechanism;ConsummateIIIn目录第1章绪论...........................................................................................................11.1选题背景及意义..............................................................................................11.1.1选题背景..................................................................................................11.1.2研究意义...................................................................................................21.2研究现状.........................................................................................................21.3研究思路与内容.............................................................................................41.4研究方法.........................................................................................................51.5创新之处.........................................................................................................5第2章地方政府农田水利建设激励机制理论概述...............................................72.1地方政府农田水利建设激励机制概念...........................................................72.2地方政府农田水利建设激励机制基本内容...................................................72.3地方政府农田水利建设激励机制作用...........................................................82.4地方政府农田水利建设激励机制研究的理论基础........................................82.4.1西方主要的激励理论................................................................................82.4.2近代我国学者的激励理论.......................................................................9第3章地方政府农田水利建设激励机制的现状——以韶山市为例.....................113.1韶山市情况简介.............................................................................................113.2韶山市农田水利建设情况............................................................................123.2.1农田水利建设主要建设方式.................................................................123.2.2农田水利建设存在的不足.....................................................................133.3韶山市农田水利建设主要激励措施.............................................................143.3.1政策激励.................................................................................................143.3.2行政激励.................................................................................................163.3.3物质激励.................................................................................................163.3.4精神激励.................................................................................................163.3.5考核激励.................................................................................................163.4韶山市农田水利建设激励机制存在的问题.................................................163.4.1行政激励减弱.........................................................................................173.4.2精神激励与物质激励不协调.................................................................183.3.3农田水利建设在绩效考核中所占比重过低...........................................183.3.4负激励不够.............................................................................................19IVn3.3.5对农民、社会组织的农田水利建设积极性激励不够............................21第4章地方政府农田水利建设激励机制缺失的原因探究.................................224.1行政分权，地方政府理性选择下忽视农田水利建设................................224.2财政体制改革，造成地方政府农田水利建设建设资金吃紧....................234.3民主监督等制度落实不到位........................................................................244.4地方官员晋升考核机制不合理..................................................................254.5对农民以及社会参与公共物品供给的心理不够重视................................26第5章构建科学的地方政府农田水利建设激励机制途径................................275.1加快立法，强化地方政府农田水利建设政策激励....................................275.2完善行政体制，确保地方政府农田水利建设事权和财权相匹配..............275.3加大农田水利建设在绩效考核中所占比重，完善地方官员政绩考核激励285.4加强履职，完善地方政府农田水利建设的监督问责激励..........................295.5转变观念，激励农户和社会参与农田水利建设..........................................30结论......................................................................................................................32参考文献................................................................................................................33致谢......................................................................................................................35攻读学位期间发表的学术论文..............................................................................36Vn第1章绪论1.1选题背景及意义1.1.1选题背景我国农业发展史，也是一部水利建设史。水利一词最早见于战国时期《吕氏春秋》中的“取水利”。西汉司马迁的《史记·河渠书》是中国第一部水利通史。水利发展至近代，其受重视程度不曾减少。自中华人民共和国成立以来，就一直致力于农田水利建设，大兴水利，加大水利投入。经过多年发展，大大提高了防涝抗旱能力，改善了农业生产条件，为保障粮食安全，增强国家综合实力打下坚实基础。改革开放以后，市场经济逐步发展，全国上下以经济建设为中心，大力发展工业经济，农田水利建设脚步放慢，出现农田水利建设投入减少，水利设施损毁严重，防旱抗灾系数低等问题，已经开始影响农业的健康可持续发展。2003年以来的农村税费改革取消了劳动工和义务工，减轻了农民负担，却让地方政府农田水利建设陷入事权和财权不对称，事权大而财权小的困境。同时一直以来以GDP为核心的政绩考核制度也让地方官员过多关注工业经济发展，追求经济指标，在农田水利建设中出现积极性不高、不作为等现象产生。农民的参与性降低、再加上政府的不重视，让农田水利建设面临“寒冬”。针对这种情况，为了保障农业发展，中央从2005年开始在中央1号文件中明确提出要加快农田水利建设，自此以后连续8年从投入、规划等多方面对加快农田水利建设提出了要求。在这些政策的影响下，农田水利建设慢慢恢复，但是仍然存在农田水利建设不平衡、建设不合理等问题。地方政府，是与中央政府相对的，是管理一定行政区域内事务的各种政府组织的总称，它由很多的政府机构组成。地方政府是中央政策的直接贯彻者和执行者，是中央政府与群众之间的桥梁。目前，地方政府已经成为农田水利建设的生力军，对于加快农田水利发展，保障粮食安全起着重要作用。制度作为规范人的行为动机的社会规范，对人的行为直接起着激励导向作用。在党和中央政府反复强调农田水利建设重要性的背景下，在国家关于农田水利建设的法律政策越来越多的情形下，是什么原因让地方农田水利建设跟不上需求？是什么让农田水利建设积极性不高？由此，我们不得不从地方政府农田水利建设的激励机制中寻找原因。一直以来，中央对地方政府农田水利建设，采取的激励措施主要是法律政策激励、行政激励，但是随着农村税费改革取消农村义务工和劳动积累工以后，地方政府在筹资和筹劳方面遇到了很大的难题。针对这种现状，各级政府都在努力1n寻求出路，拓宽了资金来源，健全了制度。农田水利建设作为一种集体行动，是需要组织去实施的。在这个过程中，不管是作为地方政府的组织，还是单个的个体都需要一个强大的推动力。激励机制作为一种制度，就是通过满足不同需求，对某种行为进行不断强化和约束，实现预期目标。如何完善农田水利建设激励机制，调动地方政府积极开展农田水利建设成为亟待解决的问题。这也就为本文的研究提出了现实的需求。激励理论产生于心理学，后来应用于管理些，发展至今，已经有了很完整的理论体系，并且在企业管理、人力资源管理等方面起到了很重要的作用，也对于地方政府农田水利建设激励机制的研究提供了理论研究基础和参照对象。1.1.2研究意义（一）学术意义目前对于激励机制的研究主要是集中于企业管理以及人力资源管理方面，针对政府公共物品的供给方面的激励研究较少。而关于农田水利建设的研究，目前主要是针对水利建设的发展史、重要性的研究，在农田水利建设机制方面的研究也主要是从供给机制、组织机制、管理机制等方面着手，对于农田水利建设激励机制的系统研究还没有。本文对地方政府农田水利建设激励机制展开研究，以期能弥补关于农田水利建设激励机制的研究空白，为农田水利建设提供一种新发展路径，为地方政府科学履职做出微薄的贡献。（二）现实意义对地方政府农田水利建设激励机制进行研究，可以为解决当前地方政府农田水利建设困局提供解决途径，同时也是在新形势下推动农田水利建设，增添农业发展活力的客观要求，对于提高政府效率，建设服务型政府也很有益处。1.2研究现状农田水利建设很早就受到我国学者们的关注。目前学者的观点主要归于以下几类：一是从史学的角度进行宏观分析。比如《中共水利史稿》和《新中国农田水利史略（1949—1998）》，这两本书都是沿着历史的脉络对水利发展进行分析。二是分析农田水利建设与国家政体的关系。维特夫很早就提出了灌溉渠系对统治王朝的作用；熊启珍对于大跃进时期的农田水利建设进行研究，指出在大规模农田水利建设的影响下，我国出现了“人民公社化运动”。三是研究农田水利建设对农业发展的影响。郭书田在《中国粮食：多角度研究与思考》一书中提到农田水利对于保障粮食安全的重要性。弗农·拉坦在《农业发展的国际分析》一书中对灌溉渠系与农作物增产之间的关系进行了系统分析。四是从公共产品供给的角2n度对加强农田水利建设进行探索。李宗尧、杨晓红的《农田水利建设》一书就是把农田水利作为一种公共产品，提出“要从集体行动的角度解决农田水利建设中①存在的问题”。欧阳斐《农村公共产品多元供给：模式与制度—以T县农田水利建设为例》一文从政府角色、决策机制、治理机制、产权机制、责任机制方面对如何进行农田水利建设这种农村公共产品的有效供给提出了解决之道。许允广在《农田水利建设对现代农业的重要性分析》中提出：“农田水利建设决定着现②代农业的发展方向。”五是针对当前农田水利建设现状的研究。从当前的农田水利基本情况入手，结合当前国家的政策，提出可行性的建议。而在国外，关于农田水利建设的实践研究也相当丰富，在投资主体方面的研究主要有比如美国、印度等国农田水利建设投资以政府为主导，社会资本广泛参与。而在产权制度改革方面的研究有，如美国对于急需而又缺乏资金的水利工程，提供长期无息贷款或低息贷款。还清全部贷款后，就可以获得产权。这些都为本文在提出可行性措施时提供了很好的借鉴。在已发表的文章中,通过知网搜索，1979年—2012年以农田水利为篇名的各类文章有3206篇。其中，以农田水利为题目的论文有151篇。主要可以归于以下几类，一是对农田水利政策进行分析，比如谢丁的《我国农田水利政策变迁的政治学分析（1949—1957）》，便是从政治学角度对一段时期内的水利政策进行分析；二是对一直以来的农田水利建设取得成就进行研究，继而探索其成功的原因，比如《新中国治水事业的起步》中高峻从治水的角度全面总结了中国水利事业发展成就。三是从探索农田水利建设措施入手，多方位、多学科对如何发展农田水利建设提出了建议。比如刘俊浩的《农村社区农田水利建设组织动员机制研究》，就从组织动员机制的角度，以农村社区农田水利建设为对象进行了研究，运用“国家—社会”的观点进行了分析；张莉在《农民用水者协会与农田水利供给—以咸安市农民用水者协会为例》中提到“从国际潮流看，发展非营利性自治组织解决③小范围的公共产品的供给，是一个大方向。”宋超群《山东省小型农田水利设施供给模式研究》这主要是从社会组织的角度研究农田水利的供给；也有从经济学角度进行分析的，比如唐忠、李众敏《改革后农田水利建设投入主体缺失的经济④学分析》中指出“农田水利建设的主体应是政府和农民；”乌秀红等在《关于建立农田水利建设投入新机制的思考》一文从“增加政府投入，改革管理机制入手，⑤加快新机制建设”。在农田水利机制方面的研究，目前还只涉及投资、管理、①李宗尧、杨晓红：《农田水利建设》，河海大学出版社，2011年版，第3页。②许允广：《农田水利建设对现代农业的重要性分析》，农业科学，2010（9），第136页。③张莉：《农民用水者协会与农田水利供给—以咸安市农民用水着协会为例》，华中师范大学，2006年版，第27页。④唐忠、李众敏《改革后农田水利建设投入主体缺失的经济学分析》，农业经济问题，2005（2），第34页。⑤乌秀红、盖劲正，张锦：《关于建立农田水利建设投入新机制的思考》，理论科学，2010（1），第193页。3n供给方面。四是关于农田水利建设主体的分析，吴加宁、吕天伟在《小型农田水利建设主体及相关问题研究》中就从政府和公民的角度对对加快农田水利建设提出了具体措施。五是从中外对比的角度来研究，比如王广深、侯石安《中外农田水利建设补贴政策比较研究》；总的来说，目前针对农田水利建设的研究并不多，其研究主体也是对于整个政府而言，研究内容也是针对全国范围内的农田水利建设主体，同时对于农田水利建设机制的探索，还处于起步阶段，在部分学者的研究中有提到过要建立农田水利建设激励机制，但是并没有深入系统的研究。这些学术成果为农田水利建设激励机制的研究提供了理论基础。同时，国内外在激励理论方面的研究已经相当成熟。就国内而言，有专门系统研究激励理论的，比如赵振宇，田立延的《激励论》（2010年）、余文钊的《现代激励理论与应用》，有研究激励与制度创新的，比如余兴安等著《激励理论与制度创新》（2005年），有从政府激励的角度进行研究的，如丁丽的《论我国政府激励机制新模式的构建》（2004年）、郭志斌的《论政府激励性管制》（2002年）等。在文献方面的研究，有何静的《团队建设中的激励机制建设》，她提出①“激励机制对于调动团队积极性具有重要意义”，周经纬在其论文《云南省非公有制林业激励机制研究》中从政府运用激励机制的角度研究激励机制的作用和影响。而国外关于激励的研究就更加丰富了，由最初的心理学角度的研究，转到政治学、经济学、管理学领域的研究，很多学者都提出了比较系统的见解，并且得到了实践的证明。如让·雅克·拉丰的《激励理论》，针对激励理论进行了专门的研究，而其他学者比如布坎南在其《同意的计算：立宪民主的逻辑基础》、奥尔森的《集体行动的逻辑》、诺斯的《制度、制度变迁与经济绩效》，都是将激励内化为一种管理手段进行研究。这些关于激励的研究，都为本文提供了坚实的理论支撑。1.3研究思路与内容本文通过对韶山市的农田水利建设情况进行调研，对当前的地方政府农田水利建设激励进行归纳分析，最后立足实际对农田水利建设激励机制的完善提出相应的建议。本文主要内容如下：第一章属于前言部分。主要包括本课题的研究背景和意义，以及当前的研究现状，研究思路和研究方法以及创新之处。其研究背景主要是包括两大方面：一是国家对农田水利建设的重视以及当前地方政府农田水利建设方面存在的不足。二是当前研究地方政府农田水利建设激励机制的重要性。目前，对于农田水利建设的研究，主要是从政策以及成就两方面切入，对于农田水利建设机制的研究较①何静：《团队建设中的激励机制研究》，西南交通大学，2003。4n少，即便有研究也不深入，基于现实和理论研究的需要，提出选择此课题的背景和意义。第二章对于本文相关概念进行概述。首先对地方政府农田水利建设激励机制的概念进行了阐述。其次是从不同的角度对地方政府农田水利建设激励机制的基本内容进行了论述。接着，结合农田水利建设激励机制的概念和基本内容，对地方政府农田水利建设激励机制的作用进行了分析，阐述研究地方政府农田水利建设激励机制的重要性。最后，对地方政府农田水利建设激励机制的研究基础从西方主要激励理论和近代我国学者的激励理论两个方面进行了论述。第三章以韶山市为例，分析当前地方政府农田水利建设激励机制的现状。本章首先介绍了韶山市基本情况、农田水利建设主要方式。接着在韶山市农田水利建设实际的基础上，利用矛盾的普遍性观点，分析当前地方政府农田水利建设激励机制存在的问题，探讨现行地方政府农田水利建设激励机制的缺失的主要原因。第四章探讨地方政府当前完善农田水利建设激励机制的主要措施。应该从完善财权激励、行政激励、监督问责激励、考核制度激励、扩大激励客体等方面确保地方政府履行好农田水利建设职能，推动农田水利建设的发展。1.4研究方法本文坚持从我国地方政府农田水利建设的实际出发，以行政理论和实践为方向，对地方政府农田水利建设激励机制进行研究，主要采用调查研究法和实证分析法。从行政管理角度，运用激励理论对我国地方政府农田水利建设进行创造性研究，主要用调查研究法和实证研究法进行研究。1、调查研究法。通过走访韶山市的7个乡镇，查阅相关资料，与农田水利建设者座谈，听取他们对农田水利建设的意见，同时到水利建设相关职能单位进行座谈，掌握当前地方政府农田水利建设现状，并在此基础上进一步研究地方政府农田水利建设激励机制。2、跨学科研究法。本文引入多学科的知识背景，从多维视角对文章内容加以整理，同时又注重对各学科观点加以融合运用。本文结合政治学、管理学、公共行政学等有关理论，对地方政府农田水利建设激励问题进行创新性地研究，从而体现文本的科学性。1.5创新之处一是改变以往研究农田水利把制度变迁和建设成就作为切入点，首次系统的5n用激励理论研究农田水利建设，为推进农田水利建设提供了新的途径，为地方政府更好的提供公共物品进行探索。二是将研究主体由整个国家缩小到地方政府，更加明确地方政府开展农田水利建设责任。三是采用理论联系实际的方法，从整个国家的行政体制和财税体制改革的大背景下，深入分析地方政府农田水利建设激励机制缺失的原因。通过韶山市这一个样例，也为观点提供了依据，最后提出的从行政体制等方面提出的构建激励机制也是有一定的创新的。6n第2章地方政府农田水利建设激励机制理论概述2.1地方政府农田水利建设激励机制概念“激励”一词最早起源于心理学。在现代汉语中，“激励”包括两层含义：“一是鼓励、激发；二是斥责、批评。”“机制”一词最早出现在希腊文，原意是指机器的构造和动作原理。随着社会科学的发展，机制开始被引入社会科学。其内涵也被引申为在一个事物或系统内的各个组成部分之间相互作用的过程和方式。激励机制就是激励主体与客体之间通过激励因素相互作用的方式。所以，地方政府农田水利建设激励机制可以定义为：地方政府为了实现预定的农田水利建设目标，运用一定的刺激手段，激发客体实现预先设定目标，促使农田水利建设发展的一种相对稳定的规范结构体系。2.2地方政府农田水利建设激励机制基本内容按激励内容来划分，地方政府农田水利建设激励机制可以分为物质激励和精神激励。物质需要是最基本最基础的需要，只有满足了最基本的物质需求，才可能使精神需求发挥作用。当物质需求得到满足时，精神方面的需求随之增大。在这种时候，采用精神激励，就能进一步激发积极性，对某种行为进行强化。农田水利建设物质激励包括薪酬激励、农田水利资金等生产资料投入等；精神激励包括考核激励、培训激励、荣誉激励等。按激励的作用来划分，地方政府农田水利建设激励机制可以分为正激励和负激励。地方政府农田水利建设正激励机制是指通过正面、向上的引导和奖励，调动激励客体的积极性。负激励机制是指通过对激励客体的的违法、违规行为，消极作为、不作为实施处罚，包括惩罚、监督、批评、问责制度等。按激励的手段为划分，地方政府农田水利建设激励机制可以分为考核激励、行政激励、法律激励、政策激励等。激励必须借助一定的载体来推行，采取何种载体，取决于那种载体所承载的激励能够达到显著作用，形成一种良性的行为导向，促使组织目标的实现。考核激励是指地方政府通过年初设定目标，并制定详细的农田水利建设考核细则，年底按照考核细则对下级单位和个人进行考核的一种激励。行政激励是指地方政府通过上级对下级的行政领导，通过行政手段促使下级单位和个人积极参与农田水利建设；法律激励只是地方政府按照法律中的规定，严格履行农田水利建设职责；政策激励只是地方政府按照政策要求，对下级政府、个人、社会组织的权利和职责进行明确，通过贯彻落实政策来推进农田水7n利建设。按激励的客体来划分，地方政府农田水利建设激励客体可以分为对下级政府的激励、对农民个体的激励、对社会组织的激励。2.3地方政府农田水利建设激励机制作用1．强化农田水利建设动机作用对于地方政府而言，其农田水利建设主要是通过以水利部门来总揽。同时农业局、农办也可以参与农田水利建设。下级政府和水利相关建设单位在这个权力系统中，主要是起到一种承接作用。针对多层次、多方面的客体，更加需要一种激励机制来引导行为，形成一种内在的驱动力。不同群体对农田水利建设有不同的需求，农田水利建设激励机制的作用就是通过建立一系列制度性保障手段，将不同群体投身农田水利建设的积极性的动机加以强化，从而促使动转化为行为，推动农田水利的发展。2．开发潜在农田水利建设主体作用农田水利建设激励机制的合理设置，将促使系统内各因素之间形成一种良性的合作状态，从而最大程度的调动一切积极力量。地方政府农田水利建设激励机制不仅可以作用于下级政府和水利单位，也可以作用于农田水利设施的直接受益人—农民，更加可以作用于活跃在经济领域的企业以及民营资本家。3.创造农田水利建设竞争环境激励机制对行为有一种限制和惩罚的规范。激励形成一种反向的压力室，更是可以唤起人的内在积极性与创造性，这种内在力量的发挥又形成外部的竞争环境。科学的农田水利建设激励机制中包含着竞争精神，能有效地促进同级职责主体之间的竞争，这将有利于资源的优化配置。4、提高地方政府行政效率地方政府农田水利建设激励机制可以充分调动一切积极因素，使地方政府在公共职能的行使中，达到预定目标，提高行政效率。2.4地方政府农田水利建设激励机制研究的理论基础2.4.1西方主要的激励理论（1）需要层次理论需要层次理论是由美国行为学家亚伯拉罕·马斯洛提出的。这种理论认为人之所以产生某种行为，那是因为有需要。人有五种从低到高阶梯式排列的需要，8n即：生理需要、安全需要、感情需要、尊重需要、自我实现需要。(2)亚当斯的公平理论公平理论是美国心理学家J.S.亚当斯于1956年所提出的，主要是关于薪酬分配的公平性对员工工作积极性的影响。公平理论是自己与他人做比较时，只有本人主观上认为一致时，才认为是公平的。对一个人的激励是否公平不仅取决这个人获得收益的绝对值，也受到这个人获得收益的相对值的影响。而这种相对值在很多情况下，并不能完全一致，所以在现实工作中，人们不可避免的要遇到不公平的问题。(3)双因素理论美国心理学家弗雷德里克·赫兹伯格于1959年提出激励一一保健因素理论，又称双因素理论。他认为人具有两种不同类型的需求，也就需要两种不同类型的激励因素。这两种激励因素分别为：预防不满和消极的保健因素与使人感到满意的激励因素。保健因素一般与工作环境和条件有关，防止不满，但不能达到有效激励；激励因素与工作内容有关与外部因素有关，使人满意，能起到激励的效果。(4)斯金纳的强化理论斯金纳认为，所谓强化，指的是对一种行为的肯定或否定的后果（奖励或惩罚）。它至少在一定程度上会决定这种行为在今后是否会重复发生。强化可分为“正强化”和“负强化”两类。正强化也叫“正激励”，就是肯定和奖励某种行为，继续和巩固该行为；负强化叫“负激励”，就是否定或惩罚某种行为，从而消退而不再重复这种行为。强化理论就是以奖励或惩罚的方式让人们记住那些事情应该做，哪些事情不可以做。2.4.2近代我国学者的激励理论（1）“激励不相容”理论“激励不相容”是由蒋硕亮提出的关于公职人员的激励理论。他认为所谓“激励相容”是指群体或组织与其代理人之间利益不直接一致;这里所指的利益包含物质利益和非物质利益两方面。因此解决这一问题根本途径就是通过适当激励，①尽可能使二者利益均衡一致”。（2）“政治晋升锦标赛”理论我国学者周黎安的“政治晋升竞标赛”理论比较深入地分析了我国以GDP为核心的地方官员晋升考核制度对地方经济发展起到的激励作用,他将我国地方官员晋升考核制度比作为“晋升锦标赛”;这种模式是指上级政府根据自己手中掌握的对下级政府官员任命的人事权，按照一定的指标对下级政府进行晋升竞①蒋硕亮．公务员激励不相容问题研究．中国行政管理，2004(6)。9n①赛。在晋升锦标赛中，地方官员为了获得晋升，不仅应该‘做得好’，最关键的②是比其他竞争对手‘做得更好’”。（3）“推拉理论”肖正秀，谢宝福把本来用于研究流动人口和移民的理论—“推拉理论”(Push③andpulltheory)首次应用到政府管理领域中。这种观点认为“推力”和“拉力”都是促使行为产生的激励因素。“推力”和“拉力”就代表激励的两个方面，即正激励和负激励。“推拉理论”为我们研究激励提供了方向，让我们意识到在进行激励的时候，要用正向的激励满足其需求，也要用反向的激励杜绝其不良行为的发生。①周黎安：中国地方官员的晋升锦标赛模式研究，经济研究2007（7）。②江曙霞等著：《改革开放中的地方政府：厦门变迁30年标本考察》，格致出版社与上海人民出版社2009年版，第212页③肖正秀，谢宝富：《推拉理论”在公务员激励机制中的有效运作》，新东方2004年第7期。10n第3章地方政府农田水利建设激励机制的现状——以韶山市为例客观认识当前地方政府农田水利建设激励机制的现状，是科学构建地方政府农田水利建设激励机制的基础。虽然，加强地方政府农田水利建设对于加快农业发展和促进农民增收有着巨大的促进作用，但是，现实中地方政府农田水利建设激励机制却存在着许多需要完善的问题，如何完善激励机制已成为地方政府的一个热点和难点问题。本文中作者主要选取韶山市农田水利建设激励机制情况作为个案研究对象。3.1韶山市情况简介韶山辖4乡3镇70个村5个社区，面积247.3平方公里，人口11.8万，2012年，全市实现地区生产总值达46亿元，增长15%；财政收入3.5亿元，增长26%；全社会固定资产投资48.14亿元，增长45%；社会消费品零售总额12.13亿元，增长18%；金融机构存贷款余额36.15亿元、16.23亿元，分别增长15.6%、33.4%；城乡居民人均收入24991元、13375元，增长13.71%、13.95%；来韶游①客845万人次，创旅游总收入21亿元。韶山地处亚热带湿润气候区，四季分明，冬冷夏热，夏热期长，严寒期短。年平均降水1358毫米，春夏多雨，秋冬干燥。韶山河流不多，属于湘江水系，均经涟水入湘江，5公里以上的小河有9条，全长103公里，其中以发源于韶山山脉的韶河最大。共有水库54座（其中小一型6座、小二型48座），万亩以上灌区2处（青年水库灌区、砂硝联合灌区），山平塘5700口，机埠220处，境内主要河流为韶河、石狮江。我市水资源缺乏，人均水资源量为1230立方，仅为全省平均水平的50%。实有耕地面积60.28平方公里，占土地总面积的28.6%。人均耕地0.89亩。水域面积14.22平方公里，占土地总面积的6.8%。其中：河流水面约0.99平方公里，水库水面1.61平方公里，坑塘水面8.85平方公里，沟②渠2.31平方公里，水工建筑物0.46平方公里。①资料来源：韶山市《2012年政府工作报告》。②资料来源：韶山市水务局《2012年水利工作总结》。11n3.2韶山市农田水利建设情况目前，韶山市的农田水利建设主要是采取市一级归水务局统一管理，下级由乡镇人民政府组织建设的方式开展。同时，农业局、农业综合开发办、国土局因其职能中也会有关于农业配套工程建设的，其中也有涉及农田水利建设的。在乡镇人民政府中，一般设有分管农业这一条大线的分管负责人，下面也有负责水利的工作人员。3.2.1农田水利建设主要建设方式1．政府主导：财政拨款农田水利设施作为公共物品，具有不可分割、非排他性的特征。另外，由于农村分散性的特点，使得农村水利产品的供给比城市公共物品的供给投入大、收效不明显等特点。因此，在韶山市农田水利建设过程中，资金来源主要依靠政府，目前主要是采取中央财政与地方政府投入6:3的比例进行资金投入（如图3.1）。韶山属于县级政府，又是旅游城市，工业经济还处于起步阶段。作为伟人故里，观光旅游业发展迅速，但是大部分的旅游收入都被韶山管理局（省管单位）上收，留给地方财政的收入很少。随着税费制度改革以后，农民义务工和劳动积累工取消，导致农田水利建设成本增加。税费制度改革前，每年有10多万个义务工用于韶山市的农田水利建设，这为农田水利建设的发展提供了稳定的劳动力来源。可是随着取消“两工”，地方政府自然的成为农田水利建设主体。同时由于韶山市财政收入的困境，本级政府在农田水利建设方面的资金投入不多。2008年以来，累计完成农田水利建设投资2.41亿元（其中国家、省投入1.52亿元），本级政府投入只有7000万元左右，每年的投入只占全市财政收入的4%左右。2008年至今每年本级投入虽有增长，但是增长并不明显，2012年比2011年的投入仅仅只多了10万元，这个增长幅度是很低的。161412108资金投入6420中央韶山市一事一议图3.1:2008年以来韶山市中央、本级、一事一议农田水利建设资金投入情况12n200015001000资金投入50002008年2010年2012年图3.2:2008年以来韶山本级财政农田水利建设资金投入情况资料来源：韶山市水务局《2008年以来农田水利建设资金投入情况》2、社区主体：集体筹资有一些受益范围限于本社区，如山塘、水渠、基坝等，其工程较小，且收益群体比较固定，要完全依靠政府来提供时不现实的。韶山市针对这种情况，通过组织农民，由社区来承担这些农田水利设施的建设。在自愿的基础上，按照“谁受益、谁建设”的原则，进行水利设施建设。目前，在韶山市已经全面推行“一事一议”筹资筹劳制度，但是由于农民积极性不高，目前的“一事一议”制度还是停留在表面，主要是筹资为主（见图3.1）。而且在筹资过程中也存在标准不统一、筹资对象不明确等问题。据了解，目前韶山市通过“一事一议”来筹资筹劳建设农田水利建设的仅占全年农田水利建设的5/1。3.2.2农田水利建设存在的不足1、农田水利设施质量低、效益差。现有的灌溉工程相当部分是人民公社时期修建的。经过长期运行，目前已经出现老化失修，配套不全、标准过低等情况。主要的水利设施已经不能满足需求，包括韶山灌区左干在内的主要渠道都存在有不同程度的滑坡塌陷、渗漏等问题，灌溉水利用系数低，提水机埠设施严重老化；部分农田灌溉水利用系数不足0.5。目前，尚有31座小型病险水库急需整治。2、农田水利设施分布不合理，不能满足现有农业生产要求。通过对7个乡镇的农田水利设施进行摸底，发现个别乡镇的农田水利设施、灌溉面积与当地的农业人口总数、农田面积不相符合，出现人多设施少、人少设施多的情况。如韶山市银田镇有11个行政村，人口17400多人，可是却只拥有小Ⅱ型水利设施一座，骨干塘只有515口，却要满足1.31万亩水田的灌溉，这明显是不利于当地的农业发展的。13n表3.1：各乡镇农田水利设施情况蓄水量水田蓄水量骨干乡镇行政村小Ⅱ型小Ⅰ型（万（万亩）（万㎥）塘㎥）清溪镇50.3824000270银田镇111.3111000515如意镇101.34918500630韶山乡131.14102542774867永义乡70.9233900444杨林乡151.46142363450983大坪乡91.228193.51160965资料来源：韶山市水务局《各乡镇水利设施情况统计》3.3韶山市农田水利建设主要激励措施在对韶山市的农田水利建设激励机制现状进行了解中，我们主要采用了查阅资料、统计数据、电话采访、走访座谈等形式。到水务局、统计局、档案局查阅相关资料，电话采访了7个乡镇的水利分管负责人，走访了50户农户，调查其参与农田水利建设的积极性。3.3.1政策激励目前，涉及农田水利建设的法律有《中华人民共和国水法》，这是目前从中央到地方开展农田水利建设的根本依据。《中华人民共和国水法》第五条规定：县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发14n①展计划。这就从法律上对县级人民政府在水利基础设施建设中的责任进行了明确，对于韶山市这样的县级市起到了很好的激励作用。在省级层面，就是自2010年11月1日起施行的《湖南省小型农田水利条例》，《条例》对县级政府、县级政府水利主管部门、乡镇人民政府的水利管理机构的职责做了详细说明，并且提出要加大农田水利建设的投入和监管。这是湖南省首次指定，也是全国第一部关于农田水利的地方性法规。在政策方面，关于农田水利建设的比较多。一方面是从2005年—2013年的中央1号文件，其中都提到了农田水利建设。这对于韶山开展农田水利建设提供了政策依据，对调动其水利建设积极性有很大的作用。另一方面是指定的专门政策。中央层面的有《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》、《财政部、水利部关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》、《财政部、水利部关于印发2010年中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金项目立项指南和下达资金控制指标的通知》。这三个政策分别对农田水利建设的目标以及资金来源做出了安排，在愿景和投入上对农田水利建设起到激励作用，促使韶山市在农田水利建设中能够不用过于担心建设资金的来源。省级层面的有：《湖南省水利建设资金筹集和使用管理办法》、《湖南省人民政府办公厅转发省发改委等部门关于建立农田水利建设新机制意见的通知》、《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省“十一五”水利发展规划的通知》、《中共湖南省委、湖南省人民政府关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的实施意见》。湖南省出台的四个政策，有一个是直接与农田水利建设有关，提出要建立农田水利建设新机制，这就说明当前的地方政府在农田水利建设方面存在不足，需要一种新的机制去改变现有的结构，从而在制度层面上推动农田水利建设的发展。韶山市在农田水利建设过程中也不同程度的存在制度不健全等问题，这些政策对于韶山市积极探索农田水利建设新机制本身就是一种激励。另外的政策从侧面指出农田水利建设在新农村建设以及水利事业发展中的重要性，同时对市、县级政府提出了要求，这些要求也作为一种硬性的要求成为一种激励，能够让韶山市的各级领导和相关水利建设部门在主观上形成一种要加强农田水利建设的意识，这就是一种政策的激励。市级层面的有：《湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市农田水利建设新机制试行办法的通知》。湘潭市级在农田水利建设方面主要是沿用中央各部门以及省委下发的文件，湘潭市根据省委文件要求，结合自身实际，制定出《湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市农田水利建设新机制试行办法的通知》，要求各县市区等要积极探索农田水利建设新机制，在这个文件中，主要明确的是投入机制等。投入机制其实也就是一种激励机制，因为它能够对建设主体起到引导的作用。韶山市本级政府在农田水利建设方面，主要就①中华人民共和国水法，第五条，2002年10月。15n是按照上级政策贯彻落实，没有在以韶山市的名义制定农田水利建设的相关政策。这些法律、政策从不同方面对韶山市农田水利建设起到激励作用。3.3.2行政激励目前，韶山市的农田水利建设主要是通过行政职能的执行进行。韶山市政府对全市的农田水利建设承担主要责任。同时，市政府通过相关职能部分将任务进行分解。目前，全市的农田水利建设主要是由水务局负责，同时市农业综合开发办、农业局、国土局有些职能也涉及农田水利建设，所以在一定程度上也在进行农田水利建设。乡镇直接承担着农田水利建设的任务。通过这种行政管理的模式，也在一定程度上对农田水利建设起着激励作用。3.3.3物质激励韶山市人民政府每年会对在当年的农田水利建设中成绩显著的单位给予给予1000—2000不等的奖金。在全市70个村中根据农田水利建设情况，评选“民心村”，给予1000元的奖励。这些物质激励也在一定程度上激发单位和个人投身农田水利建设的积极性。3.3.4精神激励韶山市农田水利建设的精神激励，采取的是会议或是年终评奖的形式。年初，都会以市委市政府的名义召开全市水利工作会议。年末，将召开全市水利工作总结会，对农田水利冬修工作进行动员，为来年的农田水利建设定好方向，开好局、谋好篇。对于优秀农田水利建设精神激励多，比如授予“十强水利乡镇”、“农田水利建设先进单位”，“水利工作先进个人”等荣誉。3.3.5考核激励从2005年开始，农田水利建设被纳入单位的全年绩效考核中，由水利局进行具体负责考核工作。每年年初，水利局将对各单位的农田水利建设进行任务目标分解，确定所占分值。年底的时候，将依据考核细则对各单位的农田水利建设工作进行全面考核。这种直接关系到单位荣誉和利益的考核促使各单位对于农田水利建设的重视，起到一定的激励作用。3.4韶山市农田水利建设激励机制存在的问题通过对以上韶山市农田水利建设激励机制进行系统分析，发现其在推动韶山市农田水利建设发展方面起到了很重要的作用，但是结合当前的农田水利建设形16n势，也存在一些不足。3.4.1行政激励减弱建国以后，即便是在人民公社时期，韶山市有专门的水利机构，安排了干部专门抓水利工作。水利机构下面，又设置了很多的水利小组，主要是对农田水利建设进行具体的组织施工。通过行政机构一层层将农田水利建设任务下压。就如人民公社时期，在农田水利建设过程中是实行“工日制”，即将任务分配到各个小组，要求各个小组每天要出多少人到现场进行投工。韶山灌区作为韶山乃至全省有名的水利工程，就是在这种行政激励下建成的。十个月的时间，就胜利建成了总干渠和北干渠，并顺利通水灌溉。后来，由于形势发生变化，韶山市于1984年在乡镇成立水利管理站。水利管理站属于水利局的派出机构。水利管理站由市水利局和乡镇党委、政府实行双重领导。1987年撤区建镇后，水利站由水利局直属管理变为人员以水利部门为主、而财物下放到乡镇的双重管理方式。之后，韶山市又根据要求进行了配套的乡镇改革，改革后各乡镇开始负责管理水利站的人、财、物，市水利局只对水利站进行业务和技术指导。2010年以来，为了更好的履行水利建设职能，韶山市成立了水务局，将与水利建设有关的职能全部划归水务局所有。同时，在新一轮乡镇机构改革以后，乡镇不再设置水利站这一机构，其职能全部由镇农业综合服务中心所承担。分工不再像以前那么细化，也没有明确专人来负责农田水利建设。韶山市水利机构经历了归水利局领导到由乡镇和水利局双重领导、到最后人财物全部下放到乡镇，这表明地方政府正逐步从基层水利直接建设职能中退出，地方政府对于基层的农田水利建设的行政管理职能减弱。乡镇水利站的取消也对韶山市农田水利建设造成了很大的影响，水务局人员有限，对于乡镇的农田水利建设不可能面面俱到，也不可能对乡镇的农田水利设施情况全部了解，这就造成在行政方面对农田水利建设的激励作用减少了。在农业税等制度没有取消之前，韶山市通过行政强制的措施来进行农田水利建设，实行“工日制”。根据工程的大小，将水利建设所需工时经过乡镇初级分配到各个生产队，将水利建设所需资金也会按照一定比例下压到乡镇、村（组）、个人。在修建韶山灌区时，韶山也是利用行政手段，动员很多农民投工参与建设。这在当时那种经济发展水平和生产能力之下，是相当不易的。随着税费制度的改革，逐步取消劳动工和义务工，以及水利机构的改革，韶山市以及下属的乡镇在农田水利方面对农民的行政影响力减少，农民在投工投资方面的积极性下降。从税费前的每年平均投工32万个，到目前8万个，而且大部分的投工还是属于有偿投工。17n3.4.2精神激励与物质激励不协调韶山市，目前在推动农田水利建设方面，主要还是以精神激励为主。而在精神激励方面，采取的也是会议或是年终评奖的形式。会议来进行宣传发动，形成统一认识。“水利先进单位”、“水利十强乡镇”增强各单位荣誉感。这种会议、竞赛、评比的激励方式，分别对市直水利建设单位、乡镇、村（组）开展不同程度的激励和发动，近年来，在农田水利建设方面，各乡镇、各村都积极开展了农田水利建设，水利设施在一定程度上得到了改善。虽然在以上的奖项评比中，也会有一定的物质激励，但是这种程度的物质激励并不能真正激发农田水利建设者的积极性。相比较农村公路的几万至十几万不等的奖励，在农田水利建设方面的3000元不到的奖励，实在不能起到明显效果。3.3.3农田水利建设在绩效考核中所占比重过低实行绩效考核以来，刚开始农田水利建设被列入农业这一大项中进行，并未单列。从2005年开始由水利局进行单独考核，占1分。自2005年至今，农田水利建设在单位年度绩效考核中所占的比例由1分变成2012年3分。在整个的百分之考核中，虽然考核比重有所提高，但是考核标准并不明确。绩效考核结果直接关系到单位干职工的经济利益，关系到主要领导的政治前途，所以能够对农田水利建设起到激励作用。但是，目前韶山市虽然将农田水利建设纳入考核，但是只是注重年终考核，考核过程中也是以资料检查和实地抽查的方式，了解农田水利建设情况。下级单位在年底考核中也存在作假、夸大事实的情况，所以并不能真正的达到考核的目的。即便在考核中因为农田水利建设而扣分，也不能对官员和下级单位造成很严重的后果。农田水利建设并不像计划生育、综治维稳、安全生产一样，实行一票否决制。平时考核也只是作为明年分配项目的一个依据，对于今年考核好的乡镇，明年将适当的多分配农田水利建设项目，对于考核不太好的乡镇，将减少农田水利建设项目。有时候这种项目的减少倒迎合了部分乡镇不愿意过多的搞费时费力的公共基础设施的偏好。18n表3.2：农田水利建设在绩效考核中所占比重年份绩效考核总分农田水利建设分值比值2003100未单列——2004100未单列——200510011%200610011%200710011%200810022%200910022%201010022%201110033%201210033%资料来源：韶山市2003年以来《绩效考核细则》3.3.4负激励不够目前，韶山市农田水利建设激励机制主要是正激励，负激励不够。对于乡镇农田水利建设的监督问责激励制度不足。目前，韶山市农田水利建设主要是通过项目进行，每年中央到地方的项目基本固定，按照各个乡镇的实际情况，进行分配。乡镇这一级政府在农田水利建设方面主要是做好服务工作。对于农田水利建设的监督问责制度很少。每年市政府会协同人大代表、政协委员对水利建设情况进行视察，但是当下代表的视察也只是限于形式，紧紧是去施工场地看进度，询问基本情况，对于一些已建成水利设施的维护和管理工作并未涉及。自2008年以来，韶山市人大代表、政协委员中关于农田水利的提案一直很少，没有超出过10件。（见图3.3、图3.4）大多数都是关注工业经济发展。201220122011政协委员农田水2011人大代表农田利提案数20102010水利提案数政协委员总提案2009数人大代表总提2009案数20082008050100150050100150图3.3、图3.4:2008年以来韶山市人大代表、政协委员关于农田水利提案情况资料来源：韶山市人大、政协提案办19n而在公众监督方面，在对50名村民的调查中，对于“农田水利建设是否进行了监督”这一问题的调查中，有84%的村民表示没有对农田水利建设进行过监督。对未能进行监督的原因调查，有19人表明不关心，21表示参与监督渠道不畅、10名村民表示是因为其他原因。在对参与农田水利建设激励机制意愿的调查中，有72%的村民表示愿意参与，剩下的村民表示不愿意。通过以上的调查可以看出，公众还是愿意参与到农田水利建设的监督工作中来的。但是这种诉求表达渠道有限。而且据了解，即便诉求得到表达，也没有特定的机构来执行。同时在对农田水利建设的监督中，也是事后监督的比较多，事前监督和事中监督的较少。有监督没有监督图3.5：农户是否参与农田水利建设监督情况不关心参与监督渠道不畅其他图3.6：农户未能参与监督原因而关于农田水利建设的问责机制，除非是出现因农田水利设施质量而导致重大事故发生，而对责任方进行问责外，其他对于工程进度、农田水利设施的布局等方面的问责较少。这就导致水利建设单位及下级政府在开展农田水利建设过程中，都是抱着“任务为本”的态度，即便出现不作为的现象，顶多是不能获得上级表扬，普遍缺乏危机感和忧患意识。同时，韶山市对于农田水利建设并未下达硬性要求，对未能按时完成任务的乡镇，顶多是受到水利建设单位的不重视，但是并未作出比较明确的惩罚措施，这对于下级政府的农田水利建设积极性不能起20n到强化的作用。3.3.5对农民、社会组织的农田水利建设积极性激励不够①政治过程可以解释为一种正和博弈（apositive-sumgame）。农民与政府在农田水利这个公共物品的提供中，就存在一种博弈。随着税费制度的改革，农民对农田水利建设已经不再有义务筹资筹劳的义务，在这种体制下，他们对于农田水利建设属于一种理性选择。目前，韶山市的农田水利建设中，农民踊跃投资投劳的基本上很少见。政府对农民开展农田水利建设的积极性已经很难调动。农民大多愿意参与征地拆迁、工业园开发等能够实际给他们带来经济效益的项目中来，而不愿意在农田水利建设这样的公益性强的领域进行投入。目前，韶山市也充分发挥中央、省、市政策，提倡农民个人参与到农田水利建设中来，但是目前这种制度的激励作用并不明显。在对韶山市农民投资投劳用于农田水利建设意愿的调查中，总计调查50人，其中39人表示不愿意，占78%。韶山作为一个城镇人口少、农民多的县级市，在农田水利建设方面，主要是依靠中央、省、市的资金投入，却很少发动农民投工投劳。取消义务工和积累工以后，农民对于农田水利建设没有硬性的义务要求。而且随着市场经济的发展，大多数农民外出务工，留在家里都是没有劳动能力的老人和小孩，要他们投工成为一种“过分的要求”。同时，由于农村水费的取消，农民可以免费享受农田水利设施所带来的便利，这样也容易产生“搭便车”现象，大家都在持一种观望的态度，等着政府兴修水利。目前，韶山市政府已经开始实行“一事一议”筹资筹劳政策，可是农民们更加关注的是受益面更广的修路，而不是受益人群狭窄的水利工程。2012年韶山市去冬今春累计筹措水利建设资金8200万元，投入工日65.5万个，增加了蓄引提水量280万立方，改善灌溉面积0.48万亩，恢复灌溉面积②0.11万亩。可是这些资金并不是来源于农民筹资，而工日也大多数属于有偿投工，真正做到义务投工筹资的很少。①【美】J·M.布坎南，戈登.塔洛克：《同意的计算：立宪民主的逻辑基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第26页。②资料来源：韶山市水务局《2012年水利工作总结》。21n第4章地方政府农田水利建设激励机制缺失的原因探究根据上一章对韶山市农田水利建设激励机制现状的分析，可以总结出：地方政府农田水利建设激励机制存在不足。本章将结合地方政府的“经济人”特征以及国内外著名的激励理论，探究地方政府农田水利建设激励现状背后的深层原因。4.1行政分权，地方政府理性选择下忽视农田水利建设行政分权就是指中央通过行政手段，将本来由中央所有的一些行政权力划拨给地方政府所有。比如上一章中所提到的中央政府赋予地方政府在农田水利建设方面更多的权力。中央对地方的放权，让地方政府获得了更多的自主权。这些自主权在推动地方政府发展方面，起到重要作用，同时也对调动地方政府积极性起到激励作用，行政分权使地方政府获得了很多的自主权力，其中主要表现在经济①权方面。这些权力的获得，让地方政府能够在更大的框架内行使政府职能。地方政府也是作为“经济人”存在的，在行使职能时也必然会要进行理性选择。改革开放以后，各地都在追求经济发展速度，地方政府所拥有的经济裁量权让他们在发展中首先追求的是经济发展的规模和速度。农田水利建设作为传统产业，作为一种公共物品的供给，具有投资多、见效慢、收益少的特点。地方政府经过理性分析以后，必然不会优先选择开展农田水利建设。这种时候就需要有强有力的监督才能确保政府公共职能的行使。可是中央对地方政府的行政分权让地方政府获得了某些领域的自由决定权，这就让在这些领域，地方政府的行为较少的收到外界影响。另外，地方政府在享受行政分权成果的同时，也会存在一种隐隐的担忧。因为中央对于地方政府具有绝对地的领导权，随时可以根据发展的需要和形势的变化来重新进行利益分配。所以，地方政府对于手中所掌握的行政权力也是抱着充分发挥其效能的初衷，尽可能的追求地方的经济发展。中央将农田水利建设的部分权力下放给地方政府，同时给予地方政府大量的中央农田水利建设资金，这对地方政府农田水利建设的积极性有一定的激励作用，但是更从反面容易诱导地方政府出现一种“上有政策、下有对策”的局面。行政分权在一定程度上对地方政府农田水利建设起到了激励作用，但是也让①朱丘祥：《中央与地方行政分权的转型特征及其法治走向》，载《政治与法律》2009年第11期。22n地方政府在追求利益的过程中，容易忽视农田水利建设。《湖南省小型农田水利条例》规定县级政府在农田水利建设方面具有主体作用，可是在对项目的审批以及申报上，县级政府并没有太多的决定权，这使得地方政府在农田水利建设中不敢放开手脚。地方政府大量权力的获得，这就使得地方政府既充当“裁判员”，又充当“运动员”，表现出“发团主义”的倾向，最大限度的追求工业经济发展，而忽视农田水利建设。4.2财政体制改革，造成地方政府农田水利建设建设资金吃紧改革开放以后，为了理顺中央与地方的财政体制，我国一直在探索进行财政①分权；可是在这种财政分权中，中央在实行财政分配，将部分“财权上收”。在分权过程中，中央政府也会不可避免的遵循利益最大化原则，将一些重要的、税收多的权利掌握在自己手上。“从全国各级地方政府的财力分布情况来看，省、地级市两级的财力约占地方全部财力的60%；县、乡镇两级的财力只约占地方全②部财力的40%”。这种分权并没有太多的改变中央与地方的利益分配格局。地方政府在财税方面还是属于弱势群体。以韶山市为例，其财政收入主要依靠旅游业。可是核心景区的收入都被韶山管理局这样的省管单位收走，留给地方的只有一些流通领域的税收。正是基于这样的体制，使得韶山市的财政吃紧。在农田水利建设方面，韶山市也主要是依靠上级资金投入。2009年，上级投入6000万元，2010年，上级投入5800多元，③2011年上级投入6100万元，2012年上级投入5500万元。韶山市本级在每年财政收入吃紧的情况下，是不可能对农田水利建设投入太多资金的。县级政府况且如此，乡镇人民政府在农田水利建设方面的投入就更少了。这些都在一定程度上阻碍着农田水利建设的发展。2005年中央1号文件、2006年中央1号文件、2013年中央1号文件提出适当从土地出让金划拨一部分资金用于农田水利建设。这为地方政府解决农田水利建设资金问题提供了依据，可是地方政府在划拨多少资金用于农田水利建设方面有太多的自决权，使得经费还是难以得到保障。另外，2009年、2010年、2011年、2012年中央1号文件提出要加大中央和省级财政对农田水利建设的投入和补贴，这又为地方政府农田水利建设的资金来源提供了渠道。这些投入较之以前是增多了，可是随意性还是比较大的，给多给少，给或者不给，这都要看上级的意图，不是由下级政府能决定的。地方政府面临，财权没发言权，“事权下移”①江曙霞等著：《改革开放中的地方政府：厦门变迁30年标本考察》，格致出版社与上海人民出版社2009年版，第115页。②贾康，赵全厚：《中国经济改革30年》（财政税收卷），重庆大学出版社2008年版，第80页。③资料来源：韶山市水务局《2009年以来农田水利资金投入情况》。23n的尴尬局面。一方面是财政有限，另一方面是经济、社会、环境、计生、医疗、治安等多方面的发展需求，地方政府要不就是把财政着眼于工业经济发展，要不就是放在医疗、卫生等紧急重要部门，出现对农田水利建设重视不够的情况。即便是有心想要发展农田水利，但是因为本级财政有限，也出现心有余而力不足的情况。4.3民主监督等制度落实不到位民主也应该在一定的监督下才能确保公平。我国现行的监督问责制度在促进地方政府行使权力、积极履职方面起到了非常重要的作用。但是其监督也存在一些问题，导致政府履职存在缺位不到位的情况。一是监督依据不足。监督问责要有出处，主要是依据现有的法律以及部门职能进行监督。在地方政府农田水利建设方面，我国出台了一些政策性文件，比如《中共中央国务院关于进一步改革水利发展的决定》，比如一系列的中央1号文件。对于农田水利建设定义和范围也有了比较统一的认识。但是这些规定都比较模糊，要求不明确，标准不细化，并未对地方政府在农田水利建设中具体要承担什么责任作出规定。而且在立法方面，与农田水利建设有关的法律只有《中华人民共和国水法》。这是关于水利的一部大法，它关注的是“大水利”的发展，对于农田水利建设虽然有所涉及，但都是大的框架，并未有细化的实施细则。基于加快农田水利建设的重要性和紧迫性，水利部之前针对《农田水利法》做过相关调研，但是至今都未正式出台相关法律，这就让对农田水利建设进行监督在法律上失去依据。二是监督不到位。目前，我国的监督主要有内部监督、外部监督两种形式。内部监督是来自于政府内部，是指主管部门对下属部门的监督、上级对下级的监督、行政监察和审计监督。这些内部监督在发挥作用的同时，也存在一些不足。这种监督因为存在权属关系，监督部门很难保持公正独立，监督问责的权力实际上还是掌握在政府手上，容易出现“走过场”、“敷衍了事”的局面。另外，地方实行行政首长负责制，党委在人事方面起着重要作用，这使得监察部门、审计部门在实行内部监督时并不能保持其绝对公正性。监督问责人员在实行监督的时候容易畏首畏尾，出现不监督、形式监督的情况。即便监督问责部门充分行使其监督问责的权利，对地方政府在农田水利建设情况进行监督和问责，地方政府也可以对这种内部无强制力约束的监督抱着推诿、拖延、回避的态度。外部监督是指群众等的监督。（1）人大等监督流于形式我国地方各级人民代表大会是地方最高国家权力机关。对各级人民政具有监24n督的权利。可以对地方政府某项职能的行使以及承诺进行监督问责。韶山市人大对韶山市政府的农田水利建设具有监督权。当下，地方政府在垂直管理体系中更多的是对上级负责，而不是对同级和下级负责，更可能出现不对群众负责的情况。人大在现行的体制下，更多的是作为一种“表决机关”而存在，其在行使内部监督时也存在问责形式单一、问责缺乏保障、问责效果难保障等问题，从而使得人大监督流于表面。（2）公众监督难实行当前，随着公众的政治参与意识和民主意识的加强，越来越多的公众参与到政府的监督中来。农田水利建设属于政府职能的一种，公众理应有权利对其进行监督。但是，目前公众对政府农田水利建设的监督还是有限的，一是因为公众不是农田水利建设的主体，没有机会参与到监督中。即便有幸参与到监督中，但是公众也缺乏对农田水利工程以及建设的专业了解，也可能出现监督不到位的情况。二是公众监督的效果难保证。公众对政府的监督没有约束力，即便公众对政府的农田水利建设行为提出不满，政府也完全可以不予理睬。同时，部分地方政府对于公众的监督还进行打压，使得公众的合理诉求不能得以表达。另外司法、政协等监督也是因为行政授权的原因，对于地方政府农田水利建设难以进行有效监督。由于监督问责制度存在以上不足，在一定程度上让地方政府追求地方利益留下了空间。尽管农田水利建设是地方政府提供公共物品的一项很重要的行动，但是由于“经济人”的影响，他们在决定进行农田水利建设前，将进行成本—收益分析，当他们觉得收益大于成本的时候，他们才会积极地开展农田水利建设。随着市场经济的发展，农田水利建设的公益性、微利日益凸显，监督问责难以执行到位，地方政府在各项经济指标的压力之下，必然会理性选择不重视农田水利建设。4.4地方官员晋升考核机制不合理长久以来受封建制度的影响，我国的行政体制表现出科层官僚制的特点。在这这种体制下，公务员变成了一种“金饭碗”职业。上级对下级的要求是只要完成任务即可，并没有对其完成的速度、完成的效果、完成的过程有具体的要求。这也就使得大多数公务员缺乏积极作为的意识。在现行体制下，对于公务员的激励也是采取一种温和的弱激励。即只要通过基本的考核就可以按月领取固定的工资，只要不犯大的过错，也不会被开除。在晋升机制中，大多数的晋升也是按照论资排辈来进行，只要工资年限到了，自然也能享受一定的级别待遇。地方官员晋升考核制度旨在通过制度的激励和制约作用，将官员的“经济人”25n特性与其服务职责结合起来，使官员在追求个人利益的同时也能兼顾的实现社会福利。但是我国长期以来都是把GDP作为对地方官员进行考核的重要指标，这种考核制度对地方政府农田水利建设产生了一系列不利影响。一是农田水利建设指标权重小。目前的考核主要还是关注经济指标，比如财政收入、招商引资规模、完成税收收入等。农田水利建设被列入农业这一个大项的考核之中，在其中所占权重很小，而且并没有对农田水利建设做出具体考核细则。在考核中也是关注与地方政府是否按期完成上级要求建设的农田水利建设项目，并未对地方政府是否积极开展农田水利建设进行考核。二是参与考核的人员单一。目前，对于地方政府以及地方官员的考核主要还是采取上级主管单位考核，在对地方政府政绩进行考核时也是采取“两代表一委员”外加“各相关单位负责人”为对象，了解综合情况。政绩的直接受益体，群众很少有机会能够参与到对地方政府与官员的考核中来，即便有机会，也是部分代表，难以反应真实情况。在对地方政府农田水利建设的考核中，“两代表一委员”都很少参与，基本上就是由上一级水管部门进行考核。而上下级水管单位之间因为长期的业务关系，早就建立了比较好的人际关系。考核人员的单一，将不一定能够全面反映农田水利建设的现状，不能对下级官员起到激励作用。4.5对农民以及社会参与公共物品供给的心理不够重视农村税费制度改革以后，农民从地方政府农田水利建设中淡化出来。地方政府承担起农田水利建设的主要任务，长此以往，地方政府已经习惯了开展由政府主导的农田水利建设。当下，随着市场经济的发展，农民“经济人”性质体现，他们大多抱着利己的态度看待公共物品的提供，很多抱着“搭便车”的心理。而地方政府在对农民的激励上主要采用宣传等手段，难以起到效果。另外，一部分先富起来的农民，也抱着“稳本守财”的心理，不愿意将多余的钱投放到农田水利这样的公共设施中来。地方政府对于农民的心理把握不够准确，从而导致对农民的激励措施不够到位。26n第5章构建科学的地方政府农田水利建设激励机制的途径5.1加快立法，强化地方政府农田水利建设激励依法治国是社会主义法治国家的重要组成部分。在市场经济条件下，大力开展农田水利建设不仅需要政策、科学技术的扶持和支撑，更需要法律的保障。洛克提出，“政府所有的权力，既然只是为社会谋幸福，因而不应该是专断的和凭一时高兴的，而应该根据既定的和公布的法律来行使；这样，一方面可以使人们知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障，另一方面，也使统治者被限制在他们适当的范围内，不致为他们所拥有的权力所诱惑，利用他们的本来①不熟悉的或不愿意承认的手段来行使权力，以达到上述目的”。法律可以确保个人的权利，这是一种最高形式的保障。法律一经通过，就必须遵守，任何人不能逃脱法律的制裁。目前，关于农田水利建设还没有成文的法律，虽然从中央到地方都对农田水利建设出台了政策，可是政策并不能代表法律，在法律上没有约束力。法律对于农田水利建设的激励是一把“双面剑”，不仅可以为积极投身农田水利建设的人提供正激励，同时也能起到负激励作用。现行的《中华人民共和国水利法》虽然对于水利发展提出了法律依据，但是对农田水利建设的法律地位并未作出明确定位，之前水利部曾对农田水利法进行过相关调研工作，但是目前还是没有出台成文的法律。关于农田水利专门的法律出台，将进一步农田水利建设责任方的权利和义务，确保农田水利建设关联方的正当权益，从而推进农田水利建设的发展活力。5.2完善行政体制，确保地方政府农田水利建设事权和财权相匹配地方政府在农田水利建设中的事权就是指地方政府对农田水利建设的规划、实施、维护、管理等多个方面有职责。而地方政府的财权则范围比较窄，只能是由划归地方的税收收入以及从财政分土地出让中获得收入。这些收入并不能满足地方的农田水利建设需求。所以需要合理划分地方政府的事权与财权进行才能更好推动农田水利的发展。分权本质上是有利于资源的合理配置的。分权化的政府能够根据当地居民的偏好来提供不同的公共物品。农田水利也是一种公共物品。当前，人们对于高质量的农田水利设施的需求越来越多，针对这种情况，地方政府担当着重要的责任。①【英】洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆1982版，第86页。27n所谓合理的分权，就是指当地方政府获得某些财政权力时，它相对应的也应该要履行一定的职能。当其履行一定职能时，也应该获得相应的财政权力。这样子一方面可以理顺政府关系，同时也能调动地方政府的积极性。合理划分各级政府间的事权与财权对于地方政府农田水利建设具有更为重要的激励意义。一方面试从财政收入来源入手。我国的税制主要是由中央统一决定，地方政府没有自主权。如果将该归地方的税种交回地方，并且保证地方税种的平衡性，这样就能避免地方政府一味发展企业而忽视农田水利建设。另一方面，要将地方政府农田水利建设的任务分配到各级政府。不能听由政府采取下压的形式将任务进行层层分解。当前，乡镇人民政府不管是经济、社会、文化还是计生、综治等方面，都要承担一定的职责。这就造成“上面千根线，下面一根针”。如果不明确责任，将农田水利建设进行适当的分解，那么地方政府在这么多工作中，要很重视农田水利建设是很难的。合理划分事权和财权，不要出现事权大财权小，或者是财权大而事权小的情况。具体到农田水利建设，就是要在财政上确保地方政府农田水利建设的资金，在事权上，要对各级政府的职责进行合理分工，让其知道要干什么，又有能力去干什么。确保了地方政府的财权以后，才能进一步发挥物质激励的作用，达到物质激励与精神激励的协调。5.3加大农田水利建设在绩效考核中所占比重，完善地方官员政绩考核激励长久以来，我国对于地方官员，特别是一把手的考核都是关注其政绩。而衡量政绩好坏的一个重大指标就是GDP。在这种体制下，地方官员纷纷关注经济建设，只要是能快速发展经济的就去做，只要能拉动经济增长的就去用。政绩好，在上级的考核中就有比较好的评价，从而有利于个人的升迁。官员在工作中追求的就是能够晋升。一方面是晋升直接与经济利益挂钩，职务晋升一级，就可以提高工资水平和福利待遇。更为重要的是晋升能够为官员带来更多的看不见的效益。职务的晋升，其实也就是一次权力的获取过程。晋升了，官员所掌握的权力和所积累的资源也会发生变化。同时，也能满足其自我价值的实现。从以上三个方面分析，晋升考核机制是对地方官员很有作用的激励机制。这种激励既能满足官员的经济需求，又能满足其受尊重的需求、自我实现的需求。为了调动地方官员投身农田水利建设的积极性，有必要从官员自身需求出发，完善地方官员的政绩考核制度。1、加大农田水利建设在政绩考核中的比重。政绩考核关乎职能行使的方方面面。应该将考核重心又以经济指标为主转向以公共服务职能的履行为止。应该根据实际要求，加大农田水利建设在政绩考核中的比重，引起各级政府的关注，28n让他们形成一种意识：农田水利建设不可忽视，直接影响个人升迁，应该加以重视。2、提拔官员时，注重从农田水利建设先进者中提拔。激励，不仅指直接作用于激励客体激励，也指对激励客体的引导作用。强化理论提出，当希望某种行为出现的时候，要多进行正面强化，当不希望某种行为出现的时候，要进行反面强化。农田水利建设是一项利国利民的大事，理应在行政机关内部、社会大众心中形成一种正面的激励。在提拔官员时，应该优先考虑从事农田水利建设等公共服务的官员。这不仅可以直接刺激农田水利建设者的积极性，同时可以发挥激励机制的外延性，对其他领域、其他行业、其他群体重视农田水利建设起到带动作用。5.4加强履职，完善地方政府农田水利建设的监督问责激励一个完整的激励体制不仅需要正激励来调动积极行为，同时也需要负激励来制约某些行为。监督问责机制作为一种有效的负激励，对于农田水利建设的有序推进，对于农业的科学发展有着重要意义。激励机制作为各种激励制度的集合体，激励相容是确保激励机制发挥作用的保障。通过政策、法律、经济等各种激励手段，使得各主体积极参与到农田水利建设中来，但是如何确保农田水利建设科学规范，那就要依靠监督问责制度。在行使权力的过程中，在组织建设的过程中，不管是个人还是组织，都有可能会受到其他因素影响，而偏离行为的初衷。这就需要对地方政府农田水利建设的过程进行监督问责。1、加强履职，确保内部监督到位。第四章对于人大、政协等监督的缺位进行了分析，在当前的体制下，如果要完全达到其监督问责效果，还难以做到。只能是通过宣传和教育，号召广大人大代表和政协委员充分行使其权利，本着为公的原则，对农田水利建设的规划、组织、实施、管理、维护等建设过程进行监督，一旦发现损害农田水利发展的行为，一定要履行职责，依法依章办理。而检察部门和审计部门要加强对农田水利建设的检察和审计，确保各农田水利建设单位能够依法行使职能。2、畅通渠道，加强外部监督。随着社会经济的发展，民众的权利意识维权意识进一步加强。他们有意愿参与公共服务的行使过程中来。同时，伴随着互联网的发展，公众对于政府的监督已经不再停留在过去的实体界面，而是越来越多的往虚拟界面发展。这也为外部监督的有效开展提供了有利条件。一方面是政府要增设农田水利建设监督渠道。公众只要发现不利于农田水利建设的行为，或者是地方政府的不作为、缺位等情29n况，可以通过书面、新闻、网络等形式开展监督。二是要加强激励。对于在对农田水利建设中起到重要作用的监督，政府应该进行奖励，调动其积极性。三是要规范监督程序。公众对于农田水利建设的监督是多方面的。地方政府应该明确各职能部门在这个监督中应该承担的责任，当遇到公众的监督时，要积极处理，不能打压或者是隐瞒监督情况，并且要对公众提出的意见和建议及时作出回复，从而不断提高地方政府农田水利建设水平。5.5转变观念，激励农户和社会参与农田水利建设观念决定行为。我们过去的管理体制属于一种统治型的管理模式。现在，随着社会的发展和民众民主意识的增强，地方政府开始向服务型政府转变。管理理念的改变，势必对农田水利建设起到不同的激励作用。20世纪90年代，以罗西瑙等为代表的公共管理学家建立了治理理论。罗西瑙将“治理”定义为一系列活①动领取里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。它主张在治理的过程中和治理对象不再是监督的关系，而是合作的关系，管理不再是依靠中央的集权，而是通过放权来进行有效管理，不再是单一的行政管理，而是根据市场等因素的变化而采取管理。在这种理念下，政府与农民、政府与企业可以成为一种合作的关系，为了某个目标而共同努力。善治已经不再强调政府包揽公共服务，而是注重吸纳各类主体参与到公共物品的供给中来。它旨在通过一种合作的过程，尽可能的协调公民与政府之间的冲突，从而获得公民的认同。在善治的过程中，为了让公民有效的参与，就必须让公民能够参与到政府的职能中来。当下，政府再也不是无限政府，也会有失灵的时候。这就需要我们在开展农田水利建设的过程中，寻求合适的合作伙伴。这就是一种“善治”理念。在“善治”理念下运行的地方政府，将在农田水利建设方面与公民形成一种良性合作的局面，既保证了地方政府自身利益的实现，也让社会福利得到保障。在这个过程中，地方政府的利益与公众对于农田水利建设的需求找到了一个很好的结合点，从而能够进一步激励地方政府的农田水利建设行为。1、拓宽渠道，产权改革，让农户参与农田水利建设农村税费制度改革以后，政府将农民从农田水利建设的义务中解放出来。从此以后的农田水利建设，也主要由政府主导。公民一方面对农田水利建设积极性不高，另一方面也缺少参与农田水利建设的渠道。“一事一议”制度为农民参与农田水利建设提供了机会，可是这种制度主要是适用于集体参与的情况。对于部分有能力投资水利建设的农民，还是激励不够。2007年中央1号文件提出“要①【美】詹姆斯N.罗西瑙：《没有政府的治理--世界政治中的秩序与变革》，江西人民出版社2001版，第9—11页。30n引导农民开展直接受益的农田水利工程建设，推广农民用水户参与灌溉①管理的有效做法”。2008年中央1号文件提出“采取奖励、补助等形式，调动农民建设小型农田水利工程的积极性；推进小型农田水利工程产权制度改革”②。这些政策的提出都为地方政府在充分调动农民参与到农田水利建设中来提供了强有力的政策支持。在这这个过程中要做好以下几个方面的工作。根据“谁投资、谁经营、谁所有”的模式，在小农田水利方面，鼓励农民和社会资本参与。例如韶山市长田村就采取“政府+企业+农户”的方式兴建水坝3座，清淤水塘13口，治理乌龟塘，治理长田河，让灌溉面积大概提高。农户和企业能够参与其中，不仅让其监督建设的全过程，同时而能让他们自己受益。这个例子从分说明当前创新激励模式的重要性。这种方式能够有效的激励农户、企业参与到农田水利建设中来，从而推动农田水利的发展。2、加快农民用水者协会的发展由于行政分权的影响，地方政府对于乡镇一级人民政府的农田水利管理逐渐由过去的直接管理转变为技术指导。乡镇一级人民政府因为缺少专门的水利管理机构也导致在农田水利建设方面心有余而力不足。农民用水者协会是按照收益群体分布而组成的一个个参与水利管理的社会组织。这种组织能够有效弥补政府的失灵，同时也能在劳力、资金的收集上比政府更为有效。地方政府应该承认农民用水者协会的低位，鼓励其积极参与农田水利建设中来。同时要为其科学发展提供一种规范，加大对农民用水者的协会的引导，从而构建一个和谐的农田水利建设体系。①《国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，2007年。②《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，2008年。31n结论水利是农业的命脉。从中央到地方，都非常重视农田水利建设。从2005年至今，每年的中央1号文件都提到农田水利建设。农田水利建设对于增强农业综合实力，转变政府职能有着重要作用。由于气候的异常和地理环境的恶化，很多地区对于农田水利建设的需求更为强烈。目前，各级政府都在探索农田水利建设新机制。可是机制作用的发挥都旨在让个体产生某种行为，这其实就是激励。可见，激励机制是农田水利建设机制中不可或缺的部分。本文以韶山市为例，对该市农田水利建设激励机制进行了分析和研究，针对这些问题，结合韶山市实际，进行了原因解析。在原因的基础上，提出了构建地方政府农田水利建设激励机制的途径，希望有助于地方政府的农田水利建设。由于关注农田水利建设激励机制的参考资料以及本人的科研能力有限，本论文在写作的过程中也存在着一些不足。对地方政府农田水利建设的激励机制的有效性把握不够，在对现状进行分析时，内在的原因探讨不够。从已有的研究看，关于本课题的研究不多，但是正是当前各级政府正在努力探索的。因此，本人在今后的学习和工作中将继续进行研究，为地方政府有效开展农田水利建设提供参考。32n参考文献[1]余兴安等著《激励理论与制度创新》，国家行政学院出版社.[M]2005.[2]俞文钊：《现代激励理论与应用》，东北财经大学出版社.[M]2006.[3]方福前：《公共选择理论：政治经济学》，中国人民大学出版社.[M]2000.[4]黄健荣主编：《公共管理学》，社会科学文献出版社.[M]2008.[5]潘伟杰：《制度、制度变迁与制度规划研究》，上海三联出版社.[M]2005.[6]涂晓芳：《政府利益论》：从转轨时期地方政府的视角》，北京大学出版社.[M]2008.[7]赵振宇，田立廷：《激励论》，华夏出版社.[M]1995.[8]周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社.[M]2008.[9]郭志斌:《论政府激励性管制》，北京大学出版社.[M]2002年版.[10]张书珩：《激励理论》，金城出版社.[M]2005年版.[11]方福前：《公共选择理论：政治经济学》，中国人民大学出版社.[M]2000年版.[12]江曙霞等.改革开放中的地方政府：厦门变迁30年标本考察，格致出版社与上海人民出版社.[M]2009年版.[13][美]道格拉斯.诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店.[M]1994年版.[14][美]道格拉斯.诺斯：《经济史的结构与变迁》，上海三联书店.[M]1999年版.[15][美]丹尼斯.朗：《权力论》，陆震纶，郑明哲译，中国社会科学出版社.[M]2001年版.[16][美]曼瑟尔.奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店.[M]2001年版.[17][美]罗森布鲁姆.奥利里：《公共管理与法律》，张梦中译，中山大学出版社.[M]2007年版.[18][英]洛克：《政府论》（下篇）叶启芳等译，商务印书馆.[M]1982年版.[19]（法）让·雅克·拉丰：《激励理论》，北京大学出版社.[M]2001.[20]（思蒂芬·罗宾斯、玛丽·库尔特著：《管理学》，中国人民大学出版社.[M]2012.[21][英]亚当·斯密．《国民财富的性质和慷因的研究》，北京：商务印书馆.[M]1981.[22]欧阳斐.农村公共产品多元供给：模式与制度—以T县农田水利建设为例[D].湖南师范大学,2008.[23]赵勋进.农村人民公社时期的湘潭县农田水利建设研究[D].湘潭大学,2008.[24]刘俊浩.农村社区农田水利建设组织动员机制研究[D].西南农业大学,2005.[25]张莉.农民用水者协会与农田水利供给—以咸安农民用水者协会为例[D].华中师范大学,2006.[26]刘肖军.山东省农田水利建设发展战略研究[D].山东大学,2007.[27]宋超群.山东省小型农田水利设施供给模式研究[D].山东农业大学,2011.[28]何静.团队建设中的激励机制建设[D].西南交通大学,2003.[29]师慧.中国光大银行长沙分行激励机制研究[D].兰州大学,2010.[30]罗文君.论我国地方政府履行环保职能的激励机制[D].上海交通大学博士论文，2012.[31]陈国权.论权力制衡与行政监督，[J].中国行政管理2000年第8期[32]唐忠，李众闵.改革后农田水利建设投入主体缺失的经济学分析[J].农业经济问题，2005（2）:34—3933n[33]乌秀红，盖劲正，张锦.关于建立农田水利建设投入新机制的思考[J].理论科学，2010（1）：193[34]程峰.加强政府主导作用保障农田水利建设[J].管理科学，2010（3）：96.[35]马林.关于农田水利建设新机制深化改革的思考[J].科教导刊，2010（3）：158—159.[36]顾斌杰，严家适，罗建华.建立与完善小型农田水利建设新机制的若干问题[J].中国水利，2008（1）：37—39.[37]许允广.农田水利建设对现代农业的重要性分析[J].农业科学，2010（9）:136.[38]吴加宁，吕天伟.小型农田水利建设主体及相关问题的探讨[J].中国农村水利水电，2008（9）：61—62.[39]袁志国，郭金成.新形势对农田水利建设的影响及对策研究[J].水利科技与经济，2010（2）：213—214.[40]王广深，候石安.中外农田水利建设补贴政策比较研究[J].内蒙古社会科学，2009（7）:74—76.[41]董建新.政府是否是“经济人”？[J].中国行政管理，2004（2）:12—13.[42]蒋硕亮．公务员激励不相容问题研究[J].中国行政管理，2004(6):14.[43]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究2007(7).[44]肖正秀，谢宝富.推拉理论”在公务员激励机制中的有效运作[J].新东方2004(7)..[45]朱丘祥.中央与地方行政分权的转型特征及其法治走向[J].政治与法律2009(11)..34n致谢时间过得真快，转眼三年的研究生学习即将结束。三年来，在师长的悉心帮助下，在亲友的呵护下，我成长了很多，虽然经历一些痛苦与挣扎，所幸我都挺过来了，并且收获了人生旅程上最重要的一段回忆。在论文即将付梓之际，我想把心中的感动、感激一一表达。首先，我要感谢我的导师陈建斌教授。陈老师治学严谨、知识渊博，关爱学生，待我如朋友一般，为我的成长撑起了一片坚实的绿荫。在一次次与老师的交谈中，在一次次的授课中，我开始明白研究生与本科生的区别，学会了基本的思考方式，更是学会了做人的基本准则。陈老师平时虽然比较严肃，但是很有学识，能够把复杂的知识简单易懂的教给我们。从论文题目的选定到论文的具体写作，都是在老师的悉心指导下完成的，常常为老师的耐心而感动，为老师的宽容而感恩于心。感谢一直供养我读书的父母，感谢给我很多帮助和快乐的同学们，也感谢为我提供数据和丰富材料的韶山市的同事们和朋友们。感谢公共管理学院的其他老师们，他们专注治学的精神以及不拘一格的授课方式都深深的吸引了我，并且在潜移默化中引领着我。我要向你们表达最诚挚的谢意。三年的学习即将结束，但是求学的道路绝不能至于此刻。在以后的工作中，我也一定要能将所学运用于实践，不断的锻炼自己的本领，不辜负老师和学校的栽培。郭莹2013年5月于湘潭大学35n攻读学位期间发表的学术论文[1]郭莹.乡镇农田水利建设激励机制现状与对策分析.[J].科教导刊.2013(02).36