小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究——以河南省L县为例 52页

分类号密级公开UDC学号20151613029青海师范大学硕士学位论文小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例研究生姓名尚辰导师姓名（职称）王士勇，教授专业学位类别公共管理硕士学习方式全日制专业领域名称行政管理论文提交日期2018年4月论文答辩日期2018年5月学位授予单位青海师范大学学位授予日期2018年6月答辩委员会主席张佐良评阅人景芳，杨娟丽n青海师范大学学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得青海师范大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明并表示了谢意。研究生签名：日期：青海师范大学学位论文使用授权声明青海师范大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊登）论文的全部或部分内容。论文的公布（包括刊登）授权由青海师范大学研究生部办理。研究生签名：导师签名：日期：n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例摘要党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大部署，强调农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。水利是农业生产发展、农村生态宜居、农民生活富裕的基本条件和基础支撑。加强水利基础设施建设，尤其是农田水利设施建设直接关系到农业现代化转型发展，关系到农村面貌持续改善，关系到粮食生产安全稳定，关系到乡村振兴战略的真正实现。新中国成立以来，我国农田水利设施的建设、管理机制经过了几次重大变化。从改革开放前的国家计划和农村集体供给机制，到改革开放后实施的农田水利市场化改革尝试，再到2002年农村税费改革后，“一事一议”制度的建立。期间，伴随着我国基层政府财税体制的变革，农田水利市场化改革在不断摸索中取得了一些令人瞩目的成绩，但是也面临着不少问题和困难。改革开放以来，家庭联产承包制和农村税费改革的推行，使我国农村基层政府的财权不断丧失，对于农田水利设施，尤其是小型农田水利设施的建设与管理则完全寄托于上级政府公共财政供给。在供给缺乏的状态下，基层政府只有寄希望于市场化运作，不断放宽准入政策，利用市场私人资金满足农田水利需求。然而现实中，市场资金在运作的过程中往往难以规避“市场失灵”的困境。鉴于此，文章在充分吸收已有研究成果的基础上，通过对特定区域的小型农田水利设施市场化运作现状及困境进行研究，对政府、市场和社会三方在市场化困境中扮演的“角色”进行分析，探讨小型农田水利设施供给在农村公共物品供给不足的大背景下所面临的市场化与公共性之间的矛盾，从而深入剖析其背后的公共管理方面的制度性困境，以便提出摆脱困境的合理化建议。关键词：小型农田水利设施；市场化；困境;对策研究InResearchonthedifficultiesandCountermeasuresofthemarket-orientedoperationofsmallfarmlandwaterconservancyfacilities——TakingLCountyofHenanProvinceasanexampleAbstractThe19thNationalCongressofthePartyhasmadeamajordeploymenttoimplementtheruralrevitalizationstrategy,emphasizingthattheagriculturalruralfarmersissueisafundamentalissuerelatedtothenationaleconomyandpeople'slivelihood.WaterConservancyisthebasicconditionandfoundationofagriculturalproductiondevelopment,ruralecologicalhabitabilityandpeasantlife.StrengtheningtheconstructionofwaterConservancyinfrastructure,especiallytheconstructionoffarmlandwaterConservancyfacilities,isdirectlyrelatedtothedevelopmentofagriculturalmodernization,thecontinuousimprovementoftherurallandscape,thesafetyandstabilityofgrainproduction,andtherealrealizationoftheruralrevitalizationstrategy.SincetheestablishmentofthenewChina,theconstructionandmanagementmechanismofirrigationfacilitiesinChinahasundergoneseveralimportantchanges.Fromthenationalplanbeforereformandopeningupandtheruralcollectivesupplymechanism,tothereformoffarmlandwaterConservancyafterreformandopeningup,andthentotheruraltaxreformin2002,theestablishmentofa"onething,onething"system.Duringtheperiod,withthechangeofthebasicgovernmenttaxationsysteminChina,themarket-orientedreformoffarmlandwaterConservancyhasmadesomeremarkableachievements,butalsofacesmanyproblemsanddifficulties.Sincethereformandopeningup,thehouseholdcontractsystemandtheruraltaxreformhavemadethebasicgovernmentofourcountryloseitsfinancialpower,andtheconstructionandmanagementoffarmlandwaterConservancyfacilities,especiallysmallfarmlandwaterConservancyfacilities,dependentirelyonthepublicfinancesupplyofhighergovernments.Inthestateoflackofsupply,thegrass-rootsgovernmentcanonlyhopetooperateonthemarket,constantlyrelaxaccesspolicy,usemarketprivatefundstomeettheneedsoffarmlandwaterConservancy.Inreality,however,itisoftendifficultformarketcapitaltoavoidthedilemmaofmarketfailure.Inviewofthis,thispaper,onthebasisoffullyabsorbingtheexistingresearchresults,throughtheresearchonthesituationofmarketoperationandpredicamentofsmallIInfarmlandwaterConservancyfacilitiesinaspecificarea,analyzestheroleofthegovernment,marketandsocietyinmarketdilemma,anddiscussesthecontradictionbetweenmarketandpublicnatureofsmallfarmlandwaterConservancyfacilitiessupplyunderthebackgroundofinsufficientsupplyofpublicgoodsinruralareas.Inordertoanalyzetheinstitutionaldilemmaofpublicmanagement,thepaperputsforwardsomereasonablecountermeasures.Keywords：Smallfarmirrigationfacilities;Marketization;Adilemma；ResearchonCountermeasuresIIIn目录摘要............................................................IAbstract...........................................................II第一章绪论.........................................................1第一节研究背景和研究意义.......................................1一、研究背景.................................................1二、研究意义.................................................1第二节国内外研究现状...........................................2一、国外研究综述.............................................2二、国内研究综述.............................................3第三节研究方法和内容...........................................4一、研究方法.................................................4二、研究内容.................................................5第四节技术路线及研究框架.......................................5第五节可能的创新点和局限性.....................................6一、可能的创新点.............................................6二、局限性...................................................6第二章核心概念和相关理论...........................................7第一节小型农田水利相关概念.....................................7一、小型农田水利概念及特征...................................7二、小型农田水利设施属性分析.................................8第二节相关理论分析.............................................8一、公共选择理论.............................................8二、新公共管理理论...........................................9三、公共产品外部性理论.......................................9四、市场失灵理论............................................10第三章我国农田水利市场化运作发展历程及特征........................11第一节市场化推行前农田水利发展历程及特征......................11第二节市场化推行以后农田水利发展历程及特征....................11一、市场化推行后至农村税费改革前发展历程及特征..............11二、农村税费改革后发展历程及特征............................12第四章河南省L县小型农田水利设施市场化运作的......................14困境及成因分析.....................................................14IVn第一节河南省L县农田水利设施市场化运作基本情况................14一、河南省L县农田水利设施基本概况..........................14二、河南省L县农田水利设施市场化运作的发展历程..............14第二节河南省L县小型农田水利设施市场化运作的现状..............16一、河南省L县小型农田水利设施基本情况......................16二、河南省L县小型农田水利设施市场化运作现状................17第三节河南省L县小型农田水利市场化运作困境分析................21一、河南省L县小型农田水利市场化过程中存在的问题............21二、河南省L县小型农田水利设施市场化运作的困境分析..........24第四节L县小型农田水利设施市场化运作困境的成因分析.............25一、政府方面的原因..........................................25二、市场方面的原因..........................................26三、社会方面的原因..........................................28第五章国内外经验借鉴..............................................30第一节国外经验借鉴............................................30一、日本农田水利管理经验....................................30二、美国农田水利管理经验....................................31三、印度农田水利管理经验....................................31四、国外经验分析............................................31第二节国内经验借鉴............................................32一、浙江省小型农田水利管理经验..............................32二、四川省小型农田水利管理经验..............................33三、湖南省小型农田水利管理经验..............................33四、国内经验分析............................................34第六章小型农田水利设施市场化运作困境的对策........................35第一节政府层面的对策..........................................35一、政府加大对小型农田水利的资金投入........................35二、编制农田水利发展长期规划................................35三、理顺各级政府在农田水利供给中的财权和事权................36四、强化小型农田水利的技术服务和市场监管....................36第二节市场层面的对策..........................................36一、合理界定政府与市场的职责和功能..........................36二、建立“一主多元”的现代水利投融资平台....................37三、加快推进农田水利设施产权登记确认........................37Vn四、建立完善小型农田水利水费定价机制........................37第三节社会层面的对策..........................................38一、强化村民自治组织的功能和地位............................38二、建立自下而上的小型农村公共物品供给机制..................38三、完善“一事一议”农村公共事务决策制度....................38四、加强对生产协作组织的管理与监督..........................39第七章结论........................................................40参考文献...........................................................41致谢.............................................................43个人简历...........................................................44VIn小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例第一章绪论第一节研究背景和研究意义一、研究背景改革开放后，随着家庭联产承包责任制的推行，我国农村基层政府财权开始不断丧失，原本由国家计划和农村集体供给的水利设施开始推行市场化改革；市场化改革后，国家在水利投入上偏重于大江大河的治理、大中型水利设施及重要防洪控制性工程上，对于小型农田水利设施的投入相对较少；农村税费改革后，长期满足小型农田水利设施供给的“两工”制度和“三提两统”被取消，农村集体的财权进一步丧失，小型农田水利设施因财力缺乏、农户用水费用拖欠严重，面临老化失修、设备配套滞后、用水成本增加的问题，陷入运转艰难的困境。为了改变这一局面，国家适时建立了农村“一事一议”制度；制度推行以来，在一定程度上缓解了小型农田水利供给困境，但是由于决策程序繁琐、所议资金量有限、农户意见不统一等原因，造成“议而不决”的现象时有发生，难以满足农户的用水需求。同时，在推行小型农田水利设施市场化的过程中，私人资本单纯追求利益最大化，而忽视了小型农田水利的系统性、公益性、时效性、资源型等特点，造成农户用水成本增加、原本农田水利体系被“切块分割”、汛期不遵从防汛调令、用水浪费严重等问题。小型农田水利设施供给陷入市场化与公共性之间的矛盾困境中。鉴于此，研究小型农田水利设施市场化运作困境，分析困境产生的原因，破解背后的公共管理方面的制度性难题，以便提出摆脱困境合理化的对策建议，显得尤为必要。二、研究意义在当前深化农业供给侧结构性改革的关键时期，加强对作为农业生产命脉的农田水利设施，尤其是直接关系农民利益的小型农田水利设施市场化运作困境的深入研究，无疑具有十分重要的理论和现实意义。一是丰富小型农田水利设施市场化运作困境的理论研究。当前，专门研究公共物品供给及其市场化运作的文献很多，研究公共物品供给市场化运作困境的文献也不少，但是单纯针对小型农田水利设施市场化运作困境的研究则相对较少。本文试图通过对特定区域的小型农田水利设施市场化运作困境进行深入研究以提出合理化的对策建议，丰富这一方面的理论。二是有利于提出有益的政策建议。当前，我国农村公共物品供给不足，1n青海师范大学硕士学位论文引入市场化可以丰富农村公共物品供给主体，满足农村居民生产生活需要。但是，市场化运作的困境又限制了市场作用的发挥。本文通过研究市场化运作的困境、探究破解之道，以便构建起供给主体权责明晰、融资渠道多元互动、决策过程自[1]下而上和监督机制严格有效的小型农田水利设施供给体系。三是有利于推进农业供给侧结构性改革。农村公共物品高效供给是农业供给侧结构性改革的一个方面。推动小型农田水利设施市场化运作，丰富小型农田水利设施供给主体，引导社会组织参与农田水利设施监督和受益，采取有效措施规避“市场失灵”和“社[2]会失灵”，优化小型农田水利设施投融资体制机制，有利于促进资源整合，实现资源优化配置与优化再生。第二节国内外研究现状新公共管理理论提出以来，市场化被引入公共物品供给领域。因此，国内外学者对公共物品市场化运作，尤其是农田水利市场化的研究比较深入，对农田水利市场化运作困境的研究也不少，但是单纯针对小型农田水利设施市场化运作困境以及解决途径的研究则相对较少。一、国外研究综述（一）农田水利市场化研究国外学者对农田水利市场化研究较多，认为市场化可以有效增加供给、提高用水效率。Simon（1981）提出，私有财产制度可以用来替代公共财产制度，以[3]此弥补小型农田水利设施灌溉资源管理的不足。MeinzenDick（1996）通过对巴基斯坦地下水市场的研究，提出对水资源产权进行私有化改革可以有效提高水[4]利工程运营效率。Kessides（2004）认为，介入私人组织和竞争机制可以提高[5]小型农田水利等基础设施的经营管理效率。RosegrantW.Mank和RinglerClaudia(2010)通过在智利进行的实证研究发现，用立法来促使水利设施由政府[6]主导供给转为以市场自发调配，可以显著提高效率。同时，也有学者提出了市场化无效论，认为市场化造成市场失灵，反而影响了农田水利的供给。BauerJCarl（1997）指出，完全竞争的水市场存在社会和环境的外溢性，很容易产生市场失灵，不利于降低交易成本，因此完全竞争水资源市场的建立效果具有不确定[7]性。（二）解决农田水利市场化的困境研究针对农田水利市场化面临的“市场失灵”的困境，国外学者对解决途径也进[8][9]行了一定研究。LadPutnam（1993）和BardenA（1998）两人都认为，政府2n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例的有效管理可以降低交易成本、解决灌溉争议。Rosegrant＆Ringler(2000)通过对发展中国家和发达国家农田水利建设情况的实地考察，得出结论：在发达国家和地区，为了避免市场失灵，政府承担了主要农田水利建设的巨大成本；在发展中国家或欠发达地区，政府因为财政有限，不能承担如此巨大的成本，只能[10]依靠私人机构和农户。SarkerandItuh(2001)以日本的小型农田水利设施供给为研究对象，从投入主体的角度指出，小型农田水利设施投资应由政府和收益[11]农户共同承担。Gul等(2013)也提出了同样的观点，认为政府合理的制度设计,[12]有利于监控用水市场的运营,防止灌溉用水过量使用,提高水资源利用效率。二、国内研究综述（一）农田水利设施供给现状及市场化运作研究在农村公共物品供给不足的大背景下，面对农田水利设施供给不足，政府引入了市场化。但是，作为准公共物品在农田水利市场化运作后，带来了很多问题。对于农田水利供给，贺雪峰、罗兴佐等（2006）指出，我国农田水利供给存在市[13]场失灵和政府缺位这两个问题。针对小型农田水利设施的市场化困境，王春兰、张超（2009）指出，制约我国农村小型水利设施市场化供给模式难以广泛推广的主要制约因素是，农户对小型水利设施特殊的需求状况——需求主体很小的[14]需求弹性、需求主体的变动性、需求主体的分散性和需求主体的层次性。焦长全（2010）认为，小型农田水利基础设施产权市场化改革并未完全解决农田水[15][16]利问题，而是导致了明显的市场“困局”。毛寿龙和杨志云（2010）、刘[17]敏（2015）也都认为，农田水利基础设施“丢包袱”式的市场化改革加剧了灌溉集体行为的困境，这种困境主要表现为农田水利合作中的市场失灵、政府失灵以及实践中诸多水事纠纷的出现。占少华（2013）指出，因为盈利性很弱的缘故，在推行市场化改革的过程中，大多数小型农田水利设施可能会出现无人承包或承[18]包后改变用途的现象，导致农田灌溉功能弱化。（二）农田水利市场化困境的策略研究针对我国当前农田水利市场化面临的困境，宋洪远、吴钟斌（2009）认为，产权制度改革可以加强农田水利设施的建设与管理，应该进一步细化产权制度改[19]革方案，最后交给市场，由市场独立的加以执行。田先红、陈玲（2012）提出，[20]乡村水利体制顺利运转的关键是有效整合分散农户、克服搭便车难题。俞雅乖（2012）指出，实现农田水利基础设施有效供给的可行路线是构建以明确政府为主要供给主体、政府主导下多元主体参与以及市场运作机制的多元化供给体系[21]。吕俊（2012）认为，与大中型水利基础设施不同，小型农田水利基础设施具有于独特的内涵及特征,完善小型农田水利基础设施供给机制,应强化各级政府3n青海师范大学硕士学位论文[22]的有效投入，明确政府投资的主体地位。何平均和李明贤(2012)认为，应不断强化政府责任及整合财政资金的能力,建立健全财政支持小型农田水利基础设施[23]建设的长效投入激励机制和保障机制。韩喜平和金运(2015)通过对我国农田水利基础设施建设的二元结构状况进行分析，提出应构建以“主体多元+渠道多[24]样+多层支持”为基本内容的农田水利基础设施建设投融资格局。张海燕(2015)提出，应构建以“政府配套及奖励资金引导+明晰的产权及自主管理权激励+农户[25]自筹资金”为基本内容的小型农田水利基础设施融资新机制。这些研究都是对破解农田水利市场化困境有益的探索。综上所述，面对农田水利的市场化，国内外学者在肯定市场运作的前提下，也对市场化困境及其解决策略进行了研究。但是，学者们的研究多停留在对农田水利供给不足及对策的研究上，对于小型农田水利市场化运作困境深层原因及对策的研究相对较少。在现有的对策研究中，大多数学者都认为政府投入是破解小型农田水利市场化困境的关键；同时，还需要明晰产权、完善制度、多元筹资，这些策略对于解决困境都很有帮助。因此，本文通过对小型农田水利设施在农村公共物品供给不足的大背景下所面临的市场化与公共性之间矛盾的分析，从而深入剖析其背后的公共管理方面的制度性困境，吸收借鉴国内外先进经验，找寻摆脱困境的对策。这一研究是对这一领域的有益探索，具有一定的现实意义。第三节研究方法和内容一、研究方法（一）理论分析方法在对我国当前小型农田水利设施市场化的现状和困境产生的原因分析中，进行了较为系统和深入的理论分析。（二）历史研究方法在分析我国小型农田水利设施市场化历程和现状时运用了历史的研究方法，回顾了我国农田水利发展历程，从中总结市场化运作的经验和教训。（三）文献研究方法文章在研究之初充分借鉴了国内外关于农村公共物品供给及其市场化、农田水利设施供现状及其市场化等方面的相关文献，归纳总结他人的研究成果为我所用。（四）案例研究方法通过对河南省L县小型农田水利设施市场化改革进行案例分析，深刻剖析我国小型农田水利设施市场化面临的困境及其产生困境的原因，探寻破解之法。4n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例二、研究内容论文共分为七章。第一章绪论，描述了选题的背景和意义，分析了国内外的研究现状和主要研究方法、研究内容、研究路线以及论文存在的创新和不足。第二章分析了小型农田水利设施的概念、特征、属性，并对论文所涉及到的理论进行了阐述。第三章分析了我国农田水利市场化发展的历程，以农村税费改革为分水岭，总结概括了市场化两个阶段农田水利的发展特征。第四章以河南省L县小型农田水利市场化为案例，依次分析了L县小型农田水利设施市场化发展的现状、面临的主要问题和矛盾，并结合L县小型农田水利市场化的困境，分析了困境产生的原因。第五章对美国、日本、印度以及国内的浙江、四川和湖南省的先进经验进行分析，找寻我国小型农田水利市场化改进的方向和借鉴。第六章从政府、市场和社会三个层面对破解我国小型农田水利市场化困境提出了合理化建议，构建起“供给主体权责明晰、融资渠道多元互动、决策过程自下而上、监督机制严格有效”适合我国农村实际的小型农田水利管理体制。第七章结论。第四节技术路线及研究框架本文采用“提出问题”——“理论分析”——“实证分析”——“归纳总结”——“对策建议”的技术路线。如下图所示：提出问题小型农田水利市场化面临困以河南省L县小型农田水利市境的理论分析场化运作为例进行实证分析分析小型农田水利市场化的困境及深层矛盾，探究其产生的原因从政府、市场和社会三个层面对破解我国小型农田水利市场化困境提出意见建议图1-1论文技术路线路5n青海师范大学硕士学位论文第五节可能的创新点和局限性一、可能的创新点本文的创新之处即在于采用案例分析的方法，选取河南省L县作为研究对象，分析该县小型农田水利设施市场化运作的困境，探究困境产生的深层原因，探寻破解我国农田水利设施市场化运作的困境，即从政府、市场和社会三个层面对破解我国小型农田水利市场化困境提出了合理化建议，构建起“供给主体权责明晰、融资渠道多元互动、决策过程自下而上、监督机制严格有效”适合我国农村实际的小型农田水利管理体制。。二、局限性本文在写作过程中试图在理论分析层面搭建起一个完整的管理学架构，但是因为我国小型农田水利设施市场化涉及面广、分析角度多，以致制约了理论分析的深度，未能构建起科学的理论架构。同时，在研究过程中，基层部门因为利益担心，提供的数据和资料可能会存在一定的虚假，后期在资料鉴别时去伪存真过程中可能会有一些不足，可能在一定程度上影响了研究的严谨性和科学性。这些不足，给本文的继续研究提供了突破口，也为未来研究提供了努力的方向和动力。6n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例第二章核心概念和相关理论第一节小型农田水利相关概念一、小型农田水利概念及特征（一）小型农田水利概念小型农田水利设施是相对于大中型农田水利设施而言的，各地因为地理位置、水文水资源条件、种植结构、灌溉方式以及工程建造等特点的差异，对小型[26]农田水利设施的界定不尽相同，但是总体来看，通常都是按照规模大小来界定。依据国务院农村税费改革工作小组制定的《关于规范和引导农民对直接的小①型农田水利设施建设投工投劳有关政策的意见》（国农改［2005］16号），小型农田水利设施是指：灌区面积1万亩、除涝面积3万亩、库容10万立方米、渠道流量每秒1立方米以下的水利工程和农村供水工程，包括小型水源（含抗旱水源）工程、渠道及其配套建筑物、小型泵站以及直接为农田灌溉排水服务的小[27]型河道治理等工程，重点是大中型灌区的田间灌排工程、小型灌区等。本文研究的小型农田水利设施即以此为准。（二）小型农田水利的特征1、系统性。小型农田水利设施是大中型水利设施在田间地头的延伸，是为了便于灌溉，根据地理特征、水文水貌等条件，因地制宜修建的输水、储水工程。工程分布广而分散，但又自成大大小小的供水体系。2、公益性。小型农田水利设施遍布于各家各户的田间地头，占了全部水利工程设施的大多数，直接满足农业生产需要，对国家粮食安全稳定发挥重要作用。同时，部分小型农田水利设施还承担着防洪、泄洪、分洪以及水资源存储等公益性职能。3、产权不确定性。我国农村小型农田水利设施大多建于上世纪六七十年代，建成初期归人民公社集体所有。改革开放后，大部分小型农田水利设施划归村集体所有。随着原有设施的老化失修，为了灌溉需要，私人资本开始在原有设施基础上投资修建新的设施，设施的产权开始变得模糊不清。4、信息不对称性。小型农田水利设施分布分散，受益农户较多，而建设主体则主要集中于政府或资金大的农户，工程建设意志主要由建设方左右，大多数[28]农户的意愿无法表达，也没有表达的渠道，这就造成了建设信息的不对称。①国务院农村综合改革办公室：《国务院农村税费改革工作小组关于规范和引导农民对直接的小型农田水利设施建设投工投劳有关政策的意见》，北京：中华人民共和国财政部网站，2005-11-147n青海师范大学硕士学位论文二、小型农田水利设施属性分析现代经济学把物品分为公共物品和私人物品两种形式。私人物品是市场主体为盈利而生产的商品，具有竞争性、盈利性、排他性等特征。公共物品，萨缪尔②森认为，是指“每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少”的物品。根据公共物品排他性、竞争性的状况，可将公共产品划分为纯公共物品和准公共物品。作为准公共物品可根据其特性分为公共资源产品（拥挤的公共产品）和俱乐部产品（可计价的公共产品）。具体分类如下表：表2-1社会产品分类竞争性标准有无有纯私人物品俱乐部产品排他性无公共资源产品纯公共产品资料来源：萨缪尔森：《经济学》（第16版），华夏出版社，1999，第82页根据上述界定方法，小型农田水利设施属于准公共物品，既有公共资源的特征，也有俱乐部产品的特征。在公共资源方面，小型农田水利设施因为具有集体产权的特性，在使用过程中难以排他、存在竞争性。一方面，用水农户为了达到自己利益的最大化，会抢占水利设施、争夺用水先后权以及用水时间、用水量，表现出很强的竞争性；另一方面，作为公共基础设施，上游农户的“搭便车”行为会导致下游农户无法正常用水，而呈现出非排他性的特点。在俱乐部产品方面，由于部分小型农田水利设施具有一定经济效益，可以采用承包、租赁等方式，或是通过缴纳水费、承担投资和运行成本都能方法进行排他。这样有利于小型农田水利设施的投资、管理、维护；同时，由于用水资格限制，一部分用水户被排除[29]在了使用范围之外。目前，我国农村小型农田水利设施市场化改革即是将过去的公共资源产品向俱乐部产品转化，增加工程使用过程中的排他性，来激发用水户参与水利工程管理和缴纳水费的积极性。第二节相关理论分析一、公共选择理论②[美]保罗·B·萨缪尔森.经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.8n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例③公共选择理论是美国经济学家布坎南等人创立的一种新公共经济理论。以经济人假设为基础，认为人在市场中是自利的，追求利益最大化，在公共领域也一样。该理论指出，政府提供公共产品分割了生产者与消费者之间的直接联系，从而造成对公共物品价估的困难。同时，政府对公共物品供给的垄断，缺乏优胜劣汰的竞争机制，势必带来政府的低效率运作。此外，官僚机构提供公共物品，缺乏追逐利润和效益的动机；在公共物品供给决策中拥有很大的自由权，且缺乏[30]有效监督，以致公共物品供给既无市场的调节，也无制度的约束。因此，公共选择理论强调市场的价值，通过公共物品市场化给予公众更多个人选择的机会，用竞争来解决公共物品提供低效率。当前，我国小型农田水利设施市场化改革即是适用了公共选择理论，给予用水户更多的选择机会，通过竞争让小型农田水利服务更能满足农业用水需要。但是，在现实中，由于小型农田水利设施存在系统性、信息不对称性等特点，用水户在公共选择中无法摆脱水价高涨、拖欠水费的尴尬。二、新公共管理理论新公共管理理论的主要特征，是将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化，打破长期形成的政府垄断。该理论将公共物品分为两类，一类是如国防、外交、警察等核心公共产品，只能由政府提供；另一类是如基础设施、公用设施、公共事业服务等混合公共产品，私人部门或非政府组织也可以提供。政府在公共物品供给中引入市场机制，运用私营部门的管理手段和方法，通过公、私部门的合作，形成政府、私营和非营利组织共同参与的公共物品④供给局面，实现政府与市场、公共理念和市场理念的融合。众多学者都认为，在新公共管理背景下，我国小型农田水利设施市场化改革的方向是适应当前形势发展需要的，引入市场竞争的确可以促进我国农村用水市场的发展。但是，由于政府、市场及社会（非政府组织）没有构建起较好的合作平台，农村用水市场暂时还没有建立起来，市场规则还是单方面的“霸王条款”，私人部门和用水户只能面临“有水无市”的困境。三、公共产品外部性理论公共产品外部性理论起源于英国经济学家亨利.西奇维克。该理论认为，由于缺乏产权和法规约束，公共产品往往被视为可无偿使用，且无需付出私人成本，[32]通过产生不必付费的负外部性，转嫁成本于他人。从主观上来说，从事经济活③詹姆斯.M.布坎南.公共财政[M].北京：中国财政经济出版社，1991④欧文.E.休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，20019n青海师范大学硕士学位论文动的主体只考虑自身利益，并非故意影响他人；但是，在客观上，由于经济活动所产生的外部性效果并没有在市场上反映出来，以致无法建立有效的市场，供外部性生产者和承受者之间进行交易。小型农田水利设施的供给具有很强的外部性。私人资本投资建设的小型农田水利设施，在一定程度上改善了原有灌溉条件、提高了抗旱保障能力，潜在增加了周围土地的产出和收益，这就出现了明显的工程内部效应外在化。在现实中，用水户缴纳的水费根本抵不上他们实际得到的用水福利，投资者的成本也不能完全从正常的水费收益中收回。因此，作为公共物品的提供者，政府应该适当的对[33]投资者进行补偿，以支付工程效益外在化的福利成本。但是，目前，我国小型农田水利设施产权不清晰，对工程外部性的补偿难以借助市场手段来完成，只能由政府采取某些有效制度使之内化，以调动投资者的积极性。政府的有效激励制度成了市场化运作的重要保障。四、市场失灵理论市场失灵理论，是指市场失去效率，难以有效配置资源。无论是纯公共物品还是准公共物品，其目的都是为了满足公众需要，实现某种公共利益，因而具有公益性质。公共物品的私人供给者由于理性经济人的特点和缺乏制度约束，可能会做出某些有违公共利益的行为，造成低效率。导致市场失灵的原因主要是：公[34]共物品和外在性产品的存在；不完全竞争；信息不对称性；不确定性等。小型农田水利设施市场化运作过程中，由于“非对称性”问题，在用水时会出现上下游关系问题、用水顺序和用水量问题以及“搭便车”问题等。这些问题都是市场无法调和的。同时，推行市场化后，农户花钱购买的水成为了私人物品，但是想让水到达田地还需要经由渠道体系的运输，这无形之中又增加很多的潜在成本；当成本大到无法承担时，农户便会选择退出市场，出现“反公地悲剧”的[35]现象。10n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例第三章我国农田水利市场化运作发展历程及特征第一节市场化推行前农田水利发展历程及特征市场化推行前这段时期，主要是指建国后至家庭联产承包责任制实施以来的三十年。这一时期，我国农田水利的供给，主要依靠“三级所有，队为基础”的集体管理体制。集体将分散的小型农田水利设施进行整合，实施统一管理；受益范围跨公社的，由受益公社联营；受益范围跨乡、县或地区的大中型水利设施，则有专门机构在水利主管部门的领导下开展工作。社队管理的小型水利设施，都有专门的机构或人员负责日常维修养护；每年冬春农闲，社队都会组织劳力对所属的水利设施进行集中整修、清淤等；对于新修建的水利设施，由队社集中财力、物[36]力、人力进行建设。因此，这一时期不存在农田水利设施的市场化。第二节市场化推行以后农田水利发展历程及特征上世纪80年代初期，随着人民公社的解体和家庭联产承包责任制的推行，乡村社会的生产和生活秩序发生了很大的变化，相关的一系列政策和制度被调整，农田水利管理体制就是其中之一。自1980年以来，国家启动了以市场化为取向的水利体制改革，将管水单位从国家机构中剥离出来，推向市场，按照市场法则，独立经营、自负盈亏；同时，开始对用水农户征收水费，不断提高农业用水的市场化程度。市场化推行后的这段时期，以农村税费改革为分水岭，分为两个阶段。这两个阶段的市场化表现出不一样的特征。一、市场化推行后至农村税费改革前发展历程及特征上世纪80年代初，为了应对农村经济社会体制改变后水利工程管理面临的新问题，国家开始启动水利工程管理体制改革。1981年国家农委批转水利部《关于⑤在全国加强农田水利工作责任制的报告》，要求对各类水利工程实行承包责任制。1985年，国务院办公厅转发水利电力部《关于改革水利工程管理体制和开展⑥综合经营问题的报告》指出“全国大中小型水利工程管理单位都要实行经费包⑤罗涵先主编，水利部关于全国加强农田水利责任制的报告[Z].中国农业年鉴，1982⑥国务院办转发水利电力部关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告[J].吉林政报，1985（11）11n青海师范大学硕士学位论文干和经营承包责任制”。同年，国务院颁布的《水利工程水费核定、计收和管理⑦办法》明确规定：凡水利工程均应实行有偿供水。水费收入成为水利工程管理单位的主要经费来源，这样，原来的公益性农业灌溉变成了水管单位的经营性农⑧业服务。1996年，国务院发布《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，确立了水利设施建设“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的受益原则，国家减少了对水利尤其是小型农田水利的投资。农村开始施行不同程度的水利产权制度改革、经营机制改革和管理体制改革。这一时期，农田水利表现出以下几个特征：在用水服务方面，水费征收基本上还是以基层政府和村集体为主，由原来的“水管单位+人民公社”的模式变成了“水管单位+基层政府或村集体+用水农户”的模式。此时的水费征收权主要由基层政府和村集体掌握，有效确保了水管单位能够得到水费，维持正常单位运转；用水农户因为有基层政府和村集体对用水全过程的管理，而避免了一些问题和矛盾，确保了用水秩序。在运行维护方面，水管单位的运行维护主要靠单位自身来解决，主要维护范围也仅仅停留在主要工程管理区域的有限范围内，而大多数农田水利设施，尤其是小型农田水利设施，还是由基层政府和村集体按照受益范围，利用“两工”制度，在冬春季节组织农户整修维护。在经营体制方面，开始采取“承包、拍卖、租赁或股份合作”等形式，对小型农田水利设施产权进行有偿转让，以实现“建、管、用”和“权、责、利”的全面统一，逐步实现官办水利向民办水利的转变。但是，这一时期，农村市场发育不成熟，经营体制改革不彻底，用水农户在心理上还是存在依靠基层政府和村集体“兜底”思想。从深层来看，这一模式得以维持，并基本满足农村用水需求，主要还是以基层政府和村集体的行政权力尤其是财权为基础的。二、农村税费改革后发展历程及特征农村税费改革大大减轻了农民的负担，但是对农村公共物品供给带来了新的问题。税费改革后，“两工”制度被取消，国家政策不再允许乡村组织插手农业生产环节的事务。在这种情况下，基层政府和村集体不仅丧失了基本财权，还丧失了对农业基本事务的管理权。至此，基层政府和村集体进一步退出了农田水利供给领域。这一变化对农田水利设施的建设与管理带来了难题。为了破解这一难题，基层政府进一步加大了市场化的推行力度。同时，国家也出台了“一事一议”、⑦国务院办公厅关于贯彻执行《水利工程水费核订、计收和管理办法》的通知，北京：中华人民共和国中央人民政府网站，1990-3-1⑧国务院关于进一步加强农田水利基本建设的通知，北京：中华人民共和国中央人民政府网站，1996-1-2912n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例“用水协会”等相关政策来试图解决改革带来的新问题。这一时期，农田水利表现出以下特征：在用水服务方面，基层政府和村集体退出了农田水利的用水管理，原有的“水管单位+基层政府或村集体+用水农户”的模式被打破。因为农田水利的系统性、分散性等特点，由水管单位直接面对广大农户收取水费，无形中增加了水管单位的运行成本，同时也造成用水农户用水意愿无法表达。此后，出现了用水协会来充当用水中介的角色，但是由于缺乏广泛的农户参与和相应的权威性，中介效果发挥得不是很好。在运行维护方面，“两工”制度被取消后，农田水利设施尤其是小型农田水利设施由于长期缺乏维修养护，迅速老化；同时，由于基层政府和村集体的退出，对原有的水利灌溉体系失去了有效监管，农田水利设施损毁严重。在经营体制方面，税费改革后，基层政府和村集体财权进一步丧失，开始加大对水利设施的市场化改革力度，采取拍卖、租赁、承包或转让股份等形式，对原本属于集体的农田水利设施，尤其是小型农田水利设施进行产权变更或者经营权转让。由于缺乏监管，原有的农田水利系统被人为分割破坏，私人资本为了追逐更多利益，造成用水农户要么无水可用，要么用不起水。⑨2011年，中央“一号文件”出台，加大了对水利建设尤其是农田水利设施的投资力度，在一定程度上缓解了农田水利设施老旧失修的问题。国家在加大水利投资的同时，在小型农田水利设施建设上吸引了一部分社会资金。这在一定程度上，加快了市场化的步伐。在这市场化的大趋势下，对于这些投资建好后的农田水利设施如何管理，如何避免重新陷入市场化困境，显得很重要。⑨中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定，新华网13n青海师范大学硕士学位论文第四章河南省L县小型农田水利设施市场化运作的困境及成因分析第一节河南省L县农田水利设施市场化运作基本情况一、河南省L县农田水利设施基本概况河南省L县地处河南省南部，大别山北麓，淮河南岸，地势西南高、东北低，地形多样，从南至北分别为山地、丘陵、垄岗和平原，全县总面积2077平方公里，辖19个乡镇，303个村(居)委会，总人口77万(2014)。全县总耕地面积129.15万亩，其中旱地33.15万亩，水田96万亩，是河南省粮、油、渔的重要产区之一。全县常年水稻种植面积96万亩，亩均耗水量340立方米，总耗水量约3.26亿立方米。全县境内有淮干及其支流竹竿河等主要河道10余条，全县多年平均降雨量1150毫米，降雨时空分布不均，水旱灾害频繁。洪涝与干旱是制约全县经济社会发展的重要因素。建国以来，通过多方努力，水利建设取得了巨大成就，已初步建成了兴利与除害相结合的骨干水利工程体系。目前，全县共建成大型水库1座，中型水库1座，小型水库154座，塘、湖、堰、坝38000处；建成大型灌区2处，中型灌区2处，小型灌区90处，干支斗、农、毛渠总里程8万公里；建成机电灌站168处，机电井930眼；建成小水电站12处，装机1620千瓦；建成村镇集中供水工程62处。二、河南省L县农田水利设施市场化运作的发展历程在全国水利改革的大背景下，1985年，依据省、地、县三级农村水利工作会议精神，经省、地两级政府批准，L县以小型农田水利管理体制改革试点的身份率先开展市场化运作的探索。这一探索和尝试过程，跟全国农田水利市场化改革的历程基本类似。以农村税费改革为分水岭，分为两个阶段：（一）农村税费改革前这段时期是指1985年至2003年农村税费改革前。在这十几年中，L县的小型农田水利设施市场化运作仍然是以县乡政府和村集体为主导的。在此期间的市场化改革，更多的是水费的市场化。虽然也进行了部分小型水利设施进行了产权变更，但由于市场机制不完善、管理技术缺乏，变更产权后的小型农田水利设施大多都失去了灌溉效益。（二）农村税费改革后14n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例农村税费改革后，L县的农田水利市场化历程与全国其他地区基本类似，但2008年水利管理体制改革和2011年“中央一号文件”的出台，又使L县的市场化改革呈现出一些地方特色，也分为几个阶段：1、2003年至2008年水利管理体制改革前农业税费改革后，伴随着“两工”制度的取消和农业领域财权的进一步丧失，L县县乡两级政府和村集体逐渐退出了农田水利具体管理事务，原本由其主导的农业灌溉用水体制被打破。为了应对这一局面，L县政府出台文件，继续加大了农田水利市场化力度，对大中型水管单位放归市场，自负盈亏；对小型农田水利设施则通过租赁、承包、转让的形式交由私人经营管理。这一时期的市场化改革加剧了农村税费改革后农田水利领域的危机，带来了很多问题。一是水费征收成本加大。因为缺乏有效、权威的组织者来发挥“中介”和桥梁作用，L县县管的大中型水库、灌区管理机构开始独自面对众多用水农户收取水费，水费征收成本进一步加大。二是拖欠水费成为常态，水管单位面临“破产”危机。因为用水户的用水诉求无法表达，再加上水管单位人员有限，水费征收难以做到“全覆盖”，越来越多的农户开始选择拖欠水费，以致依靠水费生存的水管单位面临破产。三是水利工程损毁老化严重。因为缺乏监管和资金投入主体，原有的农田水利设施损毁、老化严重，影响了灌溉效益的发挥，甚至带来了防汛隐患。总的来说，这一时期的市场化改革是不成功的。“放任式”的市场化使得L县原本较完备的农田水利灌溉体系被破坏，水利工程防洪功能弱化。2、2008年至2011年“中央一号文件”出台前这段时期，国家在全国范围内开展了水利管理体制改革，对大中型水利工程管理单位进行“定岗定编”改革。L县将大中型水利工程管理单位职工确定为全供事业单位编制，共确定事业编制123名；同时，将大中型水利工程维修养护经费纳入政府财政预算。在这一轮改革中，通过政府“埋单”的形式，L县解决了大中型水管单位职工的“吃饭”问题和工程日常维修养护问题，使其更好地发挥防洪、供水功能，保障水库、灌区的基础灌溉能力。但是，此轮改革，未能将小型农田水利设施纳入其中。L县为了加强对小型农田水利设施的管理，按照产权归属，将小型农田水利设施的管理权明确由村集体负责，经费通过“一事一议”制度筹集。村集体因为缺乏财权、事权，对于小型农田水利设施的管理还是沿用以前的租赁、承包、转让形式，由私人进行经营管理。私人为了追逐利益，对于工程缺乏有效维护，进一步加剧了工程老化损毁程度。3、2011年“中央一号文件”出台至今15n青海师范大学硕士学位论文鉴于全国性农田水利设施老化失修严重、现有的水利工程难以满足防汛抗旱需求的现实，2011年，中央出台“一号文件”，加大了对农田水利的投资力度。针对小型农田水利设施，国家实施了“小型农田水利重点县”和“小型农田水利项目县”建设。L县连续四年争取到该项国家投资1.7亿元，这对于改变L县小型农田水利设施不足的现实有很大的帮助。与此同时，L县财政拿出奖励资金6000万元，鼓励私人资本兴建小型农田水利设施。这一时期，L县通过项目建设，对老化失修的农田水利设施进行了加固、修复；同时，又新增了一大批小型农田水利设施，在一定程度上提升了L县农村的水利工程灌溉能力。但是，由于缺乏有效的管理，新修的小型农田水利设施产权在移交村集体后，仍然采用原有的管理模式，私人“只经营、不维护”，以致刚刚修建的设施没过两年就破败不堪。三、河南省L县农田水利设施市场化运作发展历程分析通过对L县小型农田水利市场化历程的分析，我们不难看出，L县跟全国农田水利市场化大趋势基本一致，在税费改革前，由于基层政府和村集体的参与，小型农田水利市场化运作模式相对稳定，在L县农村初步形成了政府和村集体主导下的用水市场，基本满足了农业用水需求。但是在农村税费改革后，随着财权的进一步丧失，基层政府和村集体退出农田水利市场，小型农田水利设施市场化开始陷入困境。虽然期间，国家出台了相关政策，也加大了投资力度，但是困境只是缓解而未能在长效机制上得到制度性突破。农村税费改革后，L县农田水利市场化改革后续几个阶段都面临着共同的困境。因此，本文将研究的重点放在农村税费改革后。第二节河南省L县小型农田水利设施市场化运作的现状一、河南省L县小型农田水利设施基本情况目前，L县小型农田水利工程主要有六大类，分别是小型水库、坑塘、机井、提灌站、渠道和农村集中供水工程。小型水库情况。全县小型水库多建于上世纪六、七十年代，共有154座，其中小(1)型水库35座，小（2）型水库119座。35座小(1)型水库由县水利局管理2座，石山口水库管理局管理5座，由乡镇管理10座，由受益村管理18座；119座小（2）型水库均由受益村负责管理。16n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例坑塘情况。据水利普查统计，全县蓄水量500立方米以上的坑塘17278口，集体管理的有13906口，个人或股份合作进行管理的有3372口。目前，能正常运行的11058口，占总数的64%。机电井情况。全县共有机电井1314眼，集体管理的有105眼，个人或股份合作进行管理的有1209眼。目前，能正常运行的1141眼，占总数的87%。提灌站情况。全县共有提灌站69座，集体管理的9座，个人或股份合作进行管理的60座。目前，能正常运行的45座，占总数的65%。渠道情况。全县共有各级渠道6123条832公里（不含两大灌区干支渠）。目前，部分支斗渠及末级渠系建筑物配套不完善，现有建筑物严重老化，无法正常发挥灌溉功能。农村集中供水工程情况。全县共有集中饮水工程62处。其中，乡级管理的18处，个人管理的44处。二、河南省L县小型农田水利设施市场化运作现状农村税费改革后，L县加快推行小型农田水利设施市场化运作，由于缺乏有效监管，小型农田水利设施管理现状不容乐观。具体包括以下几个方面：（一）小型农田水利设施老化损毁严重农村税费改革后，基层政府和村集体退出农田水利管理领域，以致农田水利设施，尤其是小型农田水利设施损毁严重。为了扭转这一局面，L县加大了农田水利设施市场化改革力度，将小型农田水利设施的经营管理权通过承包、拍卖、租赁或股份合作等形式让渡给私人，由承包人或者租赁人负责设施的维修养护。但是现实中，私人只考虑自身利益，对承包所得的水利设施缺乏维修养护积极性，以致原有农田水利设施进一步老化失修，工程不配套，而丧失了防洪、灌溉的功能。具体如下表4-1所示。表4-1L县部分小型农田水利设施损毁情况表设施名称总量正常运行数损毁数损毁率坑塘（500方以上）17278口11058口6220口36%机电井1314眼1141眼173眼13%提灌站69个45个24个35%渠道832公里527公里305公里37%注：数据来源于L县水利局水利普查（二）水费征缴难度加大农村税费改革后，基层政府和村集体退出农田水利管理领域，原有的水费征缴模式终结，水管单位开始直接面对用水户收取灌溉水费，无形中增加了水费征17n青海师范大学硕士学位论文缴成本，以致水管单位无力承担水费征缴任务而停止供水服务。L县是水稻主产区，对灌溉用水的需求具有时效性，水管单位供水服务不到位，造成用水农户在灌溉期无水可用，进而增加了与水管单位的用水矛盾，借此继续拖欠水费。L县南湾灌区、石山口灌区等大中型灌区自2003年以来灌溉水费一直被拖欠，累计拖欠灌溉水费900多万元。政府管理的大中型水管单位水费征缴如此，私人承包、租赁的小型水利设施在水费征缴过程中更面临同样的问题。（三）原有农田水利体系被破坏自1985年以来，尤其是农村税费改革后，L县就放宽了私人水利设施建设的准入门槛，允许私人承包原属于集体的水利设施，推行农田水利市场化运作。此后，私人承建、承包水利设施不断增多。因财力有限，私人承建和承包的水利设施往往是与自身有切身利益的地段。他们在原有的集体水利设施上采取整修、加固、截流等措施，打破了原有的以村、组为单位的农田水利体系，使其仅为自身农田服务，原有的农田水利体系破坏严重。以灌溉渠道为例，除南湾、石山口等大中型灌区干渠、支渠外，L县有斗、毛渠道832公里，由于私人承包管理后，新建或增设附属设施，造成原有渠道被人为改变，以致渠道下游淤积严重，有305公里渠道不能正常发挥灌溉效益。（四）水利设施抗灾害能力差异显著通过表4-2对比发现，L县现有的农田水利设施抗灾害能力差异显著。政府在设计水利设施时通常要考虑整体的抗灾能力，而私人承建的水利设施因其规模小，所处河段水流小等原因，建设时抗灾害能力考虑较少。在防洪、抗旱等方面，政府管理的石山口、小龙山等大中型水利设施防洪抗旱效益显著，而私人承包、建设的小型农田水利设施由于管理不到位、设计标准低、专业技术缺乏等原因，在干旱年份无水可用，在洪水年份工程易被水毁。在2012、2013年的旱灾中，私人建设管理的80%的小型水利工程因管理不善、跑漏水严重而面临干涸，人畜饮水安全主要依靠政府管理大中型水利工程满足；在2015年汛期的“6.29”洪灾中，私人建设管理的小型农田水利工程有80多处损毁，不同程度上影响了防洪安全。表4-2“十二五”期间L县政府与私人建设管理水利工程效益对比项目名称政府管理水利工程私人管理小型水利工程防汛减灾效益3.7亿元0.18亿元抗旱应急调水量2.8亿立方米0.17亿立方米水毁工程数量17处138处注：数据来源于L县水利局（五）个人兴建的小型农田水利设施增多农村税费改革以来，随着小型农田水利市场化的进一步深入，L县私人资本18n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例开始运营水利设施。为了满足自身利益需求，农业灌溉用水费用不断增长。由每亩4.5元涨到了每亩20多元，有的地处偏远农户灌溉用水成本更高。普通农户开始用不起水，只能转而另寻用水渠道，掀起了挖塘打井的高潮。有些农户甚至在自家责任田内挖塘。面对农田水利设施无法满足农户用水需求的现实，为了完成上级安排的粮食增产任务、确保L县粮食生产安全。自2011年以来，L县开始施行“以奖代补”政策，挖5000方以上大塘按标准每口坑塘奖励3000-15000元，这一政策更刺激了农户挖塘的积极性。仅2012年以来，L县就新开挖坑塘7000多口。但是这些坑塘仅仅为挖塘农户自己使用，没有进入市场进行交易，甚至相互临近的田地都各自拥有自己的坑塘。坑塘只能通过积蓄雨水，并没有真正改变灌溉水源的问题，就需要打井。2012年以来，L县就新增机井84眼。（六）“一事一议”制度实施艰难农村税费改革后，“两工”制度被取消，“一事一议”成为决定农村基础设施[37]供给的主要方式。但是“一事一议”政策在执行过程中难以实施。L县地处豫南丘陵山区，农民居住空间和工作空间具有分散性，对基础设施尤其是小型农田水利设施的需求难以一致，缺乏参与村内会议决策的热情。同时，L县又是外出务工大县，农村外出务工人员多，且多为青壮年劳动力，“一事一议”会议往往达不到议事人数要求，开会成本很大。即便通过了决议，一些意见没有被采纳的村民不愿意主动出钱，村集体又缺乏约束机制，筹不到款，决议实施不起来。长此以往，“一事一议”政策就被束之高阁、无人问津。如下表4-3所示，L县某村“十二五”期间通过“一事一议”制度解决农村公共物品供给总共13次，筹集资金27.4万元，资金多用于农村道路整修，对农田水利的投入甚少。表4-3L县某村“十二五”期间“一事一议”制度落实情况统计表资金用途（万元）研究事项数年份筹集资金（万元）量（项）道路整修农田水利其他201135.24.800.4201223.53.500201336.84.81.20.8201437.65.80.81201524.31.60.72合计1327.420.52.74.2注：数据来源于L县民政局“十二五”村民自治制度落实情况普查（七）小型农田水利设施产权存在争议由于众多历史原因，使得L县现有的农田水利设施产权不明晰。有的设施名19n青海师范大学硕士学位论文义上属于集体财产，可承包设施的私人进行了整修，新增工程产权无法界定。有的工程已拍卖给了个人，但是因管理不善、年久失修，已残破不堪，无法正常使用，政府利用上级资金进行了重新整修，工程的产权出现“扯皮”。有的工程是农村税费改革后，基层政府和村集体为了化解债务，抵押给了私人，但是缺乏相应手续，产权归属不清。如下表4-4所示，L县除了小型水库、渠道等规模较大的水利设施产权明确为政府和村集体所有外，坑塘、机电井、提灌站等小型农田水利设施在市场化推进过程中，出现了产权争议。产权有争议的设施主要存在于私人与村集体之间，由于历史原因，双方对集体产权名下的部分设施的归属权有异议，一时间难以协调。目前这些争议设施产权仍在村集体名下，但是基本上由私人进行管理。表4-4L县部分小型水利设施产权情况统计表集体产权名称总数量个人或股份制产权产权明确产权有争议坑塘（口）17278133305763372机电井（眼）131476291209提灌站（个）697260注：数据来源于L县水利局水利普查（八）农业用水协会作用发挥有限为了沟通水管单位和用水农户之间的用水关系，L县自2003年以来共成立了各式各样的农业用水协会120多个，来充当农村用水市场的“中介”，集合用水农户的意见，满足用水农户需求。同时，农业用水协会通过以共同出资人的身份，来承包、管理小型农田水利设施。但是，现实中，由于缺乏有效的管理模式，协会内部缺乏向心力，对违规农户的惩罚力不够；再加上缺乏政府的资金和技术支[38]持，村民加入农业用水协会的热情不高，会员流动性很大。久而久之，加入协会的农户也选择了退出。如下图所示，2003年以来，L县农业用水协会由127个下降到2015年的96个，会员由263540人下降到198750人。1401201008060402002003200820112015图4-12003-2015年期间L县农业用水协会注册数量统计表（单位：个）20n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例3000002500002000001500001000005000002003200820112015图4-22003-2015年期间L县农业用水协会会员数量统计表（单位：人）注：数据来源于L县水利局水利普查第三节河南省L县小型农田水利市场化运作困境分析通过对现状分析发现，L县小型农田水利市场化改革面临诸多问题，这些问题交织，使得小型农田水利陷入市场化与公共性的困境之中。一、河南省L县小型农田水利市场化过程中存在的问题总的来看，河南省L县小型农田水利市场化过程中存在的问题主要集中在政府、市场和社会（主要是村民自治组织和生产协作组织）这三个方面。（一）政府方面存在的问题在小型农田水利市场化推行过程中，L县两级政府作为市场化推行的主体，在几十年的市场化改革中积累了诸多问题。主要表现在：1、改革政策缺乏连贯性、可操作性。自1985年开始启动农田水利市场化改革，L县县乡两级政府跟随国家大的政策出台了市场化改革的相关政策，但是政策缺乏连贯性，也没有充分结合县域实际制定适合自身的改革政策。在农村税费改革以后，对于小型农田水利设施的管理采取的策略就是“放任不管”“一推了之”。2、对小型农田水利投入不足。自1985年市场化改革以来，尤其是农村税费改革以来，L县对小型农田水利投入明显不足。“十二五”以来，国家加大了对水利的投资力度，每年重点工程建设投入都在亿元以上，但是L县将更多资金都投入在病险水库除险加固、河道治理等较大工程上，而对于小型农田水利设施的投入则相对较少。虽然县里投入两千万元用于坑塘建设“以奖代补”，却仍凸显总体投入不足，不能从根本上解决水利设施薄弱环节和最后一公里问题。21n青海师范大学硕士学位论文3、对小型农田水利设施缺乏有效监管。伴随着农村税费改革的推进，L县推动了乡镇机构改革，原本乡镇负责水利业务的水利站被裁撤，原有专业技术人员分流到其他单位。取而代之的农业发展中心由于监管业务较多，人员较少，且非水利专业人员，对小型农田水利设施的监管只能是流于形式。县水利局作为县级水行政主管部门，主要精力放在了大中型水利工程的建设和管理上，对小型农田水利设施的监管也是有心无力。4、基层政府存在“权力寻租”现象。作为产权所有方，L县乡两级政府拥有大部分小型农田水利设施的管理权，对于工程承包、租赁、转让的金额、程序有很大的决策权。同时，基层政府作为小型农田水利设施的监管主体，在平时的检查中，对于私人管理经营工程的好坏，有很大的“话语权”。此外，每年各级财政都会对私人投资兴建农田水利设施给予“以奖代补”专项奖励；发生洪涝灾害后，各级财政也会对水毁工程下拨整修资金。作为资金管理主体，基层政府对于这些资金有很大的处置权。因为缺乏有效的管理制度，在承包经营权决策、平时检查以及资金下拨过程中，L县乡两级政府相关工作人员有利用职权“寻租”的现象。（二）市场方面存在的问题小型农田水利设施市场化的推行，对于缓解L县农业灌溉用水压力、繁荣农村用水市场、拓宽水利设施建设渠道发挥了积极作用。但是，由于私人资本的逐利性，随着市场化改革的不断深入，也暴露出很多问题。主要表现在：1、私人承建农田水利设施质量堪忧。由于资本有限，私人承建的小型农田水利设施都是在资金缺乏的情况下开始建设的，资金大多依靠政府担保的银行贷款。在工程建设前，没有进行科学的前期设计；在工程建设中，为了节约资金，又随意改变工程设计图纸，且存在偷工减料现象。同时，政府部门又未能有效履行监管职能，以致工程质量堪忧。在水利部门的验收中发现，自2012年以来，L县私人资本兴建的7000多口坑塘中有一半都没有进行科学设计，存在不同程度的质量隐患；新建的84眼机井在干旱年份有三分之一面临枯井的尴尬。2、私人承包破坏了原有的农田水利体系。小型农田水利设施市场化推行以来，政府和村集体采取了承包、租赁或股份合作等形式对水利设施的经营管理权进行让渡。私人因资金、技术、人员等方面的限制，承包租赁的仅仅是原有集体农田水利设施的一部分，比如有一定经济价值的库面、坑塘、渠道等。私人在承包时，获得了设施的十年到二十年的使用权和经营权，为了自身利益，私人就按照有利于自身的方向肆意整修、加固、截流、改道，使得原有的农田水利体系发生大的改变，破坏了原有的农田水利体系，影响了其他村民的生产生活。3、私人水利设施与农民实际需求差距较大。私人水利设施多以营利性功能22n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例为主，除了灌溉用水外，这些设施多被用于水产养殖、生态旅游等盈利性项目。由于灌溉水费收取困难，且收费成本较大，私人水利设施一般不注重农业灌溉用水服务。部分靠收取水费生存的私人水利设施，为了转嫁高额的收费成本，往往提高水费，这在无形中增加了农业灌溉用水成本。一些用不起水的农户迫不得已，只能选择退出用水市场。4、私人承包注重经济利益而轻视维修养护。承包人往往只注重经济效益，轻视对相关设施的维修养护。承包人认为自身已经向乡镇政府和村民委员会缴纳了相关费用，工程损毁就不仅仅是承包人个人的事情，应该由政府或村集体负责。只要工程损毁状况不影响自身的养殖、经营等经济利益，承包人就不会花大气力在设施维护上下功夫。这进一步加剧了小型农田水利设施的老化损毁程度。L县2010-2014年除险加固的小型水库，由于承包后没有有效的维修养护，有30多座水库坝体杂草丛生，相关设施老化严重，有的水库坝脚甚至还有一定程度的渗漏。5、为了私利不服从防汛调度指令。私人承包水利设施的目的是追求利益最大化，看中的也是水资源。蓄水越多，就意味着可以扩大经营，养殖更多的水产品。在非汛期，这些行为一般不会受到上级部门的关注。但是，到了汛期，防汛部门为了防汛安全，会要求一些水利设施提前放水，保证度汛安全。但是，在现实中，不少承包人为了自身利益，全然不顾防汛部门的调度指令，不放水，或者少放水，有的甚至还与县区防汛部门或乡镇政府发生过多次争执。（三）社会方面存在的问题在小型农田水利设施市场化的过程中，最容易忽视的就是社会方面存在的问题。这些问题主要表现在以下几个方面：1、村民自治组织在水利管理领域“不作为”。村民自治组织作为我国农村基层权力组织，在涉及农村工作的各个方面，它的作用都是不可替代的。然而，在实际工作中，随着农村税费改革的推行，村民自治组织的财权和事权进一步丧失，[39]以往政治、经济组织作用进一步弱化。再加上家庭联产承包责任制后，农民自主选择水利服务的权限进一步加大，农民自治组织选择了退出小型农田水利设施管理领域。对于村集体管理的水利设施，也基本上采取承包到户的方式，对于没有承包价值的水利设施，除有防汛任务的重要设施外，其余的都听之任之。在现实中，L县的大多数乡村管理都是这样。2、农户用水诉求缺乏协调渠道。市场化推行以后，村民自治组织退出水利管理领域，“一事一议”制度执行中又存在诸多问题，私人资本只考虑自身利益。在这种情况下，用水农户的用水意愿没有了表达的渠道。同时，用水农户因为灌溉用水诉求不一致，为了争夺灌溉水源，经常发生口角，甚至演化成械斗。渠道23n青海师范大学硕士学位论文上下游村与村、村民组之间也会为了灌溉用水问题发生争斗。自农村税费改革以来，L县每年都会因为灌溉用水问题发生群体事件。3、农业用水协会不能真正发挥作用。当前，L县成立有120多个农业用水协会，但是这些农业用水协会缺乏专业性，大多数都是按照村民组和相近灌溉利益而建立起来的松散组织，缺乏有效的章程、规章等约束条件，协会人员多为没有进行专业水利业务培训的村民。在从事管水业务中，只考虑小团体利益，而忽视了农业灌溉用水的系统性和时效性，以致协会与协会之间、协会与供水单位之间经常发生矛盾，以致影响了农业灌溉用水。二、河南省L县小型农田水利设施市场化运作的困境分析通过对L县小型农田水利设施市场化过程中存在问题的分析，不难看出，农村税费改革后，在市场化推行过程中，政府需要对市场和社会的不足进行及时分析以便调整自身职能，应对市场失灵和社会失灵；市场需要对政府的政策和社会的需求进行分析，以满足政府和社会的需要；社会作为最终受益方则需要对政府和市场提供的服务进行必要的监督和反馈，同时也需要承担合理的收费。然而现实中，政府、市场和社会三方都没有扮演好各自的角色，导致了L县农田水利设施市场化运作的困境。在这困境中包含着几组尖锐的矛盾，一时间无法调和。（一）公共效益与私人效益间的矛盾小型农田水利设施作为农村公共基础设施的一部分，带有公共性，其功能包含有防洪、灌溉、汲水等多种公共功能。因此，无论是公有还是私有的小型农田水利设施都必须包含这些公共功能。然而在现实中，私人资本为了自身的利益最大化，尽量减少或者降低成本，缩减其应具有的公共功能。政府作为公共利益的维护方，本应从维护农民利益出发。然而，现实中，为了尽量吸引资金投入农田水利建设，以完成上级下达的任务目标，解“无米之炊”，就采取了“沉默”的态度。久而久之，公共利益与私人利益间的矛盾就会不断加深，以致无法调和。（二）市场利益与政府利益间的矛盾政府为了吸引资金从事农田水利建设，不断降低准入门槛。应该说，政府和市场资本是很好的合作伙伴。然而在现实中，政府为了解决其经费不足的问题，对于私人承建和承包水利设施的费用则能多要就多要。私人承建或承包方为了获取支持，不得不抬高承包价格，同时又不得不承担部分政府工作人员“权力寻租”成本。长此以往，两者间的关系陷入了一种对峙、僵化的状态中。为了各自利益得到保障，政府放松监管，而私人资本将增加的成本转嫁给了用水农户，同时还减少本应承担的水利工程维修费用。（三）各级政府之间和政府与村集体间的矛盾24n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例现有的农田水利投资渠道是自上而下的，投资主体决定资金用途、工程规模等。目前情况下，在小型农田水利建设领域，投资主体主要是中央和省级。中央和省级部门按项目将资金下拨，下拨资金也必须用于已经审核的项目，且项目设计、规划不能改变。下级政府只是执行方，对于资金的用途、工程规模等缺乏话语权。在现实中，因为小型农田水利设施点多、面广，且直接关系普通农户利益，项目实施难度大。基层政府在项目执行过程中，为了兼顾农户诉求，会因地制宜适当改变工程设计，但是上级政府又不允许此种行为。这势必造成了上下级政府之间矛盾。同时，作为熟悉农村实际的村一级权力机构，村集体在项目实施中缺乏代表村民意愿的表达渠道，在项目实施过程中只能被动接受。上级财政投资兴建的小型水利设施，建后的管理养护主体却下放给了基层政府和村集体。基层政府和村集体因财力有限，就只能推行市场化，这又加剧了市场化的困境。（四）私人资本与农民需求间的矛盾政府起初引进资金就是为了满足农民在农田水利方面的需求。然而现实中私人资本为了自身利益最大化，就会想方设法将自己的成本转嫁到村民头上。农村税费改革前，原本由政府和村集体提供的公共服务功能不再提供，转由私人资本通过收取水费进行市场化供应。农户面对日益高涨的化肥、农药等农资成本，已无力再承担高涨的水费，纷纷选择退出用水市场，以致出现农田水设施不断增多，农民仍“靠天吃饭”的怪现象。第四节L县小型农田水利设施市场化运作困境的成因分析通过对L县小型农田水利市场化过程中存在的问题与矛盾进行的分析，我们不难找出我国小型农田水利设施市场化运作困境产生的原因。原因主要包含以下几个方面：一、政府方面的原因作为小型农田水利市场化运作的推行者，政府对这一困境的出现起着关键性的作用。主要表现在：（一）政府对小型农田水利设施缺乏资金支持缺乏资金支持，是小型农田水利市场化陷入困境的重要因素。随着农村税费改革的深入，基层政府和村集体财权进一步丧失，大多数基层政府财政变成了“吃饭财政”，以致“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的政策落实不到位，土地出让收益资金被用作他途。在基层政府每年的水利投资中，资金多倾向于防洪抗旱功能较大的大中型水利设施，而对于小型农田水利设施则投入不足。25n青海师范大学硕士学位论文因为缺少资金，基层政府在引入私人资金进入小型农田水利领域时，一再降低准入门槛，且又缺乏必要的配套资金支持，以致私人资本难以满足小型农田水利设施公益性需求。（二）政府对农田水利设施缺乏长期规划缺乏规划，是小型农田水利市场化推行的重要障碍。由于政府没有对辖区内的地形地貌、水资源总量、农业灌溉用水需求量和农田水利设施保有量等进行科[39]学合理的评估，以致于未能根据实际需求建立农田水利设施长期规划。没有规划的引领，农田水利设施建设只能是根据小区域的需求进行，这样的建设带有一定的随意性、盲目性。再加上私人资本逐利的本性，在市场化过程中，很难避免破坏原有农田水利体系、超采地下水、浪费水资源、打破生态平衡等现象的出现。（三）自上而下的小型农田水利建设机制不适应实际需求当前，财政投资仍然是小型农田水利设施的重要投资来源。财政资金的投资模式是自上而下的，依靠项目进行实施。小型农田水利设施具有分散性、空间性等特点，这样的投资模式已经不能适应目前小型农田水利的现实需求。一个项目包含诸多堤、塘、堰、坝、渠等设施，项目建设单位难以有效管理，且建设过程中更多的考虑投资主体的意志而忽视使用主体的意愿，势必造成资源的浪费。同时，在市场化的推行过程中，私人投资兴建小型农田水利设施却因为缺少政府的资金、技术支持，而出现诸多问题。（四）政府对私人投资水利建设市场的监管不到位农村税费改革后，随着乡镇“七站八所”体制改革的不断深入，原有的水利管理体制被打破，政府更多的关注大中型水利设施的监管，而对于小型农田水利设施，考虑到技术人员有限、管理难度大等因素，也不免陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地，未能进行有效监管。对私人兴建的小型农田水利设施，为了兑现政府“以奖代补”奖励资金，也只是在建成后完成一定的验收程序，而对于建设过程则没有履行监管，且未能有效提供技术服务。同时，部分政府工作人员利用“以奖代补”奖励资金的发放和工程验收“权力寻租”，为部分企业和个人“开绿灯”，以权谋私，以致部分水利设施存在技术和安全隐患。二、市场方面的原因市场经济条件下，追逐最大利益是市场主体的目标。作为小型农田水利市场化运作的主体，私人资本和用水农户的原因共同对市场化困境的形成产生作用。主要包括：（一）市场与政府的职能角色界定不清晰私人资本的自然属性就是追逐高额利润。推行市场化的目的就是用利润刺激26n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例私人资本投身农田水利设施建设与管理，以弥补政府在农田水利设施投入不足的“欠账”。但是，小型农田水利设施具有很强的公益性，除了灌溉用水功能外，还兼顾防洪、水资源管理、生态保护等多方面的公益性功能，而这些功能的发挥所带来的外部效应是需要政府来“埋单”的。然而政府在这些方面缺乏相应的资金支持。私人资本为了实现利益最大化，就会忽视小型农田水利设施的公益性功能，进而带来很多问题。总的来说，就是在市场化运作过程中，政府没有履行政策、资金、监管等方面的宏观职能，市场因其属性限制而没有履行好良性运作职能，以致小型农田水利的公益性作用无法得到有效发挥。（二）未建立畅通的多元水利投融资平台现代科学的投融资平台是小型农田水利设施市场化运作的重要条件。然而，在小型农田水利设施市场化运作过程中，没有根据市场化需求，建立起现代的水利投融资平台。一是未能对现有农田水利设施产权进行清晰界定，对于公益性、经营性资产仍然是混搭管理，以致这些资产不能进入市场进行投融资，进而带来效益。二是对于工程周边附属设施、土地等开发收益归属没有清晰界定，以致无法开发利用。三是对于私人投资兴建的农田水利设施，在贷款、税收等方面没有相关优惠政策，以致私人资本不愿意投资建设周期长、收益回收慢的农田水利设施。这些都限制了多元水利投融资机制的建立。（三）小型农田水利设施产权不明晰明确的产权是市场化运作的前提。但是在现实中，小型农田水利设施投资主体繁多，由于历史原因，有的设施名义上属于集体财产，可承包设施的私人进行了整修，新增工程产权无法界定。有的工程已拍卖给了个人，但是因管理不善、年久失修，已残破不堪，无法正常使用，政府利用上级资金进行了重新整修，工程的产权出现“扯皮”。这些产权不清的小型农田水利设施，目前多数归属于政府或集体，私人资本只能通过承包、租赁等方式从政府或集体手中取得设施的使用经营权，对于承包、租赁的小型农田水利设施，私人资本缺乏继续投资管理的动力。（四）没有形成合理规范的定价机制水费定价机制的有序规范是市场化良性循环的关键。然而，在小型农田水利设施市场化运作的过程中，私人资本在一定程度上垄断了一个水系的供水，形成了自然垄断，具有了隐形的“定价权”。农村税费改革后，基层政府和村集体退出农田水利管理领域，私人资本独立面对分散的农户收取水费，形成“一对多”的交易模式，导致水费征收成本的增加。为了转嫁成本，私人资本将大幅度提高水费。用水农户无力承担高额水费后，转而退出用水市场，使得私人资本的投资无法回收，陷入恶性循环。同时，在用水交易过程中，很容易出现上游农户的“搭27n青海师范大学硕士学位论文便车”行为，进而带来一定的连锁效应，一家、一组、一村不交水费的“搭便车”行为势必会带动更多的农户、村组拒绝缴纳水费。最终，原有的水费征收体系陷入瘫痪，私人资本投资农田水利的热情逐渐消退。三、社会方面的原因在小型农田水利市场化改革过程中，社会因素主要是指村民自治组织和生产协作组织等。这些组织是农村公共事务的运行主体，代表村民对各项事务行使权利。由于这些组织未能在市场化改革中发挥应有的作用，在一定程度上也加剧了市场化困境的形成。具体包含：（一）村民自治组织作用没有得到有效发挥农村税费改革推行后，村民自治组织的财权和事权进一步丧失，以往村民自治组织以财权和事权建立起来的权威被削弱。在此种情况下，一部分农村“两委”都采取“多一事不如少一事”的工作态度。在小型农田水利市场化改革过程中，村民自治组织仅仅扮演执行者的的角色，对属于集体产权的水利设施采取能承包的承包、能拍卖的拍卖的方式进行处理，对于不能承包、拍卖的设施“放任不管”。这一不作为的工作态度，使得原属于集体所有的农田水利设施被私人瓜分，进一步加剧了设施的老化和损毁，最终使村民的权益受到侵害。（二）村民自治组织在水利建设上缺乏话语权农村税费改革前，村民自治组织作为农村公共事务的代表，对农村公共物品供给有很大的话语权。但是，税费改革后，由于职能的转变，对农村生产生活的组织功能弱化，村民自治组织丧失了在涉及村民利益的农村公共建设上的话语权。同时，随着新的自上而下的农村公共物品供给体制的建立，对于规模以上的农田水利设施，其决策权集中于各级政府。在农田水利的建设过程中，从规划到建设，到最后的投入使用，村民自治组织缺乏发表意见的机会。在工程建设后，也是根据上级政府的产权界定，被动接受工程设施的管理维护职能。（三）村民公共利益需求表达缺乏有效的平台农村税费改革后，为了满足农村公共事务的需求，国家在农村建立了“一事一议”制度。但是在现实中，“一事一议”制度执行成本高、难度大未能真正帮助村民解决实际问题。在小型农田水利市场化过程中，农户会面临水费高涨、“搭便车”等各种问题需要解决。但是，村民自治组织不作为、村民意愿又缺乏表达的平台和途径。在这种情况下，农户只能选择退出市场，自己建设或者与亲属、邻居合建供其使用的水利设施。这在无形中，破坏了市场化的推行、割裂了市场供给与消费的联系、加剧了资源的浪费。（四）生产协作组织发育不成熟缺乏权威性28n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例水权交易需要中介来帮助水管单位克服“一对多”的交易难题。在农村税费改革前，这个中介是由基层政府和村集体来充当。但是，税费改革后，政策不允许乡村组织从事中介工作，紧随而产生了农业用水协会等生产协作组织，来实现水利的自我组织、自主建设、自主管理。由于我国农村是一个传统的权威社会，由宗族、血缘聚集起来的农村居住村落缺乏市场化推行的契约精神。在此建立起来生产协作组织先天不足，缺乏乡村组织的法理权威，难以发挥统筹协作众多农户利益的公益性职能。29n青海师范大学硕士学位论文第五章国内外经验借鉴第一节国外经验借鉴在农田水利设施建设与管理方面，国外的一些管理模式值得我们吸收借鉴。一、日本农田水利管理经验日本各级政府财政是农田水利的投资主体。对不同类型不同规模水利工程的2财政补贴日本法律有明确的规定：对于受益覆盖总面积超过0.3万hm水利工程、2灌溉受益面积达到500hm的主要渠道，由国家财政提供75%的资金支持，其余部分由县一级财政负担23.4%，剩余部分由市、町、村一级政府及受益农户共同负担。有时候受益农户无力支付剩余部分，则由政府替农户支付这一费用，等到所建工程产生效益后，再由农户逐年归还补偿；对于县一级财政主管的灌溉工程，[40]按照中央政府50%，县政府25%，市、町、村及受益农户25%的比例分配负担。对于部分农户共同修建的小型水利工程，中央财政直接给予45%的补助。1990年，日本政府又发型了专项基金，筹集资金2000亿日元，基金所获利息用于农民支付水利建设补贴。除此之外，中央政府每年都会增加对地方财政支持农业的拨款，同时给予农民直接资金补贴。日本十分重视从科学规划和计划性两方面来发展农业基础设施，1949年出台了《土地改良法》，其中对水利设施的建设从审批程序、建设要求、具体实施方法等多个方面制定了详尽的要求。灌溉设施等水利工程主要采取用水户参与建设与管理的方式。在日本进行类似水利设施改良之类的基础设施改造，必须在成立土地改良区的前提下进行。改造项目有明确的立项程序：首先由不少于15个利益相关农户联名提议，然后由所在地区的市长或者村长发表意见，然后进行公示，取得受益区内不少于三分之二的利益相关农户同意后，再向政府相关部门提交申请，经严格审核后最终才能批准立项。所有项目都采取用水户管理和民主自主管理原则，每个改良区都具有独立法人身份，独立经营自我管理，具体事务不受政府干预。政府成立专门机构管理大中型水利工程，土地改良区负责管理一般性工程或受政府委托管理一些政府拥有产权的工程。每个改良区都具备完整的组织架构，由受益农户选举产生代表组成最高决策机构总会，总会下设理事会和监事会以及负责具体事务处理的事务局，除了事务局工作人员劳动有偿外，其他人员的劳动都是义务的。改良区工程的清理修缮加固等日常维护工作也是由受益农户义务劳动完成。在水利设施配套管理方面，日本国家管理部门让灌溉排水和开发工程学会出30n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例版了《计划设计标准手册》，供计划项目、设计工程时遵守，以便全国各地独立进行的土地改变事业在水平上、设施的容量和密度上没有差别。二、美国农田水利管理经验美国农田水利设施供给主体是多元化的，包括了政府部门、私人部门和居民。60%以上的农业水利投入资金都出自于各级政府，其中大型、骨干型工程及基本灌溉渠道和管网建设，主要靠各级政府财政拨款、优惠贷款、发行债券、政府基金、社会团体和个人捐赠等。农业灌溉工程、农村供水工程一般是联邦政府赠款50%，其余50%由地方负责，地方负责部分通常是税收支出或者政府担保优惠贷款。美国的灌溉用水推广主要是通过股份公司为主体的企业型管理，辅以少量的事业性单位企业型管理。在这种机制下，成立了各级董事会，负责水管理中重大事项的决策和协调，而不受政府左右。参与管理的各灌区代表由用水户直接选举产生，别人不能干预。董事会、经理及工作人员除对国家法律负责外，对广大用户负责。此外，美国还制定有严格的水利工程建设管理标准，工程防洪标准一般都是在百年一遇以上，这避免了短期行为和重复建设，水利工程质量较高，发挥的效[41]益较好。三、印度农田水利管理经验印度农田水利建设资金来源比较广泛，有政府划拨、外资引用、贷款、农民自筹等多种形式，其中重视引用外资是印度水利建设筹资的一大特色，由政府部门同意纳入财政计划。印度大中型水利工程的投资主体主要是国家，由中央和地方两级政府的拨款或贷款组成，其中中央政府贷款的一部分需由地方负责偿还。印度的小型工程建设费用30%到40%由政府支付，中央和地方政府各承担一半，其余60%左右由农民通过银行贷款和自筹资金解决。印度各级政府负责管理由政府出资修建的水利工程。灌区渠道建筑物部分及干、支、斗、农四级渠道由政府负责投资管理，农水出水口及以下的田间渠道依靠农民自己投资建设。在用水方面，印度主要通过征收水费的形式来维持灌溉排水工程的年运行维护费用和部分成本。根据印度宪法，防洪工程全部由政府投资[42]或者贷款，由各邦负责修建的防洪工程是不回收的国家公益性工程。四、国外经验分析通过对日本、美国、印度等国家农田水利管理政策和管理机制的分析可以看31n青海师范大学硕士学位论文出，几个国家对农田水利的投入主体是多样化的，政府投资在多元投资中占有重要地位。对于农田水利的投资、管理、运营国家都是有相应法律作为依据，有力规范了各级政府和市场主体的行为。对于农田水利工程，国家都制定有相应的国家标准和规划，避免了盲目建设和重复建设行为。这对于破解我国小型农田水利市场化困境具有很好的借鉴意义。第二节国内经验借鉴自2014年开始，水利部、财政部、国家发改委联合发文在全国选取部分省份的县区开展小型水利工程管理体制改革、农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，浙江省、四川省、湖南省部分地区在试点过程中，积累了一些好的经验和做法值得借鉴。一、浙江省小型农田水利管理经验2014年，浙江省出台了《关于深化小型水利工程建设与管理体制改革的实施⑩意见》，发挥市场机制作用，创新建管模式，明晰所有权，界定管理权，明确使用权，落实主体责任，在推动工程建设与运行管理专业化、市场化和社会化发展上取得了一些突破。在工程建设方面，明确建设主体，推行相对集中与农民自治相结合的建设管理模式。由乡镇政府组建项目法人，基层水利服务机构或村委会及村民水利合作组织履行项目法人职责。可推广农民水利建造员和村民质量监督员制度。在小型水利工程建设项目的民主程序、实施方式、监管形式等方面根据实际积极创新，不断完善“一事一议”、“三议三公示”、“先建后补、以奖代补”等建设管理模式。在工程产权方面，理清小型水利工程产权归属，明确建设和管护的权责。按照“谁投资、谁所有”的原则，确定产权归属。国家投资为主兴建的工程，归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有，具体由当地人民政府或其授权的部门根据国家有关规定确定。产权归属已明晰的工程，维持现有产权归属关系。在运行管护方面，按照“产权所有者筹资，绩效考核分类奖补”的工程管护政策，多渠道筹集工程管护经费。管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集，财政适当补助。采取财政资金购买公共服务的做法，推行区域化专业化集中管理模式，实行物业化管理。创新“三有”（有工程产权证、有管护协议和考核制度、有管护规章和信息档案）“五落实”（落实产权所有者、落实管护经费、落实管理组织及责任人、落实安全运行制度、落实考核监督机制）管护模式。⑩浙江省水利厅、浙江省发展和改革委员会、浙江省财政厅《关于深化小型水利工程建设与管理体制改革的实施意见》，浙江水利网，2014-12-3132n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例二、四川省小型农田水利管理经验四川省广汉市在农田水利建设领域大胆改革，引入社会资本参与建设管理、11使用权抵押、培育社会化服务组织，初步建立了良性运行机制。在管理方面，适应土地规模化、集约化发展的趋势，开展“大户管水”试点，将小型农田水利设施的使用权交由大户持有，由使用者筹措工程建设经费、承担管理责任。水利部门、乡镇政府、种植大户签订三方协议，约定管护范围、管护责任、管护内容等。在资金方面，畅通农田水利设施使用权抵押融资渠道。将设施的使用权确权给流转土地上经营业主，同时，政府出台完善使用权管理、价值评估、风险基金、财政贴息、考核办法等政策，加强对贷款人的征信管理，强化风险防控；建立贷款贴息基金，纳入财政预算，明确贷款利息由政府补贴50%，调动经营业主积极性；政府开设专户，设立贷款风险基金，通过财政预算注入资金，降低银行放贷风险。在建设与维护方面，引入社会资本兴建小型农田水利设施，组建灌溉合作社进行建后运行管护，试点水利设施集体所有权入股分红新模式。一是“共建”，村集体和村民、社会资本按比例共同出资筹建灌溉合作社。财政补助和村民自筹部分的工程由村集体组织建设，社会资本投入的工程由投资人自行建设。双方所建工程的所有权和使用权确权给灌溉合作社，按投入比例分红。二是“共管”，将水利资产交由灌溉合作社使用、管理，按成本水价计量收费。同时，扩大灌溉合作社的经营范围，由灌溉合作社承接末级渠系运行管理。三是“共享”，政府补助资金形成的资产，由村集体代表农户持有，收益分红给农民，并建立保底分红机制。三、湖南省小型农田水利管理经验2014年，湖南启动了农田水利改革，确定了农田水利设施“产权明晰、权12责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的目标。在项目资金方面，鼓励农民用水合作组织、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体作为“项目法人”开展项目建设管理，自下而上开展项目申报，破解了资金难题。小型农田水利项目以“县对镇、镇对村遴选”的方式立项，并以“民办公助”方式实施。项目实施过程中，推行农民质量监督员制度，由项目区农民用水户协会推选2～3名农民质量监督员，经水利部门培训后上岗，有效效11广汉市：改革激发水利活力，创新助力持续发展，四川新闻网.地方频道-德阳，2016-09-1212刘娜，刘孝俊，王琳.湖南农田水利改革“活水“惠民生，网易新闻中心.红网（长沙），2018-02-1133n青海师范大学硕士学位论文解决了小农水项目监督人员不足的问题。同时，制定了小农水建设技术指导汇编，明确项目工序、质量要求等，并由水利部门抽调技术人员分组进村对项目跟踪管理，提供技术服务。在工程产权方面，探索推进农田水利设施不动产确权颁证，全面建立县、乡、村三级农田水利设施管理台账，实现小型农田水利设施登记率、产权证发放率及管护协议签订率三个100%。在产权明晰的基础上，以股份制形式，通过资产评估，将工程资产量化为股份，通过出售部分或全部股份，由股东按照协议参与经营管理。股东将资金、土地、劳务、技术、设备等作为股份参股，按股分配，并留出一定比例的公共积累用于工程维修养护，搞活了农田水利设施经营权。在农田水利设施管护方面，建立“分级负责”管护机制，对县管工程实行财政包干，专业管理；对镇管工程实行财政购买服务，物业管理；对小农水工程实行财政奖补，协会管理。四、国内经验分析通过对浙江省、四川省、湖南省农田水利产权制度和管护改革的经验分析可以看出，小型农田水利作为准公共物品，政府的角色不容忽视。但在政府管理过程中，可以采取现代化的管理模式，充分引进市场元素，在政府主导下，出台相关配套政策、明晰工程设施产权、畅通多元融资渠道、激发基层自治组织活力、完善生产协作组织管理制度、调动社会各方积极性，让政府从具体事务中抽身出来，统筹强化对程序、标准等方面的管理，对于破解小型农田水利市场困境不失为一个好的方法。34n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例第六章小型农田水利设施市场化运作困境的对策当前，我国小型农田水利设施市场化运作的困境困扰着农田水利事业的正常发展，如何打破这一困境，成了当务之急。根据对河南省L县小型农田水利设施市场化现状、问题、困境及原因的分析，再结合国内外先进经验，需要积极探索建立适合我国农村实际的小型农田水利管理体制，来破解当前小型农田水利市场化困局。具体措施是：第一节政府层面的对策小型农田水利设施作为准公共物品，其公益性、社会性的特点，使得政府在小型农田水利设施供给主体地位不能改变。因此，破解当前小型农田水利设施市场化困境的关键还在于政府。一、政府加大对小型农田水利的资金投入政府加大对小型农田水利的资金投入是破解现有的市场化困境的重要对策。一是各级财政将小型农田水利经费列入预算。借鉴国内外先进经验，将农田水利资金，包括小型农田水利资金纳入各级财政预算是当前各国通用的方法。充分落实“土地收益10%用于农田水利基本建设”的相关财政政策，并纳入长效机制，持续加大对小型农田水利的资金投入，这样有利于小型农田水利公益性的发挥。二是政府筹资建立小型农田水利设施专项基金。当前，我国小型农田水利设施市场化改革的目的就是吸纳私人资本参与。为了鼓励私人继续投资兴建小型农田水利，政府应该以县为基础单位，筹资建立小型农田水利设施专项基金，基金所得收益全部用于对小型农田水利设施投资主体的奖励和补助，将政府阶段性的“以奖代补”变成长效机制。二、编制农田水利发展长期规划政府应该以县为单位，对辖区内的地形地貌、水资源总量、农业灌溉用水需求量和农田水利设施保有量等进行科学合理的评估，根据实际需求编制农田水利设施长期规划，并赋予规划法律效力，任何单位和个人不得随意修改规划。如需修改，需要组织专家对相关因素进行重新评估。有了规划的引领，农田水利设施建设尤其是私人资本进行的小型农田水利建设就不能只根据小区域的需求进行，克服建设带来的随意性、盲目性，避免出现破坏原有农田水利体系、超采地下水、浪费水资源、打破生态平衡等现象的出现。35n青海师范大学硕士学位论文三、理顺各级政府在农田水利供给中的财权和事权应该理顺各级政府在农村公共物品供给中的事权和财权，打破现有的单纯以项目为投资手段，自上而下进行实施，要求各级政府按比例配套的农田水利投资模式。根据农田水利的地区差异性，按照受益范围和工程作用，合理划分项目管理主体。对于应该基层政府作为投资主体的，上级政府按照相关政策补助资金，而不插手地方事务的管理，充分调动地方政府的积极性。四、强化小型农田水利的技术服务和市场监管当前困扰农田水利建设尤其是影响农田水利市场化正常运作的重要因素就是农村地区专业水利技术和人员的缺乏。政府要加强对农村地区的水利专业技术服务，通过业务培训，为农田水利建设与管理培养更多人才。同时，水利部门要加大对农田水利设施的监管力度，制定合理的监管制度，建立农田水利设施动态监测网。此外，纪检监察部门要加强对农田水利市场的监督，防止“权力寻租”现象的出现。第二节市场层面的对策随着新公共管理理论的发展和我国服务型政府建设的进一步推进，公共物品市场化供给已经成为大势所趋。但是，如何规避“市场失灵”是各国公共物品供给领域面临的共同问题。面对这一问题，只有不断完善现代化的市场机制，打造权责统一、多元投入的新型融资平台，构建运转高效的买方和卖方市场，小型农田水利市场化才能走出现今的困境。一、合理界定政府与市场的职责和功能当前，我国小型农田水利市场化陷入困境的关键因素就是政府和市场的角色定位不明确，简单地说，政府没有干政府的事，市场没有干市场的事。现代化的市场要求政府也是市场的一个主体，不能脱离于市场“高高在上”。在市场中，要根据公共物品的属性合理界定政府和其他市场参与主体的职能。一句话，就是政府要做到“决策”与“生产”的有机分离。针对小型农田水利领域，作为投资主体，政府应该扮演好“决策者”的角色，按照实际需求，合理规划、安排、审核农田水利设施的投资规模、建设程序等事项，然后交由市场其他主体去操作，在操作过程中，政府做好监督。用水组织、水管单位或企业以及投资公司等其他市场主体根据各自的利益诉求，分别承担不同的“生产”角色。投资公司做好融36n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例资和资金管理，企业做好工程建设，水管单位和用水组织做好工程管理及平时维护。二、建立“一主多元”的现代水利投融资平台根据小型农田水利设施的公益性特性和准公共物品的属性，改变现有市场化运作过程中投入不足、无法满足农业生产需求矛盾的重要发展方向，就是积极构建“一主多元”的现代水利投融资平台。“一主”是指政府作为投资主体的地位不能改变；“多元”是指在政府主导下，充分发挥市场机制的调节作用，吸引更多的投资主体参与水利建设与管理。具体来说，就是以县为单位，建立起统一、高效、现代的水利投融资平台，按照相关法律法规，制定符合本地特点的投融资平台管理规则，出台明确的贷款、税收、补助等优惠政策，充分吸引个人、集体、用水组织、水管单位或企业以及投资公司等参与农田水利建设市场，构建“一主多元”的农田水利投资格局。三、加快推进农田水利设施产权登记确认明晰的产权是现代市场交易的前提。当前，我国农田水利市场，尤其是小型农田水利设施产权不明晰，限制了市场化的有效推进。应该在尊重历史、现实等因素的基础上，本着“互谅互让、公私兼顾”和“谁投资、谁所有”的原则，理清小型农田水利工程产权归属，明确建设和管护的权责。国家投资为主兴建的工程，归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有，具体由当地人民政府或其授权的部门根据国家有关规定确定。加快推进现有农田水利设施产权确认登记步伐，以县为单位统一发放水利设施不动产证书。对于有产权纠纷的水利设施，合理界定政府、集体和私人的产权比例，并在证书中进行明确。产权归属已明晰的工程，维持现有产权归属关系。四、建立完善小型农田水利水费定价机制根据当前小型农田水利设施水费征收特点，结合各地实际，以县为单位，因地制宜建立完善小型农田水利水费定价机制。由政府物价部门牵头，组织农田水利工程投资方、管理方、用水农户代表、基层政府、村集体和有关专家等，成立水费定价委员会。水费定价委员会充分考虑县域水利工程特点和年度水旱灾害情况、运水路径远近等因素，规范核算水费成本，制定年度水费指导价格。同时，积极推行用水计量设备，有效克服“搭便车”行为，使用水市场合理有序运行。37n青海师范大学硕士学位论文第三节社会层面的对策在小型农田水利市场化推行过程中，形成困境的一个重要因素就是“社会失灵”，村民自治组织、生产协作组织没有发挥应有的作用，以致农户的意愿和需求无法得以表达，出现“反公地悲剧”的现象。打破小型农田水利市场化困境就需要克服“社会失灵”，畅通“自下而上”的表达渠道，充分发挥村民自治组织和生产协作组织的作用。一、强化村民自治组织的功能和地位村民自治组织是我国基层政府在农村的代表，是公共职能在农村的延伸，具有一定政治性、公共性和权威性。但是，农村税费改革后，村民组织组织功能和作用不断弱化，带来了一系列的问题。政府应该出台相关政策，进一步强化村民自治组织的地位，结合当前我国“三农”问题的新变化、新要求以及“乡村振兴战略”的实施，赋予其新的职责和使命，重新确立其权威性，并将其人员工资、福利和工作经费纳入地方财政预算，让其专心服务于农村公共事务。二、建立自下而上的小型农村公共物品供给机制村民自治组织是农村公共事务的代表。国家应该出台相关政策，赋予村民自治组织在农村公共事务中的决策权，改变现有的自上而下的公共物品决策体制。对于像小型农田水利设施这样涉及村民切身利益，且又规模较小、投资较少、技术难度不大的农村公共物品，应该由受益农户联名提出，经村名自治组织审核、认定，由受益范围内三分之二以上农户同意后，向上级政府提出申请，待上级资金到达后，由村民自治组织的组织受益农户投工投劳建设；政府部门只负责质量监督和技术服务。这样的模式既为国家节约了资金，满足了农户需求，又提升了村民自治组织的组织能力和权威性。三、完善“一事一议”农村公共事务决策制度正如前文所述，现行的农村“一事一议”制度已不能适应当前农村现实，难以满足农户对于公共物品的需求。国家应该在加大对农村公共物品投资和集体产权确认的基础上，盘活现有农村集体财产，增加村集体收入，同时，出台政策完善农村“一事一议”制度，简化议事程序，强化民主集中制的议事原则，加大村务公开和监督力度。利用现有集体财产和上级资金支持，依靠农户投工投劳，进一步完善农村公共物品供给。38n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例四、加强对生产协作组织的管理与监督农业用水协会等生产协作组织因发育不成熟、缺乏权威性等原因难以发挥有效作用。为了改变这一局面，政府应该根据当前我国农村实际，制定专门针对用[43]水协会等生产协作组织的相关扶持政策，加强对这些组织的管理和监督。生产协作组织不能分散化、零碎化，应该以县为单位成立生产协作总会，然后设立乡镇分会，再以村组为单位成立协会，总会由分会选举产生，分会由协会选举产生。在总会和分会的管理委员会中要由政府官员、专家、学者参与；在协会中，要由村民自治组织参与其中。政府利用独立与政府系统外的生产协作组织，充分调动农户集体生产的积极性。这样进一步整合了市场资源，规范了水交易市场中的买方市场。39n青海师范大学硕士学位论文第七章结论水利是农业生产发展、农村生态宜居、农民生活富裕的基本条件和基础支撑。加强农田水利设施建设，尤其是小型农田水利建设直接关系到“三农”问题的解决。农村税费改革后，小型农田水利设施在推行市场化的过程中，政府、市场和社会三方没有扮演好各自的角色，以致小型农田水利供给在公共性与市场化的矛盾中陷入困境。为了破解这一困境，论文通过深入剖析困境产生的原因，吸收借鉴国内外先进经验，从政府、市场和社会三个层面提出了合理化建议，采取进一步强化政府主导地位、明晰各方产权归属、建立完善现代化农田水利管理制度、加强社会监督等措施，最终构建起“供给主体权责明晰、融资渠道多元互动、决策过程自下而上、监督机制严格有效”的适合我国农村实际的小型农田水利管理体制。论文依然存在一些不足。首先，本文的数据多来源于L县县直部门，基层部门因为利益担心，提供的数据和资料可能会存在一定的虚假，虽经后期资料鉴别时的去伪存真，但是在一定程度上还是会影响到研究的严谨性和科学性。其次，我国地域辽阔，水资源空间分布不均，耕作和灌溉方式的不同，农田水利设施尤其是小型农田水利设施建设的规模和形式，存在一定的地域差异；同时，全国各地因为经济发展程度不同，小型农田水利设施市场化发展程度也不一样，存在地区差异。本文提出的对策建议没有针对这些差异进行深入分析。这些不足，给本文的继续研究提供了突破口，也为未来研究提供了努力的方向和动力。40n小型农田水利设施市场化运作的困境及对策研究—以河南省L县为例参考文献[1]张要杰.印度农村潘查亚特制度（PRIs）下公共物品供给的经验研究[A].生产力研究，2009,(23)[2]刘梅芳.我国农田水利供给的利益关系与激励机制构建研究：[硕士学位论文].昆明：云南财经大学，2010.[3]Simon.Theultimateresource[M].NewJersey:PrincetonUniversityPress,181:154-155.[4]MeinzenDick.R,GroundwaterMarketsinPakistan[R].ParticipationandProductivityResearchReports,1996.[5]Kessides,IoannisN.Reforminginfrastructure:Privatizationregulationandcompetition[M].WorldBank,2004[6]RosegrantWMank,RinglerClaudia.Impactonfoodsecurityandruraldevelopmentoftransferringwateroutofagriculture[J].Waterpolicy,2010(6):562-586[7]BauerJCarl.Bringwatermarketsdowntoearth:ThepoliticaleconomyofwaterrightsinChile(1976-1995)[J].WorldDevelopment,1997(5):39-65[8]LadPulnam,RobertD.Markingdemocracywork:CivictraditionsinmodernItaly[M].NewJersey:PrincetonUniversityPress,1993[9]BardenA.Anewprimerforthemanagementofcommonpoolresourcesandpublicgoods[M].IndianaUniversityPress,1998[10]RinglerClaudia,RosegrantMarkW,PaisnersMichaelS.IrrigationandwaterresourcesinLatinAmericaandtheCaribbean:challengesandstrategies,EPTDdiscussionPp64，InternationalFoodPolicyResearchInstitute(IFPRD.2000[11]Sarker.AshutoshandItuh.Thedevelopmentofgroupfanninginthepost-warJapanessagriculture[J].2001[12]GulOzerol.Institutionsoffarsmerparticipationandenvironmentalsustainability:AmultievelanalyisfromirrigationmanagementinHarranPlain,Turkey[J].InternationalJoumaloftheCommons,2013,7(1):406-410[13]贺雪峰，罗兴佐.论农村公共物品中的均衡[J].经济学家，2006,(1)[14]王春兰、张超.我国农村公共物品供给市场化的困境分析——以小型水利设施为例[A].科学决策，2009，（4）[15]焦长全.政府“悬浮”与市场“困局”：一种农民上访行为的解释框架[A].开放时代，2010，（6）[16]毛寿龙,杨志云.无政府状态、合作的困境与农村灌溉制度分析——荆门市沙洋县高阳镇村组农业用水供给模式的个案研究[J].理论探讨,2010(2):87-92[17]刘敏.农田水利工程管理体制改革的社区实践及其困境——基于产权社会学的视角[J].农业经济问题(月刊),2015(4):78-86.[18]占少华.乡村公共治理的六个视角及其问题——兼议“一事一议财政奖补”政策[J].社会科学战线,2013(10):221-227.[19]宋宏远，吴仲斌.盈利能力、社会资源介入与产权制度改革——基于小型农田水利建设与管理问题的研究[J].中国农村经济，2009,(3)41n青海师范大学硕士学位论文[20]田先红，陈玲.农田水利在三种模式比较及启示——以湖北省荆门市新贺泵站为例[A]南京农业大学学报（社会科学版），2012，（1）[21]俞雅乖.“一主多元”的农田水利基础设施供给体系分析[J].农业经济问题，2012,(6)[22]吕俊.小型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