农村社区农田水利建设组织动员机制研究 147页

西南农业大学博士学位论文农村社区农田水利建设组织动员机制研究姓名：刘俊浩申请学位级别：博士专业：农林经济管理指导教师：戴思锐20050501n中文摘要改革开放以来，农田水利建设滑坡，农村社区农田水利供给严重不足、运行困难，对农业生产和国家粮食安全乃至世界粮食安全产生了一定影响。学者和实际工作者已经意识至lj-r问题的严重性，从农村税费改革、水利产权制度、水利产业组织等多个方面进行探讨．试图解决这一问题。本文对农村社区农田承利建设组织动员机制的研究．以农田水利建设组织动员机制是农田水利建设成败的关键为出发点，希冀达到兰个目标；第一，探讨农田水利建设组织动员机制的演变及其规律，揭示农田水利建设组织动员机制有效性的根据；第二，评价农田水利建设组织动员机制的绩效，寻找提高农田水利建设组织动员机制效率的新途径和新机制；第三．判明当前农田水利建设陷入困境的根源．为促进农田水利建设健康发展提供政镱依据。一、主要研究结果1、-依存性制度变迁-是农田水利建设组织动员机制的演变特征农田水利建设国家动员机制的强化过程是整个制度结构变迁引起的，是在国家强制性制度变迁一推行计划经济体制背景中形成的。农田水利建国家动员机制弱化则是在计划经济体制衰落、家庭承包制兴起、国家偏好发生变化的背景下发生的。家庭承包制的示范作用、国家动员机制弱化、农田水利产权制度改革、外援项目实施等，催生了农田水利建设的社会动员机制。“依存性制度变迁”的结果是，改变了农田水利建设组织动员机制的格局，即由国家动员机制的单一格局演化为国家动员机制主导并与社会动员机制共存、互动的格局。2、农田水利t设田塞动员机制的高效率不是必然的根据公共品理论和国家理论，似乎可以得出，农田水利建设国家动员机制是有效率的。但是，研究表明国家动员机制不总是有效率的。在计划经济体制下．国家动员机制从总体上讲是有效率的；经济体制转型使国家动员机制弱化了，它的效率总体是下降的。当然．在市场经济体制下．国家动员机制并不～定总是低效的。考察改革以来农田水利建设特别是“九五”时期的情况．我们发现。第一．国家在大中型农田水利建设中仍然发挥着不可替代的作用；第二，在劳动替代资本的农田水利建设方式下．国家动员机制的有效性决定于其动员效率。如果在动员劳动力方面有制度化的安排(例如“两工”制度)，并且各级政府高度重视，国家动员机制仍然可以有较高的效率。3、农田水利建设杜会动员机制尚需培育农田水利建设社会动员机制发育较晚，尚不成熟，但就成功的实践看．农田水利建设社会动员机制是农村社区农田水利建设的有效机制。但是，农田水利建设社会动员机制的发展却不能令人满意，许多因素如“国家一杜会”结构性质、国家政策法律法规、水权地权制度、灌区管理体制改革、农村耩英状况等制约了农村社会组织的发育和发展。4、农田水利建设组织动员机制的决策权配置及趋势国家动员机制强化的实质是决策权配置给n、西南农业人学2005届博士学位论文[I了国家。从产权理论看，则是作为“惟一”产权主体的国家成了行使产权权能的合法主体。从本质上讲，计划经济体制是不承认私人产权而只承认国家产权的一种制度安排。正是因为这种制度安排，国家才有可能控制各种社会资源，保证集体行动组织动员机制的有效性。当决策权向国家代理人和社会扩散时，国家动员机制就相对弱化了，社会动员机制也得以发育。家庭承包制的兴起、计划经济体制运行的高成本、市场化改革的推进，使决策权扩散成为不可逆转的趋势。但是．在决策权扩散的过程中．国家仍然可以凭借其合法暴力保留某些权力，仍然可以对决策权作制度化安排。5、农田水利建设国家动员机制与社会动员机制尚不协调农田水利建设社会动员机制缓解了农村社区对农田水利的需求。但是，小水利另起“炉灶”．与大水利不配套，加上小水利使用成本较低、服务质量较好，造成了大水利运行更加困难甚至闲置、废弃。大、小水利之间的矛盾．会导致农田水利系统结构失衡、运行效率降低和功能衰减。6、农田水利建设国家动员机制在宏观决策中难以充分体现农民的利益由于农民数量庞大、组织化程度低，在国家公共选择的权力结构中处于弱势地位，除非“三农”问题更趋恶化，一般地，宏观决策难以体现农民的利益。财政投入不足，信贷政策歧视等就是其表现，这决定了国家动员机制在解决农村社区农田水利建设问题时的局限性。7、。一事一议”的扶蘸模式不能满足农村社区对农田水利的需求在《村组法》的框架下，农村社区公麸品提供采取相同税收一价格和实行多数原则的“一事一议”决策方式，由于农村社区成员的分化和利益取向的不同，决定了农村社区农田水利供给不足的状况不可能运用这种方式得到根本解决。8、农村社区农田水利建设陷入困境的动员机制根源农村社区农田水利建设是超越一家一户的典型的集体行动，能否有效地动员社区成员采取集体行动是农田水利建设成败的关键。建国以来，我国农田水利建设之所咀取得了巨大的成就．是因为国家动员机制发挥了强有力的组织动员作用。而农村改革之后，农田水利建设之所以出现滑坡现象，则是因为国家动员机制“弱化”和社会动员机制不成熟。所以，国家动员机制弱化和杜会动员机制发育不足是当前我国农田水利建设陷入了困境的根源。9、农民组织化是农村杜区农田水利建设的基础农田水利建设是农村社区成员的集体行动，而集体行动需要组织作为载体。在计划经济体制下，农田水利建设国家动员机制之所以有效，除了其他方面的原因之外，农民的高度组织化是其发挥作用的一个基本保障，层级化的农民组织既使动员实现了高效率，又使集体行动有了可靠的载体。家庭承包制推行后，国家动员机制因为农民原有的组织体系被瓦解而失去了组织基础，社会动员机制也因为农民组织化程度低而不能发挥应有的作用，农田水利建设困难重重。因此，农民组织化是农村社区农田水利建设的基础。’二、主要创新点n中文捅要(1)转换了研究视角已有的研究多集中于农村税费改革对农田水利建设的影响、农田水利建设的产业组织模式、农业灌溉节水行为、地下水灌溉产权制度等内容，没有从集体行动组织动员机制的角度来研究问题。实际上，农田水利建设作为一种集体行动类型，其组织动员是更为关键或更为根本的问题。(2)构建了一个农田水利建设动员机制的分析框架本论文运用“国家一社会”分析，较为系统地研究了农田水利建设组织动员机制演化和有效性问题，对农田水利建设组织动员机制效率进行了历史考察和实证分析。区分了农田水利建设动员机制的两种类型：国家动员机制和社会动员机制；农田水利建设的两类主体：动员主体与行动主体；农田水利建设动员机制效率评价的两个方面：动员效率和行动效率。(3)揭示了农田水利建设陷入困境的动员机制根彝国家动员机伟0由于经济体制的变迁，其有效性下降，处于“失灵”状态。但是，制度变迁没有从根本上改变“强国家～弱社会”的基本结构．农田水利建设动员机制的变迁存在着“路径依赖”现象，国家动员机制仍然主导着农村社区农田水利建设，社会动员机制尚未成熟，农村社区农田水利建设陷入了十分“尴尬”的局面：国家“力不从心”，社会“力不能及”，农田水利建设基本上处于停滞徘徊状态。(4)打破了田家动员机制有效率的。神话’农田水利建设动员机制的演变作为一个“宏观案例”表明，“国家是合法暴力的垄断者”和“公共品国家供给是有效率的”逻辑，并不必然蕴涵国家动员机制是有效率的。在实践中，政策制定者似乎无一例外地盲目认为国家动员机制是有效率的，很少把促进社会动员机制发育和发挥作用作为政策的重点。三、政策运用(一)提高农田水利建设国家动员机制的效率1、明确田家动员机制的功能边界第一，国家动员机制限于那些公益性强、受益面广、牵扯地方多的大中型农田水利建设：第二，国家动员机制应由直接动员向间接动员转变，即通过财政资助、信贷扶持、用地批准、技术指导等方式广泛吸引民间资本和社会组织参与农田水利建设：第三，通过相关立法支持和促进农村社会组织健康发展。2、提高国家动员机制效率中国幅员辽阔，农村社区数量庞大，国家不可能在短期内改变农田水利建设“劳动替代资本”的基本方式，农田水利建设国家动员机制的效率取决于动员效率。因此．可以有条件地恢复“劳动积累工”制度，以提高农村社区农田水利建设国家动员机制的效率。(二)提高社会动员机制的发展水平1、提高对农民组织化重要性的认识农民组织化是农村社区农田水利建设的基础．也是农村公共品供给和营运的基础，更是发展农村商品经济、奔向“太市场”的基础。分散的农户不仅无法解决“小生产”与“大市场”的矛盾，而且因为缺乏资本、技术、社会资源和竞争力而n西南农业大学2005届博士学位论文无法在市场经济中致胜，无法保护自己的合法利益，改变自身的弱势地位，进而最终解决“三农”问题。2、以制度创新促进农村杜会组织发展第一，规范国家权力，否则国家权力的滥用将使社会组织缺乏“自发秩序”的基础；第二，加快农民组织的立法进度，促进社会组织发展：第三，进一步改革水权制度，促进私人组织和社会公共组织的发育、生成，调动其参与农村杜区农田水利建殴的积极性；第四，完善农地产权制度，强化产权的“向上”排他性，保护农民利益；第五，深化农村改革，促进农田水利建设社会动员机制的不断完善。3、加强农村糟荚队伍建设第一，加强农村教育投入，为扩大农村精英群体奠定基础；第二，加大财政转移支付和扶贫开发力度，为农村发展奠定物质基础；第三，加强对乡村干部培训．包括知识培训、挂职锻练；第四，下派干部，对农村笈展实施人力资本支持；第五．营造宽松环境，吸引精英回流，为其创业提供政策支撑。4、完善现有社会组织形式和运行机制(1)完善村委会组织制度和运行机伟9。第一，“强村、精乡、简县”。精乡即取消乡一级设置，将乡作为县的派出机构，精简乡一级的机构、职能，取消乡一级财政：简县即简政，简政即简职能、简机构，建立责任型和服务型政府。第二，赋予村委会发展经济的职能。在国家财力不足的情况下，增强村委会的组织动员能力就必须赋予村委会发展经济的职能，不断壮大集体经济实力。第三，中央政府、地方政府设立农村亟需公共品专项投入基金，支持公兆品决策顺利通过“一事一议”。(2)完善用水户协会运行机制。深化灌区管理体制改革，逐步摆脱用水户“行政化”特点，政府为协会基金无偿注入一定的资金，以便于其独立运转。(3)完善小型农田水利组织制度。防止水资源过度竞争、地下水超采、耕地过度占用，搞好流域农田水利建设整体规划，推动小型水利组织向规模化、流域化方向发展，特别要推进合作水利组织发展。[关健词】农田水利建设集体行动组织动员机制4n英文摘要———■—■|—■—■■■薯曩鼻量曼|量曼■量■置_I■■■■■■■—■■■■■■鼍置—■■■—■■—■■■——■——■一ResearchontheMobilizationandOrganizationMechanismofIrrigationandWaterConservancyConstructioninRuralCommunityPh．D．CandidateLiuJunhaoSupervisorProf．DaiSiruiCollegeofEconomy&ManagementSouthwestAgriculturalUniversity，Chongqing，ChinaAbstractSincethereformingandopening-upofChina,theconstructionofirrigationandwaterconservancyhasbeenlettingdown：thesupplyisseriouslyinsufficientandtherunningisdifficult,whichhascertaineffectonagriculturalproduction，nationalgrainsafetyaswell8stheworldgrainsafety．Realizingtheseverityofthisproblem，manyscholarsandpracticalworkershavecarriedonextensivediscussionsonitfromseveralaspects，such8sticreformofruraltaxation，thepropertypowersystemofwaterconservancyandtheindustrialorganizationofwaterconservancy,etc．Thisthesisfocusonthestudyofthemobilizationandorganizationmechanismofirrigationandwaterconservancyconstructioninruralcommonity．Startingfromtheviewpointthatthemobilizationandorganizationmechanismisthekeytothesuccessoftheirrigationandwirerconservancyconstruction，thethesishopestoachievethreemaingoals：First,toprobeintotheevolutionandtheevolutionruleofthemobilizationandorganizationmechanismofirrigationandwaterconservancyconstruction，revealthefoundationofthevalidityofthemechanismSemond，toappraisetheperformanceofthemechanismandlookforanewapproachandanewmechanismtoimprovetheefficiencyofthemechanism．Third，toascertainthesourceofthetroubleexistsintheirrigationandwaterconservancyconstructionandofferthepolicybasisforpromotingthehealthydevelopmentoftheconstruction．MainResearchResuitsI．’。Dependentsystemtransition”isthemaincharacteristicsoftheevolutionofthemobilizationandorganizationmechanismoftheirrigationandwaterconservancyconstruction．Thestrengtheningcourseofthenationalmobilizationmechanismiscausedbythestructuretransitionofthewholesystem．Ittookshapeinthenationalmandatorysystemtransition---implementingtheplanned5n西南农业大学2005届博{‘学拉论殳economicsystem．Theweakeningofthenationalmechanismtookplacealongwiththedeclineoftheplannedeconomysystem，therisingofthehouseholdcontractsystemandthechangingofthenationalpreference．Theexemplary．effectofhouseholdcontractsystem，theweakeningofnationalmobilizationmechanism，thepropertyrightreformofirrigationandwaterconservancyandtheimplementationofforeignaidprojeetexpeditetheemergenceofthesocialmobilizationmechanismofwaterconservancyworksconstruction．Theresultof”DependentSystemTransition”isthatithaschangedthepatternofthemobilizationandorganizationmechanismofirrigationandwaterconservancyconstruction,thatistosay，fromasinglepatternofthenationalmobilizationmechanism，thepatternhasbeenchangedintoacompatibleandinteractiveoneinwhichnationalmobilizationmechanismisdominantandlinkedwithsocialmobilizationmechanism．2．Thehighefficiencyofthenationalmobilizationmechanismisnotinevitable．Accordingtothepublicgoodstheoryandthenationtheory，itseemsthatthenationalmobilizationmechanismmustbeefficient．However，studieshaveshownthetruthisnotthecase．Undertheplannedeconomysystem，themechanismisefficientasawhole．Butthetransitionofeconomysystemhasweakenedit，soitsefficiencyhastotallydropped，Underthemarketeconomysystem，thenationalmobilizationmechanismwouldcertainlynotbealwaysinpoorefficiency．Investigatingthesituationoftheirrigationandwaterconsen,'ancyconstructionafterthereformespeciallyduringtheperiodof”theNinthFive—YearPlan”，wecalldrawthefollowingconclusions：(1)thecountryisstillplayinganirreplaceableroleinthelarge·and-middle-scaleconstructionofwaterconservancy；(2)bythewayofsubstitutinglaborforcapital，thevalidityofthenationalmobilizationmechanismisdecidedbyitsmobilizationefficiency，Ifinstitutionalizedarrangement(forexample，thesystemsof”twoworkers”)canbemadeinmobilizingtheworkforce，andthegovernmentsatalllevelspaycloseattentiontoit，thenationalmobilizationmechanismcanstillhavethehigherefficiency．3．Thesocialmobilizationmechanismoftheirrigationandwaterconservancyconstructionstillneedsimproving．Themechanismdevelopedalittlebitlateandisimmature，butjudgingfromtheSUCCESSfulcases．itisstillaneffectivemechanismofthewaterconservancyconstructionofruralcommunity．Now,thedevelopmentofthemechanismisunsatisfactory,andthedevelopmentoftheruralsocialorganizationhasbeenrestrictedbymanyfactors，suchasthe“Nation-Soeiety”structurefeature，statepolicies，lawsandcodes，thewaterrightandlandownershipsystem，thereformofthemanagementsystemoftheirrigatedareaandthestatusoftheruralelites，etc．4．Theallocationandthetrendofthedecision-makingpowerofthemobilizationmechanismoftheirrigationandwaterconservancyconstruction．Theessenceofstrengtheningthenationalmobilizationmechanismisthatthedecision-makingpowerhasbeenallocatedtOthecountry．Accordingtothepropertyrighttheory,thenationwhichisthe“only”properlyrightemityhas6n英文捅要becomethelegalentitythatexertsthepowersandfunctionsofpropertyright．Speakingfromtheessence，theplannedeconomysystemisakindofsystemarrangementthatacknowledgesthestatepropertyrightnottheprivatepropertyright．Owingtothesystemarrangement，itispossibleforthenationtocontroltheVariouskindsofsocialresourcesandensurethevalidityofthecollectivemechanism．Whenthedecision-makingpowerisspreadtonationalagentandthesociety,thenationalmobilizationmechanismisweakenedrelatively；andthesocialmobilizationmechanismdevelops．Therisingofthehouseholdcontractsystem，theexpensivecostofoperatingtheplannedeconomysystem，andtheadvanceofthemarketreformhavemadeitanirreversibletrendtospreadthedecision—makingpowertHowever，duringthespreadingofthepower,thenationcanstillusethelegalviolencetokeepsomepowerandmaketheinstitutionalizedarrangementforthedecision-makingpower．5．Thenationalmobilizationmechanismandthesoeialmobilizationmechanismarestillnotharmonious．Thesocialmobilizationmechanismhasrelievedtheruralcommunity’Sdemandsfortheirrigationandwaterconservancyconstruction．However,thelittlewaterconservancystartsallOVeragain，anddoesnotmatchwiththegreatwaterconservancy．Inaddition，thelittlewaterconservancyhaslowercostandbeHerservice,whichmakesthegreatwaterconservancyrundifficultly,evenbeleftunusedanddiscarded．Thecontradictionbetweenthegreatandlittlewaterconservancywillresultintheunbalancedstructure，declinedoperatingefficiencyandfunctionsoftheirrigationandwaterconservancysystem．6．itisdifficultforthenationalmobilizationmechanismofirrigationandwaterconservancyconstructiontofullyrepresentthefarmers’interests．Becauseofthegreatnumberoffarmersandlowersystematizationdegme，thefarmersusuallyhavepoorstatusinthepowerstructureofnationalpublicchoosing．111emacrodecisionsdonotusuallyrepmsentthefarmers’interestsunlessthe”Country,FarmerandAgriculture’’problemsworsenfurther．ThisCanbeseenfromtheinsufficientfinancialinvestmentandthediscriminatedcreditpolicy．甜c．Thesephenomenonhavecausedthelimitationofthenationalmobilizationmechanismwhilesolvingtheproblemofthewaterconservancyconstructionofruralcommuniry．7．Thedecision-makingmodeof”onediscussion，onematter”can'tmeettheruralcommunity'sneedforirrigationandwaterconservancy．Underthe疗哪eof”OrganicLawofVillageCommitteesofthePeople'sRepublicofChina”．theruralcommunitypublicgoodsamprovidedbythewayofsametaxrevenueforsamepriceandbythe”onediscussion，onematter“principleformajority：Thedivisionofrurelcommunitymembersandthedifferencesofinterestsorientationhaveshowedthatitisimpossibletohandletheinsufficient-supplyconditionofruralcommunity’Sirrigationandwaterconservancybythiscode．7n两南农业入学2005届博士学位论文8．Themobilizationmechanismrootoftheirrigationandwaterconservancyconstructionofruralcommunitywhichhasbeenboggeddown．Theconstructionisatypicalcollectiveactionwhichincludesmorethanonefamily．Thesuccessoftheconstructionreliesontheeffectivemobilizationofthecommunitymemberstotakethecollectiveaction，Becausethenationalmobilizationmechanismhasbroughtintogreatplayinthemobilizationandorganization，ourcountryhasmadeenormousachievementinthewaterconservancyconstructionsincethefoundationofthestate．Andbecauseoftheweakeningofthenationalmobilizationmechanismandtheinsufficientdevelopmentofthesocialmobilizationmechanism，theconstructionpresentsthephenomenonoflettingdownaftertherura／reform．Sotheweakeningofthenationalmobilizationmechanismandtheinsufficientdevelopmentofthesocialmobilizationmechanismaretherootreasonsofpresentconditionofourcountry‘sirrigationandwaterconservancyconstruction．9．Thefarmersystematizationisthefoundationoftheirrigationandwaterconservancyconstructionofruralcommunity．Theconstructionisthecollectiveactionofruralcommunitymembers．andthecollectiveactionneedtakethesystematizationasthecarrier．Undertheplannedeconomysystem，theefficiencyofthenationalmobilizationmechanismiscausedbyseveralaspects．Thehighsystematizationoffarmeristhebasicguaranteeforexertingthefunctionofthemechanism．Theclassifyingfarmersystematizationnotonlyhelpsthemobilizationrealizethehighefficiency,butalsomakesthecollectiveactionhavereliablePdtlTieLAfterthehouseholdcontractsystemispursued，thenationalmobilizationmechanismlosestheorganizingfcundationbecausethefarmers’originalorganizationalframeworkisdisintegrated．Andbecauseofthelowdegreeofthefarmersystematization，thesocialmobilizationmechanismisunabletoplayitsduerole．Theconstructionisbesetwithdifficulties．Sofarmersystematizationisthefoundationoftheirrigationandwaterconservancyconstructionofruralcommunity．MainInnovationPoints(1)HavingchangedthevisualangleofstudyTherearelotsofresearchesabouttheimpactsofruraltaxationreformontheirrigationandwaterconservancyconstruction，theindustrialorganizationmode，water-savingdealingofagriculturalirrigationandthepropertyrightsystemofgroundwaterirrigation．Nobodyanalyzestheproblemintermsofthecollectiveorganizationandmobilizationmechanism．Infact,舔akindofcollectiveaction．theconstruction’Sorganizationandmobilizationaremorecrucialandfundamental．(2)HavingconstructedananalyzingframeworkofthemechanismWiththe”court呻ociety“analysisframe，thispaperstudiestheevolutionandthevalidityoftheorganizationandmobilizationmechanismsystematically，andinvestigatesandanalyzespositivelytheefficiencyof8n英文摘要—霸_—■■■—墨■奠—皇_I■曩|曼鼍量董■●—量■墨曼皇—■—舅■皇■—■■●——————■——■■■■■■■墨themechanism．Itclassifiesthemobilizationmechanismintotwokinds：thenationaImobilizationmechanismandthesociaImobilizationmechanism；twoentities：Mobilizationandaction；twoaspectsofappraisingtheefficiencyofthemechanism：MobilizationefficiencyandActionefficiency．(3)HavingrevealedtherootoftheirrigationandwaterconservancyconstructionofruralcommunitywhichhasbeenboggeddownBecauseofthetransitionoftheeconomicsystem，validityofthenationalmobilizationmechanismhasdeclinedandthemechanismisinthestateof”outoforder”．However,systemtransitionhasnotfundamentallychangedthebasicstructureofthe“strongcountry-weaksociety”．Thetransitionofthemechanismhaspresentedthephenomenonof“routerelying”．Thenationalmobilizationmechanismstilldominatestheconstructionandthesocialmobilizationmechanismisnotwell·developedyet．Sotheconstructionofwaterconservancyworksofruralcommunityhasfalleninto”awkwardsituations'’：Thecountryis”unabletodowhatonewishes”，everythingis”beyondsociaty’sability”，andtheconstructionofwaterconservancyworksisbasicallyinthestateofstayingcoolt0wanderupanddown．(4)Havingbrokenthe”mythology”thatthecountrymobilizationmechanismisefficient．Asa”macroscopiccase，thedevelopmentoftheconstructionhasindicatedthatthelogicof‘’nationbeingthecomereroflegalviolence’。and”thenationalsupplyofpublicgoodsbeingefficient”doesnotnecessarilycontainthatthenationalmechanismisefficient．Inpractice．thepolicymakersseemtothinkblindlywithoutexceptionthatthenationalmobilizationmechanismisefficientandseldomregardpromotingthedevelopmentandfunctioningofsocialmobilizationmechanismasthefocalpointofthepolicy．PolicySuggested1．Toimprovetheefficiencyofthenationalmobilizationmechanismoftheinigationandwaterconservancyconstruction(1)Tospeci母thefunctionboundaryofthenationalmobilizationmechanism．FirsLthenationalmobilizationmechanismislimitedtolarge·and-middle-scaleconstructionswhichhavestrongpublicwelfare，widespreadbenefitandgreatinvolvementwithmanyplaces．Second，thenationalmobilizationmechanismshouldbetransformedfromdirectmobilizationtoindirectmobilization．namelytoattractciviliancapitalsandsocialorganizationstoparticipateintheconstructionofwaterconservancyworksextensivelythroughfinanceimbursement，creditsupport，areaapproval，technologicalguiding，ete．attractnon-governmentalcapitalandsocialorganization，Third，tosupportandpromotethehealthydevelopmentoftheruralsocialorganizationsthroughrelevantlegislation．9n西南农业大学2005届博士学位论文qll(2)．ToImprovetheefficiencyofthenationalmechanismChinaisvastinterritory，andtheruralcommunityishugeinquantity，SOitisimpossibleforthenationtochangethebasicmodeof‘‘substitutinglaborforcapital”oftheconstruction．TheefficiencyofthenationalmobilizationmechanismreliesOUthemobilizingefficiency．Soitcanresumethesystemof"“laboraccumulation”conditionallytoimprovetheefficiencyofthenationalmobilizationmechanismofwaterconservancyconstructionofruralcommunity．2．Toimprovethedevelopmentlevelofthesocialmobilizationmechanism(1)ToimprovetheawarenessofthesignificanceoffarmersystematizationFarmersystematizationisthefoundationoftheconstruction，ofthesupplyandmanagementofthepublicgoodsaSwellaSofdevelopingruralcommodityeconomy,marchingontowards“largemarket'’．Scatteredfarmerscannotnotonlyhandlethecontradictionsbetween”small—scaleproduction“and“largemarket”，butalsosucceedinmarketeconomybecauseofthelackofcapital，technology,socialresourcesandcompetingpower．Theyareunabletoprotecttheirownlegitimateinterests，changetheirweakstatusandthuscallnotfinallysolvetheproblemof“Farmer,CountrysideandAgriculture”．(2)Topromotethedevelopmentofruralsoeiaiorganizationwithsysteminnovation．First,toregulatethestatepower,otherwisetheabuseofstatepowerwillmakethesocialorganizationlackthefoundationof‘‘spontaneousorder”．Second，toquickenthelegislativeprogressoffarmerorganizationandtopromotethedevelopmentofsocialorganization．Third，tofurtherreformthewaterrightsystem，promotetheproduceanddevelopmentoftheprivateandpublicsocialorganizations，andmobilizetheirenthusiasmofparticipatingintheconstruction．Fourth，toperfectthepropertyrightsystemoffarmland，strengthentheupwardexclusivenessoftheproperright,andprotectthefarmers’interests．Fifth,todeepentheruralreformandpromotetheperfectionofthesocialmobilizationmechanismoftheirrigationandwaterconservancyconstruction，(3)Tostrengthentheconstructionoftheruralelite．First，toincreasetheruralinputineducationandestablishthefoundationforexpandingtheruralelite’Scolony．Second，toincreasethefinancialtransferpaymentandforcesforpovertyreliefanddeveloping，establishthematerialbasefortheruraldevelopment．Third，tostrengthenthetrainingoftheruralcadre，includingknowledgetraining，skilltrainingwiththepostreserved．Fourth，tosendcadrestothecountrysideandimplementthemanpowercapitalsupporttotheruraldevelopment．Fifth，tocreatealooseenvironment,attractmoreelitebackandofferthepolicyassistanceforestablishingtheirbusiness．(4)Toperfectthepresentconfigurationoforganizationandoperatingmechanism．口t0perfecttheorganizationsystemofthevillagecommitteeandoperatingmechanism．First，toabolishonegradeofthesettingoftownship，regardTownshipastheagencyofthecounty，simplifythefirst10n英文摘要■曩_鼍置量皇_■■——墨毫曼曼曼曼曼舅蔓曼皇_■E詈曼曼曼皇曼皇皇皇——鼍日罾量量蔓___—_II—■_—_■■■■■—曩量|皇曼classorganizationandfunctioninthetownship，cancelthefirstclassfinanceoftownshipandsetupresponsibilitytypeandservicetypegovernment．Second，toentrusttothevillagecommitteethedutyandrighttodeveloptheeconomy．InGaseofnationalfinanceinsufficiency，strengtheningthevillagecommitteemobilizingabilitymustentrustthefunctiontothevillagecommittee,andstrengthenthecollectiveeconomicstrengthconstantly．Third，thecentralandlocalgovernmentshouldsetupafundforthepublicgoodsneededinthecountryside．Otoperfecttheoperatingmechanismofthewateruserassociation．Todeepenthemanagementsystemreformofirrigatedareas．togetridofthe”administration”characteristicofwateruserprogressively．Thegovernmentshouldpouracertainfundintotheassociationfondtoensureitsindependentoperation．口toperfecttheorganizationsystemofthesmall—scaleirrigationandwaterconservancy．Topreventtheexcessivecompetitionofwaterresources，theexceedingquarryingofgroundwaterandtheover-cultivationofthefarmland．Tomakeagoodoverallplanfortheirrigationandwatercomervancyconstructioninthedrainage8tea．Topromotethesmall-scalewaterconservancytodeveloptowardscale，basin,especiallythedevelopmentofthecooperativewaterconservancy．Keywords：IrrigationandwaterconservancyconstructionCollectiveactionOrganizationandmobilizationmechanismn西南农业大学2005届博十1学位论文文献综述农田水利建设组织动员机制是动员主体基于某种可能的因果性．为实现预期目标而组织行动主体采取集体行动的方式、规则或模式。农田水利建设组织动员的实践古已有之，历史悠久，尽管如此，对农田水利建设组织动员机制宜接研究的文献还是极少，然而，相关的研究文献却极其丰富。1、关于集体行动的理论研究农田水利建设是一种特殊的集体行动，有关研究最早反映在管理学领域的相关文献中。管理学对科层组织的研究，涉及到组织结构、激励制度、领导者素质、管理模式、组织类型等方面，从泰罗的科学管理理论、法约尔的组织理论、韦伯的科层理论、巴纳德的系统管理论以及到最近的研究，都表明了管理学重视科层组织的研究传统。关于集体行动引人瞩目的研究始于奥尔森(1965，1982)的《集体行动的逻辑》．他在其后出版的著作《国家兴衰的探源》中对其理论进行了拓展。在奥尔森看来．集体行动并不是关于市场机制运行失败的理论探讨。也不像政府那样认为是理所当然的，更不是通常所认为的那样，是具有共同利益的人们的自觉行动。事实上，集体行动存在着“困境”(奥尔森，1996)。关于集体行动的研究，以下线索值得注意：(1)关于集体行动主体的理论。如奥尔森的利益集团理论就揭示了小的利益集团更有动因、更容易形成集体行动：国家理论则表明国家是“经济人”，有独特的利益追求，国家会有动力成为集体行动的动员主体1：精英理论特别强调精英在管理、协调、仲裁、燕合、组织等职能中的作用2，而“差序格局”理论也表明了中国乡土社会中精英的特殊地位和作用(费孝通，1998／2003)。(2)关于集体物品的理论。这一研究主要集中于公共品理论这一名称之下．始于新古典经济学，但是目前已经用新制度经济学加以分析完善了。在公共品理论研究中。奥尔森和布坎南的研究颇具特色。都将公共品与集体行动联系起来，不过奥尔森是从消费的角度来定义公共品的．并且将公共品看作是分利集团分利的结果，而布坎南则是从生产角度来定义公共品的，他认为凡是集体行动提供的物品都是公共品(布坎南，1993／2002)。很显然，公共品的性质对集体行动的组织动员机制是有影响的，生产和使用中的机会主义行为会导致了“公地悲剧”(Hardin，1968)。新制度经济学的制度及制度变迁理论也为审视集体行动的组织动员机制提供了理论基础。新制度经济学的基本命题是“制度是重要的”3，制度影响人的行为，从而影响经济活动的绩效。因此，包括制度结构和制度安排的制度变迁．特别是产权制度变迁．对农田水利建1国家理论是一个由不同观点或派别组成的庞杂体系，本文关注的诺斯和布坎南的国家理论。见诺斯．经济史中的结构与变迁．第1版．上海：上海人民出版杜，1994／2002：布坎南．自由、市场与国家．第1版．上海：上海三联书店，1989。2参见俞可平．权力政治与公益政治．第2版一E京：杜会科学文献出版社。2003。3关于这个命题早就被学者、政治家关注，如孔子的“克已复礼”之说，老制度经济学家康芒斯将制度解释为“集体行动控制个体行动”。20世纪初关于资本主义与社会主义的大论战，等等。但自科斯的t企业的性质》之后，关于制度重要性的经济学研究才获得了真正的意义。如科斯强调，在交易费用不为零的世界里，制度安排对经济效率的重要的。至诺斯，对制度的重要性研究达到了一个顶点，制度变迁理论成为新制度经济学的一个重要分支。12n文献综述设组织动员机制会产生重要影响。例如，强制性制度变迁与诱致性制度变迁、制度的“依存性”等(林毅夫，1994／2000，2000)，对于正确理解与合理解释集体行动组织动员机制有重要的启示。2、关于农田水利建设动员机制的相关研究相关的研究文献主要集中于以下几个方面：(1)农村公共品的研究。农村公共品供给问题之所以受到重视，一是因为农田水利建设具有外延扩大再生产、内涵扩大再生产和提高农业劳动生产率的意义(郑景冀，1992)；二是因为改革开放以后，农村改革虽然为促进农业生产的增长提供了很强的激励，但却没有为农村公共品的“生产”提供同样的制度安排，制度变迁对农村公共品的供给造成了不利的影响(张军和何宗寒，1996)；三是因为农村公共品供给体制加重了农民负担(叶兴庆，1997)。张军等人(1996。1997．1998)认为，农村改革引起了农村公共产品供给制度的变迁，国家财政和乡村集体提供公共品不再是惟一的方式。农村公共品相应转向由私人产品、俱乐部产品及原有公共部门提供，发展地方经济、促进具有较多资产存量的主体的发展、营造一个较好的环境、以及政府适当介入可以降低公共品的供给难度。叶兴庆(1997)的研究则表明，农村公共品制度外供给机制是改革前农田水利建设成功组织投入的原因，又是改革后因农民负担加重、制约动员投入的因素。黎炳盛(2001)则注意到了家庭承包制瓦解了原有农村公共品供给体系，但作为解决问题的村民自治制度亦不能有效地保障农村公共品的供给，必须进行行政管理体制和财政体制改革。(2)农田水利建设制度研究。这方面的文献较多，第一，关于农田水利产业组织的研究。胡继连等人(2002，2003)注意Nd,型农田水利产权制度改革诱发出新的小型农田水利产业组织，从产业组织理论的角度研究了这些组织的特点．并提出了水利组织产业化观点。第二，关于灌区管理体制改革主要集中于政策层面，如对灌区进行“放权”改革，引入灌溉自主管理区制度．推行用水户协会制度，总的观点是自主灌溉管理区、用水户制度改革取得了一定的成效．但是问题较多，灌区管理体制改革尚待深入(理查德·瑞丁格．20021李代鑫，2002；姜开鹏，2003：徐志刚等，2004)。第三．农田水利产权制度研究。胡继连等人(2000)研究了小型农田水利产权制度改革对农村社区农田水利建设的积极意义及其存在的问题。王金霞(2000)研究了地下水产权制度对农田水利建设的影响，显示了农田水利产权制度改革在农田水利建设中的重要地位。第四，农村税费改革对农田水刹建设的影响。这方面的研究多为对策研究。一般认为，农村税费改革后，对农田水利建设有较大的影响：投工将大幅度减少。县乡财政和农民投入的农田水利建设的资金将基本断绝．组织群众兴修较大规模的水利工程困难很大(杨耕读，2001)。(3)农田水利建设相关制度的研究。胡继连等(2002)注意到小型农田水利产权制度与农地制度的不协调性，如农田水利产权期限与农地承包期限不一致对农田水利建设的消极影响。贺雪峰等(2003。。2003“)注意到了农村社区自发进行的农地制度创新一划片承包有利于促进农田水利建设以及村庄的关联度与农田水利建设的相关性。安戈注意NT国家金融政策对小型农田水利建设的影响，主张国家改革信贷政策优先发展小水利(安戈，2004)。(4)关于农田水利建设主体的研究。张嘉涛(2002)认为，当前农田水利建设面临13n西南农业人学2005届博J：学位论文的问题是经济体制转型造成的，解决这些问题需要认真研究农田水利建设的主体及相关问题。也有人提出要研究农田水利建设的投资主体、管理主体问题(杜威漩，2003；唐忠和李众敏，2005)。此外，社会学、人类学、政治学、历史学等学科也为农田水利建设的研究提供了富有启发的研究材剌和思想观点。3、简要的评论尽管尚无关于农田水利建设组织动员机制或集体行动组织动员机制的直接研究，但相关的研究还是从不同的方面涉及到了这一问题，并且有相当丰富的理论和经验研究文献。无疑，关于集体行动的理论探讨是本研究的理论来源，它为研究提供了理论视角和分析工具；关于农田水利建设的现实研究，则为研究展示了丰富的经验资料。但已有的研究的不足之处是：第一，理论研究尚未注意到集体行动的组织动员机制问题，还缺乏相关的专题研究：第二，论者尽管注意到了农田水利建设主体问题，但未从组织动员机制的角度来探讨问题；第三，关于农田水利建设研究的多思路、多角度有益于对问题根源的认识，但亦表现出现有研究缺乏一个统一的分析框架，难以对农村社区农田水利建设进行全面和深入的解释和分析。14n箭I章导论第1章导论1．1研究背景中华民族五千年的农业文明史，既是一部改造自然、获取食物的耕耘史，也是一部与自然抗争的水利建设史。对于一个农业大国而言，王朝兴衰与水利相联，“必也水利，衰亦水利”。故农田水利建设为历代历朝所重视，是统治者概莫能外的治国安邦之策。历史地看，我国农田水利建设成就辉煌。但直到1949年．农田水利工程还是少得可怜，当时全国有效灌溉面积仅2,4亿亩，约占当时耕地面积的16．3％．人均占有灌溉面积0．44亩．全国主要用于灌溉的较大水库只有十几座(水利部农村水利司，1999)。新中国成立以后，党和国家领导翻身农民进行了大规模的农田水利建设。改善了人民的生产、生活条件，有效地防止了水旱灾害的侵袭，扩大了农田灌溉面积，提高了农业生产能力。支持了国家的工业化战略，支撑了庞大的人口及其高速增长，保持了社会经济稳定。可以说，没有大规模的农田水利建设，就没有我国农业的持续发展．就没有国家粮食安全的基本保障。改革开放以后，农田水利建设一度出现滑坡，农田水利设施损毁严重、带病运行，已经危及到国家的粮食安全和农业的可持续发展。农田水利建设是一个国家或杜区的十分特殊、典型和重要的集体行动类型，很早就引起了学者们的广泛注视。例如，魏特夫等人(Witffogel，1957；Perkings，1969)早就注意到国家体制与灌溉系统的关系，以及灌溉系统与王朝兴衰的关系1；熊启珍也注意到大跃进初期的大规模农田水利建设是诱发“人民公社化运动”的直接原因(熊启珍。1997)。较早注意到农田水利建设与经济发展关系的是冀朝鼎，他在《中国历史上的基本经济区与农田水利建设》一书中，非常清晰地论证了农田水利建设与经济发展的关系：在中国历史上。农田水利建设的区域变迁与基本经济区的变迁是一致的。许多论者也注意到了农村发展与农田水利建设的关系。如速水佑次郎和弗农·拉坦在《农业发展的国际分析》一书中研究了灌溉与农作物增产之间的关系：社会学家曹锦清在《黄河边的中国：一个学者对乡村社会的观察与思考》一书中记录了农田水利建设差的村庄比农田水利建设好的村庄的经济实力要差、农民的生活水平要低的情况。上述研究表明，农田水利建设是一个值得高度重视的研究领域。但是，已有的研究很少注意农田水利建设的组织动员机制问题。事实上，农田水利建设的状况灯坏。农田水利建设能否成功举办．其设施能否得到有效利用和维护，从根本上讲赴与其组织动员机制密不可分的。本论文的选题基于三点：第一，农田水利建设煺重要的；第二，农田水利建设的皇R织动员机制是农田水利建设成败的关键：第三，已有的对农田水利建设的研究基本没有涉及到组织动员机制问题。1．11农田水利建设的重要性水是一利呵：可替·f℃的特殊的物质资源．楚人类_：存n0基本物质条件和生产活动的基本要转引自速水佑次郎发展经济学一从贫田到富裕．第l版北京：社会科学文献Ⅲ版社，2003：103。n西南农业大学2005届博j：学位论文素。我国虽然水资源总量丰富，但人均占有量小．平均每人年占有的径流量仅为2260m3,比世界平均值的I／4还低，约相当于美国每人平均占有量的1／6、原苏联的l，8、巴趟的1／19、加拿大的1／58(刘昌明等，1998／2001)。因此，我国既是一个水资源大国，又是一个水资源贫乏“小国”。随着工业化、城镇化的发展．人口增长和产业结构演进，水资源的稀缺性日益凸现，水资源供求矛盾必然不断加剧，“人～水”问题将与“人～地”问题一起成为制约中国经济社会发展的重大矛盾。“水利是农业的命脉”，这是毛泽东对农田水利建设的一个科学论断。然而，一方面我国水资源不足，农业灌溉用水缺口300亿m3左右；另一方面用水又存在严重浪费的现象，特别是农用水浪费严重．渠灌区水的利用系数仅为0．4-0．5，农田灌溉水量超过作物需水量l，3甚至1倍以上((刘昌明等，1998／2001)。水资源和农业用水的现状表明。必须加强农田水利建设，缓解日益紧张的水资源供求矛盾，以适应经济社会的发展。1、农田水利建设是保障粮食安全的物质基础我国大部分地区位于北温带和亚热带，受季风性气候的影响强烈，是严重的贫水屠和永早灾害极其频繁的国家。据史料记载，自公元前206年至1949年的2155年间，全国共发生较大范围旱灾1056次，较严重的水灾1092次。平均每两年各发生一次(邓拓，1959)。根据1949．1998年50年来的水灾统计资料，全国平均每年受灾面积923万公顷(约1．38亿亩)，约占全国耕地面积的9．7％，成灾面积520万公顷(0．78亿亩)，约占全国耕地面积的5．5％。受灾面积超过多年平均923万公顷的有18年，占总数的36％。洪涝灾害最轻的是70年代．受灾面积为多年平均的65％。洪涝灾害最重的是90年代，为多年平均的1．8倍(刘江．2000)。1949年以来，先后发生了1951年的淮河大水、1954年的长江大水、1958年的黄河大水、1963年的海河大水、1991年江淮大水、1994年的珠江大水、1995年的辽河及第二松花江丈水、1998年长江、嫩江和松花江特大洪水．严重的水灾使人民生命财产遭受了重大损失。我国不仅水灾频繁，面且旱灾也极其频繁。干早发生的范匿、程度历年之阊变化较大，对我国主要农作区及经济区影响极大，且旱灾甚于水灾。1950．1998年全国农作物年平均受早面积2083．3万公顷．成灾面积850．2万公顷。在此期间全国重早年(指受旱面积超过2670万公顷、成灾面积超过1333万公顷)发生lO年，约5年一遇(刘江，2000)。对于一个水旱灾害频繁发生的国家，如果没有农田水利建设作为基本的保障条件，农业生产将是极其不稳定的。建国咀后，党和政府高度重视农田水利建设，有效灌溉面积逐年上升．为抵御水早灾害奠定了基础。但是农田水利建设仍然不能满足农业生产发展的要求，农业生产抗御自然灾害的能力依然不足。1949年以来．因泱涝灾害年减产粮食约1045万吨，因干旱灾害年减产粮食约1197万吨，两项合计减收粮食总量约占同期粮食总产量的7．7％；1990年代．水旱灾害更趋严重，因洪涝灾害年减产粮食约1857万吨，因干早灾害年减产约1957万吨，两项台计减收粮食总量约占同期粮食产量的8．3％(刘江，2000)。16n第1章导论“粮食安全”这个关乎我们这个人口大国社会稳定和经济发展的重大问题。近年来不仅引起了包括中央在内的各级决策层的高度重视，也引起了学术界和社会有识之士的重视，更引起了国际社会的广泛关注(莱斯特-布郎，1995)。中国耕地的63．5％分布在淮河及其以北地区，而水资源仅占全国总量的19％；长江以南地区占全国国土面积的36．5％，而水资源却占全国总量的81％(刘江，2000)。中国农业生产对灌溉依赖性很强，目前全国75％的粮食、90％的经济作物依靠灌区生产(刘江，2000)。技术进步和农田水利设施的改善，是农业产出增长的主要源泉。灌溉投资的增加对中国农业生产能力的提高发挢了非常关键的作J；lj，增加灌溉投资．扩大灌溉面积是保证中国食物安全的重大措施。最近的一项研究表明，农业科研和水利建设投资对实现中国的粮食安全目标和提高农业生产的竞争力将会发挥十分重要的作用(黄季妮，2004)。韩洪云等人的计量分析表明，这些年尽管耕地面积总量没有增加．但由于灌溉面积发展和农业技术进步．中国粮食生产取得了长足发展，其中灌溉面积的增加是增产的主要因素(韩洪云等，2001)。一项对58个国家基础设施与农业发展关系的研究也表明．基础设施与粮食总产量的增长正相关(见表1-1)。中国灌溉区和农田水利建设的作用以及水旱灾害的严重情况，要求我们必须加强农田水利建设，以保障国家粮食的安全。寰1-1基础设施对农业的作用·一目实证基础设施的增长率(1％)粮食总产量增长率(％)灌溉设施1．62公路0．26农村公路密度0．12成人识字率0．54资源来源IBinswanger¨．“ThePolicyResponseofAgriculture。ProceedingsoftheluridBankAnnualConferenceonDeveiopemntEconOmics1989．WashingtonD．C．．转引自邓淑莲．中田基础设施的公共政策第1版．上海z上海财经大学出版杜．20031蚰2、农田水利t设是充分利用土地瓷源的有效造径我国是一个土地资源贫乏的国家。耕地只有世界的7％，在世界上排名第126位：人均占有耕地仅为o．1公顷(1．59亩)，排在第110位，是美国的l，9、加拿大的1／20、澳大利亚的1／34，而养活的人口却占世界的22％，居全球首位。在全国2800多个县级行政区划单位中．人均耕地低于联合国粮农组织所确定的O．05公顷(O．8亩)警戒线的有666个，占23．7％；人均耕地低于0．033公顷(O．5亩)的有463个，占16．5州周永康，1999a，1999b)。随着城镇化建设和工业化的发展．耕地面积将不断减少．人地矛盾将更加突出。实际上，从1957年起，中国的耕地就一直呈减少态势，“六五”期间净减耕地235．27万公顷(3529万亩)，年均47．07万公顷(706万宙)；“七五”期间净减123．Ol万公顷(1845．2万亩)．年均24．6万公顷(369万亩)；“八五”期间净减70．22万公顷(1053．3万亩)，年均14．07万公顷(21l万亩)(国家土地管理局保护耕地专题调研课题组，1998)。进入“九五”以后，耕地面积减少速度惊人，17n硼l肖农业大学2005届博卜学位论文例如，2003年田十资源部公布的耕地面积为12340万公顷(18．51亿亩)，与1996年底相比，减少丁666．67万公顷(1亿卤)，这是个最低限度的保守估计，实际减少的耕地要比这个数字婴人(际锡文，2004)。对丁‘中国这样n々人口大国，保持耕地总聚平衡用I保护耕地具有战略意义。保持耕地总量平衡除r在保护现有耕地的同时．加强农田水利建设是一项重要措施。首先，可以扩大耕地面积。2002年．我国有耕地13004万公顷，荒地10800万公顷，其中宜农荒地3535万公顷；椒ll'．JtJ地26329万公顷，其中宜林荒山荒地5393万公顷(中国统计年鉴—2003)。农田水利建世：『哿为火衄“荒山荒地”的开发利用奠定基础。水资源的开发利用，使更多的非耕地转化为可耕地。其次，能够改善耕地等级。农田水利建设对于增加耕地有效灌溉面积。改造受缺水、渍害、盐碱危害的中低产田，提高耕地质量。增加耕地的产出量有重要作用。再次，可以提高耕地的利用率。通过农田水利建设，可以改善生产条件，优化种植模式，提高复种指数，使耕地得到更充分的利用。3、农田水利建设是农业科技扩散的前提条件关于基础设施与生产资本的关系即“社会先行资本(soc)”与“直接生产性活动(DPA)”的关系是发展经济学中的一个论题。发展经济学认为SOC(socialoverheadcapital)与DPA(directlyproductionactivities)的关系有五种基本形式：第一种是SOC先于DPA，这是一种关于基础设施先行的“唯资本论”和“大推进理论”；第二种形式是SOC与DPA同步发展；第三种形式是SOC滞后于DRA；第四种是SOC与DPA交错发展；第五种是优先发展DPA，当DPA提供的剩余积累达到一定规模时，用于SOC。SOC与DPA的关系孰先孰后，从经济效果和社会效果看．一般认为第一种和第二种模式较好，第三种、第五种模式较差，第四种模式的交错时间由于难以把握．实际上操作起来不容易。广大的发展中国家大多是第三种模式，基础设施建设成为经济发展的“瓶颈”(林后春，1995)。就农田水利建设与农业生产的关系而言，一般认为农田水利建设先行是促进农业发展和农业技术应用的条件。速水和拉坦对东南亚农业发展的研究表明，灌溉发展是农业技术扩散的条件；没有灌溉的发展，源于1960年代的“绿色革命”就不能及时见效．农业增长就会受到影响。速水和拉坦认为，发展灌溉系统是扩散现代品种和使用肥料的前提条件，灌溉的改善使引入新的种子肥料技术成为可能(速水佑次郎，2003)。白从上一世纪的“绿色革命”以来，农田水利建设的重要性日益凸显。以农业品种技术为核心的农业技术体系对于水有极强的依赖性和敏感性。没有灌溉技术措施，作物品种对于肥料的高敏感性就不能显现出来，作物品种的高产效应就不能发挥；农作物如果没有适量的灌溉，就会影响其光合作用，从而影响对肥的吸收，进而影响农作物的产量：甚至没有适当的灌溉措施，农作物病虫害容易出现多发、易发现象，从而影响了农作物产量，加强农田水利建设对于防治农作物病虫害有积极的作用。观察表明，灌溉地与非灌溉地的作物产量有较8n第{章导论大的筹别。一般而言，灌溉地的作物产量是非灌溉地产量的几倍，而早作品种产量也要小于灌溉作物品种的产量。灌溉发展的国际经验表明，农田水利建设对于农业生产的作用是极其重要的2。4、农田水利建设是解决“三农”问题的重要措箱结构调整是经济结构不断优化的过程，是产业结构与消费结构不断适应的过程。随着社会主义市场经济体制的确立．人们生活水平的提高，人们的需求结构发生了重大变化，已往单一的以粮食为主的农村经济结构已经不能适应日益复杂的需求变化。加之．恩格尔定律的作用，农业经济的比重在整个国民经济中的比重将下降。如果农村经济结构不作相应调整．那么占人口近70％的农民在国民收入分配结构中将处于十分不利的地位。调整农业经济结构，优化农村经济结构是繁荣农村经济、提高农民收入的战略性举措。农村经济结构的调接涉及农业与非农产业的发展，也涉及到农业经济内部结构的调整，后者既包括农林牧副渔的调整，又包括粮、经、饲、果、菜等种植结构的调整。经济结构的调整必然导致用水结构的调整。一方面，这就会产生农业用水与非农业用水的矛盾；另一方面．在粮食生产不受影响的情况下，农林牧副渔的发展或不同作物的种植又需要水利的支持。如果没有农田水利建设的支持，不仅会影响农村非农产业的发展，而且会影响农村非粮食作物的发展。冈此，农田水利建设是制约农村经济结构调整的重大因素。农田水利建设对于减轻农民负担、提高农民收入具有重要作用。大量文献表明，灌溉地比非灌溉地的作物产量商得多，灌溉地的农户收入也要高于非灌溉地农户的收入近一倍3。农田水利建设搞得好的村庄或农民的经济生活水平高的原因可能是，水利的利用提高了作物产量(超过社会平均产量)，同时农民可以调整种植结构如种植经济作物等带来了收入的提高。因此。农田水利建设是农民脱贫增收的重要途径。学者已经关注到农村公共品供给与农民负担的关系，认为公共品制度外筹资方式是导致农民负担沉重的原因(叶兴庆，1997)。农田水利建设作为农村公共产品，其投资、建设方式不同，对农民负担的影响也不同。传统的农田水利建设方式，主要是以国家少量扶助和农民投工投劳为主的方式进行的。从理论上讲，农田水利建设投入是生产性投入．并不构成农民负担的内容。但是，以收取共同生产费作为农田水利建设的筹资方式和以劳动积累工的支出作为其主要筹劳方式的作法，在实际操作中却增加了农民负担。“麸同生产费是个筐，什么东西都往里装”，致使共同生产费成为农民负担的一个根源，而强制性的“以资代劳”也增加了农2速水佑次郎提供了一个案例：印度尼西亚的一个村庄最初灌溉系统不发达，种植双季稻的水田面积仅占一半。当国家的灌溉系统延伸到这个村庄．所有的水田变成双季稻后，水稻每公顷的平均产量增长了40％多，加上灌溉的改进带来的作物面积的扩大使这个村庄的水稻总产量增长了85％。见速水佑次郎-发展经济学～从贫困到富裕．第1版．|t京：社会科学文献出版社·2003：213·3安戈(JonathanUnger)指出，灌溉地收入远远高于非灌溉地收入．幅度达93％。其中还提到黄秋琼、罗思高、黄季娓和王金霞等人的研究，表明灌溉田与非灌溉田的收入差距是很大的。见安戈．中国的贫困地区与灌溉系统农村经济．2004(2)。19n西南农业人学2005届博ij学位论文民的负担。因此，现行的农田水利建设的政策在客观上是农民负担加重的一个原因。改革农村社区农田水利建设组织动员机制是减轻农民负担的重要途径。根据公共产品理论，公共产品的供给是政府为取得税收提供的一种服务。由于私人只有提供私人物品的激励，所以在农村公共品性质不发生变化的情况下，只有政府才能保证农田水利的供求平衡和供给效率。因此，廊当由政府提供农田水利设施，而不是完全由农民自己提供农田水利设施。如果由政府提供农田水利设施，则农民的负担无疑会有大的降低。或者说，即使政府不能完全提供农田水利设施，也要变革过去主要由农民提供农田水利设施的单一方式，探索多元的农田水利建设模式，进而减轻农民负担。1．1．2农田水利建设组织困难建国以来，农田水利建设事业取得了巨大的成就，全国有效灌溉面积从1949年的1600万公顷(2．4亿亩)上升到2003年5401．42万公顷(8．10亿亩)(中国农村统计年鉴一2003)。使40％以上的耕地有了灌溉设施。至1998年底，全国已有渠道防渗灌溉面积866．67万公顷(13000万亩)，管道输水灌溉面积453．33万公顷(6800万亩)，喷灌面积150．67万公顷(2260万亩)．灌溉水利用率和生产效率逐步提高(2l世纪初期中国农村水利发展战略课题组，2001)。农田水利建设事业的发展，为家庭种植业发展打F了坚实的基础，为我国国民经济的持续、快速、稳定发展奠定了基础。尽管我国农田水利建设取得了巨大的成就，但是农田水利建设却面l临着组织动员不力的严重问题：农田水利建设面临着巨大的需求，却缺乏强有力的供给主体和组织动员机制。1、从需求的角度看第一，灌溉设施不能满足改善农业生产条件的需要。当前，灌溉面积只占到耕地面积的40％多，且发展极不平衡。少数地区的灌溉面积超过了耕地的65％，如北京、浙江、江苏；不少地区如吉林、贵州、甘肃等地的灌溉面积少于耕地的25％，北方的不少地区还受到干旱的严重威胁。在现有的耕地中．有约l，3的面积是受到缺水、涝、渍、盐碱危害的中低产1丑(21世纪初期中国农村水利发展战略课题组，2001)。从总体而言。农业还没有摆脱靠天吃饭的局面．农田水利建设还不能适应农业结构调整和农村经济的发展。第二，对小水利的需求增长。由于灌溉管理体制政事不分、职责不清、运行成本高．同时由于渠系利用系数低，中间渗漏严重，一方面需要资金维修水利设施：另一方面水费低-农民在用水中存在严重的浪费现象。低廉的水费和严重的水资源浪费，使灌溉区缺乏资金维护、更新、改造农田水利设施，以提高农田水利使用效率。虽然水费价格低，但是由于能够利用的效率过低，或者水渠损坏、漏失严重，造成了农民水资源利用的实际成本上升，进而n第l章导论农民无法利用“大水利”4。这样就诱发了农民对“小水利”的现实需求，而对大水利弃之不用。第三．农田水利设施质量低、效益差。现有的灌溉工程相当部分是1950年代或1960年代修建的。当时因为资金不足，只能因陋就简，标准低、质量差、配套不全，经过长期运行，严重老化失修。对全国195处大型灌区的调查表明，至今还有21％的渠系、30％的建筑物没有配套．田间工程不完善的占600／'0-80％，农田有效灌溉面积只达到设计水平的69％，效益远没有发挥；大型灌区骨干工程建筑物老化失修率接近40％，其中20％已报废，效益衰减严重。与先进国家相比，我国的灌溉技术落后，先进的节水灌溉技术推广缓慢、推广面积小。同时，灌溉渠道衬砌率低，只有20％-30％，渗漏十分严重，灌溉系数只有0．4左右(21世纪初期中国农村水利发展战略课题组，2001)。2、从组织动员的角度看第一，农田水利建设主体缺失。谁是农田水利建设的主体?当前，一方面是农民对于政府的期待，另一方面是政府希望退出农村社区农田水利建设5。同时．原有的水利管理组织由于水利工程产权不明、职责不清、政事不分、水价不合理．导致管理机构和村民都没有参与农田水利建设和管理的积极性、主动性，灌溉组织也无力从事农田水利工程设施的维修管理工作，致使农田水利工程设施老化、失修，供水效率低。第二，农田水利建设资金投入和劳务投入严重不足。1980年代以来，水利基本建设投资占全国基本建设投资比重逐年下降。从“二五”时期的8．1％下降到“六五”时期的2．7％、“七五”时期的1．97％、“八五”时期的1．89％、“九五”时期的3．55％、2002年的3．98％6，“九五”后虽有回升，但仍低于“二五”时期。其中，水利基本建设投资主要不是投入到灌溉工程，而是投向大江大河的治理工程。水利基本建设投入灌溉工程的比重由“二五”时期的31％，降到了1998年的13％，降低了18个百分点(2l世纪初期中国农村水利发展战略课题组，2001)。灌区改造、扩建、节水灌溉工程建设和发展新的灌溉设施的资金及劳务投入严重不足。农村税费改革加剧了农田水利建设筹资、筹劳的矛盾。2000年开始试行的农村税费改革。由于逐步取消“劳动积累工和义务工”，农田水利建设的筹资、筹劳机制缺失，国家又缺乏必要的财力投入，农村社区农田水利建设更为困难。农村公共事业也由“自上而下”的决策方式改为“一事一议”的方式，采取多数原则进行表决．由村民大会或村民代表大会讨论通过。公共品决策方式改变的结果是。多数地方由于农民生活水平不高、负担较重、且流动农民较4贺霉峰在讨论农田水利建设时，区分了大水利和小水利的概念。前者指大型、中型等跨村、跨乡的农业供水工程，后者指由农民自己组织建设的以村、片或户为服务对象的小型水利设旅。他认为．目前大水利与小水利存在着深刻的矛盾。参见贺雪峰．新乡土中国．第1舨．桂林：广西师范大学出版社，2003·’《中华人民共和国村民组织法》规定，由村民委员会组织村民进行农村公共设施的建设。6根据中国统计年鉴一2000第78页计算。2ln西南农业大学2005届博士学位论文多、且限于一个村的范围，故“一事一议”难以操作，农村公共事业难以兴办．特别是因为农田水利多是涉及跨村、跨乡的工程，农田水利建设面临着组织动员困难的问题。农田水利设施的供给与需求有较大的差距。尽管政府年年都要求将农田水利建设作为一项重要工作来挪，但是仍然没能改变农田水利设施供给不足、失修老化、带病运行以及严重损毁的状况。这说明，政府已经不像过去那样在农田水利建设中具有强大的组织动员能力，已有的农田水利建设组织动员动机制不那么“灵验”了。1。2研究的问题与相关概念1．2．1问题的提出1、问题的提出及其界定农田水利建设是事关农民增收、农业增效和农村发展的重大问题。对于农田水利建设供给不足、管护困难的状况，已有的研究关注的是：(1)农田水利供给不足问题。这个问题的解决思路主要是“技术性”的或者“工程性”的．即通过增加农田水利建设投资，来解决目前农村社区农田水利供给不足和运行困难的问题。但是，随着水利投入的增加，工程技术的发展，并没有解决农村社区农田水利建设中存在的问题。(2)农村税费改革对农田水利建设的影响。农村税费改革的推行，使农田水利建设筹资筹劳变得更加困难，影响了农田水利建设的投入渠道。(3)水利制度改革，即改革水权、水价、小型农田水利产权、灌区灌溉管理等制度。自1970年代以来，许多发展中国家的灌溉系统出现了老化、失修和带病运行的问题，加之财政压力，各国普遍出现了灌溉管理权由政府向农民转移的趋势。我国于1990年代开始试点推行，并取得了一定的成效．但进展比较缓慢。以往的研究基本没有涉及农田水利建设的组织动员机制问题。实际上，农田水利中的建设、管护问题。与其组织动员机制有关．没有有效的组织动员机制，既不能解决“建”，也不能解决“管、护”问题。因为．农田水利建设是一种集体行动．而集体行动没有组织动员是很难发动起来的。本文将农村社区农田水利建设看作一种超越农户家庭的社区性集体行动，农田水利建设提供的集体物品，一方面在社区内是公共品，另一方面在不同集体之间也存在着排他性。农田水利建设的这种性质，使社区和跨社区的农田水利在建设很难克服“搭便车”行为，因此，如果没有有效的农村社区农田水利建设的组织动员机制。农田水利建设就会陷入瘫痪状态。本文研究农田水利建设组织动员机制，重点关注的是，为什么建国至1970年代末农田水利建设能够被大规模地组织动员起来，而农村改革以来农田水利建设却困难重重?既然水利是国民经济的命脉，水利关系到“三农”问题的解决，关系到国家的粮食安全，那么，国家为什么在农田水利设施运行问题颇多的情况下逐年减少农田水利建设的投资比重。为什么国家组织动员农村社区进行农田水利建设的经常性动员能力不断减弱?在农田水利建设国家动员能力减弱的情况下，怎样构建新的农田水利建设的组织动员机制?等等。n第1苹导论农田水利建设主体是农田水利建设组织动员机制的一个主要构成要素，它包括动员主体和行动主体两个方面。动员主体与行动主体可能合一，也可能分离．但农村社区始终是农田水利建设的主体。题目中的“农村社区”意在突出：其一，“农村社区”是区域范畴，它规定了农田水利建设的受益范围。在国家希望从农村公共事务中“退出”的条件下，农村社区作为农田水利建设主体尽管可以进行跨社区的农田水利建设，但首先应当为满足本社区的农田水利建设要求而采取集体行动，这是由农田水利建设提供的是地方性公共品的性质所决定的。其二，“农村社区”是关于农田水利建设的主体范畴，它过去是行动主体，今后也将是农田水利建设的行动主体，并应逐步成为动员主体，实现动员主体与行动主体的合一。“农村杜区”作为农田水利建设的主体，既是历史事实，又是现实要求。第一，从历史看，农村社区一直是农田水利建设的主体力量。自村落共同体形成以后，无论是农村社区自行组织的农田水利建设，还是国家组织发动的跨社区的大中型农田水利建设．社区都是基本的组织单元。从现实看，当前国家在组织动员社区兴办农田水利建设中面临很多问题。不仅跨杜区的农田水利建设组织动员困难，而且社区内的农田水利建设也困难重熏。因此，农田水利建设组织动员机制十分重要。第二，集体行动的动员主体与行动主体并不总是统一的，农田水利建设总是以动员整个社区的力量为目标。由于农田水利建设是一种超越农户家庭层面的集体行动，农村社区在其建设中始终是建设的主体，如土地相邻的“片”、“村民小组(生产队)”、“村(大队)”、“乡镇(公社)”等。而其动员主体则可能是国家、社区组织或社区精英。“农田水利建设组织动员机制”所要研究的问题是．通过什么样的组织动员机制来发动“农村社区”采取集体行动进行农田水利建设。不论是让杜区农民进行超越杜区的大水利建设．还是在本社区进行小水利建设，组织动员机制都是农田水利建设能否成功的首要问题。第三，农田水利建设提供的物品是地方性公共品，其受益范围是特定的社区。当前农村社区的农田水利建设状况表明，农田水利建设虽是“泽被”村民的事业且村民也有兴修农田水利的愿望，但实际上缺乏相应的集体行动。曹锦清的调查表明，1990年代中期，中原地区的农村干部普遍感到农田水利建设是改革后农村工作中晟为困难的事情(曹锦清，2000／2003)。M·奥尔森《集体行动的逻辑》的出版，引起了学术界对集体行动问题的广泛关注，但总的说来，集体行动的组织动员机制问题仍然是经济学中一个没有受到足够重视的问题，无论是国家理论，还是利益集团理论、公麸产品理论都没能很好地回答这个问题。本文力幽在借鉴公共产品理论、利益集团理论、国家理论、制度变迁理论等的基础上．探讨动员主体与行动主体之间的相互作用机制，分析建国以来国家在组织农田水利建殴中由强变弱、社会组纵发育不足的原因，探索新形势下农田水利建设的新的组织动员机制。2、研究的视角集体行动组织动员机制中有两个主体，一是动员主体，二是行动主体(动员对象)。集体n两南农业人学2005届博一卜学位论文行动组织动员机制是否有效．关键看有没有动员主体．如果动员主体缺失或者动员主体的动员能力不足，则行动主体就不可能达成一致的集体行动，或者即使达成了一致的集体行动，其有效性也可能很低。“理性人”是经济学的一个基本假说，无论是动员主体，还是行动主体，都追求其行为效用的最大化。这就意味着，动员主体与行动主体在相互作用并形成集体行动的过程中．都受其效用目标的制约。同时，“制度是重要的”，制度决定着行为，影响着经济主体行为的绩效。对于制度结构及动员主体、行动主体的效用目标的分析，有助于揭示集体行动的“动力因”，有助于深刻理解集体行动的微观经济基础。从制度结构和动员主体、行动主体的效用目标出发分析农村社区农田水利建设组织动员机制是本文的一种尝试。中国是一个具有中央集权传统、历史悠久的国家，从“国家一社会”的关系角度来探讨农村社区农田水利建设组织动员机制既符合历史传统、历史事实，又为探讨新的组织动员机制提供了一个研究框架。在这一研究框架中，国家和社会都可能是集体行动的动员主体。随着制度变迁，国家效用目标的变化，国家行为或社区行为也将发生变化，甚至新集体行动的动员主体也会产生。因此，新制度经济学被作为研究农田水利建设的一个有力的分析工具。这也是本文的一个主要理论视角。1．2．2相关概念1、农村社区“杜区”一词源于二拉丁语，意思是共同的东西或亲密伙伴间的关系。首先将社区作为科学术语的是德国社会学家F·滕尼斯，其意是指一种由具有共同的习俗和价值观念的同质人13所组成的、关系密切、守望相助、存在一种人情味社会关系的社会团体。在滕尼斯看来，社区不同于社会，后者是由不同价值观念的异质人口根据自己的意志选择的。自滕尼斯以来，社区的禽义发生了很大的变化。人们在使用这一概念时，不断赋予其新的涵义，但各种类型的界定可以归结为两种类型：一类是从功能出发，认为杜区是由一群相互关联的人组成的社会团体；二类是从空间结构出发．认为杜区是在一个地区内共同生活的人群所构成的社会单位。总结近百种不同的界定．可以明确社区的本质因素有三点，即社会互动、地区和共同的约束。因此，社区可以定义为聚集在一定的地域范围内的社会群体或社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活共同体(陆学艺，1991)。这个定义．与滕尼斯的定义不同，社区与社会没有区别，只是社区更强调“地域性”。因此，社区概念并不统一，要视不同的研究目的和研究方法而定，大至一国范围内的社会．小至街区，或指行政区，或指经济区。或指具有一定交易功能的中心区(如施坚雅的“市场共同体”)，或指“村庄共同体”。本文认同杜区与社会的统一，但强调其作为地域性及利益共同性的实体和不同于国家的～面或外在于国家的一面。就此而言，社会或杜区表示的是非国家的组织，包括私人组织、自愿团体、自治组织等。农村杜区是以地缘为纽带、以农业生产为基础，基本上由同质性劳动人口组成的社会结24n第1章导论构简单、人口密度较低的地域社会(程贵铭．1998)。农村社区可以界定为“组织”或利益集团，是为增进杜区成员共同利益而“自发演进”形成的组织或集团。正是因为农村杜区是“利益集团”．其集体行动就可能出现奥尔森所说的“困境”。农村社区是“村落共同体”，从范围上讲有大小之分，小如邻里、承包片、组(人民公社时期的生产小队)、行政村(人民公社时期的生产大队)、大的如乡(镇)等。本文中的农村社区，主要是指“行政村”7，作为村民生产、生活的“聚落”，其区域与行政区划重合，其中存在着各种农村基层组织，如党支部(有些地方设立党委。如华西村)、村委会等。在本文中，社区有时也指“村民小组”(人民公社时期的生产队)。它是一个基于血缘和地缘关系的“熟人社会”，“行政村”则多是建国后超越了“村民小组”的一种社会整合。现今。农村中也出现了一种新“杜区”．即所谓“片”。是指生产楣邻的一片承包地上的若干农户．这是基于“熟人社会”之上的“业缘共同体”。社区有时也指乡镇，但乡镇这种社区的内聚力要比行政树低得多。在现代社会中，社区不再是一个封闭自足的系统，它作为一个研究对象，其边界具有模糊性．在西方学术界已几近衰落。但是在中国，由于杜区具有部分行政的属性而规定了农村杜区的明确边界，“社区”仍然是一个合适的研究方式和视角(杨善华和赵力涛，2004)。毫无疑问，在未来相当长的时期内，农村杜区仍然是农田水利建设的建设主体，在国家“退出”的情况下，农村社区也应当成为农田水利建设的组织动员主体之一。“社区”仍然是农田水利建设中一个应当高度关注的范畴。2、农田水利在本文中。农田水利与农田水利设旌是～个概念，为行文方便。有时使用农田水利一词，有时使用农田水利设施或农田水利工程一词。农田水利建设是“农田水利”的“建(兴建)、管(管理)、护(维护)”．是农村社区为农业生产提供基础性设旆的集体行动。农田水利有广义和狭义之分，广义的农田水利是指包括灌溉、排水设施．水士保持、农村人畜饮水工程在内的与农村和农业有关的水利设施；狭义的农田水利是指以灌溉捧水为主的农田灌溉设施系统，主要包括农田灌排系统设施、截流提水设旖和水土保持设施。农田捧灌系统由取水枢纽、输水配水系统、田间调节系统、丰|水系统、容泄区以及各种灌排建筑物构成；截流提水设施包括小型水库设施、小型抽水设施等。从规模上讲有大型农田水利设施、中型农田水利设施和小型农田水利设施。如大型水库是指库容l亿立方米以上的水库，中型水库的库容在1千万至i亿立方米之间，小型水库库容在10万至i千万立方米之间。结合社区集体行动来考虑，则农田水利又可以分为“大水利”与“小水利”。所谓“大水利”是指超越了村庄范围(社区)修建的较大库容水库或从大江大河调水且投资巨大的大中7政杜分设后。全围97％1的村委会是按原生产大队的规模设立的。其中，47％的村委会由一个自然村组成：5I％的村委会由数个自然村组成；12％1均村委会是由规模较大的自然村分建而成。见刘振伟．农民与农村组织建设．第1版．贵阳；贵州人民出版社．1994．转引自马戎等主编．中国乡镇组织变迁研究．第1版．北京t华夏出版社．2000z329。n西南农业人学2005届博士学位论霉型农田水利设施，而“小水利”是指在村庄范围内的投资较少的小型农田水利设旋，诸如沟渠、堰塘、机井等8。本文为了讨论农田水利建设组织动员机制的方便，在行文中经常性使用“人水利”和“小水利”的概念。当前，在农村社区农田水利建设中，“大水利”难以组织，运行困难；“小水利”建设有较高的积极性，且“大水利”和“小水利”之间的矛盾比较突出。3、组织动员机制(1)集体行动集体行动是指一个群体中的多数或全体成员为了共同的利益达成“协议”(隐性或显性的)而采取一致的行动。一般而言，集体行动总是特定组织或集团的集体行动。奥尔森认为，个人理性与集团理性之间存在着矛盾，由于集体物品的非排他性，个人在集体行动中有实施机会主义行为的动机，所以集体行动会面临“困境”。集体行动的动员主体可以是组织或集团之外的某个主体．如上级权威、国家等，也可以是组织或集团内的更小的组成单元，如党支部、村委会或某个精英及其群体。由于不能排除其成员分享集体行动物品，一般地讲，大集团的集体行动将难以达成．除非有强制性或选择性激励手段。(2)组织动员“组织动员”与“动员”同义，只不过前者强调对组织的动员或通过组织来动员，后者则可以包括对某个个人的动员。故在讨论农村社区组织动员机制时，“组织动员”也可以转换为“动员”。在行文中，组织动员机制与动员机制是一致的。集体行动由于涉及到组织中的多数人或全体成员，所以组织动员就是一个非常重要的问题。所谓“组织动员”是指动员主体协调人力、物力等资源为实现共同目标而使组织或集团采取集体行动的过程。动员主体可以依赖一定组织中的权威体系，也可以依赖超越组织的另一个权威体系；或者依赖其他的组织动员资源(如市场交易)。(3)组织动员机制机制(mechanism)的原义是“用来制造某事物的工具或者事物产生的物理过程或精神过程”。也指“为达到一目的而采取的习惯行动”。从因果观的角度，将上述含义加咀引申，“机制”就是指两个事物间的可能存在的因果关系。这种因果关系是“经常发生的、易于辨识的因果关系”(Elster,1998)。例如，价格机制揭示的就是价格变动与经济主体行为(生产或消费)之间的可能因果关系。不同于自然科学研究中的“拉普拉斯决定论”。这种因果关系不是一种机械决定论的、必然的因果关系。例如，经济学强调效率机制对经济主体行为的影响，但是这种影响不一定是必然的。在一般情况下，经济主体追求经济效率．会选择高效率的制度安排，但恰恰在历史上不乏存在“不好”的、低效率的制度。因此，集体行动组织动员机制就是基于一定的可能因果关系，动员主体为实现预期目标而组织行动主体采取集体行动的方式、规则或模式。从动员主体的角度看，农田水利建设动员机制可以分为国家动员机制和社会动员机制。所谓国家动员机制．是指国家直接充当集体行动组织动员的主体，依靠国家权威等资源对其8赞雪峰．慎思农村水利投资方向ttp：／／www．nanfangdaily．corn．cn／zm／20050331／m1／qs／200503310043．aspn第1章导论全体或其中的社区进行动员。国家动员机制在战时和计划经济时期表现得尤为突出。社会动员机制。是指非国家组织(如私人组织、第三部门、自治组织等)充当集体行动组织动员的主体，根据各自所拥有的资源进行动员的方式。国家动员机制和社会动员机制依赖于各自的发展状态，在国家强大、社会弱小的情况下，国家动员机制就处于主导地位：在强社会、弱国家的情况F，社会动员机制就处于主导地位；在强国家、强社会的情况下，国家动员机制和社会动员机制都会发挥相应的作用；在弱国家、弱社会的情况下，国家动员机制和社会动员机制的效能都会很差．整个国家和社会处于“一盘散沙”的状态。一般而言，国家动员机制可能会压抑杜会动员机制．社会动员机制可能会制约国家动员机制，但国家动员机制和社会动员机制又是可以共存的。1．3研究的目的、方法和技术路线1．3．I研究目的本研究运用新制度经济学理论对1949年以来我国农田水利建设的制度变迁及当前存在的问题进行理论与实证分析，试图从新的角度一集体行动组织动员机制进行研究并为研究农村社区农田水利建设问题提供一个理论分析框架，旨在揭示农田水利建设组织动员机制运行的规律性、影响因素和变动趋势；解释1949年以来我国能够开展大规模农田水利建设并取得巨大成就的原因，以及当前农田水利建设滑坡的问题所在；评价农田水利建设组织动员机制的绩效，寻找提高农田水利建设组织动员机制效率的新途径和新机制；为重构新时期农田水利建设组织动员机制提供政策依据．推进农田水利建设，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，保持农村各项事业持续、快速、健康发展。1．3．2研究方法1，制度主义的分析方法新制度经济学是在反思新古典经济学理论的基础上，“重新发现”了制度分析在解释现实经济现象中的地位和作用。新制度经济学的复必不是对制度分析的简单回归，而是旧制度经济学或老制度主义的现代转型。科斯、德姆塞茨、威廉姆森、诺斯、张五常等众多的经济学家为新制度经济学的发展做出了重大贡献。新制度经济学强调制度的重要性。“有效率的经济组织是经济增长的关键：一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在”。而“有效率的经济组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收茄率接近社会收益率的活动”(诺斯和托马斯，1999)。制度分析是新制度经济学的基本视角，交易费用、产权、制度变迁、国家、利益集团等是制度分析的基本范畴。本文运用新制度经济学分析方法，探讨制度及制度变迁对于农村社区农田水利建设组织27n西南农业大学2005届博士学位论文动员机制的作用与影响，解释农田水利建设组织动员机制演变的规律，揭示农田水利建设组织动员机制有效性的逻辑，判明当前农村社区农田水利建设陷入困境的动员机制根源。2、安证分析方法实证分析方法犬都是同事实相关的分析，是对客观事物及其相互关系的观察、度量和描述．主要解决“是什么”的问题。实证分析方法对“是什么”的回答是建立在三项准则之上：甲。(原则上的)可检验性：乙．逻辑上的自圆其说；丙，进而有解释性(张宇燕．1992／1999)。理论是以假说形态存在着的，实证分析总是从一定的假说出发．要求其有可检验性，逻辑上是自治的，并且有解释力。在本文中，亦提出农田水利建设组织动员机制的相关假说，并加以检验．力求解释1949年以来我国农田水利建设组织动员机制的形态、演化和效率。3、规范分析方法规范分析方法和价值有关．解决的问题在于回答“应该怎么样”。“价值”或价值判断．“什么是应该的，什么是不应该的”，带有经济主体的主观判断，与人的价值观、意识形态等有关。由于。认识图式”9或“科学范式”挎的影响．严格的价值中立的实证分析是不存在的。因此．研究中不可避免地要采取规范分析方法。本文在实证分析结果的基础上，对问题进行规范分析。例如，农田水利建设国家动员机制效率下降的“事实”，使我们得出“应该”重新界定国家动员机制的功能边界的“价值判断”。4、案倒分析方法关于案例研究的最大的可能争论是研究中的特殊与一般的关系问题，即案例作为特殊的东西，研究的结果是否具有一般性是令人怀疑的。按照周其仁的观点，案例方法是在真实世界里找问题，在真实世界里发现约束条件，将实例一般化的研究方法．是商学院的常用方法(周其仁，1996)。在经济学中，R．科斯尤其倡导这种研究方法．而且这种方法可以突破想象中的经济学的缺陷。案例分析方法中的“案例”有两种作用，一是“证实”，二是“揭蔽”。由于农田水利建设的资料难以全面获得，特别是历年来农民投工投劳的资料更是难以获得，因此．应用案例研究方法是必要的。尽管，案例方法不同于一般所谓的实证方法，但是案例的丰富内容、案例内在的经济逻辑对于分析农田水利建设是很有帮助的。1．3．3技术路线本文采取了“发现问题一构建框架一提出假设一实证分析一解决问题”的研究思路。卡9认识图式是发生认识论的一个范峙，其意为认识主体的认识活动受其既有的知识、价值观念、思维方式等构成的“观念结构”的影响。“白板说”是不成立的。”科学范式是科学哲学家库恩提出的．其本质是一个杜会心理学概念，强调“科学共同体”的中成员有区别于其他共同体的公认的理论模式、研究方法、研究手段和问题体系等。n第l章导论尔波普尔提出了一个关于科学发展的模式：PI—TTl一EEl—P2，即科学研究的起点是提出问题(P即Problem)，问题是科学发展的目标指向．是激励科学研究的动力。因此，提出一个有理论和实践意义的可研究问题对于研究工作十分重要。“观察渗透理论”。认识是在一定的认识范式之下进行的，不同的理论范式意味着不同的概念系统、分析方法，也可能意味不同的研究角度和研究结论，一个适宜的分析构架对于所研究的问题有“透射”作用。假设是科学发展的一种存在形态，是对事物之间的因果关系或规律性的一种猜测，是科学研究需要进一步验证的命题。卡尔·波普尔出版了一本名著《猜想与反驳》，从书名就可以看出假设的重要性。假设是关于拟研究问题本质的一种“猜想(TTl)，它规范着进一步研究的思路。实证分析”是对假设的一种尝试性证明．旨在验证(EEl)假设是否可以接受。“解决问题”则是研究的目的，是根据验证了的假设提出来的对问题的一种解决方案。具体的研究思路如下：1．4论文的创新点目前国内关于农田水利建设组织动员机制的理论研究尚未见，与相关研究相比，本文的研究的创新体现在以下几个方面：(1)研究视角的转抉已有的研究多集中于农村税费改革对农田水利建设的影响、农田水利建设的产业组织模式(胡继连等，2002)、农业灌溉节水行为(韩洪云和赵连阁，2001)、地下水灌”逻辑实证主义与证伪主义的观点不同。前者主张科学的基本划界标准是“证实原则”：而后者主张“证实”是不可能的，因为作为证实原则基础的归纳主义是或然的·故主张科学划界的标准是“证伪、n西南农业大学2005届博士学位论文!|I——I——iii。pII÷|"I[IITi目溉产权制度(王金霞，2000)等内容，没有从集体行动组织动员机制的角度米研究问题。实际上．农田水利建设作为一种集体行动类型，其组织动员是更为关键或更为根本的问题。(2)构建了一个分析农田水利建设的理论框架本论文运用“国家一社会”分析框架，较为系统地研究了农田水利建设组织动员机制演化和有效性问题，对农田水利建设国家动员机制效率进行了历史考察和实证分析。区分了农田水利建设动员机制的两种类型：国家动员机制和社会动员机制；农田水利建设的两个主体：动员主体与行动主体；农田水利建设动员机制效率评价的两个方面：动员效率和行动效率。(3)揭示了农田水利建设陷入困境的动员机制根源国家动员机伟岫于经济体制的变迁．其有效性F降，处于“失灵”状态。但是，制度变迁没有从根本上改变“强国家一弱社会”的基本结构，农田水利建设动员机制的变迁存在着“路径依赖”现象，国家动员机制仍然主导着农村社区农田水利建设，社会动员机制尚未成熟，农村社区农田水利建设陷入了十分“尴尬”的局面：国家“力不从心”，社会“力不能及”，农田水利建设基本上处于停滞徘徊状态。(4)打破了11家动员机制有效率的政蘸。神话”农田水利建设动员机制的演变作为一个“宏观案例”表明，“国家是合法暴力的垄断者”和“公共品国家供给是有效率的”逻辑，并不必然蕴涵国家动员机制是有效率的。国家在公共品供给中也存在着“失灵”的问题。国家动员集体行动提供公共品的行为受其偏好的影响，国家动员集体行动提供公共品的有效性需要一定的条件支撑，并且国家动员失灵也有客观的原因。但这并不否认国家在农田水利建设中部分领域的作用，这一结论对于打破农田水利建设国家动员机制的“神话”无疑具有重要意义。在实践中．政策制定者似乎无一例外地盲目认为国家动员机制是有效率的，很少把促进社会动员机制发育和发挥作用作为政策的重点。而发育壮大农村社区社会组织特别是具有农田水利建设功能的社会组织，并继续发挥国家的作用，对于推进农村社区农田水利事业的发展十分重要。1．5论文的框架本文分为8章。第2章评述了集体行动组织动员的相关理论。第3章在前一章的基础上，构建了一个分析集体行动组织动员机制的理论框架，即以“国家一社会”为分析范式，将集体行动的组织动员机制分为两大类：国家动员机制和社会动员机制，探讨了组织动员机制的有效性问题，提出了论文的研究假设。第4章考察了农田水利建设国家动员机制的形成的逻辑、强化的原因和实质。第5章分析了农田水利建设国家动员机制弱化的原因和实质。第6章审视了农田水利建设社会动员机制的发育问题，指出虽然社会动员机制已现端倪，但其发育仍然不够成熟，不能解决农村杜区农田水利建设问题，满足农业生产发展的需要。第7章评价了农田水利建设组织动员机制的绩效，指出农田水利建设国家动员机制的效率下降是不可避免的趋势。最后，第8章作为简要的结语，对本研究的结论和政策应用进行了归纳，对完善农田水利建设的组织动员机制提出了政策建议。30n第2章相关理论述评集体行动是组织或集团中的多数人或全体成员的一致行动。集体行动组织动员机制．是特定动员方式下动员主体与行动主体之间的相互作用过程，它受集体行动物品的影响。有效的组织动员机制与预期提供的产品是否符合集体成员的偏好、是否能够克服集体成员的“搭便车”行为有关。集体行动物品如果能够较好地反映组织成员的偏好1，则集体行动的组织动员就比较容易，成本就比较低；相反，集体行动物品如果不能较好地反映集体成员的偏好，则组织动员就比较困难。为此，组织动员要花费很大的成本。动员主体和行动主体偏好的形成受特定的制度结构的影响，不同的制度结构对于经济主体而言是不同的约束条件．不同的约束将使经济主体形成不同的偏好。因此，组织动员机制的研究涉及到集体行动中的制度结构及其提供的物品性质、动员主体和行动主体的偏好、集体行动中“搭便车”行为的克服，集体中各个单元的相互作用等几个方面。本章就与这些问题相关的、主要的一些理论进行评述．以作为研究的理论借鉴。2。1制度与制度变迁理论农田水利建设组织动员机制依赖于特定的制度结构，制度结构发生了变化，组织动员机制就可能受到这样或那样的影响。因此，研究农村社区农田水利建设动员机制时，考察制度与制度变迁理论是必要的。2．1．1制度经济学的基本命题：制度是重要的l、制度的内涵关于制度的内涵，存在着不同的观点。舒尔茨将组织作为制度的一种形式，而诺斯则认为制度是博弈规则，组织是博弈的参与者。一般认为，制度是一套行为规则。诺斯说，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”f诺斯．1994／2002)。与制度密切相关的概念是制度环境和制度安排。制度环境是是指一系列用来建立生产、交换与分配的政治、社会和法律基础规则，制度安排是支配经济主体之间可能合作与竞争的方式的一种安排。按林毅夫的观点，制度安摊是最接近于“制度”一词的含义的。制度可以作多种分类，从不同的角度出发可能会对制度作山不同的分类。如，舒尔茨从制度的功能出发，将制度分为四种类型：用于降低交易费J=I；|的制度，如货币、期货市场等；用于影响生产要素的所有者之间风险配置的制度，如合约、分成制、合作社、公司等：用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度，如财产，包括遗产法、资历和劳动者的其他阿罗不可能定律说明，要将个人偏好加总为社会偏好是珂i可能的，所以，较好地反映集体成员的偏好是指“多数人的偏好”。当然，“多数人的偏好”也会出现“投票悖论”。31n西南农业大学2005届博士学位论文权利等；用于确立公共品和服务的生产和分配框架的制度，如高速公路、飞机场、学校和农业试验站等(舒尔菠，1994／2000)。柯武刚和史漫飞从制度的起源的角度将制度分为内在制度和外在制度。内在制度是群体内随经验而演化的制度；外在制度是外在地设计出来，靠政治行动由上面强加于社会的规则(柯武刚和史漫飞，2000／2001)。制度最重要的分类是正式制度与菲正式制度。正式制度是人们有意识创造出来的～系列政策法规，包括政治规则、经济规则和契约。非正式制度是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力．并构成代代相传的文化的一部分，如价值观、伦理规范、道德、习惯、意识形态等。在人类社会的制度谱系中．正式制度只占很小的比重，大量的是非正式制度2。这样，正式制度只能调节人类的部分行为，而大量的行为是由自发演进而来的非正式制度调节的。同时，正式制度也是镶嵌在非正式制度中的．正式制度的有效性，不能不依赖于非正式制度，凡是不能与非正式制度相合的正式制度，其有效性就会下降。所以，既要发挥非正式制度在规范人们行为中的作用，又要在制度设计中充分考虑正式制度与非正式制度的契合。在制度结构中，产权制度是最重要的部分，它构成了制度安排的基础。产权是一束权力，它是人们拥有的对资源的用途、收入和可让渡性的权力，所有权、使用权、收益权和处置权构成了产权的实际内容。对于产权．不同的学者的理解是不同的。例如，s．埃格特森认为．产权包括各种社会准则，因而将产权与制度等同起来了(恩拉恩·埃格特森，2004)。而平乔维奇则将产权与财产所有权等同起来，认为不能把产权与人权割裂开来。产权是个体之间的关系．它包括邻接权、用益权、使用权、抵押权等(斯韦托扎尔·平乔维奇，1999)。还有人认为，“产权不仅是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”(菲吕博腾和配杰威齐，1994／2000)。不论学者们怎样理解产权。其共同的观点是z产权作为最基本的制度安排，它具有十分重要的功能。首先，产权界定了经济主体的利益边界，规范着经济主体的行为范围。它是一种最重要的激励制度．产权的状态一产权的完备或残缺深刻影响着经济主体的行为．决定着经济主体的活动效率。其次，产权是实现外部性内都化的激励．科斯的‘社会成本问题》就证明了，在交易费用不为零的世界里，产权的初始安排对于经济效率是决定性的t产权的明晰界定，是使外部性内部化的前提。2、恻度是重要的尽管部分古典经济学和新古典经济学家也注意到制度对经济的影响(哈奇逊，1998／2002)。但是总的说来，并没有把制度作为研究的重点，而是将制度作为外生变量加以处理。美国制度主义学派虽将制度作为研究的重点，但由于其研究范式与主流经济学不同且是一种混杂着经济学、杜会学、伦理学等内容的大杂烩．而得不到主流经济学的肯定。新制度经济则传承2正式制度与非正式制度的划分与弗洛伊德的意识与潜意识的划分或有异曲同工之处．n第2章相关理论述评了新古典经济学的主要研究方法，如理性人假说、边际分析、均衡分析等，运用产权、交易费用等分析范式，对制度进行了广泛、深入的研究，在经济学领域取得令A．m目的成就，而日益为主流经济学所接纳3。制度经济学的一个基本命题就是“制度是重要的”。关于制度的功能·袁庆明认为·制度分为核心功能与具体功能．核心功能是给市场经济中的经济人提供激励与约束，而这一功能是通过四条具体途径实现(图2-I)：(I)通过抑制人的机会主义行为或者提供有效信息降低不确定性，而这叉可以降低交易费用进而给经济人提供激励与约束作用。(2)通过降低不确定性降低交易费用，提供激励与约束作用。(3)通过直接降低交易费用．达到给经济人激励与约束的作用。(4)通过外部性内部化起到激励与约束的作用(袁庆明，2005)。田2-l■度功能结构田来溽I袁庆明．新喇度经济学．2005；25。2．I．2制度变迁理论在制度变迁理论中。以诺斯的理论最为著名。制度变迁是指。制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式”(诺斯．1994／2000)．是制度的替代、转换与交易过程t是一种更为有效益的制度产生过程(卢现祥，2003)。制度变迁的过程，也是制度创新的过程。在制度变迁中3R．科斯和D．诺斯获得诺贝尔经济学奖就是明证·n西南农业大学2005届博士学位论文尤其应当关注产权制度的变迁，因为，“任何社会的经济制度都可以用产权来界定”(张五常，2000／2002)，产权伟H度的变迁改变制度的基础结构，影响制度变迁主体的行为，将或早或迟地引起整个制度的变迁。1、制度变迁是制度非均衡的一种表现制度作为公共品有需求与供给的矛盾，制度选择与制度变迁也可以用“需求一供给”范式来进行分析(林毅夫。1994／2000)。制度变迁是在制度非均衡状态下的一种表现。所谓制度均衡是指人们对既定的制度安排和制度结构的满意状态，从纳什均衡的意义上讲，这时参与人都不愿改变现行的博弈箫略，否则，利益就会受损。制度非均衡是指现行制度的净收益小于潜在制度的预期收益，造成人们对现行制度的不满意。制度非均衡是引起制度变迁的前提。制度变迁常常是指制度安排的变迁。制度安排分为三个层次：个人、自愿联合团体和政府。由此．制度也分为三类：由个人独自推进然后大家“仿效”的制度，大家自愿联合形成的制度和政府强制推进的制度。制度的安排取决于两个因素：一是成本和收益的比较，二是制度安排中受影响的团体相对的市场和非市场力量。个人推进的制度安排虽然没有组织成本和强制成本，但收益增长可能是有限的。其他两种制度安排都要支付组织成本，一般而言，政府的组织成本要低于团体推进的组织成本．这是由于政府的制度安排是强制性的，团体的制度安排则要达成“一致同意”．而这又是非常困难的。但是选择政府安排还是团体安排．取决于“一致同意”的成本与强制服从的成本的比较。另外，受影响的团体的权力越大，就越可能左右制度安排的选择层次；权力越小，团体影响制度安排的能力越小。制度变迁是由特定的主体实现的。这包括：(1)初级行动团体。初级行动团体是熊彼德意义上的制度企业家，是预见到潜在利益、并且只要进行制度创新就可以获得利益的决策者。初级行动团体的决策决定了制度安排创新的进程。(2)次级行动团体。次级行动团体是在制度变迁过程中助初级行动团体一臂之力的决策单位或机构。初级行动团体和次级行动团体在制度变迁中的角色不同：初级行动团体是制度变迁的创新者、策划者、推动者：次级行动团体是制度变迁的实施者，它不像初级团体那样通过制度变迁创造收入。而是通过协助初级行动团体实施制度变迁而参与到制度变迁的再分配过程。2、制度变迁的方式和路径依赖《1)制度变迁的方式。v．w．拉坦提出了诱致性制度变迁理论，林毅夫在前人研究的基础上。提出了强制性制度变迁与诱致性制度变迁理论。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代．或是新制度安排创造，由一群(个)人在响应由于制度不均衡所引致的获利机会时自发倡导、组织和实旆的制度变迁；强制性制度变迁是由政府法令引起的变迁。与诱致性制度变迁不同，强制性制度变迁可以纯粹在不同选民集团之间对现有的收入进行再分配而发生(林毅夫，1994／2000)。n第2章相关理论述评诱致性制度变迁与强制性制度变迁是相互补充的，当诱致性制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，由国家实施的强制性制度变迁可以弥补制度供给的不足：同时，制度具有层次性、差异性和特殊性，完全由国家提供制度“公共品”则是不可能的．而诱致性制度变迁则满足了对制度的不同需求。诱致性制度变迁与强制性制度变迁是不同的，从主体看，诱致性制度变迁的主体是一群(个)人，它要有制度安排的“发明者”(类似于诺斯的初级行动团体或熊彼德的企业家)，而强制性制度变迁的主体是拥有合法“暴力潜能”的国家；从优势看，诱致性制度变迁是根据一致同意原则进行变更的，如果能够克服外部性和“搭便车”行为，则诱致性制度变迁是有效的，而强制性制度变迁能以最快的速度和最短的时间进行推进，可以降低制度转换成本；从面临的问题看，诱致性制度变迁面临的主要问题是外部性和“搭便车”问题．而强制性制度变迁面l临的则是统治者的有限理性、意识形态刚性、官僚政治集团的利益冲突以及杜会科学知识的局限等。(2)制度的路径依藏．诺斯根据技术演进的自我强化机制提出了制度变迁的路径依赖理论。诺斯认为，最初的制度具有运行的惯性，从而可能强化一种并不好的制度，当然，好的制度也对最初的制度有依赖性。即，制度变迁存在报酬递增和自我增强的机制，这种机制使制度一旦走上某一条路径，它的既定方向在以后发展中得到自我强化，既可能进入良性循环的轨道．也可能沿着原有制度的错误方向继续运行，进入“锁定”状态，而要扭转既有的方向，则须引入外生变量或者依靠政权的变化。路径依赖可能造成制度的长期惯性，也可能由此导致制度的长期低效率。路径依赖的背后是利益因素．利益集团力求巩固现有制度．只会对现有制度进行“修修补补”。2．2国家理论、利益集团理论和精英理论2．2．1国家理论1、诺斯的田家理论国家是一种在某个特定区域内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安捧，其主要功能提供法律和秩序。关于国家的起源，有两种最有影响的理论：契约论和掠夺论。契约论认为国家是公民达成契约的结果．它为公民服务。掠夺论认为，国家是某一个集团或阶级的代理者．其作用是这一集团对其他集团利益的榨取。这两种理论在历史和现实中都能找到佐证，但不能涵盖所有的国家形式。新制度经济史学的代表人物D·诺斯从“经济人”出发，指出了上述两种国家理论的不足．提出了国家的暴力潜能模型。诺斯(1994／2000)认为，“尽管契约主义解释了最初签订契约的得利，但未能说明不同利益成员其后的最大化行为，而掠夺论忽略了契约最初签订的得利而着眼于掌握国家控制权力的人从其选民中榨取租金。然而，两种理论都是不全面的。正是‘暴力潜能’分配理论使两者统一起来。契约论假定主体间暴力潜能的平等分配，而掠夺论假定35n西南农业大学2005届博士学位论文不平等的分配”。国家作为一种组织制度安排．其特点在于它的强制性。即，国家是对付暴力的暴力，是对社会非法暴力的合法暴力；国家暴力只有在促进杜会合作，并且比其他制度更有效时，才能使用。国家作为一个组织，也是以效用最大化为目标的。在诺斯的国家模型中，国家提供公共服务，其目的：“一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规贝U(eP在要素和产品市场上界定所有权结构)，这能使统治者的租金最大化：二是，在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大化，从而使l虽家税收增加。”(诺斯，1994／2000)但是。“统治者的租金晟大化”与“社会收益最大化”这两个目标可能并不完全～致。国家内在地存在着矛盾：一方面，国家权力是保护个人产权的最有效的工具，因为它具有巨大的规模效益；另一方面，国家权力又是个人权力最大的和最危险的侵害者。没有国家办不成的事，有了国家又有很多麻烦，这就是“诺斯悖论”。诺斯由此解释了“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”这一经济史研究的核心问题(诺斯，1994／2000)。诺斯的国家理论涉及到国家与社会的关系，即统治者的利益可能与社会利益不一致：也涉及到了国家与社会之间的权力分配及其状态问题。国家是暴力的合法持有者和执行者，当权力分配不均的时候，存在如掠夺主义国家理论所说的依靠合法的暴力汲取社会资源的可能I当权力分配均匀的时候，国家则是契约主义所言的契约主义国家。诺斯的国家理论具有较强的解释力。因为他的国家模型在某种程度上是掠夺主义国家模型与契约主义国家模型的综合．国家潜能暴力是控制资源的权力在国家与社会中分布状态的函数。这是一个重要的观点。就中国而言，国家与社会的权力分配极不平衡，这样，国家对农村和农民就存在汲取资源的可能，因而国家对社会资源的动员能力较强。当这种能力通过各种途径得以强化的情况下，其动员效率一定很高，但行动效率并不一定很高。当权力在国家与社会之间进行再分配时，如给予农民更多的自主权，则传统的国家动员机制效率将会下降。嗣家在产权等制度形成过程中起着重要的作用。由于“诺斯悖论”的存在，必须对田家的作用范围作严格地界定，国家权力的无限扩张，就如同计划经济体制一样．会给社会带来严重的后果。这就提出了国家权力的限度与条件的问题。诺斯的国家理论没有区分中央政府与地方政府和基层政府的关系，实际上，在国家权力的委托—代理链中，中央政府与地方政府和基层政府具有不同的利益追求。这种状况使得国家对于社会的影响就变得复杂起来。从这个意义上分析，在高度集权的体制中．可以抽象地认为国家就是政府．但体制发生变化之后，国家实际上就是中央政府．而地方政府和基层政府只是国家或中央政府的代理人。2、布坎南的田素理论布坎南是公共选择学派的代表人物。公共选择学派认为，经济与政治、市场与政府、私人部门与公共部门之间没有截然分开的界线，它们实际上都受一些相同的规则支配。公共选36n第2章相关理论述评择理论把“经济人”的范式运用于国家现象的分析中，认为在政治过程中，个入在既定的法律和制度的约束下，追求个人私利最大化的行为会无意中增进社会利益最大化。这是亚当·斯密观点的翻版。也是公共选择学派主张立宪民主的依据。他们认为，国家不是通常所认为的代表社会和集体利益的组织，政府的存在。不过是交易者追求降低交易费用的结果；国家及其代理人也是“经济人”，它总是根据自己对共同利益的理解来制定政策，因而未必最大限度地符合共同利益。布坎南的国家理论主要是关于政治过程规则的理论。在他的理论中，政治被定义为解决或调停不同利益的个人之间、国家与私人之问、国家与社会之间的冲突的过程。政治的功能在于建立起人们都遵守的规则以协调冲突。制定规则的过程是政治的立宪功能。所谓立宪就是建立决策规则。在布坎南看来．选择什么样的决策固然是重要的．但选择什么样的决策规则是更重要的。不同的决策规则会产生不同的决策结果，因此，决策规则有好坏之分，决策规则就是“宪法”，选择决策规则的过程就是立宪的过程。由此，政治被构造为规则内的交易，立宪主义被看作是必然的契约主义。由于人们的行为是追求个人私利最大化．因此，国家立宪就受到了挑战。国家必须设计和构造出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益的制度安排。立宪民主由此产生。而“立宪”是需要民主保证的，否则不同规则下的民主并不能总与契约的民主相一致，也不能协调私人与私人、私人与社会、国家与社会的矛盾。立宪民主的契约过程的首要前提是尊重个人的自由与价值，国家确保个人拥有一套权力队权与财产权)，使这些权力受到群体中的每一个人的承认与尊重，并负责实施契约的各个条款，改造契约上指定的保护和协调职能。从契约的民主看．人的基本权力是契约的基础、同意的基础，因而“一致同意”是立宪的基础。在立宪过程中，“一致同意”是可能的，这是由于人们对未来的决策规则的认识并非是完全理性的。现行的立宪规则是少数服从多数的规则，这是考虑到“一致向意”决策规则的成本，也是基于一致同意的规则决定的。但是，以多数规则产生的民主必须受到立宪限制．因为即使是多数同意规则也有许多不同的形式，不同的形式会有不同的决策效果，甚至会出现多数人侵害少数人利益的情况。因此。宪法的改革应该约束多数人对少数人的基本权利的侵犯。显然，在布坎南的理论中，体现了立宪民主的内在矛盾，一方面立宪民主要遵循“一致同意”规则；另一方面“一致同意”原则又是高成本的，少数服从多数也是“一致同意”的结果。而“多数原则”则可能侵犯少数人的基本权利。布坎南指出．宪法改革的必要性在于现行的宪法的真正无效率以及存在能够改进社会福利的宪法规则；而且宪法改革除了全体一致同意之外，没有其他判别的标准。实际上，布坎南的理论隐含了“少数服从多数”的原则有时也会失灵的判断，进一步的问题是，什么样的问题应该集体决策、什么样的问题不应该集体决策以及什么样的问题采取什么样的集体决策的考虑(盛洪，2003)。布坎南的理论对我们启示是，国家有特定的职能，主要是构造和设计一个所有权结构和n西南农业大学2005届博士学位论文规则以促进个人利益与社会利益、国家利益的协调．而要保证国家职能的履行，立宪民主是必要的。对于农田水利建设而言，一是现在的国家政策中决策存在着缺陷．农民作为弱势群体没有真正成为公共选择的主体；二是当前实行的“村民自治”的决策规则存在严重的困难，一方面公麸决策中多数达成“一致意见”成本极高，另一方面村民自治又可能成为对农民进行“榨取”的手段。因此，当前，解决农村问题的“立宪”规则是十分重要的。2,2．2利益集团理论M·奥尔森(MancurOlson)在《集体行动的逻辑》和《国家兴衰的探源》两部著作中探讨了制度与经济发展、国家兴衰的关系，其基本结论是：凡是经济发展迅速的国家．利益集团都是受到限制的；凡是经济衰退的国家，利益集团的势力都是膨胀的。集团是由具有共同利益的成员组成的，但集体行动的逻辑不是如通常的观点认为的那样，因为争取共同利益，而会采取集体行动。因为个人理性与集体理性的悖论4，实际情况是，大集团的集体行动十分困难，而小集团的集体行动却相对要容易得多。奥尔森分析的是“民主”的内在矛盾，即“少数服从多数”在许多情况下是无效的，而往往是“少数战胜多数”。之所以如此，是因为集体行动提供的是一种公共品或集体产(collectivegoods)5。由于是公共物品，所以集团没有办法捧斥集团成员对于集体行动成果的分享。当集团的人数很多(大集团)，由于公共品效用有限，平均到每个成员的效用很小时；或者当收益不抵成本，或组织成本太高时，就无法或不足以激励集团成员采取集体行动。当集团人数很少时，一是分摊给每个成员的利益很可观．可以激励成员采取集体行动，二是即便是少数人采取行动，由于收益远大于成本而有很强的激励采取集体行动。一个社会中存在着许多的利益集团．利益集团是作为“分利集团”存在着的。集体行动是一种分利行为．只不过小集团的“分利能力”强，大集团的“分利能力”弱。分利集团的存在，将会降低社会效率和总收入．会使政治生活中的分歧加剧；会延缓新技术采用等，最终导致社会发展的迟缓甚至国家的衰亡。集体行动的目的既可以是提供实物的活动，也可以是提供规范的活动一制度创新活动。当集体行动能够带来潜在的利益时．小的利益集团可能成为集体行动的动员主体，同样，大集团中的小集团也可能成为集体行动的动员主体，但大集团一般难以成为动员主体。由于小集团在集体行动上有较强的能力，从而形成了对自己有利的局面：对于大集团而言，即使现行的制度对自己不利，由于无法克服机会主义行为，也很难采取对自己有利的集体行动。这‘显然，臭尔森与亚当·斯密不同。亚当·斯密认为在“看不见手”的作用下，个人理性与集体理性将自动会达到一致，但这I=上完全竞争和信息充分为前提假设的。5奥尔森的公共品或集体产品更多地是指一群人与另一群人的利益对立中。由于讨价还价的优势所带来的利益。见盛洪．治大国若烹小鲜一关于政府的制度经济学．第1版．上海t上海三联书店，2003t105．显然．在臭尔森看来，公共品是利益集团在获利机会和获利较高时提供的．也是利益集团的分利行为。他给了我们一个新的视角，即公共品的提供主体是分利集团。38n第2章相关理论述评样，小的利益集团既可能是制度创新的主体．也可能是制度变革的阻力。奥尔森认为，为了使社会更加繁荣昌盛，鼓励具有广泛代表性的集团组建，尽可能放松利益集团的组建对于形成利益集团的均衡，约束某些利益集团对于社会利益的剥夺是有必要的。奥尔森的利益集团理论对于农村杜区的农田水利建设是有启发的。从宏观层次上看，农田水利建设的需求者一农民在公共品投资决策的权力结构中缺乏代表性的组织，中国特有的城乡二元经济杜会结构，使得公共品投资主要倾向于城市、中心地带，而农村公共品投资里不断下降趋势。从微观层面讲，由于农村是处于流动中的杜区，现实的农村社区中已经形成了不同的阶层，分散的“纯农户”或“兼农户”要成为集体行动的动员主体是非常困难的6。2．2．3精英理论精英理论是政治学中的一个重要理论派别，其前提是任何社会都可以分为两大阶级：极少数的统治阶级和绝大多数的被统治阶级。这极少数的统治阶级就是社会精英．是杜会中最杰出的优秀分子，他们垄断着政治权力。社会精英又可以分为两个阶层．一类是掌握重大决策权的政治精英，另一类是支持政治精英的基础和后备力量。政治精英对于政治体系的状态和过程具有决定性的作用，他们决定着政治体制的性质，其变化是社会变迁的最终源泉：他们承担着履行所有重要政治职能的职责．引导着国家的政治生活，控制意识形态，协调利益集团矛盾。是社会集体行动的组织者(俞可平。2003)。从政治学的精英理论来看，精英对于集体行动的作用是不可替代的。1949年到改革开放前的中国农村，国家权力延伸至农村社区，对于农民和农村事务进行了全面控制．农村社会组织科层化，农村基层组织的领导者由于国家的赋予性安排．而获得了政治精英的地位。农村干部成为社会统治中的精英力量，对于农村社会事务具有主导性的作用。除了政治精英，实际上还存在着民间统治精英，这是社会精英中的一种独特类型：身在国家机构之外，又行使着统治职能。当然，这里的“统治”泛指在社会公共领域中行使领导、管理、协调、仲裁、整合、组织等职能的活动。中国传统社会是一个三层结构．即包括国家、民间统治精英和民众的社会。但由于1949年以后，国家对于社会的总体性建构，使中国社会的结构发生了重大的变化，变为两层结构，即国家与民众构成的社会(孙立平，2004)。改革开放以后，农村社区中的成员获得了土地耕作、经营和自身劳动力的支配权，计划经济体制下的农村干部一下子变得“多余”．旧的政治精英基础逐步瓦解．而“社会”成为与国家相平等的、并列的资源配置的空间和渠道．新的农村社区精英开始出现。政治学中的精英理论没有将政治结构之外的社会精英作为研究的重点。实际上．民间精英发挥着越来越重要的作用。费孝通先生对于中国传统乡土社会中的“差序格局”现象的研究．可以在某种程度被认e如果农业发展中确有利可图，小的利益集团在就可以产生集团行动。但碎细的小块承包制是很难形成这种格局的。这要通过土地流转、土地集中或划片承包才有可能形成。另一种情况是，由于“经济糟英”的形成就有可能形成农村公共品供给的“斗鸡模式”和“智猪模式”。n西南农业大学2005届博士学位论文为是对民间精英的一种理论审视。费孝通认为中国社会的基本性质是“差序格局”的．是“以已为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系成的社会关系，不像团体中的分子一般大家在一个平面上，而是像水的波纹一般，一圈～圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”(费孝通．1998／2003)。费孝通的“差序格局”是对传统农村社会的一种人际关系的一种描述，在这个格局中，每个人都是一个“差序格局”的中心，按照地缘、亲缘的亲疏关系向外延伸．其向外推延的范围、关系的紧密状态是不同的。社会的差序格局是可以伸缩的，且随着差序格局的中心势力的大小而变化。显然，在这种格局中，精英的格局要较之其他人的格局要更扩展，范围更大，糟英能够动员的资源更多，其动员能力也更强。在中国这个非正式文化传统资源非常丰富的国度，一个精英所代表的利益集团也就具有了相当强大的集体行动能力。精英是拥有资源、权威、能力以及非正式影响力等稀缺资源能够实施社会“统治”的人。从经济学上讲，精英是异质性人力资本的拥有者和社会资本的拥有者，他(她)有着特殊的能力，例如比常人更高的声誉、信誉，比常人更强的话语权，更广泛的社会资本网络(关系网络)，或者有专业技能或更多的财富等。这些特点．使得精英具有比常人更强的影响力、号召力(因为其信誉、声誉起作用)和组织动员能力。因此，精英对于集体行动的形成是至关重要的。改革开放后，新型的民间精英们在乡镇企业的崛起中起到了关键的作用。但总体来讲，农村的精英却处于大量流失的状态。缺少精英的农村，在组织农村杜区的集体行动中不可避免地陷入了困境。因此，如何造就新的农村社区精英就是农田水利建设中不能不考虑的问题。2．3公共品理论2．3．1公共品定义公共晶问题是经济学十分重视的一个研究领域。作为一种特殊的物品，公共品引致了市场机制的失效。公兆r锗(pub!iegoods)是和私人产(privategoods)相对而言的。本文同意奥尔森的观点．集体物品也是公共品。关于公共品的定义很多，有代表性的观点有：1、萨缪尔森的定义。“公麸品是指不论个人是否愿意购买．都能使整个社会每一成员获益的物品”(保罗·A·萨缪尔森和威廉·D·诺斯豪德，1999)。按照萨氏的观点，所谓公共品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品；而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。2、奥尔森的定义。在《集体行动的逻辑》一书中，奥尔森认为，“任何物品，如果一个集团x．～．，xi，⋯，x。中的任何个人x，能够消费它．它就不能不被那一个集团中的其他人消费”，则该产品是公共品或者称之为集体物品。换句话说，该集团或社会是不能把那些没有付费的人排除在公共品的消费之外的；而在非公共品(非集体物品)那里，这种排斥是可能做到的(奥尔森．1995／1996)。3、布坎南的定义。布坎南指出“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务．都将定义为公共品”(布坎南，1993／2002)。按照这一定义，凡是由集体组织提供的产40n第2章相关理论述评菥都是公共品。由上可知，公共品可以分别从消费特征或生产特征来定义。萨缪尔森和奥尔森是从消费特征来定义公共品的，他们都认为，公共品是不具有消费排他性的物品。所谓不具有排他性实际就是不能克服消费中的“搭便车”行为。不过萨缪尔森强调的公共品的特点是，某人对公共品的消费不影响他人的消费，也就是说。增加一个消费者的边际消费成本为零，这意味着公共品应由政府提供。而奥尔森则强调集体成员对集体行动物品的“分利”行为，而“搭便车”是典型的“分利”行为。布坎南是从生产特征来定义公共品的，凡是集体生产的物品都是公共品，这实际上是从生产上的“搭便车”行为的角度来定义公共品。“非排他性”与“搭便车”是相同的范畴，在研究集体行动时，使用“搭便车”概念更方便。既然公共品的生产与消费过程有共同的特征，那么从生产过程和消费过程相结合的角度来定义公共晶似乎比单一地从生产或消费的角度来定义公共品更科学。基于此，我们将公共品定义为在消费中或集体生产中不能克服“搭便车”行为的物品。它不同于私人物品，后者是可以克服“搭便车”行为的物品。当把农村社区农田水利作为集体行动的物品时，或者作为农村杜区的共用物品时。无疑农田水利就是公麸品．因此，这个定义对于我们的研究十分有意义。在生产和消费过程中，当生产者提供的物品被他人“搭便车”消费时，则会影响生产者的生产积极性：当消费者欲消费的物品不能克服他人“搭便车”消费时，他就没有购买物品的积极性；这两类物品都是公共品。所谓“搭便车”是指对集体物品或消费品贡献不足的行为，Isaac和Walker(1988)将“搭便车”定义为个体用于集体消费的资源份额低于其资源禀赋的1，3的人。事实上，贡献不足也包括贡献为零的人，例如，没有贡献的人也在消费公共品。所以搭便车既包括生产中的“偷懒”行为，也包括消费中的不付费(偷漏费)行为。2．3．2公共品的性质和类型1、公共晶的性质以往对公共品性质的认识，主要是将公共品的性质界定为非竞争性和非排他性。非竞争性是与竞争性相对的。所谓产品的竞争性是指某一产品提供给某一个人消费后，即无法让别人享用，也就是说如果增加一个消费者的消费，就必须增加产品的数量．这样就增加了成本。产品的非竞争性是指某一产品供给某一消费者消费时还可以由其他消费者消费．并且其他消费者的消费不会降低这个人的消费所获得的效用。即给定某一产品的产出水平，增加一个消费者并不会增加该产品的生产成本。非排他性与排他性相对，指的是产品～旦被提供出来之后，就不能排除一定社区或集团中任何人对它的不付代价地消费，排他性则是可以排除其他人消费的性质。从产权理论的角度分析，公共品的性质在于产权的模糊性。所谓产权的模糊性是指，不4ln西南农业大学2005届博士学位论文同的产权或不同主体的产权的边界是不明确的。产权不明晰有两种情况：一是产权归属关系不清楚，即财产属于谁未明确界定或未通过法律程序予以肯定；=是财产使用过程中，权力归属不明确(袁庆明，2005)。正因为产权是模糊的．所以产权就没有排他性或只具有有限的排他性，而产权的这种性质为生产或消费中的搭便车行为提供了条件。公共品的性质不是绝对不变的，它随着产权模糊性的变化而变化。特别是当产权被清晰地界定给私人时，就变为私人物品。公共品变为私人物品是通过产权的界定实现的。当界定物品产权的成本(包括界定产权的阻力造成的成本)小于收益时．公共品就可能转化为私人品。而这种转化依赖于技术的进步(使用物品的排他性成为可能)、人们收入的提高(足以自己提供物品并排他性地使用)、政府通过法律程序进行产权的重新安排，等等。2、公共品娄型从物品的竞争性和排他性这两个维度出发，我们可以将产品划分为四种类型。从表2一l中可以看出，同时具有竞争性和排他性的产品是私人产品，其他三种产品都是公共品。俱乐部产品是有排他性而无竞争性的产品．公共资源是无排他性而有竞争性的产品，没有竞争性也没有排他性的产品是纯公共品。显然，公共品可以分为纯公共品和准公共品两种类型，而准公共品又分为公共资源和俱乐部产品两种类型。所谓公麸资源也称为拥挤性公共品(congestiblepublicgoods)，是指隧着消费人数达到一定规模后，使消费者在消费时具有拥挤性的公共品。所谓俱乐部产品也可称为价格排他性公共品(priceexcludablepublicgoods)，即指在效益上可以定价，在技术上可以实现排他的公共品。襄2-1产品分类排他性是非竞是私人产品公共资源争性非俱乐部产品纯公共产品农村社区农田水利建设提供的是复杂的公共品，农田水利建设是水资源开发利用活动，其目的是获取水资源、利用水资源。离开了水．农田水利设掩是没有意义的，离开了农田水利设施，水就不自＆被有效利用(包括饮用、灌溉和排水等)。水是一种流动性资产。自古以来，水都是可共同使用的。流域的不同地段、灌溉区的不同地段经常发生的用水纠纷．恰恰说明了水是不应当被私人或一部分人占有的。实际上，水由一部分人占有或为私人占有的成本是很高的。按照巴泽尔的观点．当界定产权的成本太过昂贵时，产品的产权不可避免地有一部分溢出到“公共域”．成为人们争夺的对象(巴泽尔，1997／2002)。对于水这样的流动性产品，特别是人们生活和生产必须的物品，要完全将产权界n第2章相关理论述评定给私人代价十分高昂。随着技术的进步、水资源的稀缺性目益突出，我们可以将部分的“水”界定为劳动产品。是“商品”(如饮料、矿泉水等)，是私人品。但是，农田水利供水却不能完全地界定为私人品，这是因为农田水利供水有很强的外部性(如对临渠的农田、机井对临近的农田的地下水位的影响等)，关系到农民的生产生活。农业用水的产权以及农田水利设施是集体行动的物品的性质．表明农田水利是社区公共品，即地方性公共品。纯粹公共品是不存在的，农田水利这种公共品既可能是公共资源．也可能是俱乐部产品。作为公共资源由于产权的共有特性，搭便车行为较为严重，可能造成对这类公共品的供给不足与过度使用或造成拥挤。作为俱乐部产品由于效益上可以定价，技术可以排他，所以有利于社区公共品的提供。但由于成员资格的限制，可能将部分人排除出使用范围。而当杜区公共品通过产权变革转化为社区俱乐部产品或社区专有公麸品时，农村就有兴建小型农田水利的积极性。2．3．3公共品的供给1、公共晶对集体行动的影响首先，由于公共品的生产行为是正外部性行为，使私人成本大于私人收益，这会影响集体行动的主体的积极性，造成部分成员的“搭便车”行为，最终会导致公共晶的供给不足。其次，公共品的消费会导致“公地悲剧(TragedyofConunons)”(Hardin,1968)。哈丁1968年在‘科学》杂志上发表的“公地的悲剧”一文。他设想了一个向所有人开放的牧场，其中每个牧民可以自由地进出牧场放牧，且其经济效益取决于其饲养的畜群数量．而过度放牧造成的损失由所有使用的人共同承担，在这种情况下．公地会由于过度放牧、缺乏水土保护和水土流失被毁坏掉，并使全体牧民破产。“公地悲剧”不可避免地发生了。农田水利建设中的“有人用，无人管”，“有人用．无人建”就是“公地悲剧”的表现。2、解决公荚晶供给的有效方式公共品提供的有效方式是“自愿捐献与成本分摊”以及“强制性融资”。“自愿捐献与成本分摊”只能在人数较少的社区才能实行，因为人数少，公共品的短缺可以较为明确地被感受，这样容易形成合作。但是，在人数较多的社区中，由于“搭便车”的行为难以克服．就会造成公共品供给不足。这就需要政府进行强制性融资，以解决杜区公共品供给不足的问题。再次，公共品提供主体的多元化。公共品的提供主体可以是政府、私人企业、社区、第三部门或者国际组织。由于公共品的特殊性质，无论从历史看还是从现实看，政府都是公兆品的提供主体之一。私人企业参与公共品的提供是需要条件的，如果能够排除不付费的情况，私人提供公共品是有效的(Demesctz，1970；Goldin．1979)。社区是进行一定活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人群及其活动的区域。社区不同于政府和私人企业，它可以通n，西南农业大学2005届博士学位论文过产前契约、组建私人管理机构和自愿提供等方式提供公共品7。作为第三部门的非营利组织是指除政府和市场部门之外的包括志愿团体、社会组织或民间协会等在内的组织或部门，它在解决公共品提供的市场失灵和政府失灵方面具有独特的效能或优势。经济全球化的发展，使固与国之间的关系日益密切，一方面出现了国际公共品的需求；另一方面国际组织也在提供一些社区性的公共品．促进了杜区经济社会的发展。7Brubaker(1975)／i)f究指'RI，公共产品消费上的“搭便车”的结论是缺乏经验依据的，事实上，由于社区中人们担心失去社区成员的信任而损失长期利益，“搭便车”行为的动机会大大减弱。n第3章分析框架及研究假设在社会学、政治学理论中，“国家—社会”是一个虽基本的理论分析范式。在此范式指导下，中外学者在农村研究领域取得了一系列有价值的成果。如为黄宗智带来声誉的《华北的小农经济与社会变迁》、《长江三角洲小农家庭与乡村发展》．杜赞奇的博士论文《文化、权力与国家：1900．1942的华北农村》、美国学者弗里曼、毕克伟、塞尔登合著的力作《中国乡村，社会主义国家》、徐勇的《中国农村村民自治》、王铭铭的《村落视野中的文化与权力》、于建蝾的《岳村政治》、吴毅的《村治变迁中的权威与秩序》、何包钢、朗友兴合著的《寻找民主与权威的平衡》，等等。因此。“国家一社会”分析范式是研究农村社区农田水利建设可资借鉴的研究框架。3．1“国家—社会”分析范式“国家一社会”的分析框架是市民杜会理论的基本分析范式。对学说史的检视表明，存在着两种“国家一社会”分析范式(邓正来．1998／2002)。一种是以洛克为代表的自由主义分析范式。该范式认为，社会是与国家对立的范畴，是先于国家或外在于国家、优于国家的一种“自然社会”状态；市民社会决定国家．国家是市民社会的工具．国家的权力来源于人民。洛克式的分析范式蕴涵了两种思想导向：一是捍卫个人权力或反权威的导向，它强调对国家权力的限制。国家只是维系或完善市民社会的工具；二是市民社会完全不需要国家而自己管理自己的导向，这表现为近代社会基本组织的变化，即开始由宗教、政治等传统的权威组织原则向自由放任经济的自发性组织原则的演化。洛克式的分析范式的误导是，对市场社会自决于国家的天然权力的认定，倡导自治的神话和非政治化，往往导致无政府主义。另一种分析范式是黑格尔的。黑格尔则认为，市民社会是处于国家与家庭的中闻地带，是与自然社会(家庭)和政治社会(国家)相对的概念。然而市民社会是不自足的(黑格尔认为，市民社会是私欲间无休止的冲突场所)，国家是对市民社会的保护和超越，是相对于市场社会而言的更高的阶段。“国家高于市民社会”是黑格尔“国家一社会”分析范式的内核，其内容是市民社会与国家是相互区别又相互依存的关系，国家高于社会，国家不是手段而是目的。黑格尔的分析范式，实际上否定了“国家一社会”互动构建中的市民社会的作用而肯定了国家的积极任用。其国家或国家权力至上观点的最大误导是，国家权威的全能性、有效性．隐含了社会可以完全被政治化的逻辑。可见，对国家与杜会区分的麸识并没有导致相同的观点，相同的分析范式发展出两种完全对立的学术思路。洛克式的分析范式与经济学中的自由主义观点相一致，黑格尔式分析范式与政府干预主义不谋而合，这两种思维路径在中外历史的进程中都有实践和表现。中国是一个有着集权体制传统的国家。在社会事务的管理中，国家始终扮演着重要的角色。“国家”一词，意味着“国”与“家”的统一．“国”是“家”之本，是统率“家”的主n西南农业大学2005届博1：学位论文体1。因此，在中文中“国家”一词本身就意味着“国家一社会”的关系。实际上，国对家的主导地位是通过对“社会”的控制实现的。国家与农村社区的关系从历史方面考察是极其复杂的。新中国成立前，国家并没有能够直接控制农村社区，而是依靠“士绅一地主”等来间接控制农村。新中国成立后，为了实现国家的工业化，向农业、农村、农民汲取大量资源，实现资本积累，国家采取了直接控制农村社区的制度。但是，不同于旧中国的国家与社区的关系，国家将社区逐步纳入了国家的政权组织体系，使社区成为国家的一个功能性组织，承担着国家分派的任务，执行着相应的职能，社区也就失去的独立性．成为依附于国家的“单位”。相应地，农民也成为社区的附属物．没有独立性，执行着社区的任务。但国家对社区的控制是通过特定的制度实现的，这种制度就是一些控制机制，揭示这些控制机制是有意义的。3．1．1“国家—社会”两极的分层化在“国家一社会”的分析范式中，显然，国家与社会都不是一个单纯的实体。在诺斯的国家理论中，国家与政府是不加区别的概念。事实上，国家与政府是不同的。国家的基本要素是：国民、一定的地理边界和存在一个有“暴力潜能”的政府。由此可见，国家与政府不同，政府只是国家的代理人。在“国家一社会”范式中，代表国家的政府是分层的。我们可以将政府分为不同的层级：中央政府、地方政府与基层政府，如果将国家与政府不加区别，则国家是中央政府．而地方政府和基层政府是中央政府的代理_人，国家权力的合法使用者。从社区的组织构成看，它包括私人社会领域的个人、农户、企业和团体领域(特别是自愿性社团)。根据诺斯的国家理论，国家也是经济人，一方面为社会提供公正和服务获取租金擐大化，另一方面为社会界定降低交易费用的有效率的产权制度使社会产出最大化。然而，这两个目标可能处于持久的矛盾冲突之中，即“诺斯悖论”。根据这一观点，中央政府作为集体行动动员主体其行为与其偏好有关。而且其组织动员可以凭借其“暴力潜能”而具有强制性。在中央政府一地方政府一基层政府的多级代理关系中，中央、地方和基层政府作为三个不同的主体，有着自己各异的目标函数和行为偏好，由此导致了基层政府、地方政府不同于中央政府的行为差异。在这种条件下，中央政府即使认为农村社区的农田水利建设等事宜是非常重要的，并采取一定的措施加以推进，但可能因为地方或基层政府的偏好不同，在执行中央的政I中国的国家概念不同于西方的国家概念，其国与家的含义也经历了变化。“国”有时指城，有时指氏族，有时指君主、天下、民族，有时指国王、诸侯、卿大夫统治区域或政权组织。(见侯外庐．中国古代社会史．第2版石家庄：河北教育出版社，2003：136-156)尽管孟子说：“天下之奉在国，国之本在家”．但这种观念从来没有成为现实。家国同构是中国的国家的一个特点，国家是亲缘的政治化和政治的亲缘化(见粱治平．清代习惯法：社会与国家．第l版．北京：中国政法大学出版社．1996：6)。但，中国是“火共同体本位”的，国家始终是临驾于家庭、宗族、村落等“小共同体”之上的存在(见秦晖．传统’。论．第l版．一k海：复旦大学出版社-2003：61．126)。粱漱溟则认为中国之不像国家，“在中国人的心目中所有者，近则身家，远则天下：此外便多半轻忽了”。是“国家消融地社会里，社会与国家相浑融”(见梁漱溟．中国文化要义第1版卜海：上海出版社，2003：183-193)。n第3章分析框架及研究假设策时会有意、无意地发生偏差．如对农田水利建设经费的挪用、以农田水利建设的名义而向农民转嫁负担等。农村社区的分层也会影响政府对农村社区的控制。在农村缺乏社区组织时．农户处于分散的状态，无疑会增加政府对农村社区控制的难度，会加重国家对社区控制的成本，因为国家在与分散的农户打交道时。其交易费用十分昂贵。应对这种挑战的办法常常是国家加强农村的基层组织建设并试图控制这些组织(即“国家化”倾向)。然而这些组织因为“诺斯悖论”而变得效率低下，最终成为阻碍农村发展的政治设施。因此，一种“去国家化”的农村社区组织的发育就非常必要，这样的农村社区组织和农户将承担起社区性事务，农村社区依然保持着一定的秩序。“国家—社会”的互动由于其两极的分层化而变得的非常复杂．在运用“国家一社会”范式分析中国农村社区农田水利建设时，这是应当注意的闯题。3．1．2“国家—社区”与“第三域”黄宗智(1998／2002)认为。“国家与社会的二元对立是从对那种并不适合于中国的近代西方经验里抽象出来的一种理想构造”．应当以三分观念代替“国家一社会”的二分观念。所谓“三分”观念，是指在独立于国家的一切社会组织或社会活动之外的市民社会领域和国家之间存在着一个国家与社会都参与其间并相互作用的领域即“第三域”(tllirdrealm)。在“国家～社会”框架中。国家与社会是对立的，引入“第三域”后，我们发现国家与社会又是互动合作的。显然，在黄宗智的框架中。一方面国家(主要指官僚体系或国家体系)可以独立运行，另～方面社会也可以独立运行，而第三域则是国家与社会互动的场域。当然，国家与社会的分立并不意味着国家与社会没有关系。无论是洛克式的分析范式还是黑格尔式的分析范式．国家与社会都是相关联的．只不过是相对立的。在洛克看来。市民杜会决定了国家，给国家赋予了一定的权力～司法权和行政权，但国家极易侵蚀市民社会的权利和利益；在黑格尔看来．国家高于市民社会，国家作为历史发展中的新阶段是对市民社会不自足的～种克服。国家向市民社会的征税或者市民社会对国家豹依赖(如寻求产权保护)一这类国家与社会问的互动，并不意味着国家与社会不是对立的。然后，国家与社会也可以是合作的，比如在民间纠纷、乡村治理、农村社区公益性事业(治水、赈灾等)等事务方面，国家与社会的合作在黄宗智看来是在“第三域”进行的，这类事务既非国家独立完成，亦非社会独立进行，其解决是国家规则(正式制度)与社会惯例(非正式制度)相互作用的结果。黄宗智通过历史的实证表明，第三域即使在集体化时期亦是存在的，只不过是，第三域在不同的历史时期，其存在的范围和状态不同。总的趋势是国家与社会之间通过第三域之间的互动日益相互渗透．或表现为“社会国家化”，或表现为“国家社会化”，这些过程都在第三域中进行。黄宗智对“第三域”的面相没有进行专门的描述。考察他的关于第三域的实证式的论述，47n西南农业大学2005届博士学位论文第三域的面相大约可以归结为以下几点：(1)第三域被看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在；(2)第三域中事务的解决依赖于国家与社会互动，但并非完全由国家或社会某一方所制定的规范单独地解决，而是国家与社会两种规范的一种折衷；(3)第三域中存在由国家与社会都参与其中的不同的组织形态，如官方承认的民间商会等：(4)社会精英在第三域中有独特的作用，他们是国家与社会居问的第三域的关键地带。梁治平(1996)对黄宗智的“第三域”进行了批评，其要点，一是黄宗智在批评“二分法”的同时，实际上仍然是以“国家与社会”的二分法为假设前提的，然而，在中国国家与社会是同构的；二是，就黄宗智的实证而言，国家法与民间法本就没有明确的界线划分，也不存在独立于国家法与民间法的各种制度，所谓国家与社会在第三域中的“和息”也就不存在。梁治平的批评有一定道理。但是，这并不构成对“第三域”的根本性否定。尽管在中国的历史上有“家、国”同构的观念，但实际上仅是一种理想，应当看到国家与社会作为两种客观存在有着实质的不同。同时，也不能否认正式制度与非正式制度的分野。因此，黄宗智的“第三域”仍是一个不失为可以利用的概念。黄宗智提出的“第三域”概念有重大意义：第一，合法的社区组织的充分发育是农村社区公共事务的解决机制；第二，在解决农村公共事务中，正式制度与非正式制度是相互作用的，利用传统的社区资源有利于杜区的稳定和发展。从经济学的角度分析，“第三域”是由于公共品或公麸事务的存在而兴起的，一方面．公共品和解决公共事务的制度由国家来提供是规模经济的，但是国家可能缺乏社会资源来处理这些问题．由此需要社会的合作：另一方面，社会在解决公拭事务时缺乏必要的权威和规模化组织手段，社会需要国家提供保护和公正以及权威，特别是界定产权以形成经济活动的有效激励。问题在于，像农田水利建设这类的公共品工程，就农村社区的现实而言．农户作为私人领域如“汪洋大海”中一个个的小岛屿，规模既小又缺乏财力，处于“一盘散沙”的状态，而农村杜区组织又不发达，这是造成当前农村社区农田水利建设困难的原因。因此。如何发育农村社区组织，是当前农村公共品服务中的一个重大问题。3．2组织动员机制的理论分析集体行动组织动员机制是一定的动员主体通过协调人力、物力资源使行动主体采取一致行动的过程。组织动员机制从理论上可以从组织动员机制的要素、类型和有效性等方面分析。3．2．1组织动员机制的要素组织动员机制的要素大体包括三个方面：一是动员主体，没动员的主体，就没有集体行动的推动者，集体行动就不可能形成，动员主体是集体行动的主导因素，这类似于诺斯制度变迁理论中的初级行动团体，或熊彼德创新理论中的企业家。二是组织动员的渠道，这是动员主体实施动员的“场域”，是动员主体权威下达至个人或群体、组织的依托．没有这些渠道，n第3章分析框架及研究假设动员主体的权威就不能从潜在的能力变为现实的力量，组织动员就可能失效。三是组织动员的制度、资源。制度对于行为有一定的激励和约束作用，没有一个有利于组织动员的制度，如没有对“搭便车”行为加以克服的制度体系，集体行动就很难形成；同样，如果没有一定的资源包括个人资源和集体资源，组织动员也是难以成功的。1、动员主体(1)国家集体行动动员主体是集体行动的组织者、发动者。从类型上讲，有国家、组织(集团)和个人三种类型。国家是暴力工具的合法拥有者，因此，国家作为动员主体的第一个特征是强制性。国家可以通过宪法、法律法规、条例等成文法来组织动员杜会资源实施集体行动并达到一定的目的；国家也可以通过其合法的权威对社会资源和活动进行管制而对集体行动的路向进行控制。因为，国家的“强制性”权威，使国家在充当动员主体的角色时，其组织动员的有效性一般而言是比较高的，特别地，它在组织大规模的集体行动时更是如此。国家作为动员主体的第二个特征是代理性。国家是由其代理人一政府来实施行为的，政府可以分为中央政府、地方政府和社区基层政府。国家作为动员主体实际上是由不同层级政府的委托—代理关系联结中一起的。这样．国家(中央政府)的行为预期可能由于其各级代理人的行为差异与最终结果而有所不同。农村基层政府、地方政府和中央政府由于各自利益和行为偏好不同，国家的组织动员能力因而可能受到影响．甚至会因为地方政府、农村社区政府与中央的偏好不同．而使中央政府的组织动员失效。国家作为动员主体的第三特征是扩张性。国家是拥有惟一合法的暴力使用者。这种“惟一性权力”的特点是极具扩张性。国家组织动员的扩张性即表现为对领土疆域内的社会事务的全面渗透，又表现在对领土疆域之外的世界事务的干预。当然．这种权力扩张行为有其背后的动因．是占统治地位的利益集团的利益导向。尽管国家凭借其权威在集体行动组织动员中的动员效率是较高的。但是．这并不意味着它所组织动员的集体行动是有效率的。正如科斯在《企业的性质》中所揭示的，组织(企业)是节约市场交易费用的一种制度安排．但组织的规模也是有边界的。并不是组织规模越大越好．也不能冀希望于建立一个涵盖整个国家的卡特尔组织来进行人力、物力资源的协调以规范人们的行为并组织集体行动。我国计划经济的实践证明了，过分依赖于国家的权威对社会资源进行协调，从长期看，集体行动的行动效率是低下的，并会严重挫伤各类主体的积极性．阻碍经济社会的健康发展。国家在集体行动组织动员中有较强的动员能力和较高的动员效率．但不能过高估计国家的组织动员能力，这不仅是因为政府的委托一代理关系的复杂性，而且是因为滥用国家权威内含的风险决定的。所以利用好国家的组织动员能力，并恰当地限制国家滥用权力是一个应该得到平衡和妥善处理的问题。(2)组织僳团)组织与集团有时是可以交换使用的概念，但两者有不同的侧重。集团是由具有共同利益的人组成的集合体，组织则在功能上是为完成一定目标的工作体系、在人员构n西南农业大学2005届博士学位论文成上是遵循固定行为规则的人群集合体。切斯特·巴纳德提出了现代组织论的经典定义，即组织是两个以上的多数人参加的“协作机制”2o组织虽然与集团一样是人群的集合体，但是，集团侧重于利益的角度来定义人群集合体，组织则更侧重于用一定的规则或权威来定义人群集合体。组织或集团由于其成员的关联程度而有高度凝聚力的组织或集团，也有凝聚力低或松散的组织或集团。但一般而亩，组织内部的成员的关联度较高，凝聚力较强。从组织动员的角度看，组织(集团)的特征有三：第一．组织成员有明确的组织(集团)成员意识．能够区别自身组织(集团)与其他组织(集团)以及成员与非成员的关系，意识到自己的组织(集团)身份。第二，组织(集团)成员有共同的利益，这个共同的利益表现为组织(集团)的目标。第三，组织(集团)有其成员共同遵循的规范和价值观。由于组织(集团)的上述特征，组织(集团)为了其利益能够采取行动并作为集体行动的主体身份出现。组织(集团)本身的行动就是一种集体行动，它也可以成为其他对象如其他组织、人群、团体、家庭、个人的动员主体。因此，组织(集团)在集体行动中可能有两种角色，其一是，组织既是动员主体，又是行动主体．是动员主体与行动主体的统一；其二是，组织是集体行动的动员主体，它可以成为组织外的集体行动的发动者。对于制度化程度较高的组织而言，其自身的集体行动较容易形成；对于制度化程度较低的集团而言，其集体行动相对较为难以形成。奥尔森利益集团理论是富有启发性的。他认为，利益集团的行动与其规模是相关联的，集团规模越大，其集体行动越困难，共同利益并不是导致集体行动的原因：相反，集团规模小．因为集体行动所带来的集体物品而产生的大于行动成本的可观收益，使得小集团更易于采取集体行动。由此可知，小的利益集团或制度化程度高的组织较易成为有效的集体行动的动员主体，而大的集团或制度化程度较低的组织其组织动员能力较低，较难形成集体行动，发挥有效的集体行动主体的作用。但无论怎样．组织或集团为集体行动的形成提供了初始的条件。利益集团是一个能动的动员主体，它渗透于国家和社会组织的方方面面，对于国家或组织的集体行动发挥着这样或那样的影响，从国家或组织的决策，到决策的执行直至影响集体行动取得的利益的分配格局。利益集团的这种作用是研究集体行动时十分值得注意的问题。(3)个人从个人主义方法论看，个人在国家或组织(集团)的集体行动中是至关重要的。个人不仅是集体行动的行动主体，也可能是集体行动的动员主体。国家也好，组织(集团)也好，都是由个人组成的，没有个人就没有国家或组织(集团)，国家或组织(集团)的集体行动说到底是个人动员发起的，也是个人参与实施的。但是，并不是任何人都是组织动员的主体。作为动员主体的个人，他(她)不仅要有行动权，而且也要有控制权，前者是采取行动的自由，2见今井贤一，伊丹敬之等．内部组织的经济学．第1版．北京：生活·读书·新知三联书店，2004：56-57。2根据博弈论的观点，博弈的参与人是相互影响的。这里讲的是人们在博弈中的权力的非对称配置。是一个人对另一个人的说服、命令、操纵等能力。n第3章分析框架及研究假设I后者是协调资源和影响他人行动的能力3。所以．作为动员主体的个人是社区精英4。社区精英按照掌握和能够协调的资源5。分为只掌握个人资源的精英、只掌握集体资源的精英和既有个人资源又掌握集体资源的精英三种类型(表3-1)。只掌握个人资源的精英是社会精英，是外在于“组织”的精英，但却有社会资源可以利用，如家族、宗族、邻里、宗教等社会资源，如“大社员”、乡村知识分子、经济精英、宗族首领、宗教首领等。只掌握集体资源的精英是权力精英，是指个人缺乏个人资源，但掌握着集体资源的人，例如那些没有才能却担任着乡村领导职务“没有功劳有苦劳”的人、解放初期的一些“除了贫穷之外一无所有”的村干部。既掌握个人资源又掌握集体资源的精英是强力精英，是一种能力和权力结合完美的精英，这类精英的组织动员能力很强。是一种现实的动员主体，他(她)较之前两类精英有更强的组织动员能力。有更为广泛的影响力，能动员更多的资源以实现组织(集团)的目标。三类精英中．权力精英和强力精英是体制内精英，社会精英则是体制外精英。现令农村．特别是乡镇企业的发展，宗族势力的复燃。黑恶势力的抬头，使农村体制外精英有成长之势。这是应当引起人们注意的现象。表3-1农村社医精英类型集体资源无有个无非精英权力精英人资源有社会精英强力精英国家、组织(集团)、个人三类动员主体是相互影响的。从“国家—社会”分析范式来看，国家常常凭借其权威渗透于组织之中，进而控制个人，推行社会“国家化”，并企图全面控制社会．达到对全社会集体行动组织动员的目的。但是在杜会“国家化”的过程中，由于国家对组织和个人权力的限制甚至剥夺，导致了社会和个人的抵制，一伺有机会，组织和个人就会自主组织动员起来，并抵制社会“国家化”的进程，并向国家事务渗透，导致了国家。社会化”。3根据博弈论的观点，博弈的参与人是相互影响的。这里讲的是人们在博弈中的权力的非对称配置，是一个人对另一个人的说服、命令、操纵等能力。4这些待英包括政治领袖、权力体系中的“干部”、经济和社会生活中的“能人”、掌握一定知识或专业技能的知识分子，亦包括农村社区中让人惹不起的“大社员”等。5丹尼斯-朗在‘权力论》一书中区分了个人资源与集体资源．他认为个人资源包括个人自由支配的时间、金钱、声望、个人魅力、操皋5L或说服的技巧、某种知识或信息，并且罗列了集体资源，如“由个人资源集中起来服务于共同目标的资源”、“集团规模。组成人员的绝对数量是至关重要的集体资源”、“职业或技能的垄断”、“盟重要的集体资源是明确地列为该集团的不可能削弱的综合性质．即团结和组织”等。见丹尼斯·朗权力论．第1版．北京：中国社会科学出版杜，2001：154t173。其实，个人资源严主要指个人拥有人人力资本．集体资源则是因个人参加组织(集团)而获得的组织身份、职业身份、社会网络资源以及可以比较容易动员的该组织(集团)的成员和该组织(集团)所拥有的共同资源(如财产、组织声誉等)。5ln西南农业大学2005届博士学位论文由上可知，对于组织动员的主体而育，行动主体被组织化之后就比较容易动员，反之．如果行动主体未被组织化，则动员工作比较困难。国家和组织(集团)作为动员主体之所以动员能力较强，在于：其一，动员主体是组织化了的．动员主体有可以凭借的组织资源。其动员能力因而较强；其二．组织化的动员主体可以凭借其所在的组织对其他行动主体进行再组织化，达到对更大范围行动主体的组织动员。由是，动员主体国家、组织(集团)或精英，要增强其组织动员能力，就必须提高行动主体的组织化程度，只有这样才能获得行动主体的身份认同，才能凭借组织的规范及其集体资源进行组织动员。这样看来，组织化对于集体行动组织动员是十分重要的。2、组织动员的渠道国家、组织(集团)或个人作为集体行动的动员主体，必须依赖于一定的渠道与行动主体发生作用。只有通过这些渠道，动员主体才能发挥现实的作用并协调人力、物力等资源为实现集体目标而采取集体行动。动员主体与行动主体是通过制度关联在一起的，典型的制度安排是组织和市场，因此，组织动员的渠道可以分为两种：一是组织渠道，二是市场渠道。(1)组织渠道组织在这里指为完成一定的集体目标而结成的工作体系。组织有松散型的，也有紧密型的，前者是制度化程度较低的人群集合体，后者是制度化程度较高的人群集合体。松散型的组织如邻里、宗族组织、阶级、宗教团体，后者如公司、单位、家庭、人民公社等。典型的紧密型组织的结构特征是“科层制”。科层制有几个特点：第一，组织有一整套持续一致的程序化的“命令一服从”关系；第二，“命令一服从”关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的：第三，科层制的非人格倾向，科层制中的权力来源不是血统的或世袭的因素，而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度。因此，紧密型的组织是有效率的组织形式。通过科层制组织，动员主体可以依其“命令一服从”关系，组织动员组织中的资源包括人力、物力采取集体行动以实现集体的目的。动员主体既可以将科层制组织的成员作为集体行动的行动主体，也可将科层制组织作为“次级行动团体”去组织动员其他所要动员的行动主体。科层制组织是一个有力的组织动员渠道。松散型的组织也是组织动员的渠道。这是因为，组织是由有明确组织意识的成员构成、他们有共同的利益、规范及价值观，在组织场域内．动员主体与行动主体很容易发生互动，并因为共同的话语而达成集体行动的协议。同时，组织是一个很重要的“集体资源”．动员主体的“组织”身份．组织中所拥有的聚集起来的个人用于集体目标的资源，由共同的规范和价值观维系起来的“团结”，这些都是动员主体在动员集体行动中所具有的优势，也是其组织动员成功的保障。所以，组织作为一种动员渠道是动员其他一切的先决条件(丹尼斯·朗，2001／2003)。组织在组织动员机制中的作用因此变得十分重要的。1949年之前．国家对农村社区的控制基本是n第3章分析框架及研究假设间接的5，是通过民间士绅而实现的，农民由于组织化程度低下，“便是由一些同名数简单相加形成的，好像一袋马铃署是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”(中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编，1975)，所以要将他们组织起来采取集体行动是非常困难的f历史上的农民起义是特殊的情况)。新中国成立后，为了结束自清中期之后逐步形成的、最后以军阀混战表现出来的总体性危机，以及总体性危机结束后，为加速工业化和推行富国强兵的发展战略，国家对社会进行了总体性的改造，将社会全面组织化，在城市实行了单位制，在农村实行了人民公社，由此，国家对社会资源及其集体行动拥有了空前的组织动员能力(孙立平，2004)。“单位”、“人民公社”成为国家组织动员基层的主要的、可靠的渠道。组织渠道的作用是通过对其“干部”的控制达到的，干部是动员主体实旆动员的具体的动员管道．干部作为精英在动员中发挥着重要的作用。精英的状况、精英的性质不同，其组织动员的效能不同。旧中国依靠乡绅统治乡村与依靠土豪劣绅统治乡村其动员集体行动的实际效果是不同的。新中国成立初期打破了农村社区的旧的精英体系，确立了新精英体系，党和政府对农村的动员能力也发生了实质性的变化。精英在组织渠道中的作用是特殊的和决定性的。(2)市辐藕嚏人们之间的交易行为的集合构成了市场，市场可以有确定的交易场所，也可以没有交易场所。在后一种情况中，参与交易的人们在空间上相当分散。市场渠道是一个效率很高的协调机制，尽管。经济主体高度分散，由于价格机制的作用。经济主体能够比较“廉价”(交易费用较低)地获得决策信息来调整自己的行为，并且能够使空间上、组织上、道德伦理上处于相当分散的不同主体的行为得到协调。市场体制的内核是强调市场主体行为的自由、财产权．遵循等价交换廉则。市场经济主体在追求经济利益的过程中，不断创新市场制度．如交换的媒介从物发展到硬币，再到纸币、电子货币等；财产制度从对物的产权到对无形资产如商标、，知识的产权；组织制度从家庭到合伙制、公司、战略联盟．组织形式、组织制度和组织职能不断分化，等等。市场制度的完善扩大了人们相互协调的范围，其动员的杜会资源达到了空前的惊人的程度。显然，市场渠道是一种十分重要的组织动员渠道。市场渠道并不否定家庭、企业、中介事务所等组织形态，相反催生着新的适应市场需求的新组织形态的产生。市场渠道不同于组织渠道．它不崇尚纵向的权威对杜会资源的组织动员，而是由横向的不同主体之间的相互作用对社会资源进行组织动员。市场渠道强调杜会中的多中心的分散决策，动员主体的多元化、多样性是市场走向完全竞争的条件．也是市场发挥作用的前提。当然．市场中的个人仍然是弱小的，所以，市场渠道中集体行动的组织动员要求提高个人的组织化程度，而各种组织也要提高其自身的竞争力即组织动员能力。市场渠道的组织动员要按照“等价交换”的原则进行，物质利益是其核心内容。在组织动员过程中重视行动主体的利益和需求，并给予其行动以相应的报偿，是市场渠道中组织动‘民田时期，政府企图改变历代王朝皇权止于县政的权力格局。开始在部分地区县班下试行行政设置，但都不成功。n西南农业大学2005届博士学位沦文!!!!!!——‘—————i——————————i—‘—————i——i———————i———————————i———————————————————————i——i自目|墨员成功的基本前提，忽视行动主体的物质利益的组织动员不是不能持久的，就是极其低效的。值得注意的是存在着一些非正式的制度安排，它是不同于正式组织制度和市场制度的惯例、习俗、社会心理等。这些非正式的制度安排对于形成人们集体行动的偏好，规范人们的行为，从而对集体行动的组织动员渠道有重的大影响。这些非正式制度是在自发演进中形成的，规范和约束着组织中的人们的行为。人不是抽象的理性人．人从一开始就是处于特定的社会历史文化结构中的存在。所谓理性人，就是人从自己的约束条件出发追求自身的效用最大化，这些约束条件包括其所拥有的人力资本、物质资本，也包括他所处于其中的社会网络资源、历史文化制度。无疑．惯例、习俗、意识形态和非正式组织是重要的集体资源，动员主体对这些资源的利用将有助于动员能力的提高、动员效率的提高7。例如，企业中、单位中的家庭化或裙带关系就常常被用以组织动员集体行动，或进行生产活动，或参与市场交易，且其动员效率较高。3．2．2组织动员机制的类型从“国家一社会”的框架出发对集体行动组织动员机制进行分类，可以分别把国家和社会作为动员主体。由此，集体行动组织动员机制可以分为国家动员机制与社会动员机制，这种划分符合我国农田水利建设的历史和实际，有利于对农村社区农田水利建设进行分析研究。1、目家动员机制国家动员机制，就是国家充当集体行动的动员主体，组织动员社区或其他组织采取集体行动的机制。国家充当集体行动的动员主体主要是从宏观层面的角度对社会资源进行协调和控制。也就是说．当事务关涉到宏观问题时国家往往成为集体行动的动员主体。对于涉及国家利益，如战争、国际贸易争端、财税征收、国家发展战略、宏观经济问题调控等事务时，国家将会成为集体行动的动员主体：国家作为动员主体的优势是，第一，具有其他主体所不具有的手段，如国家可以通过强制性翻度变迁，如立法、管制等来控制社会成员和各种资源来达到解决宏观问题的目的{第二，可以对行动主体实施行政强制来形成集体行动；第三，有可以依托的官僚组织体系。国家动员的优势决定了其集体行动的动员效率较高。但是在其所依赖的组织体系或者在信任缺失的情况下，或杜区成员的组织化程度较低时，其动员效率可能下降。同时，动员效率高不意味着行动效率高。有效的国家组织动员机制是动员效率与行动效率的统一。2、杜会动员机制，非正式制度在组织渠道和市场渠道中存在着并发挥着重大作用。山西四社五村作为一块干涸的土地却养活了近万人，着实是一个奇迹。其根本原因是民间“杜首集团掌握着控制和分配水资源的权力，他们通过祭祀仪式，将之转化为神授权威，然后带领村民们长年与干早做斗争，创造了节水的最高垄断目标、共享水利的原则和节水教育的价值观”，这种非正式制度至今仍在起着作用。见董晓萍，晴蜘蓝克利．不灌而治：山西四社五村水利文献与民俗．第1版，北京t中华书局．2003：18-27。n第3章分析框架及研究假设社会动员机制是指由构成社会的私人组织、自愿性团体等担当集体行动的动员主体角色的组织动员方式。社会动员机制的优势是，较之国家动员机制。它更贴近社区成员的需求，能更好地反映行动主体的偏好，因此，它可以更好地赢得行动主体的支持，较好地克服搭便车行为。当社会动员机制占主导地位时，国家动员机制就退出某些领域，国家在限定的领域中发挥其应有的作用。社会动员机制与国家动员机制既可能是互斥的，也可能是互补的。作为互斥关系，国家动员机制可能过度替代社会动员机制，压缩了社会动员机制的空间。作为互补关系，社会动员机制弥补了国家动员能力的不足，可以更好地满足社会对公共品的需求。因为如此，国家应当采取间接的措旆诱导社会组织担当集体行动的动员主体，使之选择有利于国家目标的集体行动。这些间接措施可以是经济政策(税收、财政、金融、产业)、政治措施和社会意识形态的倡导等。为此，国家要对社会放松管制，依靠市场渠道。给予社会组织、个人以充分的、自由的行动权．并实行各种调动社会组织和个人积极性的政策，发挥组织(集团)、个人主体的能动性。3．2．3组织动员的方式1、行政动局方式行政动员方式在这里是广义的，它指以科层制中的权力体系为依托而对行动主体的协调和控制。因此，行政动员方式有以国家为主体的动员机制和以其他科层组织为主体的动员机制。不论是国家还是其他科层制组织其内部都是以权威作为协调资源的基本手段．这种权威源于科层组织的赋予，是便于处理组织内部公共事务的安排，是“行政性”权力。行政动员方式的基本特点是“命令一服从”，并且，行政动员方式可以组织的名义制订规章、条例等正式制度促使组织成员朝着预定的目标行动；其内部实行的是“升迁”机制和精神鼓励式的声誉机制，目的是激励组织内部的个人努力履行岗位职能。所以，行政动员方式既有强制性，又有激励性，是强制性与激励性的统一。2、经济动员方式经济动员方式是通过财产权力制度的界定、交易关系的利益化等形式对行动主体进行组织动员的方式。经济动员的基本方式是对行动主体给予一定的利益诱惑，对于按照动员主体意图和规则参与集体行动的个人给予薪酬、物质奖励、赠予等。经济动员方式的发展趋势是从不公平到公平发展，即按照市场交易的原则来动员集体行动。经济动员方式在本质是承认人们行动权力的一种制度。人们的行动权力或自由权力是建立在一定的财产制度基础上的，当个人的产权不能得到承认并保护时。个人的行动权力就不能得到实现。因为其行动成果可能被剥夺，这时，私人边际成本不等于社会边际成本，个人参与集体行动的积极性将受挫。经济动员方式既可以通过组织渠道。也可以通过市场渠道来实现对集体行动的组织动员。n西南农业大学2005届博士学位论文前者与行政动员方式相融合，成为行政动员方式有效性的重要内容。后者立足于市场机制，按照等价交换的原则进行，是市场经济条件下的一种厂。泛的、有效的动员方式。人类的活动从本质上讲是经济活动或者最终表现为经济活动，因此，组织动员机制都要按照经济动员的原则进行，凡是违背经济动员的规律的组织动员方式，都将不能持久并最终是要失败的。3、政治动员方式政治动员方式。是以一定的意识形态、伦理观念、习俗、行动目标和指导思想等观念形态的东西为媒介，通过改变行动主体思想观念并辅之以某些强制性措施引导其参与集体行动的组织动员方式，其极端的方式是发动政治运动，以扼制行动主体的机会主义行为。政治动员方式主要目的是使行动主体形成共同遵循的一套特定的价值观、行为规范；它常常伴随着舆论压力和行为惩罚甚至政治运动，对于那些与所倡导的思想意识不同的行为进行种种压制。因此，政治动员也是一种强有力的动员方式。但是，政治动员方式的主体必须是国家或者组织、杜会精英，只有这样的政治动员才会有相应的“威慑力”，其抑制功能才能通过行动主体的多数对少数实施压制，才会有实际的效果。所谓“教化权威”是“王霸并用”，既行“修文德以来之”的王道，又行“替天行道”、“呆民罚罪”的严厉霸道，以强制手段使行动主体按照动员主体自己的意志行事。3．2．4组织动员机制的有效性1、动员的体制条件制度是规范人们行为的一系列准则，不同的制度对人们的行为的影响是不同的。“国家一社会”的不同结构影响着集体行动的组织动员机制。“国家—社会”的制度结构可以用经济体制来描述，从极端的方面讲，在国家与社会关系上存在着两种不同的经济体制，即计划经济体制和市场经济体制。经济体制不同，人们的行为选择集是不同的。在计划经济体制下．人们的行为选择集是十分有限的，几乎没有选择的自由，一切听从管理者的指挥，田家或组织作为集体行动的动员主体。其动员效率是比较高的，但其行动可能是低效率的。在市场经济体制下。人们的行为选择集台扩大了，有了自主决定行为的权力，可以从自身的利益出发来选择、取舍行动方案．这样，国家作为集体行动的动员主体就面临着很大的困难．如果没有其他约束，甚至不可能采取集体行动。但是，在市场体制中，个人、组织通过市场机制进行合作和协调成为主要的形式，并且比较容易达成集体行动。制度变迁对集体行动的影响是不言而喻的。经济体制变迁内在地包含了产权制度的变革，不同的产权制度结构对A们的行为有不同的激励或约束作用。计划经济体制是建立在生产资料国家全面控制的公有制基础上的，而市场经济体制则是以承认生产资料的私人占有为基础的。计划经济体制产权结构的基本安排是国家成为生产资料的惟一产权主体，尽管集体在名义上也拥有生产资料，但正如周其仁所说．就国家控制经济资源并取消了排他性收益权和转n第3章分析框架及研咒假设让权这一特征而言，国家所有和集体所有这两种制度本质上是一致的·只不过前者生产经营的后果由国家负责，而后者生产经营的后果则是由集体负责的，但由国家控制生产资料是一致的(周其仁，2004)。科斯第一定理表明．“权利的界定是市场交易必不可少的前提”(张五常，2000／2002)，因此市场经济体制的基本产权结构是以承认私人产权为前提的．产权主体是多元的。计划经济体制向市场经济体制变迁的结果是，使一些过去不是动员主体的单位或个人成为动员的主体．即新的、类型更多的动员主体将会产生；使过去单一的组织动员机制变为多种动员机制并在的组织动员格局。集体行动提供的是公共品，公共品的一个重要的特点是对于集体成员只有有限的排他性。这样。就会在集体行动中产生“搭便车”行为。所以。集体行动的一个难题是克服机会主义行为．这需要在一种合理的制度安排，且在技术上是可行的。按照Y．巴泽尔的说法。产权的完全界定是不可能的，物品总有一部分属性无法清晰界定而落入“公共域”．只要攫取的成本小于利益就会产生机会主义行为(巴泽尔．1997．／'2002)。所以，机会主义行为的防范在于尽可能地清晰地界定产权．并尽可能能使私人边际收益等于其社会边际收益，杜绝“搭便车”行为发生。2、动员的组纸保障组织有两层含义．一是组织结构(组织形态)，是一种主体形态的存在：二是组织活动(组织化)，即使群体有序地行动起来。这两层含义是相关的，组织结构是组织活动的结果，组织活动通过组织结构实现．或者通过组织性活动而达到动员集体行动的目的。集体行动从本质上讲是组织的行动，没有组织结构不可能形成集体行动的．因此。组织结构是集体行动的保障。有效的、持久的集体行动是建立在组织结构之上的，是组织形态的行动。无论从组织动员的组织渠道还是从市场渠道来看．组织问题对于动员机制的有效性都是十分重要的。组织意味着对社会成员的约束。但并不一定意味着对社会成员的自由行动权的否定。计划经济时代对个人产权(如财产权、劳动支配权、收益权、迁移权等)是持否定态度的，组织成员没有选择的权力，只有服从动员主体的命令的权力。不仅如此．基层组织也没有自主行动的权力。但市场经济体制下的组织却承认组织成员的个人产权，并且个人可以用退出或进入来表达其对特定组织的看法或。呼喊”，从而约束着组织的集体行动，并保持其较高的效率。因此，在市场经济体制下。组织的集体行动的效率要高于计划经济体制下的组织。3、动员的利益基础追求效用最大化是人们行为的基本动因。集体行动的组织动员之所以成功，在于集体行动承载着动员主体和行动主体的利益追求，即集体行动的双方有着“共同的”利益基础，动员主体与行动主体各自的利益都要通过集体行动得以实现。所谓“共同的”的利益不意味着“利益”之麸同，而是意味着有差异的利益追求需要通过拭同的“行动”来实现。如果动员n西南农业大学2005届博士学位论立置量——豳_量皇蔓""iqiii'ii-蔓鱼曼!曼舅舅罡皇量鼍—_———_E蔓皇_舞主体不兼顾行动主体的利益需求．那么动员就不可能成功，同样，如果行动主体的行为偏离了动员主体的目标函数，动员主体也不会有动员的积极性。因此，利益基础是集体行动组织动员机制有效性的关键因素。，因为动员主体是集体行动的发动者，是集体行动中主动的一方，所以，动员主体必须兼顾行动主体的利益，通过政治动员方式使得行动主体认识到参与集体行动的重要性，通过特定约束改变其行为偏好和目标函数，“利而诱之，惠而实之”。提高行动主体参与集体行动的积极性。当行动主体是一个群体性的存在时，例如以社区的形式存在时。行动主体就是一个分层化的存在，它既是一个整体性存在，但又是由不同的个体、不同的阶层组成的。集体行动必须注意到这种情况，必须能够既满足整体的利益，又能满足其中的不同个体、阶层的利益。只有这样，集体行动才能维系整体性存在(组织或利益集团)，也才能使集体行动的持续动员变得更有效。4、主体的动员能力动员主体的动员能力就来源看有四种类型：一是行政权力，这是由科层体系中的层次和职能角色决定的，一般地，位于科层组织中的层次越高、职能越重要，其行政权动员能力就越强。二是经济动员能力，这主要是由财产权力和经济主体所能动员的经济资源决定的。三是武力，这是一种与动员主体所能动员的暴力的强弱相关的权力。在农村社区中，“拳头硬”是一种更有效的集体行动的动员能力。四是政治动员能力，国家在政治动员中，处于十分有利的地位，以倡导某一种有利于统治者统治的思想观念作为主流的或官方的意识形态，通过国家宣传机器向全社会灌输。从而倡导某种思想、压制某种观念进而影响整个社会的行为。组织在政治动员中也有明显的优势，它可以对组织成员进行某种思想观念的灌输．宣传有利于组织发展的“组织文化”，弘扬某种精神，倡导某类行为。个人的政治动员能力与其身份是关联在一起的，一般是作为经济精英、政治精英和知识精英或者是其他所谓的“能人”的政治动员能力较强。个人的政治动员能力还与其表达能力、表达内肄相关，表达能力强、表达的内容富有理性并与动员对象利益相关时，其政治动员能力就强。五是声誉，“声誉”是表达动员主体不同等级地位并被社会承认的品质，声誉好的动员主体可以取得动员对象的认可，可以更好地动员社会资源采取集体行动，而声誉差的动员主体由于其不佳的诚信形象．得不到多数动员对象的追随。声誉说到底是动员主体与动员对象互动过程中形成的一种为动员对象所承认的行为品质．它实质上是一种信息机制，在信息不透明的条件下，声誉是不起作用的。组织动员主体所拥有的社会网络资源是增强动员能力的一种重要的资源。一个具有广泛的社会网络资源的组织动员主体，其可能动员的社会资源就多，相应地其动员能力就强。由上分析可知，组织动员能力可以看作经济动员能力、行政动员能力、武力、政治动员能力、声誉和社会网络资源的函数。58n第3章分析框架及研究假设M=f(A，E，S，P，R，N)(3一1)其中，M一动员主体能力；A一行政动员能力，E一经济动员能力，s一武力，P一政治动员能力，R--声誉，N一社会网络资源。动员主体可能并不同时拥有函数项中各个变量，这些不同变量的组合形成了不同的动员主体类型，并具有不同的组织动员能力。比如说．国家作为动员主体可以用是上述的函数完整表达式来表述；～般的作为动员主体的组织则没有“武力”这一项，军事组织除外；个人作为动员主体其能力可能是由上述某一项决定的或由其中的某几项决定的．而其中主要的变量决定了个人动员主体是经济精英、政治精英、暴力精英、知识精英等的区别。5、动员机制的决策模式和效率(1)动员帆制的决策模式+集权动员方式或民主协商方式构成了集体行动动员机制的两种决策模式。集权动员方式，即在集体行动中动员主体权力高度集中，行动主体缺乏行动的自主权。行动主体是动员主体被运作的纯粹的客体。这种组织动员方式，强化动员主体的意志，实行严格的“命令～服从”关系；依赖于严密的管理系统以及对行动主体的权力限制；动员主体与行动主体的界限分明且地位不平等，各自承担着不同的职能。“民主协商方式是以民主为基础的动员机制决策模式。民主的本意是“人民的统治”。由于对“人民”或“统治”哪个是“民主”的重点的认识不同．民主分为实质民主和程序民主。实质民主强调“人民”对民主的意义．强调个人权力压倒一切的重要性，强调宪法对个人权力的规定与保护．主张宪政民主，又称为“权利基础论”。程序民主强调民主是一个过程或一种程序，个人的自由平等权利只有在这个程序中才能实现，主张参与民主，认为参与过程是实现民主的途径。民主强调“合法性”既指合乎法律，又指公民对政治行为的自愿接受性。但实质民主与程序民主对“合法性”的理解是存在分歧的。实质民主认为“合法性”源于成文或不成文的法律、规章或传统习惯，而程序民主认为“合法性”的来源不是这些正式的或非正式的制度，而是来源于产生这些制度的程序。实质民主论与程序民主论对于民主的争论有着极其深远的意义，但是，将民主的政治后果与民主的实现程序结合起来对于实现真正的民主是同等重要的(俞可平，2003)。民主协商方式是集体行动组织动员机制的一种决策方式，它强调集体成员是平等的，都有权力参与集体行动的决策过程，其权益应得到充分体现和保护，集体行动是“～致同意”(或者是采取多数原则)的结果。这种方式非今日始，它有着悠久的历史传统，如古希腊的城郊制实行的就是民主协商式的统治方式。按照实质民主与程序民主相结合的观点，民主协商应当有保障民主权力的“宪法”，也应当有保障公民参与过程的程序，只有这样，民主协商才能充分体现公民的民主权力。n西南农业大学2005届博士学位论文显然，集权体制与民主协商方式是不同的，民主协商方式强调社会动员机制，但不否认国家动员机制，然而却强调对国家动员机制适用范围的恰当限制；集权体制则强调国家动员机制的惟一性，整个社会只有“一个权力中心”或动员主体，社会动员机制在这种体制下是不可能存在的。(2)动员机制的效率集体行动组织机制的效率可以从两个层面来评价。由于集体行动动员主体和集体行动的行动主体是不同的两个概念，所以相应地就有了集体行动的动员效率和集体行动的行动效率两个概念。前者用以评价动员主体的工作成效包括动员决策的正误，后者用来评价动员主体所动员的集体行动或团队工作的效率。由此，组织动员机制的效率就是动员效率与行动效率的综合；组织动员机制效率=动员效率×行动效率(3—2)由此可知，组织动员机制效率是一个复合的概念，动员效率高并不意味着动员机制的效率高；行动效率高，同样也不意味着组织动员机制效率高。3．3研究假设假设一：集体行动的组织动员机制是演变的．是随着经济体制变化而变化的．但是，由于制度的“路径依赖。，原有组织动员机制可能在一定耐期内仍然占据着主导地位．农田水利建设组织动员机制随着计划经济体制向市场经济体制转变也相应发生了变化，即国家动员机制由强变弱以及社会动员机制的发育、形成。在“强国家一弱社会”的结构没有发生根本改变的条件下，国家动员机制目前仍然处于主导动员机制，这是制度变迁“路径依赖”的表现。假设二：农田水利建设国家动员机制的高效率不是必然的，国家动员机制的效率取决于动员效率和行动效率．公共品理论认为公麸品由国家提供是有效率的，国家理论认为国家是合法暴力的垄断者，结论似乎是，国家动员机制的高效率是必然的。不同于上述观点，本文认为在集体行动中·国家动员机制不总是有效率的。研究表明，在公共品领域．同样存在着“国家失灵”的现象·农田水利建设国家动员机制的强弱决定了其动员效率，当国家动员机制弱化后，仍然延续这种机制，则可能使农田水利建设面临诸多问题，如农田水利设施供给不足、管护困难。农田水利建设国家动员机制不可能持久地维持“行动的”高效率，这是继续沿用这种方式难以为继的根本原因。国家动员机制效率表现和经济体制变迁，势必要求国家在集体行动的组织动员中适当退出．并调动各种社会组织、个人从事农田水利建设的积极性。n第3章分析框架及研究假设——●●■●■■■■■■■■■■—■——■——-IIII—-假设三：农田水利建设组织动员机制是决定农田水利建设成败的关键．农田水利建设国家动员机制弱化和社会动员机制发育不足是目前我国农田水利建设面临困境的根本原因．农田水利建设是一种集体行动类型，其成功与失败取决于农田水利建设组织动员机制的有效性。由此可以推测，目前农村社区农田水利建设困境是农田水利建设国家动员机制弱化和社会动员机制发育不足综合作用的结果。6tn西南农业火学2005届博士学位论文．．．．．．．．．i：iiI]IIIII第4章农田水利建设国家动员机制的强化国家在农田水利建设史上始终占据着动员主体的角色，组织建设了如都江堰等许多“泽被万代”的水利工程。从今天的眼光看，其成就虽可歌可泣．但并非无与伦比。直到1949年，中国的农田水利建设也十分落后，有效灌溉面积只有2．4亿亩，仅占当时耕地面积的16r3％，且多为沿河沿江工程，调节能力很低(2l世纪初期中国农村水利发展战略课题组，2001)。中华人民共和国成立以后．农田水利建设国家动员机制才得以强化，不同于历代王朝．国家已经从动员局部的力量兴建少量的大中型农田水利建设转向了常年性的大规模的农田水利建设．并取得了史无前例的巨大成就，为提高我国农业综合生产能力奠定了坚实的基础。所谓农田水利建设国家动员机制的强化，指的是国家作为农田水利建设动员主体的动员能力的强化．其最主要的表现是对劳动力的低成本的动员(减少了动员中的交易费用也是低成本动员的一种反映)，其结果是农田水利建设取得了巨大的成就。所以，国家动员机制的强化首先是一个动员能力的概念，其次是一个“成绩”概念1，最后才是效率的概念。农田水利建设国家动员机制古已有之，但其强化则是新中国成立后计划经济时代的产物；随着计划经济体制的解体，农田水利建设国家动员机制也弱化了。4．1农田水利建设国家动员机制的形成卡尔·魏特夫在《东方专制主义》一书中提出了著名的“治水社会理论”，认为治水社会不能靠雨水灌溉，而只能利用人工灌溉的治水工程来克服供水的不足与不调。治水工程需要建立全国性的合作模式．它需要纪律、从属关系和强有力的领导，由此，治水社会产生了“专制主义”(魏特夫，1989)。且不论魏特夫的观点正确与否，单就其提出农田水利建设需要国家介入的观点，则有一定的道理。理论和历史都说明农田水利建设国家动员机制有一定的形成逻辑，对于那些涉及面广、受益面宽，集体或一定的社区组织无能为力的农田水利工程，必然要求国家承担动员主体的责任。4．1．1国家职能与农田水利建设关于国家起源存在着多种假说，如契约论认为国家起源于人们之间的台意，是基于投票同意建立的：掠夺论则认为国家起源于暴力，奥尔森就有“常住的匪帮”之说2。在霍布斯的“从林”中，人们之间充斥着冲突，为了节约个人保护产权所花费的巨额交易成本，一种作为解决社会“纷争”的制度创新一国家产生了，它比之霍布斯的“丛林法则”的自然状态．‘成绩与效率不是一个概念，成绩也可以是“非效率”的a2压帮以劫掠财富为生．开始是到处流窜，劫掠财富；当他们在某地常住下来之后，发现如果把财富抢光了，百姓既没有资源，也没有生产的动力，这样抢劫就不能持续。予是他们就试着只抢劫一小部分，并通过试错调整得非常低。这导致了赋税的起源、国家的起源。见盛洪治大国若烹小鲜一关于政府的制度经济学．第1版．上海：上海三联书店，2003：3-4。n第4章农田水利建设国家动员机制的强化曹III[皇篡蔓皇皇蔓皇|■■|置曼舅曼蔓皇量皇—罾曼量曼曼蔓皇曼■奠_量曼鼍皇量■■—舅量■—_—■■■—■置■——■——■■●■■-■_墨是一种更有规模效益和节约交易费用的制度安排。国家的运行不是免费的，它需要一定的财富支撑，这一点决定了国家也是“理性人”，有追求自己利益最大化的动因；并要防止潜在的替代者的竞争。国家为了实现自身利益的晟大化，必须向社会提供公共品或公共服务。提供4公共品或公共服务并保护私人产权，就是国家的职能。而这～点是国家谋求利益最大化与社会进行的一种交换，也是国家合法性的基础。农业文明的兴起是人类由野蛮社会向文明社会的演进。在漫长的社会发展历程中．农业构成了人类生存的基本方式，它是人民的衣食之源，也是国家一统治集团的财富之源。这样，国家或人民都有发展农业的愿望。然而，农业生产活动是一个充满自然风险的过程，首先遇到的是水旱灾害的侵扰。面对频繁的水旱灾害人们固然可以选择迁徙来应对，但是，没有水或者离开了邻水的土地．农业近乎无法进行。人类文明的源头一“四大文明”古国都发源于大河流域就说明了这一点。于是，水早固然可以为害．但必须与之相处；发展农业生产必须与水早作斗争，兴修水利．兴利除害是国家及其人民的选择。在技术水平十分低下的时代，单个人或少数人的力量是极其有限的，不足以修建大中型水利设施，而在劳动力作为最主要的生产要素的时代，国家动员人民兴办农田水利设施就是治国安邦的重大公共品供给活动，也是国家税赋的基本源泉．国家就顺理成章地成为农田水利建设集体行动的动员主体。中国历史上修建的大中型水利工程都是在国家动员下进行的，离开了国家的动员是不可想象的。4．I．2农田水利及其建设的特点l、农田水利的公共品特点农田水利是复杂的公共品，由于存在着生产或消费上的搭便车行为，一般地，私人没有积极性提供农田水利这种公共品，也不大可能成为农田水利建设集体行动的动员主体。虽然私人也可能提供公共品．如存在着公共品供给中的“智猪博弈”和“斗鸡博弈”’，但完全靠私人提供会造成供给不足。加上财力的限制，私人一般难以提供大中型农田水利设施，而且对于小型农田水利设施也可能供给不足。因此，农田水利的公共品特点，往往要求国家承担组织动员的角色。国家可以凭借其合法暴力，向社会征税，井摊派劳役，从而动员大规模的农田水利建设。当然，如果公基品供给决策中的偏好表达机制不健全或者公共财政拮据，完全靠国家也可能导致供给不足(某些公共品也可能过度供给)。旧中国农村社区农田水利供给严重不足，一方面是因为当时国家经济实力不足，另～方面则是因为国家动员能力不足造成的。农村社区农田水利主要是由在村地主出资和受益农户投工共同建设的．如果以宗族为基础的社会组织网络严密且拥有一定的财力，社区还是能够建设一定规模的农田水利设施和灌溉体系。但因为广大农村普遍贫病凋敝，且随着“不在地’农村社区由私^提供一定的公共品，是由于产生了如“智猪博弈”与。斗鸡博弈”的情况。在公共晶供给中，所谓智猪博弈指的是一般杜区中的富裕户会提供公共品；斗鸡博弈指的是．社区中两户富裕人家，往往有一户会提供公共品。参见张维迎．博弈论与信息经济学．第1版．上海：上海人民出版社，1996／1997：17-2|。n西南农业大学2005届博士学位论文主”的增多，地主不再关心农村的基本建设．而将资本投入到城镇，农村农田水利建设的衰落就是不可避免的了。2、农田水利建设的集体行动特点农田水利建设要为农田排灌提供水库、塘坝、沟渠、甚至排灌设备等配套设施，是为农业生产提供基础设施服务的生产性活动。它需要占用一定的土地、需要农村社区成员共同管护。在土地细碎化的情况下4，农田水利建设如果没有国家强有力的干涉，要进行大规模的建设是不大可能的。杨懋春的<一个中国村庄：山东台头村》描写了当地没有灌溉系统的情况，“如果在同一地方所持有田地的农民不发展合作灌溉，该地区就不可能得到灌溉，因为没有人会为灌溉一亩土地特地凿一口井”(杨懋春，2001)。出现这种情况．一是因为土地太过细碎，二是因为没有人们之间的共同合作，当然合作是因为成本过高而难以进行。因此，农田水利建设往往超出了一家一户的范围和实力．是需要由村社集体共同采取行动才能进行的活动。农田水利建设集体行动的特点使得早期的国家，在进行大规模农田水利建设时必须担当动员主体的角色，因为只有国家才能支付建设所需要的庞大费用．才能广泛动员其疆域范围内的国民从事农田水利建设．而这是其他组织一般所没有的优势，国家可以通过制度安排实现对集体行动的组织动员。例如，明代的“里甲制”就是一种组织农民的制度：每110户为I里．推丁粮多者lo户为长，余下100户lO甲，每甲有10户f黄仁宇，2001)。里甲承担着各种义务性服务，包括进行农田水利建设。从明代的里甲制度的管理跨度看，国家对农村的组织控制是十分严密的。国家的合法暴力身份为它进行集体行动的组织动员提供了便利。4．2农田水利建设国家动员机制的强化中国革命的首要问题是农民问题，中国革命的实质是农民革命。对于中国民主革命的认识．使中国共产党在新民主主义革命初期即介入了农村事务。国家对农村集体行动进行直接动员是中国共产党取得新民主主义革命胜利的重要原因，国家对农村事务的深度介入对新生国家以后发展的影响是极其深远的。中华人民共和国成立伊始，即非常重视农田水利建设工作，成立了农田水利建设的行政主管机构．负责全国的农田水利建设工作。新中国政府之所以高度重视农田水利建设工作．是由于当时的国情决定的。1949年12月t9日新华杜的《生产自救，渡过灾荒》的社论表明，当时的灾情十分严重．全国有七、八百万人没有吃的或缺少吃的(农业出版杜编．1982)。因此。恢复和发展生产，加强农田水利建设是十分迫切的任务。从国民经济恢复时期召开的几次农田水利或水利工作会议的内容看，新中国成立之初，国家即着手全国性的农田水利建设的动4关于旧中国土地集中状况有不同的观点。毛泽东的调查表明，土地高度集中于少数地富手中；而一般认为，地主和农民的土地各占一半。见温铁军．中国农村基本经济制度．第1版．北京：中国经济出版社。2000：77-82．旧中国土地租佃现象十分普遍。由于农民人口众多，土地种植呈细碎他。土地改革后．虽然改变了土地租佃关系，但土地细碎化的状况仍未改变。n第4章农田水利建设国家动员机制的强化员工作．并强调建设的计划性和行政首长负责制。当时，虽然也强调农田水利工作要吸引私人资本投入，但国家动员机制的主导格局已经确立。进入“一五”时期，农田水利建设的重点由国民经济恢复时期的以整顿恢复原有灌溉工程为主，转到以按国民经济发展要求有计划、有步骤地兴建新的工程设施。在总路线的指引下，我国农田水利建设得到了较快的发展，虽然小有起伏，但总体发展平衡。至1957年下半年，“左”的指导思想开始抬头，水利工作中出现了急于求成、盲目冒进和高指标的倾向，农田水利建设开始计划失控，进入了“大跃进”时期。1957年冬到1958年春，全国农村大搞农田水利建设。毛泽东考虑到当时以火兴水利为特点的农业生产建设的发展，在1958年3月召开的成都会议上提出了把小社并为大社的建议，并且将单一的生产组织变为“工、农、商、学、兵”的全能型组织。1958年8月17日，中共中央在北戴河召开会议，会议一致通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。由此，神州大地掀起了一股建立人民公社的热潮，是年9月，全国共建立了23000多个人民公社，入社农户达1．4亿多户．占全国总农户的90％以上(秦兴洪等，2002)。人民公社体制的确立，使农户彻底失去了作为生产单位的基本功能，农户退化为单纯的消费单位，生产队、生产大队和公社成为生产的组织者。人民公社的“政社合一”性质，使国家成为集体行动惟一合法的动员主体．提高了国家对农村杜区的动员能力，农田水利建设国家动员机制得以强化。。4．2．1国家动员机制强化的体制条件农田水利建设国家动员机制的强化是伴随着计划经济体制的完善而逐步得以强化的。计划经济体制的确立，为农田水利建设国家动员机制创造了体制条件，国家成为动员的主体，农村杜区和农民缺乏独立性和自主性；国家对农村社区进行了全面的控制，可以对农村社区的劳动力和生产资料实行“一平二调”，农村社区集体行动是按照国家的意志进行的。1、计划经济件制的形成逻辑计划经济体制的主要特征是：计划是资源配置的基本方式，国家计划以实物管理为主，直接管理基层生产单位；政府既是国有资产的所有者，又是其管理者，既是宏观经济的管理者，又是微观经济活动的直接干预者：强调国家利益至上而忽视社会组织和个人的利益。计划经济体制大体形成于“一五”时期，作为一种资源配置方式，它对社会资源及其运行的控制达到了人类历史上前所未有的强度。、制度变迁理论告诉我们，国家是强制性制度变迁最为重要的一个主体，国家在制度变迁或选择时受其意识形态、行为偏好的影响。而且还可能存在着路径依赖性。在中华人民共和5文化大革命时期，农田水利建设工作受到了严重的冲击。这十年中大体分为两个阶段·第一阶段是1966．．1970年，属农田水利建设全面停顿并遭受严重破坏的阶段I第二阶段是1970-1976年，属恢复整顿但仍遭“左”倾路线严重干扰的阶段。1971年林彪集团被粉碎后，农田水利建设遂得以恢复。n西南农业大学2005届搏士学位论文国建国初期。国家之所以选择计划经济体制，是多种原因综合作用的结果。第一。意识形态的影响。执政党所信奉的社会主义理想是其革命的奋斗目标，对于其选择新型的制度有决定性的影响。将社会主义等同于计划经济、市场经济等同于资本主义，是新生的国家选择计划经济体制的观念因素。当时苏联计划经济体制取得的巨大成就以及1920年代末1930年代初资本主义世界的经济危机，是执政党实行计划经济体制的现实依据。第二二，经济发展战略的内生产物。国家作为理性人，既追求效用最大化．又面临着潜在的替代者的竞争。当时，国民党随时准各反攻大陆，帝国主义对新生的共和国实施包围、封锁，美国将战火在朝鲜半岛点燃，新生的国家面临着巨大的风险。新政权为巩固自己的地位．必须壮大自己的经济实力，必须强化自己对社会的控制。因此，实行重工业优先发展战略并保证这一战略的实现是国家的理性选择。林毅夫等人(1994／1996)清晰地解释了我国计划经济体制产生的内在逻辑。他们的基本观点是，重工业资本密集的特征与当时中国资本稀缺的资源禀赋状况之间的矛盾，决定了依靠市场机制是不可能配置资源推动重工业优先发展的。因此，由政府出面，人为地压低利率、汇率、能源和原材料及工资、生活必需品的价格，才能降低重下业的发展成本。在扭曲要素和产品价格的宏观政策下．资源就要通过高度集中的计划经济体制进行配置，相应地也需要在微观经济机制上进行工业国有化和农村人民公社化的组织改造。这样就形成了扭曲的宏观经济政策、高度集中的资源计划配置制度和没有自主经营权的微观经营机制的三位一体的计划经济体制。林毅夫等人进一步证明，凡是选择了重工业优先发展战略(进El替代战略)的发展中国家，其经济体制大体都形成了“三位一体”的经济体制。因此，传统的计划经济体制是重工业发展战略的内生产物。第三，制度选择的路径依赖和目标承诺。何帆(1998)探讨了传统计划体制的起源问题。他认为，除发展战略的影响外，计划经济体制的形成还与路径依赖性及国家对公民的目标承诺有关。就前者而言，新政权庞大的中层干部队伍出身行伍，熟悉“命令式”的军事组织方式，使1940年之后在抗日根据地形成的以陕甘宁边区为代表的“统收统支”、“地方分权(分散经营、自力更生)”的根据地体制成为传统计划经济体制的直接来源。就后者而言，社会主义政权的合法性来自于“劳动人民当家作主”，从一开始，国家便负有向公民提供“劳动和工作的权力”的义务。这种目标不能通过市场机制来解决，而只能通过计划经济体制来实现。2、计划经挤体制的确立1949年建国伊始，由于战争破坏．物资匮乏，财政赤字庞大，物价飞涨，我国即在政务院财政经济委员会设立了计划局，学习苏联经验，实行计划经济制度。1950年3月．为了遏制恶性通货膨胀。国家实行了财政经济工作的统一，建立起高度集中的管理体制。是年lO月，抗美援朝战争爆发，国家经济转入了战时轨道，更是强化了高度集中统一的管理体制并在党政军系统实行供给制。1952年11月设立国家计划委员会，对国民经济进行综合管理。同时设立各种专业管理部n第4章农田水利建设国家动员机制的强化门，既对各行各业进行行政管理，又对若干国有企业生产经营进行直接管理a1953年全国土地改革基本完成，“一五”计划开始实施，中央撤消了各大区中央局和行政委员会，将有关管理权向中央集中。由此，国家在战略决策、财政物资、工业管理和劳动工资等方面实行高度集中的管理体制，在中央的统一领导下，地方政府和企业按计划执行中央指令。为了解决粮食供求矛盾，从1953年底国家开始实行“统购统销”政策。其主要内容是：在农村，向余粮户实行粮食计划收购；对城市人口和农村缺粮户实行粮食计划供应；国家严格控制粮食市场，严禁私商经营粮食业务；在中央的统一管理之下，中央政府和地方政府分工负责管理粮食。1955年又提出了粮食定产、定购、定销的“三定”政策，使粮食统购统销政策进一步完善。由于人口的增长特别是城市人口的增长以及工业化发展的需要，随后又扩大了统购统销的范围，逐步扩大到食油、棉花。在以后的年代里，统购统销的范围不断扩大，几乎涉及人民生活的方方面面，成为计划经济体制的一个组成部分。统购统销政策规定，农民在完成统购任务后．可将自己的留用的产品在国家领导的市场上出售，后禁止进入自由市场只能向国家出售(赵德馨，2003)。同时，实行农村的社会主义改造，推行土地集体所有制，并逐步把土地、劳力等直接控制在自己的手里。国家力量对乡村社会的控制也越来越强，为汲取农业资源以推进城市的工业经济建设创造了条件。至人民公社的建立．计划经济体制日益完善，国家动员社会资源的能力空前强大。3、计划经疥体制对农田水利建设动员机制的影响第一．强化了农田水利建设国家动员机制。在中国历史上，尽管国家在农田水利建设中担当着组织动员主体的角色．但是，国家并没有覆盖全社会的农田水利建设事业．农村社区的小型农田水利建设主要还是由农村社区自己组织建设的。也就是说．历史上的农田水利建设是国家动员机制与社会动员机制并存的格局。计划经济体制的确立．使国家成为社会资源配霹的惟一合法主体，从而否定了社会动员机制存在的合法性，由此形成了农田水利建设动员机制的单一格局。在计划经济体制下，国家是农田水利建设的动员和投资的惟一主体；国家动员，全民建设。国家或集体管理是农田水利运行的惟一模式。人民公社的建立标志着农村计划经济体制的完善化，它引起了农村社会结构的深刻变革。农村从分散的小农经济向功能齐全、权力至高无上的“大一统”社区全能型组织转变，农民的生产经营活动被纳入了人民公社的管理范围，而且农民的个人时间和空间也被纳入了人民公社，人民公杜成为农民的“大家庭”，农民的生、老、病、死等诸多方面都受到人民公社这个大家庭的管理。农村计划经济体制的形成，使国家能够调动农村中的一切资源，进行大规模的农田水利建设。第二，形成了农田水利建设决策的集权动员模式。计划经济体制的确立，实际上构建了一个凌驾于社会之上的“权力中心”，国家成为整个社会资源的控制者，从而对社会进行全方位和全能的控制。计划体制的形成过程就是对资源、劳动力和市场实施控制，国家权力覆盖全社会的过程，是不断压缩市场空间、限制农民行动的过程，是农民产权空问缩小的过程，n西南农业大学2005届博上学位论文也是“社会国家化”的过程。集权动员模式不同于民主协商模式，其次策是“自上而下”进行的。这种决策方式保证了政令的畅通。也使国家的意志得以实施。在整个社会资源由国家支配的前提下，集权动员模式使国家的动员能力空前强火．动员效率大大提高。第三，确立了政治动员方式的重要地位。中国计划经济体制的形成逻辑决定了国家在农田水利建设中的主体地位，也决定了意识形态是规范集体行动行为的重要手段。那些贯彻国家意志的行为得到提倡、表扬和激励，而那些违抗国家意志的行为或消极行为，被作为阶级斗争、路线斗争问题加以处理。意识形态及其以集体主义价值观为内核的政治运动，在农田水利建设中起到了强化国家动员机制的作_}}j。4．2．2国家动员机制强化的组织保障1949年中华人民共和国成立．标志着一个全新政权的诞生。在打碎了一个旧世界的同时，新型的政权也开始着手建立一个新世界。国家在重建社会组织秩序中成为制度创新的主体，由此，农村基层组织在国家主导下也发生了重大的变迁。土地改革是新民主主义革命胜利的法宝。土地改革不仅改变了原先的土地制度，而且重构了农村杜区的社会结构。它不仅是一场影响深远的经济革命，也是一场前所未有的社会革命。土地改革的深远意义在一些_f!!i方学者看来，是一个具有里程碑式意义的革命事件。“地主阶级的消失，使得国家权力能够直接渗透到乡村当中，而这点在旧社会是从来没有过的”，它标志着中国作为一个具有全新概念的民族一国家的崛起(PoRegeta1．，1990)。黄宗智也指出，土地改革使国家政权空前地深入自然村，旧的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了(黄宗智，2000J。因此，土地改革一方面颠覆了农村中的封建组织形态．另一方面又成为国家深入农村社区的渠道。国家深入农村，引起了农村基层政治组织、经济组织的变迁。就政治组织的变迁而言，作为土地改革时期改革土地制度的合法执行机关一农民协会．至1953年春土地改革复查结束后，悄然退出了中国乡村的政治舞台，农会的骨干火多转为乡村干部，农民协会的工作逐渐由新组建的乡村政权所取代。至1960年代，随着人民公社的推行，乡村社会的冲突也激烈起来，1963年5月《中共中央关于目前农村工作中的若干问题的决定(草案)》要求．重新组织阶级队伍．在农村开展社会主义教育运动，巩固集体经济，发展集体生产。各地按规定相继在县成立贫下中农协会，在各区、公社和大队成立相应的协会组织，生产队建立贫协小组。1978年十一届三中全会后，各地的贫下中农协会逐渐消失，1982年后，全国的贫下中农协会基本消失(于建嵘，2003)。1950年中华人民共和国政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》，国家开始在乡村组建行政权力机构，至人民公社成立前，其管理规模虽有调整，但基本保持了组织的延续性。在国家行政权力向农村延伸的同时，“将支部建在连队”的思想在农村中也得到了实践，党群组织在农村中迅速发展．农村党支部成为农村政权n第4章农田水利建设国家动员机制的强化最重要的组织类型，并发挥了重大作用．为实施党的一元化领导奠定了组织基础。建国后至农村改革前，农村经济组织也是不断演化的。1950年6月30日毛泽东发布命令实施《中华人民共和国土地改革法》，至1953年春，除一些少数民族地区外，中国内地的土地改革基本结束，建立了农民土地私有制，农户是农村基本的经济组织。鉴于战争的破坏，耕畜、劳动力严重不足，农田水利失修和自然灾害的影响．1952年12月通过的《中共中央关于农业生产合作化的决议(草案)》，提出引导农民走农业互助合作道路。从1949--1978年的三十年间，农村经济组织经历了从互助合作到高级社(1949--1957)，从高级社到人民公社两个阶段(1958--1978)。第一阶段，农村经济组织以家庭为主．并在家庭基础上，组建互助合作组织，有临时互助组、常年互助组和初级生产合作社三种形式。临时互助组和常年互助组是在私人产权基础上的合作组织，主要是调剂劳动力和生产工具余缺的一种合作方式。初级生产合作社是一种集中劳动的组织形式，土地、生产资料入股归集体使用。实行按土地分红和按劳分配相结合的分配制度。农业互助合作组织对于当时恢复和发展农业生产起到了重要的推动作用。互助合作组织向高级社转变(1956一1957)，是经济组织的根本性变迁。这种变迁是生产资料私人所有制转变为生产资料集体所有制的过程，而不仅是组织规模的扩大。伴随着生产资料性质的变化，分配制度也相应变化，它否定了初级社的按土地分红的制度，一度实行供给制。后改行以“工分制”为基础的“按劳分配”制度。从组织规模和家庭经济功能的弱化来看，高级社已经具备了人民公杜雏形(梅德平，2004)。从高级杜向人民公杜转变．农村基层组织得到了全面攘合。人民公社成为集“工、农、商、学、兵”为一体的组织军事化、行动战斗化、生活集体化的“一大二公”和“政社合一”的全能性组织，是打破社界、乡界、县界的大协作。人民公社打破了地缘、血缘关系，并弱化家庭经济功能．由此，国家真正实现对农村的全面控制。这一组织的建立，为国家动员农田水利建设奠定了坚实的组织基础。家庭经济组织一互助合作组织一高级合作社一人民公社的组织形态演进，是强制性制度变迁过程。上述制度变迁的基本特征是：其一，组织规模不断扩大；其二。产权从私有向公有转变；其三，人民公社成为一种囊括农村基层组织的复合性组织。国家主导的强制性制度变迁，受国家偏好的影响。导致制度变迁的诱因有：第一。重工业优先发展战略。重工业优先发展战略要求向农业汲取资源，而开展大规模开展农田水利建设是农业向工业提供剩余的基本手段。为实现这个目的，国家就要降低动员农民的交易成本，扩大农业生产组织规模，将农民组织起来。第二，控制生产要素，增强国家动员农民的能力。为此，必须扩大农民的组织规模，并进行产权制度改革。先是推行初级合作社，将农民的劳动权力置于控制之下；后是进行生产资料所有制改造推行高级社，将一切生产资料置于国家的控制之下：最后是控n两南农业大学2005届博十学位论文I制农民的自由选择权6，建立“政社台一”的人民公社体制。第三，意识形态作用。为了’防止十地改革后的“中农化趋势”佃“两极分化”的趋势，必须用合作社来改造农业经济组织，走农村社会主义道路。在农村基层组织发展的不同阶段，国家动员机制的实施方式是不同的。新中国颠覆了农村社区旧有的组织结构和精英体系，在农村社区逐步建立起新的组织形式和精英系统，极大地改变了国家控制农村社区的权力结构，国家从以前主要依靠士绅等乡村精英间接控制转向依靠自身的权力体系来直接控制农村社区。互助台作阶段，国家动员农村社区进行农田水利建设的组织方式是：第一，依赖于国家控制的农村基层组织。这些农村基层组织包括党支部、村委会、农会等政治组织；也包括经济组织如互助组、初级合作社，农村基层经济组织的规模不断扩大。第二．依赖于新式精英。革命的意识形态彻底颠覆了农村杜区精英的传统评价标准，并通过阶级斗争的方式实现了农村精英的摧体性更替。新式的农村精英的身份特征是高度意识形态化的，它不同于昔日的财富和文化评价标准，代之以贫困和革命的精英评价标准(吴毅，2002)。不同于民国时期国家对农村的改造，新政权没有继续依靠地主、土豪劣绅等旧式精英，而是建立了新式的精英体系。这些新的精英彻底割断了与封建经济基础的联系，由于贫困、缺乏文化知识等因素，新式的精英更加依靠国家的支持，更加强了对国家的依赖。由此，新式精英也成为国家动员农村社区进行农田水利建设的强有力“管道”。第三，依赖于大规模的“外来力量”。这些外来力量的来源包括：军队兼作“战争队”和“工作队”，大批经过培训的由不同层次的知识分子组织的农村工作团以及抽调各方面人员组成的农村临时工作队。显然，互助合作阶段国家动员机制的成功主要是得力于国家组织体系的动作。除了上述几点外，农民对实行土地改革的新政权认同．以及当时农业生产基础设施和生产条件极度落后，也是互助合作阶段农田水利建设组织动员机制取得成功的原因。到高级社阶段，国家已经能够直接调动农村社区的各种资源，其动员能力已经较互助合作阶段有了大的提高。但是，由于不同层次的农民收入下降，干部作风不民主和生产资料处置不当，出现了农民“用脚投票”的“退社风潮”。所以，高级社成立不到1年，就在国家的推动下，迅速转向了人民公社。至人民公社阶段，农村的政治组织(也包括党群组织，因为党群组织没有独立于政治之外发展)、经济组织“台二为一”了。在“政社合一”的人民公社时期，国家将农村社区完全纳入了国家行政体制，农村社区成为依附于国家的“单位”，而失去了独立性．农村社区居民也失去了迁徙、生产经营的自由，个人的空间被国家侵蚀，农民完全被置于国家的控制之下。国家在农田水利建设中，可以任意地调动人力、物力、财力，任意规定劳动时间．甚至劳动不分季节、昼夜。6高级社在规模的家庭经济经弱化方面与人民公社井光区别，但是，高级社推行过程中出现了“退社风潮”。7所谓“中农化趋势”是指土地改革后，农村农户总数中，中农的比重越来越丈。在土地改革前，农村贫农占70％，中农占20％，土地改革后，贫雇农占30％，中农上升到6(P／o。见陈吉元，陈家骥，杨勋主编．中国农村社会经济变迁，第l版．太原：山西经济出版社，1993：38。n第4章农田水利建设国家动员机制的强化国家利用权威对社会资源进行配置、协调，实现集体行动的组织动员，要依靠一定结构的组织才能实现。大规模的集体行动需要一定的组织基础。因此，珀金斯认为，】958年成立人民公社的一个主要原因就是使干部能够动员农村劳动力参加到当地的水利建设中去f珀金斯，1984)。由于国家动员的集体行动的规模极大，相应地国家也要建立庞大的组织体系，这个庞大的组织体系是极其严密的，必须保证高度统一和政令畅通．只有这样，国家才能发挥动员主体的作用。国家严密的组织体系主要包括：党的系统、行政系统和群众团体系统。其中，党是处于绝对领导地位的政治组织，国家凭借在农村中的党组织实施着对农村的政治、经济和社会事务的领导8。行政系统则是贯彻落实党的决议、决策，群团系统在落实党的政策、决策时也起着重大的作用，如共青团组织鼓励青年进行劳动竞赛，妇联组织“铁姑娘突击队”参加农田水利建设等。在计划经济体制下，几乎没有游离于组织之外的劳动者。而且，游离于组织之外的劳动者将无法生存下去。因为，国家垄断了几乎一切社会资源．个人不通过国家、集体就不能获得生存的资源，所以，个人必须依赖于国家的组织体系。也必须听从“国家”的安排。庞大而严密的国家组织体系，是国家直接组织动员农田水利建设的基础，也是其动员效率的保证。计划经济体制时期建立的遍布全国上下的行政、党务、群工系统，将整个社会编织在一个巨大的严密的组织网络之中。在土地改革、合作化的推动下，农田水利建设国家动员能力至人民公社时期达到巅峰。4．2．3国家动员机制强化的利益基础1949年，我国社会总产值为557亿元，人均102．83元；国民收入358亿元，人均66．10元；农业人口占总人口的82．6％，农业总产值占工农业总产值比重的709矿；总人口为54167万人，粮食总产量为11320万吨，人均粮食208．98千克，粮食严重不足。新中国成立之初．农业的国民经济支柱地位以及国家面临的尽快解决人民吃饭问题的首要任务，决定了在国民经济恢复时期和国民经济发展的第一个五年计划时期，国家推行以满足居民口粮供给为主要目标的农业发展战略(曾培炎，1999)。同时。国家赶超世界发达国家水平的执政理念，使得重工业优先发展作为国家的发展战略的核心地位于“一五”时期被确立．这样，向农业抽取资源的政策就不可避免。而更多地抽取农业资源和保障口粮供给需要提高农业的产量、保证农业稳产高产。除了土地改革、推行互助合作运动、发展农业科学技术等措施之外，一条重要的措施就是进行大规模农田水利建设。在工业体系尚未建立起来的时候，农业发展不可能依靠农业技术和农业机械，因为通过大规模的资本投入来发展农业是与重工业发展战略相矛盾的。9吴毅认为，集体化时期，国家的许多政令指示并不是通过行政管道，而往往是直接通过自上而下的党组织系统传达到基层，并通过党组织贯彻实旌。见吴毅村治变迁中的权威与秩序一-20世纪川东双村的表达．第1版．|E京：中国社会科出版社，2002t86-101。但沈延生有不同的看法，他指出．中共1952年要求在基层建立党组织，但直至1960年代初，才在大队一级普遍建立了党组织，由此得出，土地改革、农业合作化、人民公社运动中发挥作用的均不是基层党组织。见沈延生．中国乡治的回顾与展望．战略与管理．2003(1)。9根据《中国农村经济统计大全(1949一1986)3．P,6、52、64、84、89计算，数据为当年价。7ln西南农业大学2005届博士学位论文因此，除制度因素外，国家在动员农田水利建设时只能投入有限的资金并主要依靠农村的投入和农民的劳动投入。这是中国历代治水的一条经验”。依靠农田水利建设发展农业生产，为工业化发展提供资本积累，就是国家实施“赶超战略“1的一个重要措施或基本内容。国家在农田水利建’醴中有充分的动机充当动员主体的角色，并动员农村社区进行大规模的农田水利建设，并企图在短期内改变农村农业生产基础设旌十分落后的局面，为迅速实现国家的工业化提供积累。应当说，大规模动员农田水利建设在当时是深受农村社区及其群众欢迎的。在国民经济恢复时期和“一五”时期，经济水平低、人民生活极度困难，水旱灾害频繁，农田水利设施缺乏，兴修农田水利是一项利国利民的大事，国家动员的农田水利建设得到了农村社区的积极响应，农田水利建设取得了很大的成绩。从1949年冬到1953年春的四个春冬，共修建和整修小型塘坝600多万处，打井80余万眼，贷放人畜水车50多万辆．安装抽水机3万多马力，恢复和修建较大灌溉排水工程280多处．加上改进灌溉管理，共扩大灌溉面积373．33万公顷(5600万亩)。与此同时，还挺修、扩建、续建和新建了一批较大的灌溉捧水工种，如河南引黄济卫工程，江苏的苏北灌溉总渠，新疆的红雁池、八一水库，宁夏的唐徕渠大型灌区等”。“一五”时期，共完成土石方17．8亿m3，灌溉面积增氏近666．67万公顷。至1957年全国用于摊灌的动力设备已达1800多万KW’比1952年增长了4倍(水利部农村水利司．1999)。农田水利建设的大规模开展．有效地改善了农业生产条件，对于国民经济的恢复起到了不可替代的作用。1953年开始实行的统购统销政策，起到了激励农民和农村社区进行大规模农田水利建设的作用。“一五”时期，农田水利建设的增产部分可以变为农民的剩余；进入“二五”以后，则增加了杜区的剩余，先是公社的剩余，后是大酞的剩余。最后是生产队的剩余。因此，农田水利建设与统购统销政策相结合．就转化为一种分享剩余权的制度安排。在统购统销政策之下，大兴农田水利建设可以提高农业产量，而超过“定购”部分由社区支配。这种剩余权分享制度，无疑提高了农村社区兴修农田水利建设的积极性。由于国家经济落后，生产力水平低，农田水利建设主要是以劳动投入为主。是以劳动对资本的替代方式进行的。所以，我们在当时冬春农闲季节到处看到的是成千上万的劳动大军”如黄仁宇指}“，明代中央政府无力支付规模浩大的水利工程，通常拨给的款项仅够初步设计时作筹组全局的办公费。而工程所用的人力物力包括民夫、工具、粮食、医药和交通、通讯等等要向当地筹措。见黄仁宇．万历十五年．第1版．北京：生活读书新知三联书店，1997／2004：115。“所谓赶超战略就是重工业优先发展战略或进口替代战略，是用来概括1950年代提出的“赶英超黄”的口号所诱导的经济发展方式。见林毅夫等．中国的奇迹：发展战略与经济改革．第1版．上海：上海人民出版社，1994／1996t50-51。”水利部农村水利司．新中国农田水利史略(1949．1998)．第1版，北京：中国水利水电出版杜，1999；10-1l。根据1953年8月20日政务院第186次会议水利部部长傅作义的报告．兴修小型塘坝涵闸等工程310多万处t打井73万眼，恢复及新建大型灌溉工程214处，排水工程30余处，添置抽水机23000多马力，共计扩大灌溉面积约4600万亩，并在原有的2．1亿多亩的农田上，改善了灌溉排水设施。见农业出版社编冲国农业大事记(1949。1980年1．第1版北京：农业出版社，1982：18。n第4章农田水利建设国家动员机制的强化奋战在农田水利建设工地上的动人场面。尽管，国家对农业的投资中水利建设的投资占绝对地位，例如，1953，1980年全国财政预算内直接支农支出中，用于水利部门的支出所占份额为47．6％(孙潭镇，1995)，但是，这些投入对于大规模的农田水利建设而言，只是“杯水车薪”，远远不能满足农田水利建设的需要。例如，1951年水利基建共摘了5．1亿土方、465万石方。1952年更达到6,5亿土方，991万石方(中华人民麸和国财政部本书编辑委员会，1990)。1960年完成水利基本建设土方18．8亿方，石方1．5亿方，混泥土475万方，分别相当于1957年工作量的3倍、15倍、4倍(中华人民共和国财政部本书编辑委员会．1990)。这些工程大都采取民办公助的形式，即由农民出工，国家只补助一点伙食费、工具费。可见，农田水利建设中国家投入很少．主要是由乡村补助、农民投劳完成的。叶兴庆(1997)指出，公社体制下，农村公共品供给体制是制度外筹集经费，这与公社的分配制度密切相关。公社的分配制度是实行工分制，即扣除各项费用之后的剩余部分以工分为权数分配给成员。制度外公共品供给分为物质成本分摊和人力成本分摊。工分制是先扣除各项费用，再进行个人分配，所以公社提供的制度外公共品对于社员个人而言是一个外生变量，决定农村公共品供给水平的因素主要是政府的指令。工分制为筹集劳动力提供巨大的潜力，在工分制下，劳动力使用几乎是不受限制的。当然。“羊毛出在羊身上”。劳动力的大量投入是以农民降低了“工分”值为代价的。这主要是由于人力成本分配是通过增加工分总数而降低工分分值的方式造成的。从制度经济学的角度看，公社时期对劳动力的几乎无约束的使用，主要是由于单一的产权制度导致的。农民没有生产资料的所有权，没有劳动支配的自主权，没有从集体的退出权”。离开了集体没有消费资料的获得权，总之，农民失去了“选择权”。如果说．农民有选择权的话，那么就只有选择所在的农村集体的权力，听从集体安排的权力。在农村集体高度垄断产权而农民产权被高度压缩的情况下，参加集体安排的劳动是获得工分，从而获得生活资料的惟一途径。尽管．工分分值可能很低，甚至低到只有几分钱，但农民欲改善自己的生活状况，似乎只有多挣工分。因为工分值是平均数，对大家都是一样的，所以只有当自己比别人挣得．__I二分多时，年终分配才能比别人多。多挣工分成为一种劳动激励“。因为参加农田水利建设水利建设的工分要比平常要高，加上政治动员方式以及农民吃够了水旱灾害的苦头，农民还是愿意参加农田水利建设的。4．2．4国家动员机制强化的基本方式从互助合作到高级社再到人民公社，国家完成了对农村的组织化改造。这使国家对农村”林毅夫指出，集体化效率低下的原因是农民丧失了退出权。见林毅夫．集体化与中国1959．1961年的农业危机．载制度、技术与中国农业发展．第1版，上海：上海人民出版社，1994／1999：16-43。“当然。多挣工分不意味着多出力，也不意味着劳动成果比过去多。因为人力资本天生地附属于体现它的个人，其监督十分田难。一般而言，参加农田水利建设所得的工分较高．一天记12分，得1．93元。见中华人民共和国财政部本书编辑委员会冲国农民负担史(四)．第1版．北京：中国财政经济出版社．1990：8。n西南农业人掌2005届博士学位论文社区的行政动员方式成为可能。行政动员方式的优势是非常明显的，它免除了国家与农村社区及其成员的交易或谈判过程及其相关成本，只要是组织的成员，国家就可以通过“命令一服从”的权力结构来指挥其参与集体行动，因而动员效率是非常高的。往农田水利建设中，国家经常性地掀起群众性的农田水利建设高潮。这既有国家财力不足的原因，又有农利地域广阔的原因，还有群众的事情群众办(公共品生产的公共性)的原因。将广大的农民群众组织起米举办农田水利事业是新中国发展农业生产的重大举措，从淮河、黄河等大江大河的治理，到小流域治理，到农村社区肉的农田水利建设，都是依靠广大农民进行的。国家之所以能够动员数以千万计乃至数以亿计的农民群众参与农田水利建设，是因为国家对社会进行了全面的组织化，即将全社会进行“单位化”改造，使全国成为一个有机的整体，国家成为一个科层式的巨型组织。国家对农田水利建设的动员因而具有了动员全国范围力量的能力。农田水利建设也相应地可以在国家意志的支配下，以“共产主义协作”和“大兵团作战”方式，掀起大规模的建设运动。在国家少量的资金引导下，农田水利建设范围之广(各省区积极建殴)、动员人数之巨(日出工数千万)是空前的。国家的工业化战略使得农田水利建设的地位大大提高，国家使用了极其有限的财力对农田水利建设进行投资，以保证农田水利建设对最基本的物质条件的需求。+水利基建投资增长率(％)—-～农业各系统基建投资增长率(％)黛撬∥、．吖V气今妒～-—勺吨·l一擎擎擎$妒p$孝擎擎争擎擎擎争$妒圈4—1水利投资、农业投资的比例来i鲧：中华^民共和国农业部计划司编中国农村经济统计大全(1949一1986)。北京t农业出l氍衽，19895：388—391图4-1表明了国家的农田水利建设的投资增长与农业系统中的投资增长是一致的，足见农田水利建设在国家农村工作中的重要地位，农田水利建设作为农业发展的首要措施在农业的投资结构中得NT充分体现。实际上在1980年之前。水利投资在农业投资中始终占一半以上，可见，当时中央财政决策对水利工作的重视。但是，仅仅有行政动员方式和经济动员方式是不能完全保证大规模农田水利建设动员机制有效运行及其效率的。改革开放前，农田水利建设国家动员机制之所以取得了巨大的成绩，74㈣娜姗娜m册on第4章农田水利建设国家动员机制的强化重要的一个原因是，采取了政治动员方式来推进农田水利建设。也就是说，农田水利建设国家动员机制的基本方式是政治运动。农田水利建设不仅是经济活动，而且是政治运动。人们在农田水利建设中的好坏表现，不仅是一个劳动态度问题，而且是一个政治立场问题。这样，农田爪利建设就与意识形态问题联系起来了。以意识形态为主要内容的政治运动既可咀防止国家组织体系中的农村干部的“蜕化”(如进行“四清”、“三反五反”运动)，使之始终与国家(中央或上级组织)保持一致，又可以“武装教育”群众(如进行农村社会主义教育)，以防止农村走“资本主义”道路。当时．以意识形态为主要斗争方式的政治运动对于人们参加大规模农田水利建设起到了推动作用。人民公社是“政社台一”的组织，是“组织军事化，行动战斗化，生活集体化”。这种模式中的“政”表现为政治运动中利用专政手段或群众专政，对那些“落后分子”、“敌对分子”实行拘留、逮捕、劳改、劳教等。那些拒绝参加农田水利建设的农民会被当作落后分子或者敌对分子加以对待，会被实施严厉的斗争甚至打击。实际上，以意识形态为主的政治运动在低工资时代是一种最蘑要的激励手段，是一种比“工分制”更有效的激手段。作为“负激励”，是一种对集体行动拒绝的禁止性“指令”。政治动员方式有极强的威慑力。通过“四清”、破“四旧”、“清理阶级队伍”、“办学习班”、“狠批私字一闪念”等政治运动，有力地抑制了集体行动中“落后分子”、“叛逆分子”。作为“正激励”，在农田水利建设中开展“劳动竞赛”，“优胜者”获得“积极分子”、“劳动模范”等称号，用精神鼓励来激发人们的劳动热情。有些地方，劳动竞赛甚至演化为“插红旗”、“拔白旗”。例如，农村大修水利时，河南在大跃进期间普遍搞“插红旗”、“拔白旗”。所谓“拔白旗”就是批斗那些千活比较懒散的人，虽然个别地方出现了利用这个机会泄私愤或者欺负弱者(国亚，2005)，但客观上刺激了人们劳动的积极性。应当说，农田水利建设组织动员的政治运动方式相当有效地避免了劳动中的机会主义行为，并且人们表现出了“高昂”的劳动士气。为了表现劳动的积极性，人们甚至没日没夜地劳动。靠着双手和双肩超强度地进行劳动．农田水利建设取得了很大的成效。4．3农田水利建设国家动员机制强化的实质按照“国家一社会”的分析框架，对农田水利建设国家动员机制的实质可以作多方面的考察。首先，计划经济体制下的农田水利建设国家动员机制的实质是“社会国家化”。即在国家与社会互动的“第三领域”里。国家首先打碎了传统农村社区的组织资源，对农村社区组织进行了重建．使之成为国家行政体系的基本构件。最后通过“政经合一”的人民公社将社会纳入了其权威体系之中．从而日益压缩了社会的空间，“社会”逐渐失去了其“自在性”，被国家同化了。“社会国家化”的结果是，国家与社会之间建构了“命令一服从”的互动关系，国家将社会的绝大数资源囊括其下；社会成员意识到生存资源惟有依靠国家才能获得，这时，社会成员就必须“服从”国家的意志，国家对集体行动的组织动员能力得以空前强化。也就是说，农田水利建设国家动员机制的强化是以社会的高度组织化、行政化来实现的。其次，n西南农业大学2005埘博士学位论文农田水利建设国家动员机制的实质是决策权如何在国家与农村社区之间配置的问题。如果集体行动的决策权被配置给国家一方，而农村社区中的组织和个人没有集体行动的决策权，就只能听命于国家。这样，国家与社区的关系就是，国家挤压了社区，国家决策权覆盖了社会领域。国家就其性质来讲，是为一定地域中的社会提供公共品而产生的制度创新(李建德，2000)-这样，国家的权力在于公共决策，而不是私人决策。国家是公共决策的主体，其范围是公共领域，目的是提供公共产品；私人是私人决策的主体，其范围是私人领域，目的是追求个人的合法利益。私人决策可以由个人作出，也可以由组织作出。作出私人决策的组织是私人组织，它不同于公共组织与公共决策，前者中的成员可以自由退出组织，后者中的成员通常不能自由退出组织f张曙光和赵农，2003)。农田水利国家动员机制就是模糊了公共领域、公共决策乖J私人领域、私人决策之间的界限。国家为了实现其发展战略．权力极度膨胀，决策权从公共领域向私人领域延伸，公共决策代替了私人决策，致使私人失去了决策的权力和行动的自由。由此，国家能够凭借“合法”的权威动员农村社区进行大规模的农田水利建设。很显然，国家与农村杜区之间的决策权的配置与农地产权制度相关。国家权力向私人领域延伸是经由土地改革开始的。土地改革将集中在占农村人口10％的地主、富农手中的土地平均分给农民。极大地调动了农民的劳动积极性，改善了农民的生活条件。中国共产党实行土地改革是为了剥夺地主阶级及其代表的国家的权力，以赢得广火农民的拥护，从而取得了中国新民主主义革命胜利。但是，农民的土地私有制．不利于国家权力向私人领域的延伸，不利于动员社会资源进行工业化建设。以重工业优先发展战略，必须通过公有化来实现”。对农村进行社会主义改造，也是为了将决策权从农民手中收回到国家手中，更好地动员农民进行大规模的农业生产建设，更便利地从农村中汲取资源。这样，国家就通过合作化或集体化逐渐消解了私人决策的权力和领域。农业高级合作社的建立，将农民的土地所有制改造为公有制，由此，私人决策的经济基础也相应瓦解了。至建立“政社合一”的人民公社组织形态，便使国家决策权覆盖了全社会。这样看来，农业生产组织形式(家庭生产、互助组、初级社、高级社和人民公社)的变革，不过是表层的现象，深层的是产权制度和决策权配置的变革。生产组织形式的变革服务于产权制度和决策权配置的变革，反过来，产权制度和决策权配置的变革，又促进了生产组织形式的变革。农田水利建设国家动员机制在这一点上与计划经济体制是一致的，后者是将决策权配置于国家的典型的资源配置方式。因此，我们说·计划经济体制的形成过程就是农田水利建设国家动员机制的强化过程。·5关于将农民的私有土地收归集体所有之所以能顺利进行，原因在于“中国内地土改形成的农民私有权，是社会政治运动的结果。因此，在土改中形成的农民个体私有制中已经包含了后来集体化公有的一切形式·因为通过政治运动制造了所有权的国家，同样也可以通过政治运动改变所有权。”见周其仁．产权与制度变迁：中国改革的经验研究(增订本)，笫1版．北京：北京大学出版社，2004．9；11。n第5章农田水利建设国家动员机制的弱化■墨■|量曼曼璺囊■■墨量量量量鼻曼曼!曼量皇邕■■暑皇曼鼍曼量■暑鲁曼曾I—■舅—墨———■■■—■■■■■■■■■■一伴随着计划经济体制的衰落和市场经济体制的推进．农田水利建设国家动员机制开始弱化。国家动员机制的弱化实际上是国家动员能力的弱化。由于传统国家动员机制存在条件的改变、国家发展战略的转型和农村家庭承包制的实行，私人领域和私人决策空间不断扩大，私人行动的自主性日益增强，农田水利建设国家组织动员机制已经不如过去那样严密和有力，农田水利建设国家动员机制不可避免地弱化了。5．1农田水利建设国家动员机制弱化的诱因农田水利建设国家动员机制由强化到弱化是一种制度变迁。影响制度变迁的因素是什么?这是制度变迁理论中的一个重要内容。一般认为，制度变迁是制度非均衡的结果。从制度非均衡的角度分析．制度变迁首先要有制度需求，而影响制度变迁需求的因素则构成了制度变迁的诱因。许多学者(德姆塞茨，2003；舒尔茨，1994／2000诺斯和托马斯，1999)都指出，要素和产品相对价格的变动是影响制度需求的主要诱因。但是．当时中国由于没有要素价格市场，所以这个模型是不适用的。有价值的分析是．引起制度变迁的诱因是，制度安排的依存性1和政府偏好的变化。制度的依存性，在这里是指家庭承包制所引发的～系列的制度变迁；而政府偏好的变化是因为原有的由政府推行的经济体制成本过高以及发展战略的转型所引起的。5．1．1计划体制的衰落集体行动组织动员机制与经济体制是相关联的。如同农田水利建设国家动员机制随着计划经济体制的形成而强化，它也随着计划体制的衰落而弱化。计划经济体制衰落意味着惟一合法的社会资源配置“中心”的控制能力弱化，这预示着农田水利建设国家动员机制的弱化。中国计划经济体制的实践被证明是低效率的。周其仁(2004)通过计量分析发现1952—1982年的绝大多数年份里(23年)。国家控制农村系统的费用指数比收益指数增长更快。文贯中对中国1952年至1980年代的农业生产率的估计证明，1952—1988年问的总要素生产率除了在自愿合作化时期(1952—1958)有～个增量极其微小的上升趋势外，在1959—1978年间总体呈下降趋势，特别是在强制合作化时期(1959—1960)更是急剧下降2。计划经济体制在农村实践的严重结果是，导致了1959--1961年的农业危机，其问因为谷物减产造成了严重的饥荒和大量的人口死亡(林毅夫，1994／1999)：至1970年代末，在农民翻身解放近30年后．中国农民仍然处于极度贫困之中3。·林毅夫认为，翻度结构中一种新的制度安排的变化往往会拉动相关籍度发生变迁．见稀毅夫，关于制度变迁的经济学理论．科斯等．财产权利与制度变迁．第1版．上海：上海三联书店，1994／2000I371-440。2转引自林毅夫．制度、技术与中国农业发展第1版．上海：上海三联书店，1994／1999：16-43。31965年社员的人均集体分配收入523元(基本现金14．5元)，1976年为62．8元(基本现金12元)。增长了20n,6，平均每年只增长了0．95元。而现金收入分配下降了17．2％。1967～1976年，农村居民人均购买消费品n西南农业大学2005脯博L学位论文何帆(1998)指出，计划经济体制是一种低效率的制度，其原因在于计划体制内在的激励机制和信息机制。在计划体制r，相对集权的政治体制提供了针对领导人的激励机制：在计划体制确立初期由于领导人有效地抑制了“分利集团”并减少了对基层生产组织的监督成本，而表现¨j较高的效率。但不幸的是，国家管理经济的政府部门的高中级干部和下属生产组织的领导人之间，有着天然的共同利益基础，虽容易形成麸谋。于是，计划体制运行的结果是最终要形成“分利集团”，并损害经济增长。何帆引用默瑞尔教授和奥尔森教授(Murrell，Olson)的研究证明了以上的结论。表5-1计划体制国家和市场体制国家1950～1965年间的经济绩效比较(单位：x)实际增长率(1)潜在增长率(2)增长率差距(2)一(1)市场经济国家3．75549174计划体制国家4．436．051．62资料来源：Murrelland01son．1990转引自何帆传统计划体制的起搦i、演进和衰落经济学家，1998(2)表5-2计划体制国家和市场体制国家1965～1980年间的经济绩效比较(单位：x)实际增长率(1)潜在增长率(2)增长率差距(2)一(1)市场经济国家3．365．131．76计划体制国家3．245．712．48资料来源；MurrelIandOlson，1990转引自何帆传统计划体制的起源、演进和衰落经济学，1998(2)表5-1、表5-2中的实际增长率是指年均实际人均国民收入增长率，潜在增长率是按照预测应实现的人均国民收入增长率。我们用增长率差距来表示两种不同体制的绩效，其差距越小，体制的效率越高。从表5-1看出，在计划体制建立初期，两种体制的绩效大体相近，计划体制甚至表现出一定的优势。而随着计划体制的进一步运行，在1965～1980年间市场体制的绩效就明显高于计划体制。比较两个时期的情况，市场体制的运行绩效是相对稳定的。从产权经济学角度讲，计划经济体制是低效率的。德姆塞茨认为，“产权是一种杜会契约，它的意义产生于这样的事实，即它有助了：形成一个人在同他人交易中能理性地把握的那些预期。⋯⋯产权意味着权利对所有者自己的或他人有益或有害，注意到这一点是十分重要的”(德姆塞茨，2003)。计划体制的产权基础是共有产权，其权力主体是“国家”4，国家占有了几乎所有的社会生产资源．社会成员的个体在法律上没有生产性资源的产权。与此同时，整个杜会的经济主体单一化，否定了人们之间进行自由交易的权力，否定了市场机制协调社会经济的支出．平均每年只增长了132元。见赵德馨．中国近现代经济史：1949·1991．第1版．郑州：河南人民出版牡，2003：299-300。4计划体制时期，出于国家将集体纳入了自己的科层体系，集体实际上没有独立的地位．是隶属于国家的“机构”。因此，集体产权的主体实际上是国家，这也是国家能够“一平二调”的原因。78n第5章农fl：|水利建设国家动员射L制的弱化资源的作用，其结果是影响了社会福利的增加5。以国家为生产性资源惟一产权主体的制度，一方面使国家可以“任意”调动社会经济资源组织集体行动．甚至造成了国家的主观“妄为”：另一方面又为控制其法律上拥有的产权收益付出了巨大的代价。这些代价表现在：第一，严重的外部性，如工分制下的平均主义．使一部分人占有了另一部分人的劳动成果，从而挫伤了劳动者的积极性；第二，名义上国家占有实际上私人占有．周其仁用“公其过道”对此进行了形象的比喻(周其仁，2003)；第三，由于国家是产权主体，因而也是产权收益的占有主体，放不能从根本上限制国家对公民的侵害，国家由此可以“一平二调”：第四，成员的行为倾向于“搭便车”。Y．巴泽尔(1097／2002)指出．“产权概念与交易成本的概念密切联系。我把交易成本定义为与转让、获取和保护产权有关的成本”。这样，计划体制的产权制度因交易成本高而注定是低效率，产权制度的演化历史则说明了国家对社会生产性资源的占有及其侵占是不可能持久的。5．1．2家庭承包制的兴起在中国历史上，除了井田制时代实行的是共耕的农业生产方式外，家庭生产一直是农业生产的基本方式。始于1950年代初的集体化运动的最终产物是人民公社制度。人民公社制度几经调整，至1962年开始实行“三级所有，队为基础”的基本制度，因其比较符合以地缘、血缘为纽带而结成的传统“村杜”组织结构。农业生产稳定增长6；此后，人民公社制度基本保持稳定。人民公社制度的最大弊端在于，农民没有了自由选择权，国家为了实现工业化能够通过公社制度过度汲取农民的资源，从而损害了农民的利益。这使农民生活长期得不到改善，处于贫困或饥荒的状态之中。所以，农民有制度创新的强烈愿望。集体化运动特别是人民公社化对于中国人民是一场深重的历史性灾难，造成了农业发展停滞、食物极度短缺、贫困和社会动荡臼趋严重。1977年．数以百万计的农民外出逃荒，引发了社会混乱，国务院组织了全国规模的清理乞丐的运动，单是安徽风阳县，在一天之内就有5000多个饥民被公安机关遣送回乡(秦兴洪等，2002)。农村的贫困人口数字巨大，1978年约有2亿农村人口得不到温饱(周其仁，2004)。在极度贫困的状态下．安徽风阳县等地的一些贫困农村开始了秘密的制度创新。1978年冬天，安徽风阳县梨园公社小岗生产队的18户农民在严俊昌、严宏昌的带领下，秘密集会，决定包产到户。大家签字画押，保证严守秘密，并发誓承诺，如果队长被抓去坐牢，大家要负责抚养队长的子女成人(秦兴洪，2002)。以严俊昌、严宏昌为代表的18户农民是制度创新的初始行动团体，他们认识到包产到户作为一种新制度可能带来的潜在利益，于是成为制度变革的主体。类似于小岗生产队式的制度创新当s盛洪指出，市场化为什么会带来财富的增长．以往经济学给予了多种解释a主要的有新古典的解释、契约论的解释和科斯的解释。参见盛洪．寻求改革的稳定形式第l版．上海：上海财经大学出版社，2002：94·121-s黄宗智指出，“随着80年代家庭生产贵任制的引进，农业产量停止了增长，⋯⋯直率地讲，80年代的市场化农业在作物生产上并不比在1350年至1950年的600年间或集体化农业的30年干得更好。”见黄宗智．长江三角洲小农家庭与乡村发展．第1版．北京：中华书局，2000：17。n两南农业大学2005届博上学位论文时在许多地方的农村都在进行着。在地方领导人支持F。，安徽、四JII、河南、贵州、内蒙古、广东等地的农村开始推行包产到户等不同形式的农业生产责任制。家庭承包制作为一项制度安排，其内涵是变化的。大多数地区只是在晟初的几年(1978--1982年)里，实行了“家庭联产承包责任制”，即以产量为评价指标代替了以工分为评价指标，“联系产量”计酬的制度。这种制度仍是在原有的制度框架内的一种改革．其基本核算单位是生产队或生产大队。但是。改革很快转向了“火包干”，它已不是“联产计酬”制度了，而是以承认农地所有权与使用权分离以及新的分配制度的新型农业生产组织制度。“大包干”的比重在1979—1983年分别为0．02％、5．o％、38．0％、67．0％、97．8％(郭书田，1993)，可见，“大包干”作为一种有效率的制度安排在全国农村迅速推开。因此，“家庭联产承包责任制”准确地讲是“家庭承包制”。从制度变迁的主体来看，农民充当了十分重要的先导力量，没有农民对制度变迁的诉求及实践，是很难推动制度变迁的。也恰恰冈为农民是现实制度一以重工业优先发展战略为目标取向的制度安排的感受者、制度损益的承受者，农民才有对制度变迁的强烈的需求，这是农民对制度率先进行创新的原因。在制度变迁过程中，国家由于拥有合法的、垄断的暴力，国家的意志对于制度变迁的合法性以及容忍度是重要的。国家对1950年代的“退社”风潮的态度表明了没有国家的容忍，诱致性变迁将会被压制。而1960年代的“三自一包”的实行，则意味着国家对诱致性制度变迁的容忍并给予合法性的认可。但这种容忍是以国家因旧制度运行成本过高引致的。中央对家庭承包制的态度开始争论得比较激烈，由于邓小平的支持．这种新制度得以推进。意识形态在制度变迁中的作用十分重大，这与中国特殊的文化制度有关。中国历来十分重视“王道”，崇尚“教化”，总是选择某一主流的意识形态作为统治的根基。对于农村发展的资本主义与社会主义道路的争论曾严重地阻碍了农村制度的变迁，而“重新认识资本主义与社会主义”和1970年代宋和1980年代初的“关于实践真理性标准”的大讨论。以及“不管自猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”的观念，使农村改革获得了相对宽松的“环境”，到了1982年的中央1号文件，家庭承包制才成为国家认可的正式的农村经济制度，被认为是社会主义农业经济的重要组成部分，是社会主义集体经济的生产责任制。家庭承包制是一场深刻的制度变革，它不仅意味着生产组织形式由“大(生产队、生产大队或公社)”变“小(家庭)”。而且意味着农村基本经济制度一农地产权制度的变迁，农村地权由“完全”的集体所有制转变为农地所有权与使用权分离的制度。家庭承包制也意味着一场深刻的思想变革。“家庭承包制是社会主义农业经济的重要组织部分”，“是集体经济责任制的一种形式”。从主义之争到现实选择，从国家决断到农户决策．从集体至上到个人自由等等，7例如，万里就十分支持包产到户。1979年3月15日，《人民日报》发表读旨来信并加编者按，公开批评包产到户，引起了许多干部的恐慌。他在视察安徽全椒县时说：既然搞了，就不要动摇。周年5月在视察肥西县山南公社小井生产队时指出．只要粮食能增产，包产到户想干多少年就干多少年。万里的支持．使安徽的家庭承包制走到丁全国的前列【秦*洪．2002：212—213)。n第5章农田水利建设国家动员机制的弱化这一切带来的思想意识变革的影响之丈、之深是不可估量的。它对迸一步解放思想，更新观念具有先导作用。家庭承包制及其确立的“交够国家的、留够集体的、剩下都是个人的”新的分配制度以及思想观念的大解放，对宏观经济的资源配置方式产生了重要影响，是市场化改革的前奏。家庭承包制的实施，调动了农民生产经营的积极性，其结果是带来了农业生产的高速发展，由此，中国解决了数千年来的粮食短缺问题。同时，这项制度的实旆，掀起了农村乃至整个国家制度的变革，“农村包围城市”又成为中国改革开放以来的制度变迁模式。家庭承包制既是一项制度变迁．又是整个社会制度变迁的诱致因素，还是整个社会制度变迁的逻辑起点。农村改革取得的举世瞩目的成就，极大地带动了整个国家制度变迁的热情和积极性，农村改革向城市推进，向整个国民经济领域推进，“改革(制度创新)”成为社会的主流意识，以“放权让利”为核心的“国家退出型”制度创新，成为制度创薪战略的政策取向。“国家退出”意味着计划体制的松动．表明国家动员机制的弱化，国家过度地介入农村和社会经济活动的微观领域是有害的。农村经济体制的改革，使得长期困扰政府的人民温饱问题得以解决，城乡贸易日趋活跃．生活水平逐步提高。人们逐步坚定了改革的市场化取向。家庭承包制是中国经济改革的先声，这场似乎是历史轮回的制度变迁，导致了一系列社会变革，当然也引起了农田水利建设动员机制的变化。5．1．3发展战略的转型持续了20多年的向农业汲取资源的工业化发展战略及其相关政策，一方面使我国初步建立起了比较完整的工业体系，另一方面导致了农村的衰落、农业的停滞和农民的贫困。进入1970年代，农业为工业提供积累的重要性逐渐1：降，农业在国民经济中的地位下降了。农业财政收入占国家财政收入的比重逐年下降，从1950年的39．2％．下降到1970年的5．3％、1971年的4．5％、1972年的4．o％，整个1970年代，农业财政收入占国家财政收入的比重都在5％以’1--，1978年、1979年甚至降到了2．896、2．9％(中华人民共和国农业部计划司，1989)。农业和工业占社会总产值的比重分别从1949年的58．勰、25，I％变化到1970年的27．蹁、54，7％，1971年的25．4％、57．4％，1972年的24．5％、58．3％，1973年的24．6％、58．5％，1977年的20．9％、62．1％．1978年的20．4％、61．9舻。农业人口占总人口的比重除了1959年、1960年的79．8％、79。3％之外，从1949年至1970年代，都保持在80％以上(中华人民共和国农业部计划司，1989)。庞大的农业人口、过低的农业产值和财政收入意味着农业的弱质化和农民的贫困。显然，到了1970年代，以弱小的农业和贫困的农民再来支撑庞大的工业已经变得越来越困难了．重工业优先发展的战略必须转型。发展战略的转型只是改变从前的抑制农业发展以实现工业化的发展战略．并不意味着国8根据中华人民共和国农业部计划司．中国农村绎济统计大全(1949-1986)．第1版．北京：农业出版社，1989：46-47计算，其中农业不包括村办工业．工业包括村办工业，按当年价格计算。8ln两南农业大学2005届博I：学位论文家废弃：[业化战略。至1970年代，国家长期实行的对农村超量汲取的政策，导致了农民的购买力极其低F，无法对工业品的市场销售形成支持，这反过来义制约着工业化战略。国家J：业化战略对农村资源的汲取方式发生了变化，不同于过去实行的以工农产品价格“剪刀差”来汲取农业资源的方式了，国家开始着力解决农村发展对工业发展形成的约束。1979年中央宣布提高粮食统购价格20％．超购部分再加价50％并减少征购任务25亿公斤，其他农产品也要分别情况逐年提价(程漱兰，1999)。家庭承包制加上农产品提价政策，极大地提高了农民生产的积极性，农产品产量大幅度增加。发展战略的转型，国家偏好的变化的影响是深刻的：第一，在短短的几年里，中国一一F子解决了长期困扰的农产品短缺问题、人民的温饱问题得以解决。第二．不以“剪刀差”为手段，则决定了国家不再以农业产量的提高为资本积累的途径。面对农业的发展势头，国家忽视了农业的投入，造成了“六五”时期农田水利建设严重滑坡。第三，“一放就活”是农村改革的写照，国家放松了对农村的控制，农民也因此获得了自主权；国家从农村“退出”，甚至于1980年将小型农田水利设施建设资金包干给了地方，国家动员机制也相应弱化了。5．2农田水利建设国家动员机制的弱化5．2．1农田水利建设国家动员机制弱化：体制转型计划经济体制的衰落在短期内并不一定会产生新的经济体制。当它与国家战略的转型和家庭承包制结合在一起时．就引起了经济体制的转型。计划经济体制向市场经济体制的转型不是一步到位的。所谓计划经济体制，从宏观和微观的决策模式讲，就是以国家为主体的集权动员模式。经济体制转型就是国家逐步放松对社会的控制．或者是一个逐步放权的过程。所以，改革开始的一个主线就是“放权让利”。“放权让利”实际上早在1960年代初就已经开始。从1958年底人民公社在全国迅速建立，建立了以公社为基本核算单位的制度，到1959年2月中央政治局郑州会议确定以生产大队为基本核算单位，再到1962年实行“三级所有，队为基础”的以生产队为基本核算单位的人民公社制度，本身是一个国家不断调整放权的过程。在这一时期．还发生了许多对体制转型有影响的事件。如1957年初连续发生的“退社”风潮、“三年自然灾害”时期的包产到户9以及其后的“三自一包””等。面对农民的“抗争”，国家不得不退让．如推行“三自一包”的经济政策就是1960年代初对农民的一种让步，它在集体化农业生产组织制度中给家庭经营“开了一个小口子”。这为后来家庭承包制的兴起奠定了基础。9杜润生估计．1960．1962年，因发生饥荒．自发试行包产到户到组的社队约占全国的20％。见杜润生．中国农村制度变迁第l版．成都：四川人民出版社，2003：163—164。”“三自一包”是1960年代初人民公社调整时期实行的一种新经济政策，指“自留地”、“自留畜”、“自由市场”以及“小包工”，其中，“自留地”实际上是所有权与使用权相分离的农地制度；“三自一包”意味着农民有了一定的自主权。n第5章农田水利建设国家动员机制的弱化至1970年代，中央政府捉襟见肘的财政状况“，使国家没有能力对农村进行更多的资源配置，加上地方政府的分权化要求．中央也逐年放宽了集中管制，如1976年中央在江苏等地实行了财政“固定比例包干”的财政体制．中央开始有步骤地向地方放权。张字燕和何帆(1998)指出，财政压力导致制度变迁。在这种情况下，国家和农民都必须寻求解决问题的办法．严格控制社会资源的体制就出现了“松动”，计划体制不可避地要发生转型。上述“放权让利”的“改革”尽管是在计划经济体制内进行的变革，但它实际上已经赋予了农民和地方政府以一定的自主权，改变了社会权力结构”．为下一步改革奠定了基础。家庭承包制的实行，掀起了国家全面改革的序幕．改革挟农村改革巨大成就之大势，迅速扩大井取得了很大的进展。但是，体制转型是一个艰难而漫长的过程。比如．粮食流通体制的改革就相当缓慢，城乡二元经济社会结构仍然存在．等等。尽管如此，一种不同于过去计划经济体制的新的体制已经形成，并在现实中发挥了巨大的作用。体制转型的结果是，第一，权力主体多元化。放权让利式的改革，使得权力主体日益多元化。不仅中央政府是权力主体，而且地方政府、农村基层政府乃至村级“准政府”(村委会)以及各种各样的社会组织如家庭、企业、社团等都成为了拥有一定决策权的主体。权力多元化的效应是“多中心化”，这否定了过去计划经济体制时期的“一个权力中心”的基本格局。体制转型使国家动员机制的效率下降了。市场化取向改革的推进，使农田水利建设形成了中央政府、地方政府、个人、合作社、公司等多元的组织动员主体的格局，国家不再是农田水利建设的惟一的动员主体。2003年水利部的统计表明，1998-2002年全国农田水利基本建设累计完成投资2720亿元，其中各级政府1163投资亿元，农民群众投资1302亿元”。农民群众的投资超过了国家的投资。这说明农田水利建设组织动员主体的多样化格局已经形成。在多元的动员主体中，国家仍然是最主要的动员主体。中央政府主要承担了大江大河的治理和大中型水利工程建设；中央政府和地方政府通过多种渠道资助农村杜区的农田水利建设，以吸引民间资金对农田水利建设的投入。在民间动员主体中，最重要的有灌区用水户协会和因小型农田水利产权制度改革产生的以个人投资为主形成的私人性农田水利建设的“产业化组织”(胡继连等，2002)。第二，集体行动的动员决策模式发生了变化。计划经济体制下的动员决策模式是高度集权的决镱模式，现在已经向集权决策模式和民主协商模式并存转变。决策模式的变化意味新的“决策制度”的出现，也意味着集权模式的适用范围是有限的，同时也意味着不同权力主体的博弈结构开始形成。就农田水利建设而言，这种主体博弈结构大体分为宏观与微观两个层次，即参与宏观政策的权力主体博弈结构和村民自治框架下的“一事一议”的权力博弈结111978年中央财政收入只有1121．12亿元，要维持一支500万人的军队、3000万人左右的国家干部队伍已经压力很大。见辛向阳．百年博弈一中国中央与地方关系100年．第1版．济南；山东人民出版社，2000：247。12正是由于社会权力结构的变化。才有了改革时期地方政府对有利于地方发展改革的支持，甚至出现了“上有政策．下有对策”的现象。oHtcp：／／news．xinhuanct．corn／photo／2003·09／29／contcm_l106"；'06．htmn西南农业大学2005届博士学位论文构。从宏观权力博弈结构而言，农民目前缺乏必要的利益集团作为代表，因而宏观决策博弈总体上体现农民的利益不够，许多“惠民政策”多是“口惠而实不至”。只是当“三农”问题十分严重时，或者当农民的间接博弈行为对宏观政策产生了巨大压力时，“惠农”政箫才会出台。但是。是否会出现其他的抵消性政策却是个变数。第三，体制转型也决定了农田水利建设集体行动动员主体一国家与行动主体一社区及其农民的关系发生了变化，由过去“命令一服从”的科层关系向市场交易关系转变。这种变化对农田水利建设集体行动动员机制的影响是决定性的，国家对农村社区的动员将以经济动员为主，而且这种动员以平等的市场交易关系为基础。5．2．2农田水利建设国家动员机制弱化：组织变迁庭承包制的实行瓦解了旧的生产组织形式一人民公社，产生了新型的私人生产经营组织形式一家庭。李锦对安徽马坊的调查说明了农村在承包制实行时农村基层组织的状况，揭示了家庭作为一个利益单元的独立性以及家庭承包制后作为国家意志代表的人民公社组织不可逆转地瓦解了。’一个老汉倚在墙根晒太阳。问队长在哪，他说“没了”；问会计，他说“没了”。他说，“自个管自个，包地了。”着我不走，想和他拉呱，他便说村里有两项是全国先进：一项是计划生育，都是光棍汉，不要干部抓，人口就减少了；一项是财务管理，队里嘛也没有了，只有几头要死的牛，不要管了。俺是先进，可是没有人来为俺评比。日子过不下去了，不分开，不行(李锦，2005)。家庭承包制改变了人民公社时期的农业生产组织形式，农户成为生产和消费单位，家庭获得了相当大的生产经营自主权。农民不再像过去那样是合作社或公社中的一个成员，自己没有决策权，仅仅服从于组织的安排。随着农地延包政策的推行，农民获得了类似于“永佃权”的土地使用权力；“交够国家的、留够集体的、剩下都是个人的”的分配制度，使农民得到了农地经营的剩余索取权；农民独立的经济意识进一步加强，追求个人利益成为合法的价值取向，讨价还价成为合理的行为，“该干什么，不该干什么”农民会有自己的成本一收益计算，会有自己的选择，农民是生产经营活动独立的决策主体，可以通过这样或那样的策略抗拒来自任何方面的随意驱使。家庭承包制的实行导致了人民公社体制的解体，从前国家组织动员集体行动所依赖的组织基础瓦解了。国家的权力机构只设在乡(镇)一级，在农村推行村民自治。这种权力架构，使得国家对农村社区的控制能力比此前下降了许多．村民委员会的自治性质，也在部分程度上成为制约乡镇国家权力运行的新机制。另～方面，乡镇政权由于成为“征粮派款，刮宫流产”的与农民多少有些对立的组织，村民委员会不过是乡镇政府的代理人，与乡镇政府一样，n第5章农田水利建设国家动员机制的弱化在农村中发生了信任缺失危机，其动员能力也下降了“。国家组织边界的收缩以及对村委会的依赖，使原先建立在科层制基础上的行政动员能力现在毫无疑问地弱化了。随着市场经济体制的推进，利益主体多元化格局得以形成。多元的利益格局带来的是多元的思想观念，以前作为主流意识形态的东西无论如何宣传，都不像过去那样灵验，于是国家的政治动员能力下降了。家庭承包制释放出来的劳动力，开始向外转移，这导致了农村待英的大量流出，农村社区集体行动组织动员中缺乏强有力的个人动员主体的聚合效应。而旧有的传统组织资源，由于遭到建国初期及其后的计划体制的毁灭性破坏(只是在部分地方农村有抬头的趋向)，农民的组织化程度低下，处于高度分散的状态之中。农村对于农田水利的需求最终将诱致农田水利建设相关组织的生成，但是，新时期农田水利建设组织动员主体一民间组织无论从数量、规模还是分布来讲，远未成为主要的形式．国家动员机制仍然是主要的组织动员方式。农民群众投资超过国家投资。是由于国家投资(国家主要投资大中型水利工程设施．对于农村水利工程则是采取补助的方式)引导的结果。国家动员机制缺乏高级农业合作杜和人民公社时期集体劳动的基层组织形式的配合。农村乡镇基层组织面对的是村委会，而村委会面对的是分散的农户，农户是生产的基本单位并且没有被组织在一个正式的生产组织体系之中。所以，不似从前有集体劳动组织可以依托，将分散的农户组织起来进行农田水利建设，是家庭承包制后乡镇政府、村干部面临的主要问题。改革开放后至1980年代中期，农田水利建设一度无法有效地组织起来，就与这种状况有关。在没有了严密的组织依托的情况下，1980年代中期，面对农田水利建设滑坡的趋势，中央决定建立农田水利建设“劳动积累工”制度．这样才使国家在农田水利建设中的组织动员有了一定的制度保障，由此，国家可以对分散的农村进行组织动员，兴办农田水利建设事业。2000年在全国铺开的农村税费改革被誉为继农村土地改革和家庭承包制后的第三次革命，是调整、规范农村收入分配的一次重大制度变革，必将对农村经济和社会发展产生重大的影响。其中涉及到农田水利建设的条款是逐步取消“农村义务工和劳动积累工”和“公积金”，无疑这又使已经缺乏集体劳动组织依托的农田水利建设国家动员机制失去制度基础，国家必须探索新的农田水利建设的组织动员方式。5．2．3农田水利建设国家动员机制弱化：利益分化以“放权让利”为主线的改革．导致了不同利益主体的形成。就国家层面讲，分为中央政府、地方政府和农村基层政府，就农村社区讲，出现了村委会、乡镇企业、社团和农户家庭等。国家实际上是中央政府，而地方政府、农村基层政府只是国家的代理人，并拥有一定的、合法的“暴力”潜能。就农田水利建设国家动员机制而言。国家即中央政府要实施对农村社区的动员，就要通过国务院职能部门一省政府一省职能部门一市政府一县政府一乡镇政¨从体制上讲．国家权力对农村社区的动员能力下降了，但由于乡镇政府因为控制着土地审批、计划生育指标发放、扶贫资金、农业综合开发资金等熏要的资源，国家政权还是能够完成其管理目标，尽管比较艰难。n西南农业大学2005届博士学位论文府等多级委托一代理环节才能实现：而且社区也不是一个严密的、一体化的组织，其中．农户处于高度分散的状态之中。改革开放之后，不同层次的政府及其部门出现了“法团化””趋向，就如魏昂德所说的一样，“政府即厂商”。也就是说，政府不仅是经济球赛的“裁判员”，而且也是“运动员”，政府通过参与市场和权力运作，为政府机构和政府官员直接获取经济回报”。政府的“法团化”或“政府即厂商”，表明了不同的政府主体是不同的利益主体．在国家动员实施的过程中，它可能偏离国家或中央政府的动员目标，追求各自的利益。这突出地表现为向中央争取更多的资金、政策满足地方政府的目标追求，而不是实现中央政府的目标。将中央政府所拔的专项资金挪作他用，就是典型的例证。财政包干制度刺激了地方政府发展经济的积极性，由此掀起了一股～r业化热潮，这既表现在开发区、工业园区建设热上，又表现在乡镇企业发展达标活动上。地方政府和基层政府的偏好发生了变化．因为，此时中国社会状况己不同于建国初期的情况，农业在经济中的重要性下降了。市场化改革的推进，农业作为弱质产业、微利产业的特征凸现出来，地方政府和基层政府转向可增加自己支配财政收入的非农产业就是一种理性选择。家庭承包制的实行，农民与地方政府、基层政府之间除了税费收取和“计划生育”等政策的落实外，关系已不再那么密切了。地方政府、基层政府对农业的偏好远不如对非农产业特别是工业的偏好。改革开放以后．地方政府的最大偏好是工业化以及相关的城镇化。不同于重工业优先发展的战略，由地方政府推动的工业化向农业汲取资源的方式主要不是通过农产品“剪刀差”来实现资本的积累。工业化的资本投入主要靠的是招商引资、贷款、民间资本等，对农业的汲取方式则转向了吸收廉价劳动力、征用耕地等。显然，在1980年代中期农产品出现卖难以及稍后的农业进入了农产品供求平衡、丰年有余的新阶段的情况下，地方政府更愿意在招商引资上下功夫，更注重对城市、工业园区、开发区的基础设施进行投资；大部分地区的农村基层政权(包括村级“准政权”)并没有招商引资的条件，于是只得向农民汲取资源，而提高农产品产出的农田水利建设却被忽视。1980年中央将用于农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给了地方，在地方政府特有的偏好影响下，其结果是农村社区的农田水利带病运行、严重不足。家庭承包制的实行，农户又回复到农村基本经济单元的地位。这意味着，以前的限制人们自由选择权的“公社制”不能再起作用了。农民可以离开“公社”谋生，农民获得了劳动的自主支配权和迁徙的自主权“，农民有了独立的利益表达和追求方式。这种变化带来了农民收入结构的变化，对农田水利建设也产生了深刻的影响。从农民收入结构看，1985来．农民15法团他(c唧omtism)是戴幕珍(JeanC．oi)提出来的．意指县、镇、村三级政府(不包括省级政府和中央政府)直接介入经济，担任管理企业角色的过程，以及各级政府、政党与所辖企业形成一个类似大企业的利益共同体。参见朱虹．结构性动因与地方政府法团化．二十一世纪网络版．二00四年三月号总第24期，2004年3月31日．http：I／www．cuhk．cdu．hk／ics／21c／supplem／essavl0105065,him·Is参见边燕杰美国社会学界的中国社会分层研究．边燕杰主编．市场转型与社会分层：美国社会学者分析中国．第l舨．北京：生活·读书·新知三联书店，2002：27-28。”周其仁认为，农村经济体制改革使农民获得了财产权力和身份自由的双重解放。见周其仁．产权与制度变迁；中国改革的经验研究(增订奉)第1版．北京：北京大学出版社，2004：51。n第5章农田水利建设国家动员机制的弱化收入中家庭经营性收入呈下降趋势，工资性收入则增长较快，转移性收入和财产性收入的比例基本不变(表5-3)。考虑到农民收入的非货币因素，工资性收入的比例比统计要高许多。这种收入结构的变化对农民的行为将产生很大的影响。襄5-3农村居民家庭平均每人纯收入及其构成工资性收入家庭经营性收入转移性和财产性收入年份纯收入(元)金额(元)比例(％)金额(元)比例(％)金额(元)比例(％)1985397．671．7l18．04295．9874．4429．9l7．521990686．3l138．820．2251＆5575．5628．964．2219951577．74353．722．421125．7971．3598．256．2320002253．42702．331．171427．2763，34123．855．5020012366．4771．932621459．6361．68134．875．7020022475．63840．2233．941486．5460，05148．876．01来源：中国统计年鉴1996、2000、2003农民收入的上述变化意味着，在农民增收的政策中，主要是发展非农产业和实现农民的非农转移。在这种政策背景之下．农业未受到应有的重视．而工业化和城镇化成为解决“三农”问题的政策核心。实际上，导致农民收入结构变化的根本原因是，农业产业的比较劣势，以及由此引起的大量的农村青壮年劳动力外流。而农田水利设施落后则固化了农业的弱势地位．大量农村青壮年劳力外流则使农田水利建设缺乏必要的劳动力。所以。在农村精英外流的同时，农村青壮年劳动力或劳动精英也外流了，这对于农村社区农田水利建设产生了十分不利的影响。家庭承包制实行后，中国的利益集团开始形成”，这是家庭承包制引起的多元主体格局和新经济体制的必然结果。公共利益或公域中的利益的存在。是产生“攫取”行为的必然条件，只要攫取的成本小于攫取的利益，不同的经济主体就会结成利益集团进行“争夺”。农民仍然是一个最庞大的集团，其人数在总人口中约占70％。如奥尔森所言，大集团缺乏集体行动的能力，在“分利”中处于劣势地位。的确，农民在国家的权力结构中属于弱势角色”。利益集团的产生．使农民在公共决策中处于不利的地位，于是．国家对农业、农村的投资比例呈下降态势．无论是基础教育、公共卫生、基础设施投资都严重不足。改革开放后，国家经济发展，社会进步，城市发展迅速，但是农民未能够充分分享经济杜会发展的成果，城市文明发达，农村日趋落后。在农村杜区领域，农村居民也开始分化为不同的阶层，如体制内精英的权力阶层、工商阶层、兼业户、纯农户、农村知识分子，而且农民还处于流动之中。农村阶层的”中国很长时问内不承认存在利益集团，因为社会主义国家的人民利益高度一致，且价值观是集体主义的。中共十三届二中全会工作报告首次承认，“谯社会主义制度下，A民内部仍然存在着不问利益集团的矛盾”。见CA．民日报》1988年3月16日。-9按选举法。农民选举一个人大代表的人数是是城里人的四倍，即4个农民的权力相当于1个城里人的权力，于是在权力上．在政治上，8亿农民变成了2亿农民，他们很难与5亿城市居民相抗衡。见盛洪．让农民自己代表自己．b丝D；出些盟业i口虹丛i丛I￡Q型卿鲤咝l啦型逝ng纽Bg璺纽：!Q：№熊fH驻!Ql型￡鼬曲蚀盘￡苎距=JQ。自鲤·n西南椒业大学2005届博土：学位论文分化，使得农村公共决策难以达成一致或者是常常倾向T-强势阶层，而农民或者纯农户更需要的农田水利建设往往遭到忽视。财政对农业和农村经济的支持强度呈现F降的总体态势，财政预算内直接、间接支农支出l々农业总产值的比重从1979年的15．4％下降到t980年的14．8％、1985年的11．2％、1988年的8．1％、1990年的8．3％、1991年的8．096：财政预算内商接、问接支农支出占农村社会总产值的比重从1980年的10．2％1：降到1985年的6．4％、1988年的3．8％、1990年的3．8％、1991年的3．6％(孙潭镇，1995)。水利支农投入占国家财政支出的比重从“五五”时期的2．32％．下降到“六五”时期的1．63％，“七五”时期的2．26％，“八五”时期的1．94％，“九五”期间的1．8996(陈锡文，2005)。除了“七五”时期因为特大水火和农业生产徘徊问题，国家水利支农投入占财政支出比重略有上升外，总体里下降趋势。5,2．4农田水利建设国家动员机制弱化：方式转变经济体制的转型．家庭承包制的实行，人民公社瓦解，农户成为分散独立的利益主体。国家以前将农村社区完全整合于国家组织体系之中的努力彻底失败，农村社区农田水利建设国家动员机制失去了组织保障，由此带来的后果是，依赖于科层制的行政动员方式失效。国家动员一般直接到达乡镇政府一级，而要到达农村居民，则要通过村委会，然后从村委会到农户。国家动员机制严重地依赖于村委会的动员能力，然而村委会的动员已经不是国家动员机制的构件了，它是社会动员机制的一种形式，尽管还带有浓重的行政色彩。这是农田水利建设国家动员机制动员方式的一个重要转变，即依赖于“命令一服从”结构的动员方式不灵了。在农民负担加重的情况下，农村公共品体制外供给制度运行更加困难。作为农田水利建设国家动员机制筹资筹劳的一种补充．1980年代中期开始实行“劳动义务工和劳动积累工”制度．这才在某种程度上缓解了国家动员困难的窘境，国家才可能在资金投入不足的情况下，低成本地动员农村劳动力进行“大”规模的农田水利建设。然而，在“农村真苦，农民真穷，农业真危险”的三农问题的严峻形势下，减轻农民负担，解决“三农”问题的呼声日益高涨，农村税费改革提上了议事日穰，“两工”制度随之将取消．农田水利建设国家动员机制又陷入了动员困境。农田水利建设国家动员机制由强化而弱化的最大一个转变是，以前最为灵验的“政治动员方式”不再行得通。因为，第一，经济主体的多元化带来了人们思想意识的多元化．特别是从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”后，以前立基于一元化的意识形态显然不能“统一”人们的思想了。第二．政治动员方式所依赖的“群众专政”手段随着改革政策的执行，在道义上失去了合法性，在组织上也失去保障，国家否定了“无产阶级专政继续革命的理论”'‘‘政社合一”的公社解体，农民回到了家庭，独立地从事生产经营活动。第三，只强调国家利益、集体利益而否定个人利益价值观发生了变化，人们开始追求自己合法的利n第5章农田水利建设国家动员机制的弱化益。“以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营体制”实际上“结合”得并不好，集体经济大多名存实亡。因此，以集体主义价值观为基础，以意识形态斗争为“武器”的政治动员方式实际上起不到作用了。尽管，后来也在农村开展了社会主义教育．但实际收效甚微。政治动员方式不再像过去那样是一种有效的激励机制，其“负激励”不再有“威慑”力．其“正激励”也在物质利益原则下变得极其微弱。在行政动员方式和政治动员方式不再灵验的情况下，经济动员方式成为农田水利建设国家动员机制的最主要的方式。这是经济体制转型的必然，也是利益主体分化的必然。然而，正如前文指出的。由于利益集团的形成，农民缺乏利益表达的渠道，在公共决策中处于弱势地位，其利益难以得到充分的体现。1980年国家将小型农田水利建设费包干给地方。导致了农业基建投资减少。1983年1月。中其中央在《关于印发<关于当前农村经济政镣的若干问题)的通知》中指出；“有限的国家投资只能用于群众力所不能及的重大建设项目，如开发重点垦区、林区、兴修大型水利、电力工程、公路干线、电讯设旋及储运设施等。其他小型的农田基本建设和服务设施所需要的投资主要依靠农业本身的资金积累和劳动积累”。1985年10月，国务院办公厅在转发水利电力部《关于加强农田水利设施管理工作的报告》的通知中要求，“对小型农田水利工程的大修、更新改造、除险保安和新建工程所需要的资金．主要由受益单位或个人按受益面积合理负担，国家根据工程规模和群众负担的能力，给以适当补助气改革以来，农田水利建设投资增加很快，但是其在财政支出的比重却呈下降趋势；而且这些增加的投资用途主要是与城市有关的防洪、防涝工程及大中型水利设施。用于农村杜区农田水利建设的投资很少．只是补助性质的．农村公共品供给仍然是采取体制外供给制度。这说明，国家没有认识到改革后农田水利建设国家动员机制面临的问题，尤其没有认识到农村社区农田水利建设面临的问题。在行政动员方式、政治动员方式失效的情况下，经济动员方式应当成为最基本的动员方式，但是。国家仍然沿用了国家动员机制的传统方式，这不能不造成农村社区农田水利建设滑坡的现象。事实上．以国家的财力而论，也是很难承担起农村社区的农田水利建设经费投资的。以1999年和2000年为例，村民委员会数量分别为73．74万个、73．47万个；同期的水利支农资金投入中的水利基建投资分别为39．03亿元、64．74亿元20。如果计算每个行政村的水利基建投资受益额的话．则少得可怜，1999年平均每个行政村为5229．92元、2000年为8811．76元。而实际上。这些资金也不全用于农村社区农田水利建设．还包括大型灌区节水改造、农业综合开发骨干工程、农村饮水工程等许多项目。因此，改革以来．农田水利建设国家动员机制弱化了，表现为行政动员方式和政治动员方式失效，然而经济动员方式亦未成为农村社区农田水利建设的基本方式。国家动员农民进行大规模农田水利建设的人力成本上升，而于1980年代中期实行的“劳动积累工和劳动义务加村委会数量来源于中国统计年鉴．2001：水利基建投资数来源于陈锡文．中国农村公共财政制度：理论政策实证研究第l版北京；中国发展出版社，2005：121。n西南农业大学2005届博1：学位论文式”制度成为新时期国家动员机制的制度基础。“两r制度只是劳动力的低成本征用制度．因为其“义务”性质，不能直接为农民带来经济收益，所以不是一种有效的激励制度。然而农村税费改革，无疑使日益陷入窘境的国家动员机制更是“雪上加霜”，国家只能通过经济动员方式对农村社区农田水利建设进行适当补助的方式进行。可以依赖的经济动员方式却需要财政实力的增K及支持，然而农民利益集团在“逐利”过程中位居劣势，实际上不可能得到必要的满足。国家与分散的农民交易费用也上升了，国家动员农民参与集体行动变得困难甚至不经济。国家已经不能够像过去哪样可以任意指挥农民进行集体劳动，农田水利建设国家动员机制开始弱化。5．3农田水利建设国家动员机制弱化的实质改革开放之后，从“国家一社会”的分析框架看，是“国家社会化”，是国家从农村的适度“退出”，独立于国家的社会兴起，私人领域主要以分散的农户的形式广泛存在着，这是当代中国农村社会结构的一个主要的特征。黄宗智认为研究中国乡村的“国家一绅士”传统的分析模型存在着不足，主要是这种模式把村庄看成是被深入到村庄内部的国家政权和士绅完全控制于国家上层的体系之内的形态，而忽视了村庄是一个具有内部结构的共同体。因此，黄主张用“国家一士绅一村庄”三元结构代替“国家一士绅”二元结构(黄宗智，2000。，2000n)。在这个“三元”结构中．国家退出行政村．政权止于乡(镇)：“社会”的最主要形态是私人组织一农户，传统的农村社区组织资源如宗族、宗教组织等虽有抬头之势，但并不普遍，然而村庄的利益表达却日益独立；当然没有了“士绅”，代替士绅的是乡村“干部”，然而这些干部面临着村民们的信任危机，其动员社区农民采取集体行动的能力已然不足。如黄宗智所说的“第三域”没有得到充分发育．在第三域中的集体经济组织除了发达地区之外，普遍呈现出“空壳化”的趋势。在第三域中缺乏必要的组织形式，如涉及生产、营销等合作组织由于没有国家的立法确认和鼓励，不能得到健康发展．国家与农村社区中的私人领域一农户缺乏互动的组织依托。在农民高度分散的情况下，国家对社会的控制必须依赖于乡村社区的精英才能实现。但是，被黄宗智所看重的国家与社会互动的第三域中的芙键一农村精英大量流出；而现在担任村委会或村基层组织的干部和农村社区中的大社员(多属于有“劣迹”的人员)却普遍难以担当起农村社区组织动员的主体角色，有的还因谋求自身的利益而缺乏凝聚力、感召力。这种状况是国家与农村社区难以实现良性的互动、农村社区农田水利建设国家动员机制弱化的原因。在集体化时期，家庭没有独立的经济意义，它是被纳入集体的一个消费单元，而不是生产组织。家庭承包制实行的“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”的分配方式．使农民家庭通过辛勤劳动积攒了私人财产。1978年全国农民人均年度纯收入只有133．57元，每个农户平均拥有3．64问住房，估价不到500元，年末拥有储蓄32．09元，有很少一点实物储蓄(余粮和家畜)和微不足道的一点农具。到1985年全国平均每个农户拥有生产性固定资产、n第5章农田水利建设国家动员机制的弱化私人住房、手持现金和储蓄存款、余粮等项加总额为3812．77元。农民财产权力的肯定，相应地要求扩大农民从事经济活动的自由。独立财产权的重建和自由决策权的获得使农民成为积极的商品生产者和消费者。与此同时，以农民私产权相联系的新型组织开始萌生，但还有许多局限性，这些组织主要是通过血缘、地缘等初级社会网络粘合起来的(周其仁，2004)。私人产权和私人组织的兴起，表明新的不同于国家的私人领域的形成，而这些都是私人决策的基础，由此，私人可以进行自主或自由地选择。计划经济体制的衰落。国家被迫适度“退缩”，“分权化”改革成为必然，于是国家出现了“分层化”，不同层次的政府或准政府一国家的代理人都有自己的独立利益。分立的利益追求就是分立的决策权的追求，对于不同利益主体地位的确认，就是对不同的决策主体及其决镱权的确认。对于农村事务而言，基层政府或村级准政府都有了自己的～定的决镱权。一部分乡镇乖I丰}集体经济比较发达。如乡镇企业实力较强，在财政体制改革(“分灶吃饭”)之后，自主决策意识增强，自主决策能力提高，对于乡村的公共品供给有较强的动员能力。一部分村镇的集体经济实力较弱，其所拥有的资源不足以动员杜区资源从事规模较大的农田水利建设等活动。不仅如此，乡镇债务日益加重”。以至于影响了乡镇基层组织的正常运转，更不必说有效地组织动员农民了。无论是发达的乡村社区还是不发达的乡村社区，有一点是明确的，即国家对于农村基层的组织动员能力下降了。从“国家一社会”决策权的配置来说，改革开放前后也发生了根本性的变化。如果说，计划体制下，决策权配置给了国家；那么改革开放后，国家与社会的分层化。使地方政府、农村基层政权组织和农民家庭都获得了一定的决策权，于是，多元的决策主体开始形成。这种决策权分布于中央政府一地方政府一基层政府一村委会一农户之间．不同于计划经济时代，决策权从集中于国家(中央政府)向地方政府、基层政府和村委会、农户扩散。在这种情况下，就不像过去那样“有令必行，有禁必止”，国家(中央政府)对地方政府的动员能力，地方政府对基层政府的动员能力，基层政府对农村社区(大队或村委会)的动员能力，农村社区(村委会)对农民的动员能力下降了。计划体制对于私人领域的过度挤压，并将私人生活纳入到集体组织中的做法，其结果被证明是错误的：人们的生产动力减弱、劳动效率下降，精神沮丧，造成了物质匮乏．生活贫困，社会运行成本不断增长；而被视为有效的控制手段，如行政控制、政治运动等方式并不能解决IB体制下的人们的劳动激励问题。在这种情况下．私人领域不断抬头·到了1970年代末就再无法被压抑了。国家与社会的分野是社会发展的结果。国家作为公共权力机构应当严格界定自己的行为范围．避免对私人领域的侵犯。中国的历史表明，将私人领域决策权囊括21对乡村两级债务总额目前尚束有完整的统计体系和统计结论，但关于乡村债务总额，有以下几种估计：农业部1998年的统计表明．全国乡村两级债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元。另有官员统计，中国乡镇将近5万个．平均每个乡镇负债400余万元t计2200亿元左右。还有基层干部推算，全国近3000个县(市)，如平均每个县(市)的债务按2-3个亿计算-全国农村债务大约在6000·9000亿之问·但有专家学者认为远不止这个数。见财政部科研所课题组．乡村政府债务化解对策研究．财经论坛-2004(4)·9ln西南农业大学2005届博十学位论文II于国家手中的做法对社会发展没有好处，国家必须还权于社会，还权于民。因此，现时代的农田水利建设组织动员机制不可能再由国家充当惟一的动员主体，要调动社会中的各种组织羊¨个人参与农田水利建设。n第6章农1I!水利建设社会动员机制的发育第6章农田水利建设社会动员机制的发育改革开放以来，“国家一社会”关系发生了重大变化，高度“国家化”的社会已经变为具有一定自主性的社会，农村社区民间组织有了一定的发展。这一重大变化，对于农村社区农田水利建设组织动员机制的影响极大，它改变了此前农田水利建设国家动员机制的单一格局，初步形成了国家动员机制与社会动员机制并存的多元格局。在此过程中．国家希望通过制度创新从农村社区“退出”，但1980年代中期出现的农业生产停滞、农田水利建设严重滑坡以及其后多次发生的全国性特大水灾等重大问题，却使国家难以卸下农田水利建设组织动员主角的重任。虽然国家动员机制弱化了．但社会动员机制远没有发育成熟，国家仍然不得不担当农田水利建设组织动员机制的主角。于是出现了农村社区农田水利建设的国家“力不从心”与社会“力不能及”的状况。6．1农村社区农田水利建设社会动员机制的现状农田水利建设社会动员机制的发育既是对国家动员机制弱化的一种反映和适应，也是国家面对农村社区农田水利建设状况的一种尝试性改革。小型农田水利产权制度改革前，农田水利集体建设、集体所有．集体经营的制度否定了其他社会组织成为农田水利建设动员主体的可能，加之，农田水利建设涉及到用地、建设程序审批等问题，农田水利建设社会动员机制难以形成。所以，实施农田水利建设改革，是社会动员机制发育、形成、发展的基础。6．1．1农田水利改革逐步深化1、小型农田水利产权制度改革适应农村经济体制转型，国家农委于1981年7月批转了水利部《关于在全国加强农田水利工作责任制的报告》。报告决定，在农田水利管理上，根据工程类别、规模和生产队管理体制的不同。分别实行综合承包、专业承包、单项承包、定户定人承包等不同形式的责任制；在建设上，分别实行合同制、不同形式的承包制和定额计酬加奖励的办法(水利部农村水利司，1999)．以“承包制”为主要形式的农田水利建设方式逐步形成。但这一时期的“承包制”只是明确了农田水利建设的行动主体，原有的农田水利建设的动员主体(政府和集体)成为农田水利的发包者，试图“退出”农村社区农田水利建设。事实上，“国家让(不是命令)农民参与农田水利建设”的意图并不能通过“承包制”自动地实现。在实行承包制之后．除了用合同条款规范承包行为外．国家及其代理人对农村社区农田水利建设的动员能力下降了。以“六五”期问为例，农村水利建设规模偏小，有的省每个劳动力冬季只完成劳动积累工一两个工作日．有的省水利投资继续下降(水利部农村水利司。1999)，以至于到1986年，全国有50％的水利工程不能正常发挥效益，70$的大中小型水库带病运转，灌溉面积由1978年的4496．5万公顷下降到1985年的4403．4万公顷(柬洪远等，2000)。n西南农业大学2005届博士学位论文早期的农田水利“承包制”只是农田水利建设的“责任”承包制，因为没有触及到所有权、使用权利收益权等产权内容，改革的成效不大，冈而尚需进一步深化。具有实质性意义的、以强化产权的“排他性“特征的小型农田水利产权改革，则是作为诱致性制度变迁在基层政府的支持下从局部开始的。山东费县大田庄乡的黄土庄村于1993年3月对小型农田水利设施进行公开竞标拍卖，是毋早实践小型农田水利产权改革的地方(胡继连等，2002)。至1996年，国务院发出《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》f国发(1996)6号，1996年1月29日)，鼓励单位和个人按照“谁投资，谁建设，谁所有，谁受益”的原则，根据农田水利基本建设的总体规划，采取独资、合资、股份合作等多种形式，兴建农田水利工程：积极引导和增加外资对农田水利基础设施建设的投入。1997年2月19，20日的全国水利经济体制改革研讨会，强调水利经济体制改革不能再拖了，会上推广浙江“五自”1二程，即“自行筹资，自行建设，自行收费．自行还贷，自行管理”的经验，主张选择适当的地区试行小型农田水利产权制度改革(水利部政策法规司，2000)。小型农田水利产权制度改革，提高了农民必办农田水利的积极性，农民成为农田水利建设的动员主体，出现了各种小型的以农户为主体的农田水利建设组织形态，兴建了相当数量的小型农田水利设施，在一定程度上缓解了农村社区农业生产对农田水利的需求。2、水利管理体制改革1981年颁布的《灌区管理暂行办法》规定：灌区实行民主管理，定期召开灌区代表会，成立灌溉委员会：支、斗渠应成立管理委员会，实行民主管理。由于灌区代表会、灌溉委员会、基层管理委员会处处受政府行政部门制约或由政府包办，实际上民主管理的作用没有发挥，“委员会”没能真正成为农田水利建设社会动员机制的动员主体。1985年国务院颁布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》，水利工程开始按成本收取水费。与此同时。全国各地还进行了扩大灌区管理单位自主权的改革，建立了不同形式的经营管理责任制，灌区管理单位自主权进一步落实，并向企业化、社会化方向迈进，灌区管理单位的农田水利建设组织动员主体的地位确立。但灌区自身运行困难，使它在动员农村社区进行农田水利建设方面，没有起到相应的作用。。1992年，我国由世界银行引入自主灌溉管理区(SIDD)。所谓SIDD由供水公司(SWC)和农民用水户拂会(SUA)构成，双方是供用水的合同关系，是一种将政府机构对灌溉系统的管理权移交给用水户组织的一种形式。是在20世纪80年代开始的“用水户参与灌溉管理”(ParticipatoryonIrrigationManagement。简称PIM)和“灌溉管理职责转移”(IrrigationManagementTransfeL简称1MT)基础上发展起来的水利组织形式。SIDD是在水利界限明确、相对独立的灌排区建立产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的供、排水经济实体和用1由于港区运行成本较高，国家投入减少，灌区缺乏农田水利设施续建配套和维护的资金．水库、渠系、水利设备老化、失修严重，农民用水成本较高．它既缺乏行政动员能力，而且经济动员能力明显不足。n第6章农川水利建设社会动员机制的发育水户协会组织．把灌区内灌排工程的管护、维修、更新改造与水管单位和用水户的利益紧密结合起来，实现自主管理，逐步减少并最终消除灌区内灌排工程运行、维护、更新改造对政府的依赖(陈军和葛贻华，2003)。SIDD以处理国家管理的灌区与用水户之间的关系为出发点，着重改革灌区水利管理体制，变“大锅水”为商品水，以建立水利管理运行的企业化、市场化机制。目前．全国仅成立了200多个用水户协会和17个供水公司(张兵等，2004)。SIDD对于农田水利建设社会动员机制的影响较大，亦取得了一定的成效(刘兆良，2003；陈智新等，2004)，尽管在实践中，它是一种强制性制度变迁，国家在其试行中担当着推动者的角色。3、推行村民自治1987年村民自治的推行，是国家寻找农村社区公共品建设组织动员主体的一种尝试。《村组法》表明，农村社区村民委员会是一个不同于国家的农田水利建设动员机制的动员主体。村委会权力的合法性不是源于国家权力和权威，而是源于村民的协商和同意。尽管在实际运作中，国家仍然在某种程度上主导着其行为，但是，村民越来越能够表达自己的意志，既有成功的农村社区集体行动的组织动员，更有许多集体行动的动议常常流产。村民自治意义重大，它为社会力量的展示和社会组织的发育和生成拓展了空间．对于农田水利建设社会动员机制的形成起到了推动作用。6．1．2社会动员机制初步形成农田水利建设改革带来了农田水利建设动员机制的新变化．新型的社会组织成为动员主体，新的动员方式开始出现，农田水利建设社会动员机制开始发育和形成。从目前情况看，农田水利建设杜会动员机制主要有以下几种组织形式。1、以兴建小塑农田水利为主的水利组织按照“谁投资，谁建设，谁所有，谁受益”原则进行的小型农田水利产权制度改革．主要涉及两个方面，一是搞活集体水利设臆的经营权，二是放开农田水利建设权。这两种不同的改革思路，也相应地形成了不同的农田水利建设社会动员机制的组织形式。搞活集体水利设施的经营权主要是在不触动所有权的条件下，搞活使用权，提高水利设施的利用效率。它主要有两种形式，第一，承包(租赁)经营：第二，拍卖经营权(使用权)。承包经营是在水利工程设施不改变集体所有权的情况下，将水利工程一定年限的使用权(经营权)通过竞价方式承包(租赁)给农民，承包者拥有工程设施的使用权、经营权和收益权。承包租赁经营分为个体(单户)承包(租赁)和台伙(联户)承包(租赁)。拍卖经营权是在确定水利工程设施底价的基础上。公开竞价拍卖一定年限的使用权(经营权)，拍卖价款分一次或数次交清。承包经营与拍卖经营权从本质上是一致的，都是搞活使用权(经营权)的方式，其区别是，前者的承包(租赁)分年交清承包费，后者是一次或两次交清租赁费并拥有比前者更强的“排他性”的经营权。放开农田n西南农业大学2005届博士学位论文水利建设权主要有三种形式，第一，个人或合伙投资办水利；第二．组建台作社投资办水利；第三，组建水利公司投资办水利。个人或合伙投资办水利是经乡政府批准和水利主管部门选址，个人或台伙投资办水利，水利工程产权归投资者所有，并可转让、继承。水利合作社则是按照合作社的规范，由多户农民组织水利合作社，共同投资共同管理共同经营水利设施，其内部不以盈利为目的，对社外农户按市场价收取水费，盈余按业务量返还给社员户。水利公司是按照公司制的要求组建水利经济组织，水利经济组织是自主经营、自负盈亏、具有独立法人资格的经济实体(胡继连等，2002)。小型农田水利产权制度改革，调动了农民兴办农田水利的积极性，出现了个人、合伙、合作杜、股份制办水利和公司投资办水利等多种组织形式，农田水利建设的组织动员机制开始多样化。但是，这些组织中以单个农户承包经营和投资办水利的情形较多，所占比重较大，所以农村社隈中大多数是水利个体户(胡继连等，2002)，其他具有一定规模的社会组织形态较少，农村社区农田水利建设的社会组织形态明显发育不足。2、以协调大水利与小水利关系的用水户协会“自主灌溉管理区”(SIDD)的实践，是参与制管理在水利管理中的运用，其核心是组建用水户协会，并将上层或灌区管理权的一部分转移至下层或用水户协会。所以，用水户协会就是协调大水利与小水利关系的一种制度安排。所谓用水户协会是按照渠系的水文边界划分区域(一般以支渠或斗渠为单位)，同一渠道控制区内的用水户共同参与组成有法人地位的社团组织，通过政府授权将工程设施的维护、管理和使用权部分或全部交给用水户自己民主管理伸国灌区协会，2001)。由于我国人均拥有的土地少、生产规模小，农民不愿意承包小型农田水利设施；同时水价改革未完全到位．水费收取率未达到100％．用水户协会无法对大型或所需资金较多的水利设施进行管护、维修，这只能靠供水公司出资，这样用水户协会实际就是供水公司的附属物(张兵等，2004)。可见，自主灌溉管理区这种先进的农田水利组织方式还没有广泛地建立起来，而且农民用水户协会的独立性还不能真正体现出来。3、以村委会为动员主体的农田水利建设制度《村组法》试行以来，村委会就被赋予了农村社区公共品供给的组织动员职能，村委会成为集体行动的动员主体。但是。村委会作为集体行动的动员主体，它所面对的是分散的农户，而不是组织起来的农户“集体”。“集体”对于绝大多数农村社区来说是一个“名存实亡”的东西，所以。村委会难以采取集权的方式动员农户参与农田水利建设．其行政动员能力、政治动员能力极弱；而且村集体经济薄弱，其经济动员能力不足2。在这种情况下，民主协商21980年代中期以来，村委会主要是依靠国家规定的“两工”和“兰提五统”中的“公积金”动员农民参加农田水利建设的。n第6章农田水利建设社会动员机制的发育方式是其最基本的集体行动的动员方式。上述水利组织形式尽管还存在着许多问题，但是，它预示着农田水利建设新的动员机制的产生。这种动员机制不同于国家动员机制之处在于，农民在获得了农田水利的使用权、经营权、管理权或建设权后，农民成为农田水利建设的自主决定者。开始摆脱“国家”的干预，农民不再是农田水利建设动员中的被动力量，而是主动的参与者了；在农田水利建设中农民具有了更多的参与权，与供水单位或村委会协商，这是一种不同于国家动员机制的新决策方式；它改变了农田水利建设投资渠道的单一性．农民成为投资主体之一：它改变了农田水利建设国家动员机制的单极性，形成了国家动员机制与社会动员机制并存的格局。6．2社会动员机制面临的问题6．2．1社会动员机制的动员主体发育不足1、农户无法从根本上解决农田水利蔗设问露实行家庭承制以后，农户作为农村基本的组织形态，既是消费单位也是生产经营单位。由于经营规模小，地块分散细碎，给生产带来了诸多不便(如浇水的多次性、分散性)，同时也造成了劳动空间转移的时间成本耗费。细碎化的承包地．使农户的地块规模更小，农田水利建设对农户而亩是一种成本高且没有规模效益的活动。农田水利建设的成本可以分为两个部分：一是建设成本，二是管理维护成本。影响建设成本的因素有：(1)农田水利设施的最小规模，这与农户承包的土地面积无关，无论农户承包的土地面积多小，农田水利建设投资都要以最小规模的水利设施投资为基准，这意味着农户投资办水利要为其他农户服务才能维持运行；(2)水源地距地块的远近和地块的多少，这涉及到渠道投资，地块距水源越远，地块越多，需建的渠道越多、越长，投资的成本越高。影响管理维护成本的因素有：(1)水利设施的维护费用，这与储水设施、输水设施及渠道的多少和长度正相关：(2)克服“搭便车”的费用，这与农户所拥有的输水设施长度和地块分散程度正相关。因为农民收入总体水平不高．成本较高的农田水利建设，在农田水利产权制度不完善的情况下，除非自已的地块集中且规模足够大，否则，农户自建农田水利设施一般是不经济的。家庭承包制的实行，农户成为具有独立经济利益意识的经营主体，这使得农户的生产经营活动要么力求使私人边际成本等于私人边际收益．要么会向外部转嫁成本，但不会自己承担外部成本。于是，作为具有外部性的共用设施，如农田水利设施等。就很少有人去建、去维护．而多表现出“只用不管，只用不建”。案例：一位青壮年妇女，约莫30多岁，名叫顾乃芳。她一见我们就说：“今年天旱，塘里没有水，一亩地只打300多斤稻谷。”我们不敢相信这是事实⋯⋯这时，正好有一位青壮年妇女从前面走过，顾乃芳大声喊到：“你家一亩田今年打多少稻谷?”鄢位青壮年妇女一听就n西南农业大学2005届博士学位论文没好气，大声答道：“200来斤!”⋯⋯我们依然有些疑惑，对顾乃芳说：“能不能领我们到田里去看看?”顾乃芳说了声“好”，便领着我们到了田里。顾乃芳家的水塘，确实很浅，也很小，储的水根本抗不住早。我们还看到一些水塘，几乎已经辩成了盆地。看得出来，这些水塘已是年久失修，不能再用了。我们问顾乃芳：“这些水塘是什么时候挖的?”顾乃芳说：“早啦，听说还是大跃进时候挖的。”我们十分吃惊，便问：“搞脱贫致富都这么多年了，怎么连个水塘都没有修一修呢?”顾乃芳皱了皱眉头，说：“怎么修啊?村上说没有钱。农民呢，一家一户的，又没有那个力量⋯⋯”3．至1980年代中期，农户作为农村社区的主要组织形态仍然没有农田水利建设的积极性，农田水利建设的社会动员机制没有建立起来，而政府行政部门也疏于对农田水利设施的维护整修，结果造成农业抗灾能力下降，与家庭承包制初期的1979年相比，灌溉面积连年减少(见表6．1)。表8-1我国实施家庭承包制初期有效灌溉面积增减情况单位：千公顷有效灌有效灌溉面积增减年份溉面积(与1979年相比)197945003．13198044888．07一115．07198l44573．80—429．33198244176．87—826．26198344644．07-389．06198444453．00—550．13198544035．90—967．23198644225．80—777．33198744403．00—600．13198844375．90-627．23资料来源：中国统计年鉴一1999到了1990年代初，由于农田水利设施失修老化等原因严重地影响了农业生产的正常开展，山东省率先进行了小型农田水利设施产权制度改革，随后全国各地广泛开展了小型农田水利产权制度改革，出现了搞活农田水利设施使用权的承包、租赁、拍卖和放开农田水利建设权的个人(合伙)、合作社、水利公司等农田水利建设的经营组织形式，农户成为农村社区农田水利建设组织动员主体之一，农村杜区农田水利建设取得了一定的成效。然而，农户承包、兴修的小型农田水利设施，大多只能满足数十公顷土地的灌溉(受益农户有限，大多为几户或几十户)(胡继连等，2002)，且极少兴修与灌溉设施配套的排水系统。与小型农田水利工程的标准定义“灌溉面积666．7公顷(1万亩)、除涝面积2000公顷(3万亩)、渠道流量lm3／s以下的工程”相比，现行的小型农田水利产权只能称之为微型农田水利产权改革。农户不能3陈窗．曾德方小岗农民访谈录转引自潘维．农民与市场第1版北京：商务印书馆，2003：156·|57。n第6章农田水利建设杜会动员机制的发育从根本上解决农村社区农田水利建设问题。2、农村杜区组织发育不足张敦福(2000)认为，传统中国在“国”与“家”两种组织资源之间，总的讲，缺乏其他类型的中间组织团体，尽管在农村社区也存在着宗族、宗教、帮会、秘密社会等组织形式。改革开放后，新型的农村科技、事业和经济组织开始兴起，出现了农业专业技术研究会、“红自理事会”、“妇女禁赌协会”、“社会道德评议会”“农村代表议事会”等多种社会组织形态．但这些组织形式多带有“官方”或“意识形态”的色彩。同时，为数不多的传统的农村社区的组织资源又有复燃之势，但是，这些组织形式由于缺乏一定的经济基础(如传统村落中宗族经济基础族田的废除)．丧失了有效的组织功能。上述新旧组织的功能主要不是关涉农田水利建设事宜的，它们对农村社区的农田水利建设的作用也十分有限。根据北京大学社会学人类学研究所于1995．1996年对河北省玉田县彩河东村的调查。在村一级社区，除了具有领导、管理职能的党支部、村委会、经济合作杜外，还有少量的企业(马戎等，2000／2002)，此外就是村民小组。因此，农村社区社会组织仍然比较单一，缺乏真正意义上的社会组织。“第三域”是国家与社会组织在公共活动领域相互作用的现象，它对解决农村公共事务具有熏要作用。但是．“第三域”现象的出现依赖于杜会组织的合法化和相对成熟。改革开放以来，与私人领域相比，农村公共组织发育不足，即独立于国家与私人领域的具有正规性、私立性、非赢利性、自我治理性、志愿性、公益性的组织没有大的发展，农村居民或农户仍然处于分散化的状态。在农村公共组织不发达的情况下．“第三域”组织发育不足，农村社区公共品的供给要么由政府单方面决策，要么无人提供或只有少数的“承包”组织提供。(1)村蛆集体经济空壳化在黄宗智看来。建立在大队一级的集体经济是改革开放以来政府创设的一种新型“第三域”。就全国的情况看，除了东南沿海等发达地区之外，集体经济大都由于家庭承包制而分掉了集体财产．以及进入1990年代后，乡镇企业的改制，使许多集体经济被私有化了。集体经济处于“空壳化”状态．集体经济名存实亡。它在农村社区公共品供给中的作用也十分有限。对于农田水利建设这样的一些投资比较大的公共工程来说，集体经济一般是爱莫能助。(2)村委舍的。赢利型经纪。‘角色村民自治的推行．村委会变成了由国家和社会共同作用的领域。从理论上讲，村委会是村民选举的履行自治职能的群众性组织，村委会不仅仅取决于国家的意志，也取决于农村社区私人领域的意愿：村委会具有合法性、自治性等特点。成为国家与社会在农村公共活动中实现互动的一个领域。但是，村委会选举因受政府操控，在许多乡村往往流于形式，故其独立性较弱。4“赢利型经纪”是杜赞奇提出来的一个概念，即国家依靠收费经纪来统治乡村社会。这种经纪是“国家经纪”，不同于“保护型经纪”。后者是村社自愿组织起来负责征收赋税并完成国家指派的任务·以避免与赢利型经纪打交道。见杜赞奇．文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村．第1版．南京：江苏人民出版杜，200328。n西南农业大学2005届博士学位论文村民自治的实施，国家从农村中逐步退出，但不意味着地方政府也从农村中退出。事实上，由于中央垂直控制的减弱，地方政府成为一个独立的利益集团的角色地位得以确立．加上财政包干、分税制政策的实行，地方政府只是接过了原先国家(中央政府)向农村汲取资源的接力棒，加强了对农村社区的控制。这就形成了当前农村的“压力型体制”，村委会成为“政务”的办事机构，村干部成为一种“赢利型经纪”，或者村干部在“赢利型经纪”与“保护型经纪”的角色中平衡。地方政府特别是乡镇政府包括部分村级“准政府”在新一轮工业化战略和各种达标活动的推动下，加强了对农业和农民的资源汲取。从乡村债务的构成看，相当一部分是由于兴办乡镇企业造成的。如，在福建，1999年全省乡村两级组织困直接兴办企业以及为企业担保贷款形成的债务数额巨大，平均每个乡有148万元．每个村有6．1万元(姜安荣，2001)。乡村债务负担，使农村无力向农民提供农田水利设施等公共品；各种达标活动导致的向农民的摊派，加蘑了农民的负担，农民也没有能力出钱集资兴办农田水利工程设施。(3)用水户协会的行政化自主灌溉管理区(SIDD)是一种国际上先进的灌溉管理方式．它由供水机构和用水户协会两部分构成。其中，用水户协会是民间选举、国家认可的组织形式，无疑也属于第三域的范畴。成功的用水户协会的实践，促进了农田水利建设，取得具有良好的效益，显示了用水户协会是农村社区农田水利建设的一个组织发展方向。由于水利管理体制改革滞后，农田水利产权改革不到位，水价偏低，大多数供水机构还是维持着国有经营的运行机制，或者具有很强的政府背景，这是造成“强灌区一弱协会”的灌溉管理结构。由于没有经费维护投资较大的工程设施，多数用水户协会运行困难，用水户协会成为供水机构的附属物，因而也染上了“行政化”色彩。所以，多数用水户协会的成员构成都由上级供水机构的成员、与水相关的行政部门的成员以及用水户代表组成。然而．甩水户协会的附属地位使它很难与“国家”进行有力的互动；同时，由于灌区本身经济困难，也造成了用水户协会目前还难以担当起农村社区农田水利建设的任务。因此，现有农村社区组织特别是“第三域”中的组织难以很好地承担起社会动员机制动员主体的角色，农田水利建设社会动员机制的发育仍然极不成熟，无法有效地为农村社区提供充足的公共品。3、农村糟英主体异化与流出如果将农村精英分为体制内精英与体制外精英两类5，那么农村社区的村党政干部特别是村支书和村主任就是体制内精英，而没有在村党政系列中任职的“能人”就是体制外精英。由于体制内精英的主要任务是落实乡镇政府的“政务”，充当着“征粮派款，刮宫流产”的角色，实际上无暇顾及农村公共品的供给；同时，大多数村庄的公共品供给也没有随着村民自s对村庄精英的划分有不同的标准，如王汉生将精英划分为党政精英、经济精英和社会精英，叶本乾则将精英划分为体制内精英和体制外精英。见叶本乾村庄精英：村庄权力结构的中介地位．中国农村观察．200501。100n第6章农田水利建设社会动员机制的发育治而有多大改观(黎炳盛，2001)。就这一点而言，对照村民自治的基本要求，体制内精英是“异化”了。在农村社区农田水利建设中，就普遍的情况而言，体制内的“权力精英”是靠不住的，只有体制内的精英是“强力精英”时，才有能力组织农村杜区的农田水利建设，然而，这种情形极少，多表现于经济发达地区的农村社区。体制外精英与体制内精英是互动的，并且可能出现两个群体间的流动情形，村民自治的政治框架是这种互动与流动的基本机制。体制内精英是比较稳定的，不管其中的个体如何流动，作为一种制度性组织设置，农村社区中总是存在着一个体制内的精英群体。体制外精英则在总体上处于流出的状态，这种情况即使在经济发达的苏南地区也比较普遍6：伴随着“民工潮”。经济不发达地区农村糖英的流出表现得尤其明显(任敏。2003)。其结果是，经济发达的农村社区的精英规模较大，而经济欠发达农村社区的精英规模要小(叶本乾．2005)。农村精英的流出．对于农村社区的发展有利有弊。大量的打工收入以及技术、知识和观念向农村的回流。对于农村稳定和发展是有利的。但是，精英的流出，短期看，既使农村失去了农民群体偏好的表达渠道，也影响了农民的组织化进程。在当前体制内精英主要操持“政务”的情况下，体制外精英对于表达农民的偏好是极其重要的，他们的流出对于农村社区农田水利建设的组织动员的影响是不可低估的。6．2．2社会动员机制的动员困境1、民主协商方式的困境家庭承包制的实行，改变了原来的社区与农户的关系．社区不再像过去那样能够将分散的农户整合到一个严密的计划体制之中了。新的农村社区的基本结构由村民选举产生的村委会和分散独立的农户构成。因为村集体经济薄弱和农户的分散性、独立性，农村社区出现了公共事务缺乏组织与管理的现象。《村组法》的试行和实施，表明国家重建农村社区公共秩序的努力。按照《村组法》的规定，村民委员会是农村社区自治的主体。村民委员会负有组织农村社区公共品的职责。这样，农村公共品决策就不同于国家公共品决策的自上而下的集权方式，而是采取了民主协商的决策模式7。“三农问题”的日趋严重化，使得农村税费改革成为新世纪初农村问题的最大课题和政策主张，内容涉及“三提五统”和“两工”制度。实行农村税费改革后，与农田水利建设有关的公积金、“劳动义务工”和“劳动积累工”被取消，使农田水利建设筹资筹劳失去了制度基础，农村公共品供给的自上而下上的决策机制相应地发生了根本性变化，因而必须采取“一6姚俊．苏南乡村精英流向城市现象考察一一江苏扬中的个案调查魁会学．2004(2)。在我看来。乡村精英的流出可能是对于公共品供给“用脚投票”进行选择的结果。这是“蒂布特模型”所揭示的道理．，“三提五统”和“两工制度”赋予了村委会“准政府”组织的角色t因而对农村居民有一定的强制性。但是．村委会的议事规则是民主的。101n西南农业大学2005届博士学位论文事一议”的办法进行决策，以减轻农民负担。“一事一议”是一种民主决策机制，在当下的农村，执行的是多数原则，且实行相同的“税制”。我们将农村居民按收入分为三类．一类是贫困户A，一类是收入中等户B．一类是富裕户C。多数贫困户是纯农户，收入中等户是农兼户(以农为主)或兼农户(以农为辅)．富裕户(相对概念)是非农户(包括相当数量的不在村农户)8。因为村民收入弹性系数为正。一般地，公共品的需求曲线DA在Db的左侧，DB在Dc的左侧。但是。由于三类农户的从业特点。三类农户对农田水利需求的排列次序与上述相反．A类农户对农田水利的需求要太于B类农户，B类农户又大于C类农户(图6．1)。所以，DA是压缩了的需求曲线，即在相同的税收一价格下，需求(不是需求量)因为收入的约束下降了。因此。即使x^成为公共决策结果，实际上也不能满足对农田水利的实际需要。但是，在多数原则下，决策的结果将是xB’。所以，“一事一议”的办法并不能解决农村社区农田水利供给和管护不足的间题。OXcxBXA公共品量圈8-1村昆自治下的农田水利决策由于农村居民收入偏低，所以．农村公共品体制外供给制度成为加重农民负担的原因(叶兴庆，1997)。在农民不堪沉重负担的情况下，加上农村是“流动中的乡村”(徐勇等，2003)。“一事一议”常常是“议而不决”，无法及时提供农村社区需要的公共品。“一事一议”的适用范围是行政村。“两工”取消后使占农村水利工作量70*／0-80％的跨村、跨乡工程失去了原有的投工投劳渠道，给跨乡村的流域性工程实行统一会战带来困难，使“推磨转圈，轮流受益”的传统办法难以实行。2、农田水利建设和使用的矛盾1970年代末农村改革的社会组织的意义，就在于恢复了家庭作为农村社会的基本单元(孙立平．2004)，农村社会组织呈现出多元化的特点．并且不同组织之间的利益矛盾也日益凸显。8从这几年的农民收入结构中非农收入比重超过了农民收入的30％以上的情况可以推定，这种农户分类方式从总体上是可以接受的。9有关公共品集体决镱的模型参见布坎南民主财政论．第1版．北京：商务印书馆，1993／2002：153·177。税收l价格^n第6章农田水利建设社会动员机制的发育人民公社时期，整个农村社区是一个在国家控制下的严密组织．农民家庭不是独立的生产经营单位，社区成员在集体的土地上“共同劳动，按劳分配”。在这种制度下，农田水利的建设和使用在社区内就不存在矛盾，社区成员共同建设、共同使用农田水利。所以，在人民公社时期，农田水利建设组织动员比较容易达成。实行家庭承包制之后，就产生了家庭与集体f村或组)、家庭与家庭、集体与集体之间的利益矛盾，相应地，农田水利建设与使用之间也产生了矛盾。农田水利建设是提供公共品的集体行动，而农田水利使用是满足私人利益的行动，农田水利建设过程中和农田水利使用、管护过程中的搭便车行为将不可避免，“只用不建，只佣不管”使农田水利设施年久失修．带病运行“公地悲剧”随即出现。农田水利的建设与使用的矛盾还表现在灌区与农村社区或农户的关系上，即出现了大水利与小水利的矛盾。与公社体制下大规模的农田水利建设不同，家庭承包制如同建国前几千年问分散的农户不能解决大水利一样，同样不能解决大水利的修建问题，而且不能解决大水利的使用和小水利的修建和使用问题(贺雪峰，2004)。由于大水利运行中的收费困难(村或村民小组协商交费成本高)、村民小组使用大水利中可能出现的机会主义行为(如沿途偷水、沿途渠道失修渗漏)等问题，致使大水利不能有效发挥作用，于是小水利被制造出来了。小型农田水利产权制度改革，提高了农民兴建小水利的积极性。然而，存在的一个严重问题是，小水利没有与大水利连通配套起来。小水利是独立发展起来的一套灌溉体系，它占地多，没有规模效益。不能与太水利衔接起来，不仅没有利用大水利系统，而且破坏了大水利的渠系及渠道．甚至使大水利闲置，使大水利更加得不到维护。小水利逼迫大水利死掉．但它又不能从根本上解决农田用水问题。这导致了大水利被逐渐废止。但是，小水利如果不能与大水利联系起来。就不能很好地解决水源的问题，中国的农业就没有希望(贺雪峰等，2003,)。案例．新贺泵站是1976年修建的一座中型提水泵站，泵站从汉江修建了长1800米的引水渠道，1978年建成并投入使用，安装有两台280KW的抽水机组，抽水扬程为24米，设计灌溉能力为1．4万亩，到目前为止能够受益的面积下降到2000亩左右．但是这样小范围的抽水工作，也仍然解决不了收费问题，以至于开机时间逐年下降。到了1990年代，新贺泵站灌区面积意剧减少，抽水时间急剧下降，具体的时数如下年份抽水时数年份抽水时数19901261．91997不详19918091998不详19927891999519．119933492000322，31994470．32001271．91995爿；详200201996不详20032ll∞n西南农业大学2005届博士学位论文在2003年7月份我们到新贺四组调查时，农户正用小型潜水泵，分六级提水灌田。这种用潜水泵灌田的办法当然不是好办法，但既然不能组织起来抽水，这种办法总比等着稻谷旱死好。有一个农户算了一笔帐：为了1．7亩耕地，他用六台潜水泵抽了三天三夜，用柴油机抽了一天一夜，仅电费即花60多元，还有四天四夜未合眼。而由新舞泵站抽水，每亩田出10元就足够7“’。这个案例说明，大水利与小水利存在着严重的矛盾。虽然农民发展小水利，成本过高，不如灌区灌溉合算，但利用灌区灌溉可以节约成本这样有利的事情，由于没有强有力的组织动员．也不能很好地解决。由于解决不了收费问题，灌区雉以承担为农业服务的职能．每年的抽水时数基本足下降趋势，2002年甚至严重到没有为农业灌溉抽水。灌区无法正常运转，农业生产深受影I响。3、农村公共品供给体制与农民负担的矛盾农田水利是集体行动物品，而集体行动的有效性必须建立在动员主体与行动主体的“共同”利益基础之上，没有利益基础，集体行动的效率将会下降。但是，从人民公社时期延续下来的农村公共品制度外供给体制却与行动主体的利益发生了矛盾，这势必影响农民参与农村社区农田水利建设的积极性。农村公共品制度外供给体制的核心是乡镇一级的部分公共品和村一级的全部公共品的资金来源于农民的税外负担，而这恰是农民负担加重的根源。农民本来收入低，税外负担的增加，影响了农民生活水平的提高，甚至影响农业再生产顺利进行。所以，从现期消费来看，农田水利建设引致的负担加重。使农民“望水兴叹”；从现期生产来看，负担的加重，可能影响生产的投入(种子、化肥、农膜等)。加上农业比较效益下降，税外负担的加重，影响了农民从事农业生产的积极性“，进而影响农田水利建设的积极性。农村公兆晶制度外供给体制与农民负担的矛盾之所以在人民公社时期没有影响到农田水利建设，却影响了现阶段的农田水利建设．是因为各自的物质成本分摊和人力成本分摊方式不同。在人民公社时期，农民对分摊的成本没有直接的感受，并不知道自己分摊多少成本；而现时由于实行家庭承包制，农民是一个独立的经济主体，对公共品建设分摊的成本有了直接的感受(叶兴庆，1997)。所以，现阶段农村公共品制度外供给体制与农民负担的矛盾，增加了农田水利建设集体行动的动员成本，使农村社区农田水利建设陷入需要与不足的两难境地。6．3社会动员机制发育不足的制度分析农田水利建设社会动员机制面临的动员主体发育不足和动员困境问题，归根到底是动员机制的组织保障问题。家庭承包制推行之后，一方面澜动了长期潜藏在农民中间的生产力潜能，另一方面也使农民处于高度分散、组织化程度很低的状态之中。农田水利建设等集体行柙贺雪峰，罗兴佐．市场还是管理：税费改革后的乡村水利http：／／www．snzgnet／shownews．asp?newsid=1707”这些年出现的耕地抛荒现象就是因为农地“租税”过高“务农”无利可酬导致的。n第6章农田水利建设社会动员机制的发育动的组织动员失去了组织的依托，集权动员方式不可行，只能采取民主协商的方式。行政动员能力丧失。政治动员能力由_]_=_意识形态多元化而下降。集体经济薄弱，经济动员能力只能采取公共品制度外供给体制，这势必加重农民负担。遭到农民的“反对”，使农田水利建设之类的集体行动难以有效组织动员。为什么家庭承包制实行以后．农村社会组织发育缓慢?这是一个值得深入探讨的问题。揭示这个问题的原因，对于提高农村社区集体行动动员机制效率具有十分重要的意义。6．3．1“国家—社会”结构的影响中国是一个有集权传统的国家，“强国家一弱社会”是其基本的社会结构，这种社会结构至计划经济体制时代达到极致。始于家庭承包制的改革。使计划经济体制转向市场经济体制，国家对纵向社会的控制有所放松，但是由于“路径依赖”，没有从根本上改变“强国家一一弱社会”的社会结构性质。虽然，农田水利建设中国家动员能力弱化，但是在与社区的关系上，国家仍然扮演着强大的角色。首先，它不同于皇权至于县政的历代王朝，而将政权延伸至乡镇一级；其次．它对社区的职能除了税收和粮款之处，尚有其他许许多多的职能，如计划生育、教育、民兵训练以及各种达标活动；其三，各种社会事务的管理、核准；其四。对村委会的控制。所以，村民自治只意味着国家组织边界的收缩，而国家的功能边界却没有收缩”，国家仍然试图全面控制农村社会。集体化运动瓦解了传统的社会资源．如宗族、宗教、里甲、保甲、闸会等社会组织，代之以人民公社；农村改革又瓦解了人民公社，农村社会中社会组织主要是以家庭和村委会为主的组织形态．其他组织尚未得到充分发展。这种情况，必然是“强国家～弱社会”的结构。当国家的功能边界不能紧缩时，“强国家”的单极主导结构很容易导致国家对社会的替代，压抑社会的发展，并且这种结构一时很难发生变化。但是，“强国家一弱社会”的社会结构也引起了诸多问题，如农村家庭管理井井有条与农村杜区无序性的矛盾；农民失去了组织的保护，成为最弱的社会群体(孙立平，2004)。面对农村社区中的组织状况，国家对建立各种专业性协会和合作经济组织持认同和赞成的态度，但对其重要性认识不足，强调不够，支持更少。表现在《农村合作社法》迟滞出台．农民合作经济组织受阻，尤其是注册困难。同时．对农民协会的成立持谨慎的态度(牛若峰等，2004)。国家的强力地位和基本态度，使农村社会组织没有得到充分的发育和成长，甚至新组织出现之后，国家也对其进行了强力干预，社会组织的独立性、自主性始终难以得到确立。这样，农民的组织化程度就不可能提高，其利益就不可能得到充分保护．农村社区的公共事务就不可能得到相应的解决。12一个重要的标志是乡镇干部的数量远多于人民公社时期的千部数量。人民公社时期，公社干部编制大致为10人，“撤社建乡”后．人员严重超编。据国家统计局等“个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，平均每个乡镇下属单位为19个．其人员选290余人。见沈延生冲国乡治的回顾与展望．战略与管理．20030)。n西南农业大学2005届博士学位论文■舅暑詈葛蔓曼量篁舅I量■■■量量舅暑暑鼍量量曼曼鼍暑量量詈舅目■詈墨置冒暑皇量量墨暑曩鼍—舅■■●——■■■—量■奠■■—■曼皇——●6．3．2制度激励不足l、产权制度撤励(1)农田水利产权制度农田水利产权是水事活动中有关备方权利关系的总和，是关于水资源和水资源工程的所有权、经营权和使用权的一组权利的总称。在它所包含的两类产权中。水资源产权可能是比水资源工程产权更为重要的权利，因为水资源工程产权的获得不是目的，获得水资源工程产权的目的是为了获得水资源的相关权利。但是，水资源工程产权对于界定水资源产权有熏要作用。在很长一段时间内，“水”对于农户是一种可以任意使用的公共资源。在这种情况下．农户的水资源产权意识淡薄，在水资源的使用中存在着严重的浪费现象，在农田水利建设中存在着搭便车行为，引发了农田水利供给不足、管护不足的“公地悲剧”问题。小型农田水利工程产权制度改革是对上述问题的一种制度回应。产权改革暗含了水资源产权的界定，即小型水利工程投资者或承包租赁经营者拥有了工程蓄积的水资源产权。因此，目前的农田水利产权改革趋向是农田水利产权私有化，否定了农田水利社区公共资源的性质，它导致了农田水利由公共品向私人品或俱乐部产品转化。小型农田水利产权制度改革的初始产权安排对农村杜区水利组织很重要。由于小型农田水利建设改革是在行政村由承包租赁小型农田水利设施开始的，且承包租赁费很低，所以，多数是单户或联户的组织形式；对于少数稍大的小型水利工程才由合作社或股份合作杜、水利公司承包。因此，当前的农村社区的水利组织形式主要是承包租赁形式。2002年，全国已有360万处小型水利工程进行了产权制度改革，其中实行股份合作制的小型水利工程有64万处，实行拍卖的有50万处，实行租赁的有2l万处，实行承包的有221万处(中国经济年鉴—2003)。从具体情况看，租赁承包是主要形式．约占70％。小型农田水利产权安排实际上否定了社区广大农民的水资源产权，也为农村社区农田水利建设的集体行动设置了产权障碍。一部分农户拥有农田水利产权．而大量的农户没有农田水利产权，杜区水资源的这种产权结构，会形成水资源使用中的市场交易关系，但是，难以形成杜会公共组织形式并进行合作。因为，农户过于分散．这就形成了数量极多的谈判主体，谈判成功的成本因而极高。12)农地制度农地制度与农田水利产权制度是相互关联的。兴建农田水利本身不是目的。而是为了改善农业生产基本条件，是农业增加投入的一种方式。有水的田．其产权收益高；缺水的地，产权收益低。同样．农地制度也影响着农田水利建设。前面已经谈到，农地制度变革的直接结果是农户成为农村社区的基本生产单元．它解构了“集体劳动，按劳分配”的生产组织形式，对农田水利建设的集体行动产生了重大的影响。从农地产权制度上讲，农地制度改革后，农户回到了“小农”状态之中。家庭承包制的地块规模小、分散的特点，使农户使用丈水利的成本极高，也使农户兴建小型农田水利的成本极高，农地制度的“土地相对n第6章农田水利建设社会动员机制的发育固定”和“三十年不变”的政策，固化了农地分散的特点，因此．尽管在农村推行小型农田水利产权制度改革，但其改革面仍然很小，全国大约有2000万处小型农田水利设施r农村水利司，2003)，改革的只有360万处，约占18％。实际上，小型农田水利产权改革与农地制度存在着相互不协调的问题。如，土地承包与水利工程承包时间不一致，水利工程的使用年限要么短子土地承包期30年．要么长于土地承包期(个人投资的项目是无限期的)。这不利农民形成农田水利建设的长期预期，影响农民投资建水利的积极性。2、永利管理体删改革滞后涉及到农田水利建设。水利管理体制改革则是指灌区管理体制改革。传统的灌区管理体制形成于“高级社”和“人民公社”时期，是在计划经济体制基础上建立起来的国家或集体投资、集体管理、集体经营的制度。在这种制度下，灌区水利的所有权和经营权属于国家或集体；其使用权属于用水户，所以灌区实行的是“大锅水”制度。随着市场经济体制的建立．这种管理体制暴露出许多问题。比如，建、管、用分离使农田水利建设“重建轻管”，“有人用、无人管”．“国家管不了、集体管不好、农户管不到”，农田水利设施得不到应有的维护，维护投入少，效益衰减：投资渠道单一，集体和农民办水利的积极性不高；水费征收困难．影响了水管部门的正常运行。传统的水利管理体制使政府负担了无限的责任．给政府增加了财政压力，这是政府和灌区进行水利管理体制改革的主要原因，这种改革具有自上而下的特征。2001年国务院、水利部提出把水管单位体制改革作为今后工作的重点，并于2002年2月出台了<关于水利工程管理体制改革的实施意见(讨论稿)》，水利管理体制改革问题受到高度的重视。水利管理体制改革主要是延续1990年代初以来的在不改变水利工程设施所有权的情况下，推行了各种形式的承包责任制，同时在一些灌区的斗渠以下工程推行用水户参与管理的模式。大中型灌区改革进展缓慢，只是部分灌区实行了责任制或拟企业化运营，但依然没有改变管理体制行政化。因而灌区缺乏发展动力；国家承担无限责任，管理单位入浮于事：受利益驱动．丢了“主业”搞“副业”；且承包责任制本身存在承包基数难以确定，负盈不负亏，环境不确定性与承包合同目标难以协调，管理行为短期化等问题(姜开鹏，2003)。从改革的情况看，目前灌溉管理方式主要有集体管理、用水户协会管理和承包管理三种方式，集体管理仍然是许多农村水资源管理的主要形式”。用“有效管理激励”和“无效管理激励”来衡量这三种方式，则是无效激励管理的比例高于有效激励管理的比重：激励机制的缺失，使改革多流于形式；而且自上而下的改革过程缺乏广丈用水户和利益相关者的参与．”徐志刚等．黄河流域灌区农业用水管理制度改革；现状与机制．改革．2004(2)。胡继连等人的调查也证明了这一点。如山东省肥城市全市50多个村进行了水利蠲度改革。有8泓以上的机井、塘坝是拍卖、承包、租赁给了单个农户经营，联户经营的不足15％，合作杜或公司经营的不足5％。见胡继连等小型农田水利产业组织问题研究．农业经济问题．2003(3)。n西南农业人学2005届博士学位论文改革只是形式上的，而内部的治理结构和激励机制没有实质性的变革，水利管理体制改革还处于初期，还根不完善(徐志刚等，2004)。水利管理体制改革滞后，在小型农田水利产权制度政革的背景下，形成了小水利与大水利的尖锐矛盾。首先，大水利成本赢。第一，大水利水价偏低，收费团难，不足以维持其正常运行。水利部联合调研细于2002年对百家水管单位农业水费的调查表明，水费实收率较低。从1999．2001年三年的情况看，农业水费实收率达到75％以上的单位约占50％；实收率在50“／o-75％之间的lj30％；仍然有20％的水管单位水赞实收率低于50％。农业水费的平均实收率约为71％(联合调研组，2002)。第二，农业用水终端水费偏高，加重了农民负担。农业用水末级渠道水价管理混乱，存在随意加价和搭车收费现象，农民水费负担实际不轻。第三，由于渠系利用系数低。其中造成的成本无论由供水单位承担还是由用水户承担，都会加重上述两种情形中的一种成本。这样，就会造成用水户对大水利弃之不用的情形，也造成了太水利只能维持低水价运行的恶性循环。其次，小水利成本较低。利用大水利的高成本是导致农民兴建小水利的原因。小水利由于小型农田水利产权的改革，而得到了一定发展。小水利也确有用水成本的优势。以图6-2为例，设P。为大水利供水的均衡价格，PB为小水利的供水价格，由于大水利管理机构庞大，包袱沉重，“小水利”的内部交易成本较低，所以Pn低于P一。许多调查表明，用新机制修建起来的农田水利的供水价格低于太水利的供水价格(胡继连等，2002：张兵等，2004)。小水利的低价格优势，还表现在小型农田水利设施产权改革后，使原有的水利工程所能灌溉的面积增加了，由Q^扩大到了QB。加上新修建的农田水利工程设施。进一步扩大了有效灌溉面积。所以，小型农田水利产权制度改革在一定程度上缓解了农村社区农田水利供给不足与需求之间的矛盾，但没有使小水利与大水利联通配套起来。田6-2传统灌溉管理体榭灌溉效率6．3．3二元经济社会体制的制约始于1950年代初的重工业优先发展战略和严格的计划经济体制，造成了我国的特殊的经济社会二元体制。这种体制由于制度变迁的“路径依赖”并没有随着改革的推进而被打破，108n第6章农田水利建设社会动员机制的发育II充其量只是“撕开了一个小小的口子”(如农民的流动)。二元经济社会体制运行的后果是：第一，农户规模小、实力弱。伴随着农业收入基础由土地转向劳动力(工分制)，集体化使农村人口“超生”而增长过快(黄宗智，2000。)。但二元经济社会结构叉使庞大的农村人口被剂压于农村，其结果是，实行家庭承包制后，农户户均占有的土地资源量少而细碎、规模不经济、缺乏市场竞争力。这导致了农户没有足够的经济实力、动力来解决农村公共品包括农田水利的供给。第二，农村市场化发育缺乏基础条件。向城市、中心区域倾斜的特殊政策，使农村基础设施、教育卫生、社会保障等诸多方面与城市的差距反而随着改革的发展不断拉大。农村经济发展总体上是落后的，农业GDP占楚个GDP的比重小．城乡居民收入差距大；农村基础设施差，公共服务水平低：农村经济结构单一，分工和专业化水平低。二元经济社会体铝4使得农村市场发育缺乏良好的基础条件从而市场化程度不高，这进一步影响了农村的要素积聚和发展。农村集体经济也因农村杜区要素积聚力差，经济实力薄弱，从而失去了动员社区成员采取集体行动的必要物质基础。第三，农村精英流出。市场机制是有利于经济交易的一种制度安排。它有利于社会资源的配置．有利于增加社会福利。农村市场化程度不高，一方面使受教育水平低、素质不高、缺乏市场竞争力的大量农村劳动力仍然滞留于农村社区；另一方面又使农村精英和精壮劳动力外流。农村精英的规模与农村经济发展正相关．经济越发达．所拥有的精英数量越多；反之，则越少(叶本乾，2005)。于是，除了富裕农村之外，广大的经济落后的农村，精英数量极少。这使数量不多的精英进入了体制内(村委会、党支部等“准政府”组织)。因而，农村体制内精英多是“权力糟英”，即仅有集体资源而缺乏个人资源的人。这样的精英及其所在的“两委会”是难以在农村社区中发挥更大的作用的，其集体行动的组织动员能力不高则是不争的事实。同时，少量的农村糟英进入体制内后。“农村社会”因缺乏组织者而使社会组织难以形成，杜会也不可能得到充分的发育和发展。农田水利建设社会动员机制是因应圉家动员机制弱化的一种制度创额，对于缓解农村社区农田水利需求有一定的作用。但是，目前仍然处于发育不足的状态。其主要表现是，农田水利建设社会动员机制的组织形式发育不足，不仅无力解决当前农村社区农田水利建设运行中存在的问题，反而产生了农田水利建设农户动员难、大水利与小水利不协调、动员方式面临困境等诸多矛盾。究其原因是，“强国家一弱社会”的结构没有从根本上改变，水权制度、农地制度、水利管理体制、农村二元经济社会体制等因素仍然制约着农村社区社会组织的发育、发展，影响着社会动员机制动员方式的效能。因此，深化改革，创新制度，为农村杜区杜会组织营造一个良好的政策、法律环境至关重要，这是解决农村社区农田水利建设困境的必由之路。n西南农业大学2005届博士学位论文第7章农田水利建设组织动员机制的绩效分析对于水旱灾害频繁的农业古国而言，其农业发展史就是一部农田水利建设史。从5000多年前的大禹治水、秦汉时期都江堰和三国两晋南北朝时期芍陂的修建，到隋唐运河开掘、太湖围田垦殖1、五代的塘浦圩田系统和两宋的大规模农田水利建设2、元代的京杭大运河开凿，再到明清“湖广熟而天下足”的长江中下游地区水利开发以及民国时期陕西泾惠渠、渭惠渠、洛惠渠的修筑，都表明了我国历代统治者十分重视农田水利建设，并取得了重大成就。我国农田水利建设史亦表明，农田水利建设与基本经济区的形成是高度相关的。如，秦汉时期，以关中为中心的地区就是基本经济区3：晚唐时期，太湖地区的税赋超过了黄河流域，成为基本经济区：至明清时，两湖地区则成为新的基本经济区。基本经济区的转移规律，充分说明了农田水利建设对经济发展的重要性。旧中国的农田水利建设尽管取得了重大成就，但是，受生产力发展水平和综合国力的限制，农田水利建设总体水平仍然很低，远远不能满足农业生产发展的需要。7．1建国以来农田水利建设成绩显著新中国成立后，在党和政府的领导下，我国农田水利建设取得了伟大的成就，短短的几十年中所兴建的农田水利工程设施超过了以往一切时代的总和。新中国农田水利建设的主要特点是，国家是农田水利建设的动员主体，广大群众广泛参与农田水利建设，建设规模宏大，不仅进行了大江大河的治理．而且修建或配备了数量巨大的各类农田水利设施，如大中型水库、塘坝、渠系及机电排灌设备，使大中型水利设施与农村社区的小型水利设施有机联系配套起来，基本上解决了农业生产的灌溉问题，改善了农民生产生活条件，提高了农产品产量，解决了数千年来困扰我国的粮食短缺问题，为国家的工业化战略做出了巨大的贡献。7．1．1农田水利建设取得的成绩1949年以后，在国家组织动员下，经过半个多世纪的大规模农田水利建设，农田水利设施的数量、有效灌溉面积和抗御水旱灾害的能力都有了明显的提高。1949年以前我国水库很少，仅有大中型水库23座和一些小型水库，多数分布在东北地区(朱尔明和赵广和，2002)。至2002年，我国共建成各类水库85288座，其中，大型水库455座，中型水库2781座，小1至唐朝，农田水利建设的重心开始从北方向南方转移，特别是移向长江中下游的太湖流域。如地处长江流域的江南道，所修的农田水利工程有70处，为全国之冠，约占唐代全国兴修农田水利工程的27％以上．加上地处南方的淮南道、岭南道和剑南道等地兴建的59处农田水利工程，就达129处之多，占了当时全国必修农田水利工程253处的一半以上。从此，中国形成了一个新格局，北方开始落后于南方。见武汉水利水电学院《中国水利史稿》编写组．中国水利史(中册)．第1版．北京：水利水电出版社，1987：26。2公元一零六七年抻宗继位，熙宁二年(公元一零六九年)二月，神宗任用王安石为参知政事开始变法，北宋农田水利建设在王安石的《农田水利利害条约》激励下出现r建设高潮。见武汉水利水电学院‘中国水利史稿》编写组中国水利史(中册)．第1版北京：水利水电出版社，1987：114-118。’司马迁《史记·货殖列传》有“故关中之地．于天下三分之一，而人众不过什三，然量其富。什居其六”之语。见司马迁．史记第1版．上海：上海古籍出版社，1997：2462。llOn第7章农田水利建设组织动员机制的绩效分析型水库82062座；水库容量达5595亿立方米，其中大型水库容量达4229亿立方米，占总库容的76州中国农村统计年鉴—2003)。有效灌溉面积5435．48万公顷，占耕地总面积13004万公顷的41．8％，是1949年的农田灌溉面积1592．87万公顷的3．4倍。旱涝保收面积3935．02万公顷，机电排灌面积3621．31万公顷。年底灌区总数达5691处，其中，3．3万公顷以上的灌区达110处，2．0．3．3万公顷的灌区达168处。灌区有效灌溉面积达2503．0万公顷，其中3．3万公顷以上灌区的有效面积为915．8万公顷。2．0．3．3万公顷的灌区有效灌溉面积达407．2万公顷，灌区有效面积占有效灌溉总面积的46杈中国农村统计年鉴—2003)。农用柴油机排灌动力5667．9万千瓦(中国统计年鉴—2003)，是1952年排灌动力9万千瓦(12．8万马力)(中华人民共和国农业部计划司，1989)的630倍。近年来，节水灌溉发展迅速，节水灌溉面积，2000年为1638．9万公顷。至2002年则达到1862．7万公顷，三年增长了14杈中国农村统计年鉴一2003)。据统计，全国低洼易涝耕地2440万公顷(3．66亿亩)，北方有盐碱耕地760万公顷(1。14亿亩)，南方有渍害田770万公顷(1．15亿亩)。扣除交叉重复面积后，全国渍涝、盐碱、渍害农田面积近3333万公顷(5亿亩)(水利部农村水利司，1999)。经过几十年的开沟排水和综合治理，大部分都得到不同程度的改善。至1996年，全国治理涝溃面积2000多万公顷(3亿多亩)．占易涝面积的82％。其中治理标准在10年以上一遇的为340万公顷(o．5l亿亩)，占已治理面积的17％；5一lO年一遇的840万公顷(1．26亿亩)，占42％；5年一遇的820万公顷(1．23亿亩)，占41％。改良的盐碱地面积551．33万公顷(8270万亩)，占应治理面积的71．8％(水利部农村水利司，1999)。截至2002年，除涝面积达2109．7万公顷，水土流失治理面积达8541万公顷，治碱面积达528．3万公顷(中国统计年鉴—2003)。可见建国以来，我国在组织广大群众治理内涝、改良盐碱、防治渍害为主要内容的改造中低产ItlI作方面取得了很大成绩。农田水利建设的巨大发展，改善了农业生产条件和农民生活条件，提高了农业抗御水旱灾害的能力，促进了农业发展。南方很多地方水稻从一年一熟改为一年两熟、三热；北方也开始种植水稻，冬小麦和棉花作物的播种面积迅速扩大。大中型灌区的发展在为农业提供灌溉服务之外。也担负着当地城乡工业发展和生活需要的供水任务。农田水利不仅是农业的命脉，而且是国民经济的命脉。农田水利建设的发展，有力地促进了国民经济和社会各项事业的发展。7．1．2农田水利建设提高了农业生产能力农田水利建设取得的巨大成就，其直接的效应是有力地促进了农业生产的长足发展。农田排灌事业的发展，使得过去经常遇到水旱灾害困扰、农产品产量低而不稳定的农田成为高产稳产田。占全国约42％的灌溉农田上，生产出约占全国75％的粮食、80％的油料、90％的棉花和蔬菜，灌溉事业成为农业的支柱(朱尔明和赵广和，2002)。全国粮食产量由1949年的1．13n西南农业大学2005届博士学位论文I亿吨增加到2002年的4．57亿吨、2003年的43l亿吨4，基本解决了13亿人口的温饱问题。大规模的农田水利建设使我国对水旱灾害的抗御能力增强。以旱灾比较严重的年份看，除了1959、1960年粮食总产量有大幅度减产(分别达到．15．O％、-15．6％)外，其他年份总产量减幅极小，甚至能做到大早之年夺丰收。如1972年受早面积达3070万公顷，但粮食总产减幅仪为．3．9％，1988年受旱面积达3290万公顷。粮食总产减幅仅．2．2％，1997年受早面积达3351．4万公顷，粮食总产量减幅仅．2．1％；而旱灾最为严重的1978年(受旱面积达4017万公顷)，粮食总产量却较上年增加了7．8％5。农田水利建是提高粮食总产量豹重要措施。表7-1表明，总体情况是，粮食总产量随着有效灌溉面积的上升、有效灌溉面积占耕地面积比重的上升而不断上升。表7-1不同时期粮食总产量、耕地面积、粮食播种面积、有效灌溉面积统计来裰；中国统计年鉴1099、2001．2004：中国农村统计年鉴2004{中国农村统计大全‘1949—1986)11949年的灌溉面积为23893万亩．见《新中园农田水利史略'，第26页。对粮食总产量与有效灌溉面积的关系进行回归分析，设粮食总产量(Y)为因变量，有效灌溉面积(x】)为自变量，则有-●-___●●___-___________●_______一●●-___●__--_-__________●●_-_●______-__________-●●_●__-____-。_-____-_一Coefficients标准误差tStatp-valueLower95％Upper95％Intercept一11554．86164．291-1．874480．093628—25499．42389．779XVariable11．0658440．1528146．9747956．5E一050．7201561．41153341949年数据来源于；中国农村经济统计大全(1949-1986)：2002、2003年数据来源于：中国统计年鉴2004·5根据《中国农村经济统计大全(1949—1986)}、《新中国五十年统计资料汇编》有关数据计算t112n第7章农Fit水利建设组织动员机制的埙教分析Y=,-11554．8+1．065844XlSe=(6164．291)(0．152814)仁(-1．874489)(6．974795)P=(0．093628)(6．5E-05)R2=0．843879用“九五”及其以前的数据进行回归，表明粮食总产量与有效灌溉面积有很高的相关性，有效灌溉面积每增加1千公顷，粮食总产量增加l，07万吨。由上面的分析可知，粮食总产量的提高与有效灌溉面积的增长紧密相关。正是有效灌溉面积保持了较高的水平，即使是粮食播种面积占耕地面积的比重下降，也保证了中国粮食的稳产、高产。这说明，农田水利建设对于国家的粮食安全有重要意义。7．1-3农田水利建设为家庭承包制改革奠定了基础家庭承包制对于农业的作用．学者们给予了很高的评价。林毅夫就指出．1978．1984年间，农业增长的45．79％来源于投入的增加：在投入中，化肥的使用最重要(约占32．2，的。农村改革对产出的增长有显著贡献，各项改革所致的生产率变化构成产出增长的48．64％；其中家庭承包制是最重要的，仅此一项改革就使产出增长了约46．89％，大约相当于投入的总效应(林毅夫，1994／1999)。家庭承包制的实施调动了劳动者生产经营的积极性，有力地促进了农业的发展。但是，农产品产量的提高除了受到投入的影响之外，也受技术和生产条件的制约。家庭承包制改革之所以取得了前所未有的成功，与此前20余年大规模的农田水利建设紧密相关。农田水利建设是农业技术扩散的前提。显然，没有农田水利建设的发展，种子、化肥、农药等技术的应用将受到极大的限制。1984年之后，家庭承包制的能量逐渐衰减，与此同时农田水利建设停滞，原有的农田水利设施只用不管、无人维护，一部分水利设施遭到损坏和废弃或改变用途。还有一部分农田水利设施带病运行。这种状况的延续，导致了有效灌溉面积增长缓慢甚至减少以及农业抗灾能力的降低。是造成1980年代后期以来我国农产品发生大幅波动的重要原因之一。家庭承包制实际上是历史上农户经营的复归，但是，拥有漫长历史的农户经营为什么没有解决中国人民的温饱问题?归根结底，历史上的农户经营与始于1970年代末的农户经营是建立在不同的物质基础之上的制度。很多学者指出，不能过高地估计家庭承包制的作用。黄宗智(2000。)在松江县的田野调查说明，集体化时期的作物单产水平已经相当高了，改革后则没有大的提高，1985年后甚至比1970年代末还有所回落；丽1980年代中期出现的农业停止增长，则暴露了农田水利停滞、滑坡对农业发展的严重影响。贺雪峰(2004)也指出，决定农业产量的因素很多．如种子、化肥、农药、农业机械、耕作技术、种植模式等，但是决定性因素是劳动投入和农田水利。由于农田水利建设的发展，既可以大面积种植高产作物水稻，113n西南农业__ll=学2005届博士学位论文又提高了早作作物(如小麦)产量；灌溉农地成为中国粮食的主要来源。胡少华(2004)的研究也表明，1963．2001年品种栽培技术和肥料投入对总产出贡献率为34．5％，农田灌溉面积增加的贡献率为306％。可以说，集体化时期农田水利建设为家庭承包制改革奠定了坚实的物质基础，没有农田水利建设的人发展，家庭承包制改革就不可能取得举世瞩目的伟大成就。7．2农田水利建设国家动员机制的绩效评价国家动员机制的效率是由两个效率决定的：一是动员效率，即为采取一定的集体行动所能够动员到的资源(尤其是劳动力)数量；二是行动效率，即组织动员起来的集体行动的效率，是对集体行动成果的评价。因此，如果设农田水利建设国家动员机制效率(总效率)为E，其动员效率为En行动效率为Ez，那么E=E．×E2(7-1)很显然，农田水利建设国家动员机制效率不仅取决于动员效率，而且取决于行动效率。动员效率高、行动效率低，总效率可能也不高；动员效率低，行动效率不可能很高．总的效率也不高。如果行动效率高、动员效率也高，则总效率高；如果行动效率高，动员效率低，总效率也不高。如果行动效率低，动员效率高，总效率也可能高。7,2．1农田水利建设国家动员机制效率农田水利建设国家动员机制效率可阻用两个指标来衡量，一是有效灌溉面积，二是水旱灾害程度。有效灌溉面积反映了国家动员下的农田水利建设总成绩。体现了农田水利建设的最主要的目的是建设稳产高产农田，提高农产品产量。水旱灾害程度虽然反映的是自然灾害的发生情况，但是。农田水利建设对于抗御自然灾害有重要的作用。农田水利运行状况不佳，则其抗御自然灾害的能力差，受灾率就高；如果农田水利建设覆盖面广，运行状况良好，则即使遇到了大的自然灾害，其受害率也相对要低。1、有效灌溉面积的变动自1949年至2003年，农田水利建设成就巨大，除“六五”时期和2003年有效灌溉面积年均增加值为负值外，其他时期有效灌溉面积年均增加值均为正值。其中，“一五”、“四五”、国民经济恢复时期、“九五”、国民经济三年调整时期、“三五”、“七五”时期，农田水利建设取得了很大的成就：而“五五”、“六五”和“八五”时期，虽然国家强调要加强农田水利建设，但成绩平平甚至有所下滑：进入“十五”时期，农田水利建设开始迅速滑坡(表7—2、表7—3)。“七五”时期农田水利建设出现回升势头，是因为“七五”时期的农业徘徊现象引起了n第7章农田水利建设组织动员机制的绩效分析国家高度重视，并规定了“劳动积累工”制度，农田水利建设国家动员有了制度化的安排。表7-2不同历史时期有效灌溉面积增加情况来源{网裹7一I。襄7-3不同时期有效灌溉面积年均增加捧序有效灌溉面积撵序时期年均增加(千公顷)l“一五”时期14762。四五”时期13鹋．673国民恢复时期1343．444。九五”时期907．835三年调整时期836．566。兰五”时期677．27“七五”时期673．448“二五”时期641．292001429．0610“八五”时期375．62儿“五五”时期320．8l122002105．4113“六五”时期一170．43142003—340．57平均值617．45来湃：根据衰7—2。“九五”时期的农田水利建设取得了喜人的成绩，是由于进入1990年代后连续出现了n西南农业大学2005屑博士学位论文永灾，特别是1998年的大水灾，以及粮食生产徘徊，国家开始重视农田水利建设。1995年国务院召开全国农田水利基本建设工作会议之后，各省、自治区、赢辖市迅速贯彻落实会议精神，推出了许多有力措施，加大了投入力度，形成了新中国成立以来的又一次农田水利建设高潮。各地充分利用劳动积累工制度加大了农田水利建设劳动投入，1996-2000年间投入劳动二1：日依次为94亿、87亿、99亿、88．5亿和75．5亿个工曰6；同时，1990年代中期全面推行的小型农田水利产权制度改革也调动了社会组织参与农田水利建设的积极性，农田水利建设在这一时期取得了很_人的成绩。始于2000年的农村税费改革，对农田水利建设产生了重大的影响，“两工制度”逐步取消，使国家逐渐失去了动员农民参加农田水利建设的制度基础．而“一事一议“往往议而不决，导致了农田水利建设国家组织动员机制运行困难。在农田水利建设组织动员主体能力下降的情况下，农田水利建设迅速滑坡。从我国农田灌溉发展来看，1949—1980年的31年间，灌溉面积由1592．87万公顷增加到4488．81万公顷，扩大了2895．94万公顷。年均扩大93．42万公顷．发展速度很快，而1980-2003年的23年间，只扩大了912．62万公顷，年均扩大39．68万公顷，发展速度明显下降。如果以有效灌溉面积年均增加值的平均值61．75万公顷为基准，改革前后相比，农田水利建设国家动员机制效率是前期高、后期低，尽管改革开放后有个别时期的农田水利建设也取得了较好的成绩。2、承旱灾害情况农田水利的重要功能之一是防止水旱灾害。农田水利建设搞得好．则可以有效地抗御自然灾害，相反，水早灾害将会严重起来。因此。改革前后农田水利建设国家动员机制效率还可以从水早灾害的角度进行比较。从洪水灾害的受灾率的排序看，1949---2000年，受灾率按降序排列的前十位中，最为严重的是1990年代．占了5年(表7-4)；从旱灾受灾率排序看，除“三年自然灾害”外。其余年份均在农村改革之后(表7-5)。由此可见，随着家庭承包制的实施，市场化体制的推进，农田永利设施的抗灾能力严重下降了。面对日益严重的水旱灾害，国家动员机制不能有效地动员农村社区进行农田水利建设，以防止日益频繁的水旱灾害对农业生产的侵扰，国家动员机制的效率降低了。袭7-4]949--2002年水灾受灾率排序受灾排序l2345678910受灾年份1991199819961994199319541964196319851956受灾率(％)16．4514．3211．9I11．6911，0910910410039899．03盗料来源二报据(新中田五十年统计资料}亡犏'、<中闫农村统计年鉴．2003)有关数据计算。受灾面积缺1967．1969年数据，故排序寰不包括这三年。受灾牢是指受灾面积与播种面积的比值。6参见中国农业统计年鉴1996．2001各年。116n第7章农田水利建设组织动员机制的绩效分析置—■—墨置舅量罾墨置I———————————————————————————一InIllllllllp墨■簟■■■■■■—■■—■——墨曩■量_裘7-51949---2002年旱灾受灾率排序受灾排序12345678910受灾年份1978196120001960200119591988199219971986受灾率(％)26．7626．4325．9425．3224．7l23．7422．7i22．1321．7720．75资料来源：同袭7-2。7．2．2农田水利建设国家动员机制的动员效率农田水利建设国家动员机制的动员效率是衡量国家动员能力的指标，国家动员能力的强弱可以从劳动力动员能力、资金动员能力和决策能力来判断。劳动力动员能力用投工数量来表示，资金动员能力用投资数量来袭示，决策能力则要分析国家动员机制下的决策失误情况。1、投工散量农田水利建设国家动员机制的动员效率主要体现在国家实际动员的劳动力数量上，由于缺乏统计资料，我们只能根据个别例证或数据来分析。集体化时期，意识形态对人们的行为具有很强的约束力，农田水利建设是采取政治动员方式开展的，国家动员机制的动员效率非常高。黄宗智曾指出，榘体化时期，松江县的农民平均为国家的水利建设每年提供他们的10％的劳动，或者说50．60个工(黄宗智，2000a)。这个数字显然比1980年代国家规定的劳动积累工的数字要高2-3倍。结论是，改革前国家动员机制的动员效率较高，而改革后则处于下降趋势。例7-1．“大跃进”运动中的农田水荆建设，在连续两年的冬春修中，都是出动了上亿劳动力，不论从开工数之多和完成土石方数量之巨都是空前未有的C水利部农村水利司，1999)。例7-2．山东省从1970年之后，每到秋收结束，农田基本建设人数从每年的300万增加到700万，第一次农业学大寨会议后，上阵劳动力由700万上升到1300万．1977年山东全省13个地市直接掌握的农田基本建设会战地区有24个，包括67个县、619个公社、2200万人口、3700多万亩土地。农田基本建设场面浩大，振奋人心(李锦。2000)。例7-l和例7-2表明了农村改革前，国家动员机制动员效率是相当惊人的。从例7-1看。1958年第一产业从业人员为15490万人，1959年第一产业从业人员为16271万人，1960年第一产业从业人员为17016万人(国家统计局国民经济综合统计司．1999)。从当时农村劳动力数量来看，连续两年出动上亿劳动力，则表明国家动员效率是十分高的。尽管“大跃进”期间国家动员劳动力的能力是空前的，但是与之相关的“二五”期间的有效灌溉面积的年均增加值却不是最高的，从不同时期有效灌溉面积年均增加值排序看，“二五”只位列第8(表7-3)。由此可见，国家动员效率高并不意味着农田水利建设国家动员杌制的综合效率高。图7-1说明．1987年以来国家在农田水利建设中动员的劳动积暴工数量，比改革前要少；除“九五”时期国家高度重视农田水利建设动员的劳动积累工数量较高外。总体里下降水平。国家的组织动员能力比改革前有所弱化，动员效率下降了。117n西南农业大学2005届博士学位论文20008060402002、投赉数量卜—．一，，—、’．／＼．—．／、／＼L＼／，＼／1198719891991199319951997199920012003图7-1年投入劳动工日数(亿个)根据中国农村统计年鉴1987—2004．投资数量反映了国家对农田水利建设的重视程度：第一．水利基建投资占农业基建投资比重或财政支农资金的相应比重，表示农田水利建设在农村工作中的地位；第二，水利基建投资占总基建投资的比重或投资强度，表示农田水利建设在整个国民经济中的地位。裹7-6中国历年农业基本建设投瓷统计(1953—2002)118投资额(亿元)农业基本建设水利基本建设投投资占基本建设资占农业基本建设农业基本建设水利基建投资比重(％)“一五”时期41．824．37．158．1“二五”时期135．796．611．371．21963一196574．528．917．638．8“三五”时期104．370．110．767．2“四五”时期173．1117．19．867．6“五五”时期246．1157．210．563．9“六五”时期172．8935．153．8“七五”时期241．2143．73．359．6198635．122．9365．2198742．1273．164．1198846．223．6351．1198950．729．53．358．2199067．240．7460．6“八五”时期697．8440．7363．2“九五”时期3143．21993．75．663．41996317．9206．63．7651997412．7258．84．262．71998637．1411．75．464．61999835．5536．56．764．22000940580．1761．7札十-五”时期2001933．4588．86．863．120021291．6703．87．354．5来源：中国农村统计年鉴2003178n第7章农田水利建设组织动员机制的绩教分析80706050403020100r＼／、r7’＼．／一。JV’+夕多澎多芳菪多∥妒，矿，§菪矿800700600500400300200100O／，一．’。／八，l＼／|7．⋯。。．．．r^围卜3不同时期水利年均投资(亿元)来源。根据裹7-6．从表7-6和图7-2看出，水利工作是农业基本建设工作中的重中之重，除了国民经济三年调整时期之外．水利基本建设投资占农业基本建设投资的比重都在60—托左右．且多数年份在60％以上。图7-3表明，水利年均投资额进入1990年代后里增长态势，特别是进入“八五”末增长速度加快，1996年为206．6亿元，1997年为258．8亿元，1998年就达411．7亿元。此后，一路上升，年均超过536亿元。很明显．国家的经济动员能力有所增强，“七五”末以来．水利投资占农业基本建设比重除了2002年外．都保持在60％以上，且投资总额也不断提高。尽管“九五”时期有效灌溉面积年均增加值有所提高，扭转了水利建设滑坡的局势，但是，进一步加大投资并没能支撑“十五”后农田水利建设的持续发展，相反又出现了农田水利建设滑坡的局面(表7-3)。当然。农田水利基建投资占农业基建投资的比重高只是说明农业中基建任务以农田水利建设为主。并不意味着农田水利建设在农村整体工作中的地位很重要。119n西南农业大学2005届博士学位论文II表7—7财政预算内直接支援农村生产支出中主要项目所占份额单位；％资料来源：孙潭镇，朱钢·王朝才．现I℃中国农村财政问题研究．1995：56尽管国家对农田水利建设给予了充分的重视，但是，与其他工作相比，农田水利建设的相对地位却在下降。这要表现在如下两个方面：第一，农田水利建设在农村工作中的地位相对下降。表7．7表明，1978年前，小型农田水利与水土保持补助费以及支援农村合作生产组织资金在财政预算内直接支持农村生产支出中占很大份额。1953-1978年问，在财政预算内直接支援农村生产支出中，小型农田水利与水土保持补助费所占份额高达56％。而支援农村合作生产组织资金所占份额亦占份额高达43％。农村实行改革开放政策后，农业生产结构与农村经济结构发生了很大变化，政府对农村生产的直接财政支援范围也相应拓宽，但财政预算内直接支援农村生产支出中以小型农田水利与水土保持补助费以及支援农村合作生产组织资金为主的格局并未改变，只是所占的份额出现明显下降。1978-1990年问，小型农田水利与水土保持补助费以及支援农村合作生产资金，在财政预算内直接支援农村生产支出所占份额，分别下降了36和15个百分点f孙潭镇。1995)。国家对农村社区农田水利建设支持的重视程度已不如1978年之前，特别是1980年财政体制改革将农田水利费包干给地方后，国家财政补助大量减少，农田水利建设规模相应缩小．有的地方处于停顿状态。表7-8不同时期全国水利基建投资和基建总投资的年均递增率年平均递增率(％)水利基建投资占时期现价1990年不变价全国基建投资的水利基建投资全国基建投资水利基建投资全国基建投资平均比例(％)1951一195721．429．520．128，l5．31957-19653．72．92．41．57．61965-19769．98．610．18．87．01975—1982—5．64．5—7．62．25．91982-19867．020．62．115．22．71986-199620．89．7&6～1．32．21990-199730．628．619．717．92．8资源来源：王盘霞地下术灌溉系统产权制度创新、效率及政策一河北省小型水利工程的实i正研究．[博士学位论文]北京一中国农业科学院。2000：34第二，水利基建投资占全国基建总投资的比重下降。表7-8表明，水利基本建设投资占全国基本建设投资总体呈下降态势，特别是农村经济体制改革以来，下降的幅度较大。值得的注意的是水利资金并非完全投入到农田水利建设中，实际上后者所占比重甚小。例如，“九五”n第7章农田水利建设组织动员机制的绩效分析期间，中央水利基建投入1206亿元．其中防洪工程投资953亿元，占总投资的79％，水资源工程投资120亿元，占总投资的10％。在水资源项目中，灌区改造、节水灌溉、人畜饮水三项水利基建投资77亿元，仅占水利基建总投资的6．4％，可见，用于水资源工程的投资比例太小(鄂竟平，2002)。这可以看作是利益集团作用的结果，农民和农村的利益未得到很好地体现。为了消除物价上涨因素。我们用农田水利建设投资强度来表示国家对农田水利建设的支持力度(含吸引的群众投资)，投资强度为农田水利建设每工日投资额与当年农民纯收入的千分比。表7-9表明，进入“七五”时期以后，国家对农田水利建设的投资强度有所波动，1996．1999年这三年较1995年有所降低，但从2002开始有了较大幅度的提高。这说明，农田水利建设国家动员机制在体制转型后，其动员方式发生了重大变化，当行政动员方式和政治动员方式失效后，国家转向了以经济动员为主的方式，国家经济动员强度虽然相对提高了，但其每个劳动工日的投资额度上升却非常有限，平均每工日投资只有几元，最多也只有十几元。表7—9农田水利建设投资强度农民纯收入(元)农田水利建设每工日投资额(元)农田水利建设投入强度年份(1)(2)[(1)／(2)]×100019951577．744．63，2．9319961926．074．222．1919972090．134．252．0319982161．984．462．0619992210．3462．7120002253．426．692．97200l2366．406．872．9020022475．6311．764．7520032622．2413．955．32资料来源：中国统计年鉴1996—2004各年．中国农村统计年鉴1996—2004各年3、决策失误改革前，农田水利建设国家动员机制发挥了重大的作用。但是，权力高度集中的组织动员体制．由于决策主体单一、信息失灵等问题，容易出现决策失误等弊端。例如，“大跃进”时期，在黄河下游修建花园口等大型拦河引黄枢纽．在缺乏捧水设施的情况下发展引黄灌溉，大引大灌，引起了大面积的土地盐碱化，结果是“一年增产，二年平产，三年减产，四年绝产”，最后不得不毁闸平渠停灌，造成了大面积的农业减产(水利部农村水利司．1999)。文革时期，搞了许多无效劳动，造成严重的浪费损失，如与河争地，缩小河床断面；围湖造田，降低了滞洪调洪能力。这不仅对生态环境造成了严重破坏，而且对农田水利设施的安全影响很大。“文革”期间，大、中、小型水库垮坝的达2250座，占建国以来垮坝总数的3／4(水利部121n西南农业大学2005届博士学位论文农村水利司，1999)。无约束的国家动员机制可能导致国家动员机制的滥用，导致主观主义、瞎指挥，这会影响群众农田水利建设的积极性，也会影响整个经济建没。例7-3．1975年甘肃省庆阳县的一位领导偶然来到彭塬公社的彭塬大队的一条深而窄的尖底沟边，看见沟里有一股小水，便心血来潮，顺手一指对大队干部说，“要在这里修一座水坝!”下令3天内开工。从这年4月到6月，彭塬大队和李家寺大队共抽调出强壮劳动力300人，出动一台拖拉机，干了70多天，，6-算把水坝修成了。然而，就在8月份下了一场大雨，山洪爆发，一个晚上便把水坝冲毁了。毁了又要重修，修好了连l亩地也没有灌溉着，却快被泥沙淤满了。为了修水坝，除了全公社共同支援，投工1万多个外，彭塬大队本身花了4万个人工，吃掉集体补助粮4万多公斤，消耗柴油、机油6千多公斤，用掉炸药3100多公斤，损坏架子车及各种劳动工具不计其数。彭塬大队因此而负债10，3万元，平均每人欠71元(中华人民共和国财政部本书编辑委员会，1990)。类似的例7．3的例子很多。“二五”时期，通过“一平二调”动员的劳动力是最多的．但有效灌溉面积的年均增加却不多，这说明滥用国家动员机制的效果并不一定就好。又如，人民公社时期的火兵团水利建设，及抽调大批农村熟练的、青壮年劳动力去炼钢，致使农业生产受到影响．大量的粮食不能得到及时的收割，烂在地里，导致了后来的粮食的紧张。同时．由于作物种子留成的质量差，对于来年的农业生产也产生了不良的影响(弗里曼等，2002)。7．2．3农田水利建设国家动员机制的行动效率农田水利建设动员机制的行动效率，可以用劳动效率来衡量，如可以用农田水利建设中投入劳动积累工的单位工日完成的土石方量来表示。由于统计数据缺乏，特别是缺乏改革前的统计数据，所以只能用推断或列举的方法来大体进行估计。例7-4．1960年兴修水利共完成土方18．8亿方、石方1．5亿方、混泥土475万方，分别相当于1957年工作量的3倍、15倍、4倍(中华人民共和国财政部本书编辑委员会，1990)。例74说明。随着人民公社化的实行，国家动员了大量的劳动力投入到农田水利建设中去；同时也说明了，每个劳动力的劳动量是极大的，只有这样才能保证1960年兴修水利完成的工作量有惊人的增加。当时的行动效率之所以相当高，是因为政治动员方式是一种基本的动员手段，通过“政治挂帅”，“拔白旗”、“插红旗”，“劳动竞赛”，有效地克服了机会主义行为，提商了行动效率。但是，这种高效率由于决策的失误可能变成“负效率”，即每个劳动力完成的土石方量越多，其效率的负面性质就越大。“二五”时期有效灌溉面积的增长量并不大就说明了这一问题。表7。lO表明，1988年后，农田水利建设劳动积累工每工日完成的十石方量没有大的变化。n第7章农田水利建设组织动员机制的绩效分析●III—宙皇皇■量—■■■舅舅量奠曩墨量皇■■——皇——量——■—皇蔓置皇■■●——■——■■■————————■■—■■■■■■一可见，行动效率进入1988年以后趋于一致，也可能是规定了每个义务工的劳动量所致。在这种条件下，由于“九五”时期劳动积累工投入大，所以农田水利建设取得了很大的成绩。进入“十五”时期，虽然国家水利投资大幅度增加，但是国家动员效率下降，所以这一时期这并不是农田水利建设的晟好时期。表"／-10农田水利建设投入情况统计寰来源：中国农村统计年鉴1986-2004备年-就行动效率而言，国家动员机制的行动效率可能很高，也可能不高。特别是在主观主义瞎指挥之下，高的行动效率反而变成了“负效率”。因此，国家动员机制的行动效率不可能持续走高。行动效率最终会回落到一个“平均值”或正常值，如1988年后的情形一样。所以．从长期的角度着，以劳动替代资本的农田水利建设动员机制的总效率主要不取决于行动效率，而是取决于动员效率。当然，在某个时期，行动效率或高或低，就会影响农田水利建设动员机制的总效率。7．3农田水利建设社会动员机制的效率评价计划经济体制的衰落，家庭承包制的兴起，使国家动员机制的效率下降。农田水利建设出现了供给不足，疏于管护．运行困难的局面(黄宗智，2000．：贺雪峰，2004；曹锦清，2000／2003)。在这种情况下．新的制度形式—社会动员机制就开始发育、形成，并在农村社区农田水利建设中起到了一定的作用。n西南农业大学2005届博士学位论文III"il。I7．3．I农田水利建设社会动员机制效率在市场经济条件下，农田水利建设社会动员机制是社会组织自主决策、自主组织集体行动的一种机制．与国家动员农村社区进行农田水利建设多少有些“强迫性”不同，它更多地表现为一种理性和“自愿性”，因而有较高的动员机制效率。农田水利建设社会动员机制效率较高，其主要表现是新建了一批水利]：程，扩大了农村社区的有效灌溉面积，缓解了农业生产对农田水利的需求。案例7一I．山东省费县最早进行小型农田水利产权制度改革的地区．该县自1980年至1995年的15年问新建各类小型水利工程932处，而15年前与15年后的小型水利工程灌溉面积却仍为1．42万公顷(21．3万亩)，新建工程增加的灌溉面积与原有工程减少的面积持平．1996-2001年，费县县、乡两级用3500万元财政引导资金，调动社会投资1．04亿元，建成备类小型水利工程6855处，是新中国成立以来的所建总数的1．5倍，增加蓄水5000万立方米，相当于5座中型水库。费县在小型农田水利产权制度改革前，每年要投入600万元看护费、100万元维修费，仍有部分设备被盗、被毁，改制后不仅节省了维修看护费，还收回资佥1200万元．水源条件的改善，使薄地变成了良田，靠天田变成了旱涝保收田。宜林则林，宣果则果，宜菜则菜，大力发展“三高农业”，费县的粮经比例由7：3调整为5：5，给农民带来了实实在在的效益(山东省水利厅调查组，2003)。案例7-2．山东省肥城市边院镇东古村原有一处调水工程，可控制农田灌溉面积6．67公顷，过去，因集体管理不善，工程设施年久失修，难以发挥应有的功能、效益。1998年10月，村里以16000元的价格，将调水工程年的使用权拍卖给了村民刘化海。本着取之于水，用之于水的原则，村里将所拍卖的资金，又在原有调水工程的基础上，延长调水管道i300米，扩大灌溉面积17．33公顷。为了便于管理、利用，村里又将新延长的I300米管道的管护、使用权以每年2000元的价格租赁给了刘化海，租期8年。刘化海得到调水工程的使用权后，立即着手对原有的调水工程进行了维护、整修，新增灌溉面积9．33公顷，使整个调水工程的灌溉能力扩大到了33．33公顷(胡继连等，2002)．案例7-1说明．山东省费县的小型农田水利产权制度改革，取得了堪于历史“比肩”的好成绩，农田水利建设社会动员机制的高效率是“令人欣喜”的。案例7—2显示．一个小小的水利工程实施产权制度改革后．其成效是惊人的．整个调水工程的灌溉能力显著提高。达到原有灌溉能力的5倍。7．3．2农田水利建设社会动员机制的动员效率首先，农田水利建设社会动员机制的动员主体一社会组织的规模一般比较小，用奥尔森的话说，就是这些社会组织是“小集团”．它们比较容易形成集体行动。一般地，一个比较稳n第7章农田水利建设组织动员机制的绩效分析定的社区或者一个有一定的制度约束的组织在农田水利建设中有很高的动员效率‘。其次，社会组织贴近于社区需求，其动员方式主要不是采取集权动员方式，而是民主协商方式，能较好地显示成员的需求偏好，所以集体行动的动员主要是建立在自愿而非强制基础上，因而就其组织目的和组织范围而言，其动员的效率也较高。再次。民主协商方式也可以减少自上而下的集权决策方式产生的主观主义瞎指挥带来的决策的失误．一般能保证有效的动员效率。尽管社会动员机制的动员效率较高，但是，这种动员效率是小规模的动员效率，与国家的大规模的动员效率不可同日而语。所以，就动员效率而言，社会动员机制比较适用于小型或社区农田水利建设。7．3．3农田水利建设社会动员机制的行动效率社会动员机制的优势主要表现在其较高的行动效率上。首先，降低了建设成本。社会动员机制所筹集的资金主要是成员的集资或贷款．所以社会组织成员十分关心资金的利用情况，表现为精打细算，资金利用效率较高；相对于国家动员机制，其委托—代理环节较少，中间“漏出”少，既降低了监督成本，又能使资金充分地用于农田水利建设。其次，提高了灌溉效率，降低了用水成本。社会动员机制提高了成员参与农田水利建设、管护的积极性，也增强了成员的用水成本意识和节水意识，农田水利灌溉效率大幅提高，农户的用水成本有很大下降。案例7-3．天津市静海县台头村通过农田水利工程产权制度改革，拓宽了投资渠道，1998年冬1999年春，由国家、集体、个人三者共同投资，以农户为主新打浅井22眼。每眼机井总投资5600元，其中户筹3300元，占总投资的59％，县(1000元)镇(800元)村(500元)补助2300元，占总投资的41％．机井所有权、使用权归农户所有．实行新的机制后，单井灌溉面积由20亩扩大到40．5亩，亩次用水量由100立方米降到50立方米左右(扬惠东等，1999)．案例7-4．安徽太湖县花凉辛灌区太湖分灌区于2001年8月和2002年8月先后成立了徐桥镇中华农民用水户协会和城西春光农民用水户协会．前者灌溉面积135IIⅡ12，430户，人口1910人，协会总投资3．5万元；后者灌溉面积58．33llm2，104户，人口1694人，协会总投资3．5万元。成立用水户协会后，灌溉秩序明显好转，灌溉效益明显提高(见表7-11)(陈斯智和彭水松，2004)。案例7-3、案例7-4说明，农田水利产权制度改革和管理体制改革形成了农田水利建设的71930年代在河北省滏阳河一带有一种乡村水利组织“闸会”。闸会独立于行政体系之外，一般控制着2．10个村庄。具有严密的组织结构．其上层设有河正、河副、老人、公直等．负责备村的是小甲。闸会负责组织挖河、分水、按户派敖、解决水事纠纷等事务。闸会组织使用了一种重要的单位一“镰”．来管理渠务。镰是计算受水地亩的单位．每张镰一般为50亩，它既是一种责任又是一种权益。作为责任．镰是出工的单位．是按镰出工；作为权益．镰则是“股权”，“是役也，一家出夫一股．谓之一张镰I出夫十般，谓之十张镰，每岁按镰分刻，按刻分水”。闸会对当地农田水利建设起到了重大作用。见王建革．河北平原水利与社会分析中国农史．2000(21。n两南农业大学2005届博士学位论文社会动员机制，提高了用水户参与农田水利建设和管护的积极性，农田水利建设成本降低，工程状况配套齐全，供水服务质量提高，扩大了灌溉面积．农业增产、农民增收，节水增效，减轻了农民负担，提高了经济效益。表7一11农民用水户协会经济效益状况襄资料来源t陈智新，彭承松．太湖分灌区用水户协会概况及管理效益评价．节水灌溉2004(17．4小结从动员效率角度观察。农田水利建设国家动员机制的动员效率在“强化”时期要高于“弱化”时期．突出表现在对劳动力数量的动员上和投工数量上，但是，国家动员效率随着经济体制的变革．不可避免地出现了下降趋势。值得注意的一个问题是，随着经济实力的增强，国家动员能力发生了变化，即在行政动员能力下降的同时，其经济动员能力提高，主要表现为对水利基本建设的投资有了大幅度的增长．然而。投资强度仍然不足，投资结构仍然失衡，投资主要是服务于防洪工程的建设，而农村社区急需的小水利建设却缺乏必需的投入。在计划经济体制下，由于高度的组织化，国家动员机制以行政动员为主，并不过多地考虑劳动的合理报酬：在市场经济体制下，经济主体之间的交易以货币为媒介，即使是同一组织内部的劳动安排，也必须考虑劳动报酬的合理性，而市场价格就是参照。因此，计划经济体制向市场经济体制的转型，意味着国家动员机制的变化，即以行政动员为主向以经济动员为主转化。如果国家的财力有限，则国家动员能力会下降，同时以劳动替代资本的农田水利建设方式也不会像过去那样有效。从行动效率角度看，在国家动员机制下，行动效率并不总是很高的。行动效率与劳动态度有关，在劳动者认同动员主体时．行动效率要高一些：在政治动员方式有效时，行动效率n第7章农B1水利建设组织动员机制的绩效分析也会高一些；而当经济体制转型后，由于政治动员方式失灵，行动效率就会趋于一个“常数”，或者用这个常数来确定劳动任务量。行动效率有有效与无效之分，如果集体行动决策正确，则行动效率是有效的；如果决策失误，则行动效率就是无效的。从农田水利建设动员机制效率(总效率)看，它是动员效率和行动效率的综合。总的看来，农田水利建设国家动员机制“强化”时期的总效率要高一些，效果要好一些。例如．“～五”时期，虽然农田水利年均完成实物量小于其他时期，但是这一时期的有效灌溉面积年均增加值却是历史上最好的。这表明。建国初期，国家赢得了广大农民群众的支持拥护，劳动积极性高，劳动态度、劳动质量好，其劳动效果就好。同时，正确的决镱也是农田水利建设动员机制高效率的保障。尽管农田水利建设社会动员机制在发展中存在着这样或那样的问题，但是它在小型农田水利建设中却显示了独有的优势．有较高的动员效率、行动效率，在农田水利建设改制后不久即显示了良好的发展前景，受到了群众的欢迎，并取得了良好的效益。农田水利建设国家动员机制随着经济体制的变迁其效率在下降，这是一个必须正视的事实。国家动员机制存在的一个最大问题是可能存在决策失误以及对劳动积极性的挫伤。一方面，由于决策主体单一，决策机制集中化，不能很好地反映农村杜区的偏好。造成了农村杜区某些公共品供给过剩，而农田水利设施供给不足；另一方面。在农村社区有能力采取集体行动的领域里．国家充当集体行动的主体，就可能挤压杜会其他组织或个人的积极性，就可能会造成社会福利的损失。因此，在社会组织能够采取集体行动的领域里，国家不应当充任集体行动组织动员的主体，直接去组织动员集体行动。即使不是私人领域，国家动员集体行动的成本也可能很高。按照科斯的观点，科层制是对市场机制的替代，但科层制在替代市场机制时．面临着管理成本的上升，科层制组织的边界不应当无限扩大。无疑，国家组织动员大规模的集体行动的成本是高昂的，无论是经济动员、政治动员或是意识形态的控制，都要花费巨额的成本，而且不能取得预期的效果。也正因为这样，除非特殊或紧急情况，国家一般不应充当国家范围内集体行动的动员主体。农田水利建设的效率史说明，国家对集体行动的动员应当设置适当的边界，从直接动员向间接动员转变．要重视发挥杜会组织的积极作用。n两南农业大学2005届博士学位论文第8章结论与政策运用改革开放以来，农田水利建设出现了滑坡现象，农村社区农田水利供给严重不足、运行困难，对农业生产和国家粮食安全乃至世界粮食安全产生了一定的影响。人们已经意识到了这一现象的严重性，并试图加以解释，对水利产权制度、新的水利产业组织、农村税费改革对农田水利建设的影响等方面的研究也逐渐展开。这些探讨是有益的，对于问题的解决提供了一些思路。但水利产权制度变迁是一个渐近过程，水利产业组织的发展也非短期可成，农村税费改革取消了传统农田水利建设筹资、筹劳渠道，结论似乎是农旺I水利建设将长期处于困境状态。从更宏观的视角考察可以发现，在农田水利建设史上，国家始终占据着主导地位，中华人民共和国成立后更是如此，然而，这种“主导性”却在悄悄地变化着，尽管对此的意识可能不够强烈。本研究关注的问题是农村社区农田水利建设组织动员机制，即农田水利建设是一类特殊的集体行动，它不会自发产生，而是在特定的组织动员机制下实现的。农田水利建设的状况以及能否满足农业芹lJ农村的实际需要与农田水利建设的组织动员机制有关，如果组织动员机制是有效的，则集体行动就可形成并能有效地提供农村社区所需要的农田水利公共品；如果组织动员机制是低效的，则难以满足农业和农村对农田水利的需求。本研究的目的是，解释为什么农村改革前我国农田水利建设成绩巨大，而改革后农田水利建设组织动员困难，农田水利设施老化失修，带病运行，供给不足、管护困难等问题，盛在为我国现阶段农田水利建设的政策选择提供客观依据和合理化建议。“国家一社会”的分析范式是分析农田水利建设组织动员机制的一个适宜框架，根据这个框架，农田水利建设组织动员机制可以分为国家动员机制和社会动员机制两类，作为集体行动的动员机制它们有着不同的运行方式和特点。衡量不同的组织动员机制的运行情况可以从效率出发，因为集体行动可以分为动员主体和行动主体，所以农田水利建设组织动员机制的效率是一个复合概念，它是动员效率与行动效率的综合。本研究运用新制度经济学理论对我国1949年以来的农田水利建设组织动员机制进行了考察，对其绩效进行了评价．研究发现：第一，国家动员机制是建国以来我国农田水利建设的主导机制，国家动员机制经历了一个由“强化”到“弱化”的演变过程。农田水利建设国家动员机制随着计划经济体制的完善而不断强化，这是我国农田水利建设在改革前取得巨大成就的原因；随着计划经济体制的衰落、家庭承包制的兴起、国家偏好的变化，农田水利建设国家动员机制趋向“弱化”，这是农村改革之后农田水利建设滑坡的主要原因之一。第二，农田水利建设社会动员机制是因应国家动员机制弱化的一种制度创新，因其组织规模小、能够反映集体成员的需求和利益。而具有较高的动员效率，在国家动员机制弱化及市场经济体制条件下，有着良好的发展前景。但是．社会动员机制尚处于发育阶段，无论从规模、数量、质量、分布，还是从解决农田水利的现实问题来看，还极不成熟。尚需要进一步克服发展中的障碍。第三，由于上述两种情况．在国家动员机制主导下，我国农田水利建设必然出现国家“力不从心”和社会“力不能及”的n第8章结论与政策运用尴尬局面。8．1研究结论l、“依存性制度变迁”是农田求利建设组织动员机制的演化特征农田水利建设组织动员机制的演化是一种“依存性制度变迁”。林毅夫指出，制度有两种依存性，一是单-N度安排中不同功能的相互依存性，二是整个制度结构中不同制度安排的相互依存性(iS毅夫，2000)。农田水利建设国家动员机制的强化过程就是整个制度结构变迁而引起的制度变迁，是在国家强制性制度变迁一推行计划经济体制背景中形成的。而农田水利建国家动员机制弱化则是在计划经济体制衰落、家庭承包制兴起、国家偏好发生变化的背景下发生的。这一次制度结构变迁不是强制性制度变迁，而是诱致性制度变迁一家庭承包制兴起引起的整个制度结构变迁。制度结构的变迁引起了其中的国家动员机制的弱化。家庭承包制的示范作用、国家动员机制弱化、农田水利产权制度改革、世界银行自主灌溉管理区援助项目的实施等．催生了农田水利建设社会动员机制。“依存性制度变迁”的结果是，改变了农田水利建设组织动员机制的格局。建国前，我国农田水利建设组织动员机制是国家动员机制与社会动员机制并存的格局。建国后，农田水利建设组织动员机制作为制度形态发生了变迁，其基本线索是：J(改革前)(改革后)田8-1农田水利建设组织动员机制蜜迁建国后至农村改革前，我国农田水利建设组织动员机制是国家动员机制的单一格局，它随着计划经济体制的完善而强化，在我国农田水利建设中发挥了重大作用，取得了巨大成绩。随着计划经济体制的衰落、家庭承包制豹兴起、国家偏好的变化，农田水利建设国家动员机制总体趋向“弱化”，尽管中间有波动；与此同时，社会动员机制因应国家动员机制弱化开始发育、形成。农村改革后，农田水利建设组织动员机制是国家动员机制主导并与杜会动员机n西南农业大学2005届博士学位论文制并存、互动的格局。2、农田水利建设国家动员机制的高效率不是必然的根据公共品理论，农田水利这种公共品由国家来提供是有效率的；根据国家理论，国家是合法暴力的垄断者。由此，结论似乎是农田水利建设国家动员机制是有效率的。事实上，人们也将关于集体行动的理论看作是关于市场机制失灵的理论。但是，研究表明国家动员机制并不总是有效率的，国家动员机制也有失灵的时候，这与政府对集体行动国家动员机制的看法完全不同(奥尔森，1996)。就农田水利建设史而言，历史上的国家动员机制在建设大中型水利J：程方面是卓有成效的，如郑国渠、都江堰的建设；在计划经济体制下，国家动员机制从总体上讲也是有效率的，其所建设的农田水利设施至今发挥着作用．为提高农业综合生产能力奠定了坚实的物质基础；经济体制的转型，使国家动员机制弱化了，它的效率总体是下降的。但期间亦有波动性。农田水利建设组织动员机制的有效性总是依赖于一定的条件。在计划经济体制下，由于没有市场或者市场机制不能发挥作用，所以政府干预或者国家动员机制是惟一的，其有效性比较高。这是因为，第一，计划经济体制保证了国家权威的绝对性．使得国家可以配置任何社会资源以动员集体行动。第二，计划经济体制使国家动员机制有严密的组织保障。在计划经济体制下，整个社会都被纳入到国家的权威体系之中，“社会国家化”，人们无法脱离国家控制的组织而独立生存和发展，国家通过科层体系能够利用行政动员方式调动其控制的资源。第三，计划经济体制具有明显的意识形态特点．国家可以通过特殊的意识形态方式控制人们思想和的行为，政治动员方式在国家动员机制中发挥着重大的激励和约束作用。第四，动员主体和行动主体的利益在集体行动中都得到了一定体现。所以．尽管计划经济体制下国家经济实力弱，农田水利建设投入不足，但是农田水利建设仍然取得了举世瞩目的巨大成就。在经济体制转型后。国家动员机制效率总体处于下降态势。这是因为，第一，“单一权力一中心格局被打破，出现了决策权力“多中心化”格局。原来的行动主体现在有了独立性、自主性-国家动员面对的不再是“服从命令”的行动主体。第二，国家动员机制的组织基础被瓦解。家庭承包制的兴起，人民公社的解体，使国家动员机制失去了组织依托，以前的权威机制一行政动员方式不再十分有效。国家面对的是高度分散的农户，因而动员成本大幅度上升。第三，政治动员方式由于意识形态多元化失灵了，而不再像以前那样具有极强的激励约束作用。第四，由于工业体系基本建立、工业化处于加速阶段、农民收入结构变化等因素，国家和农民的偏好也发生了一定的变化，农田水利建设没有得到应有的重视。当然，在市场经济体制下，国家动员机制并不一定总是低效的。考察改革以来农田水利建设特别是“九五”时期的情况，我们发现．第一．国家在犬中型农田水利建设仍然发挥着不可替代的作用。第二，如果在动员劳动力方面有制度化安排(例如“两工”制度)，并得到各级政府的高度重视，国家动员机制仍然可以有较高的效率。在劳动替代资本的农田水利建n第8章结论与政策运用矗罾薯曼曼曼曼曼置—■E曩皇基曼曼皇皇蔓量皇■量墨皇皇蔓舅鼍蔓皇■■—量量皇墨曾曹■■●—■■章曾■皇墨■■——■——■■■■■●设方式短期内不能改变的情况下．国家动员机制的有效性取决于动员效率。8-i式中，E表示农田水利建设动员机制的效率，C表示行动效率．&表示动员效率。因为在市场经济条件下．C表现为劳动定额．所以行动效率趋向于一个“常数”。这样，国家动员机制效率就取决于国家动员效率。“九五”时期，农田水利建设之所以取得了好成绩，就是因为国家动员效率提高了。所以，在市场经济体制下，国家动员机制也可以提高效率，不过这需要一定的制度作保障。3、农田水利建设社会动员机制尚需培育公共品理论的新进展特别强调公共品提供与公共品生产是不同的两个问题，公共品仍然应由国家提供，但是可以由社会生产。农田水利建设社会动员机制的最近发展表明，农田水利建设至少没有完全按照上述理论发展，而是出现了由私人组织或者社会公共组织提供公共品的情形。农田水利建设社会动员机制发育较晚，尚不成熟，完全评估其效率十分困难。就已有的情况看，农田水利建设社会动员机制的绩效无疑是令人兴奋的，预示着它是农村杜区农田水利建设的一个有效机制，必将弥补国家动员机制的不足。但是。农田水利建设社会动员机制的发展还不能令人满意，主要是其规模、数量、质量、分布和动员能力都不足，因而它并没有能够改变农村杜区农田水利建设令人优虑的现状。影响社会动员机制发育的因素有：(1)国家对社会组织组建和发展的态度、政策、法律。农村社会组织目前仍然缺乏必要的国家鼓励和支持，在“强国家一弱社会”的结构中，实际上国家抑制了社会组织的发展。(2)水权制度。水权制度改革始于承包制，这决定了水利组织是小规模的，大多是“个体户”，而个体农户不能从根本上解决中国的农田水利建设问题。(3)农地制度。土地固定、细碎化，增加了农田水利的建设和使用成本，抑制了水利组织的发展。(4)灌区管理体制改革。目前灌区管理体制的“行政化”特点，使其运行成本过高，影响了用水户协会等水利组织的发展。(5)农村社区精英的流出。人群组织化需要一定数量的精英存在，失去了精英．也就失去了组织者，社会组织也就不可能充分发育起来。特别是在为数甚少的精英进入了“体制内”之后，体制外由于缺乏精英，社会组织而难以形成。从当前的情况看，社会动员机制发育不足，处于弱小的阶段，尚需要不断培育、发展，才能适应农村社区各项事业的发展。4、农田水利建设组织动员机制的决簧权配置及趋势如果将决策权配置给国家，则国家动员能力就强，国家动员机制的动员效率就高，当行动效率不低于“正常值”时，国家动员机制的效率也高。国家动员机制强化的实质是决策权配置给了国家，从产权理论的角度看，则是因为产权主体的单一化，国家是“惟一的”产权主体，国家因而也成了行使产权权能的合法主体。从本质上讲，计划经济体制是不承认私人13n西南农业人学2005届博士学位论文皇曼詈量曼旱曼皇曼曼量曼蔓蕾置置詈曼曼曼曼曼曼!曼曼!!!蔓!曼曼曼曼曼量曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼曼阜!鼍婪!!氅蔓皇皇舅薯蔓曼邕量皇量产权而只承认国家产权的一种制度安排。正是因为这种制度安排，国家才有可能控制各种社会资源，才能保证集体行动组织动员机制的有效性。当决策权向国家代理人和社会扩散时，国家动员机制就相对弱化了，社会动员机制也得以发育。家庭承包制的兴起、计划经济体制运行的高成本、市场化改革的推进，使得决策权扩散成为不可逆转的趋势。这种趋势从根本上讲是承认多元产权的合法性，特别是承认农民私有产权合法性的结果。但是，在决策权扩散的过程中．国家仍然可以凭借合法暴力保留某些权力，仍然可以对决策权作制度化安排．如实行“劳动积累工”制度。等等。5、农田水利建设国家动员机制与社会动员机制尚不协调国家动员机制弱化、小型农田水利产权制度改革以及灌区管理体制改革，使农田水利建设社会动员机制发育、形成。部分地区农村杜区兴起了小型农田水利工程的建设热潮，有力地缓解了农村社区对农田水利的需求。但是，小水利另起“炉灶”。与火水利不配套。加上小水利使用成本较低、服务质量较好，造成了大水利运行更加困难甚至闲置、废弃的局面。大、小水利之间的矛盾，会导致农田水利系统结构的失衡、运行效率的降低和功能的衰减，这样就会危及农业生产和国家粮食安全目标。显然，大、小水利的矛盾是国家动员机制与社会动员机制不协调的表现。另一方面．强国家、弱社会也是国家动员机制与社会动员机制不协调的表现。国家希望退出农村社区，实际上又没有能够退出农村公共品的提供。这是一个相当矛盾的现象。在社会组织动员机制发育不足的情况下，国家退出农村社区之后。农村因缺乏相应的公共组织和公其管理．农村公共品供给和公共秩序会变得更为无序。这是国家难以退山农村社区的根源。社会动员机制与国家动员机制不协调实质上是社会组织发育不足。特别是“第三域”发育不足。6、农田水利国家动员机制在宏观挟簧中不可能充分体现农民的利益由于农民组织化程度低，在国家公共选择的权力结构中处于弱势地位．除非“三农”问题严重恶化，一般地，国家宏观决策难以体现农民的利益。财政投入不足，信贷政策歧视等就是其表现，这决定了图家动员机制在解决农村社区农田水利建设问题时的局限性。7、。一事一议”的决策模式不能满足农村社区对农田水利的需求在《村组法》的框架下，农村社区公共品提供采取相同税收一价格和实行多数原则的“一事一议”决策方式，由于农村社区成员的分层化，以及从业差异和利益取向的不同。决定了农田社区农田水利供给不足的状况不可能得到根本解决。8、农村社区农田水利建设陷入困境的动员机制根源农村社区农田水利建设是超越一家一户的典型的集体行动，能否有效地动员社区成员采取集体行动是农田水利建设成败的关键。建国以来，我国农田水利建设之所以取得了巨大的132n第8章结论与政策运用成就．就是因为国家动员机制发挥了强有力的组织动员作用；而农村改革之后，农田水利建设之所以出现滑坡现象则是因为国家动员机制“弱化”和社会动员机制不成熟。所以，国家动员机制弱化和社会动员机制发育不足是当前我国农田水利建设陷入了困境的动员机制根源。9、农民组织化是农村杜区农田水利建设的基础农田水利建设是农村社区成员的集体行动，而集体行动需要组织作为载体。在计划经济体制下，农田水利建设国家动员机制之所以有效，除了其德方面的原因之外，农民的高度组织化是其发挥作用的一个基本保障，层级化的农民组织既使动员实现了高效率，又使集体行动有了可靠的载体。家庭承包制推行后，国家动员机制因为农民原有的组织体系被瓦解而失去了组织基础，社会动员机制也因为农民组织化程度低而不能发挥应有的作用，农田水利建设困难重重。阏此，农民组织化是农村社区农田水利建设的基础。当然，农民的组织化有许多形式，除了科层制和农户这两种位于组织谱系两端的形式外，还有许多中间形式。例如，农民协会、农产品营销组织、历史上的“闸会”、“庙会”等都是建立于分立的农户基础之上的不同于科层体系的组织形式，也承担着农村社区公共事务或公共品的协调、供给等诸多职能。这些“中间形式”的关键在于有制度化的安排，对其中的成员有强制性的约束，并有社区精英的组织领导或幕后操纵；特别地，当有“官方”的支持或认可时，则其运行会更有效率，就如黄宗智所说的“第三域”具有较强的功能一样。然面，现实中的农村社区是比较缺乏这一类“中间组织”的，尤其是普遍缺乏具有水利功能的社会组织，因此，农村杜区农田水利建设出现了不能满足农村和农业发展需求的状况。8。2政策运用农田水利建设国家动员机制弱化和杜会动员机制发育不足是造成农田水利建设供给不足、运行困难的动员机制根源。因此，提高国家动员机制的效率，发展壮大农村社会组织，充分发挥社会动员机制的作用，以及协调国家动员机制与社会动员机制的关系是搞好农村社区农田水利建设的关键。8．2．1提高农田水利建设国家动员机制的效率1、明确国家动员机制的功能边界在农田水利建设动员机制的体制条件发生了根本性变化的情况下，国家动员机制如果不重新确定自己的行为和功能边界，那么结果必然是处于“弱化”状态。分析表明，国家动员农村社区进行农田水利建设的能力不足、效率下降，所以国家从农村社区退出是一个正确的选择。不能像过去那样“欲退不能”、“欲罢不忍”．结果是仍然解决不了农村社区农田水利建设问题。应当明确国家动员机制的功能边界：第一，国家动员机制限于那些公益性强、受益n西南农业人学2005届博上学位论立面广、牵扯地方多的大中型农田水利建设；第二，国家动员农村社医农田水利建设应由直接动员向间接动员转变，即通过财政资助、信贷扶持、用地批准、技术指导等方式厂。泛吸引民间资本和社会组织参与农田水利建设；第三，通过相关立法支持和促进农村各种社会组织的健康发展。2、提高国家动员机制效率在市场经济条件F，国家动员机制的动员方式发生了重大变化，从以行政动员、政治动员为主转向了以经济动员为主。但是，中国幅员辽阔，农村社区数最庞大，以财政实力来衡量，国家不可能在短期内改变以劳动替代资本的农村社区农田水利建设的基本方式，而且也不应由国家完全承担农村社区的农田水利建设。因此，就相当长的时间看，农田水利建设国家动员机制的效率取决于动员效率。而要提高国家动员效率，就要提高动员劳动力的效率，这要有一定的制度保障，1980年代中期的“劳动积累工”制度就是这样一种制度安排。RagnarNurkse曾精心设计了一套方案来让发展中国家通过动员农民义务工进行农田水利建设。从而降低水利：[程的投资成本。应该说中国早在RagnarNurkse之前就已经运用RagnarNurkse经济学了(安戈，2004)。因此，可以有条件地恢复“劳动积累工”制度，以提高国家动员机制在农村社区农田水利建设中的效率。这一点很必要，因为在社会动员机制尚未充分发育的情况下，国家仍然应当发挥作用，利用国家的有限投资结合农民的义务工，降低农田水利建设的成本，提高农羽水利建设的效率。8．2．2提高农田水利建设社会动员机制的发展水平1、提高对农民组织化重要性的认识国家动员机制与社会动员机制并存、国家动员机制主导是当前农田水利建设组织动员机制的基本格局。社会动员机制发育不足是这个格局中国家动员机制与社会动员机制不协调的原因，其实质是社会组织发育不足。而社会组织发育不足则是农村社区农田水利供给不足、运行困难的根本所在。孟德拉斯(2005)说，农民是高尚的人，但这些杰出的公民在国家中并没有得到他应有的地位。“怎样才能在国家中得到公正的地位呢?首先是团结起来。”要充分认识提高农民组织化程度的重要性，农民组织化既是农村社区农田水利建设的基础．也是农村公共品供给和营运的基础，更是发展农村商品经济、奔向“火市场”的基础。分散的农户不仅无法解决“小生产”与“大市场”的矛盾，而且因为缺乏资本、技术、社会资源和竞争力而无法在市场经济竞争中致胜，无法保护自己的合法利益，改变自身的弱势地位，进而最终解决“三农”问题。2、以制度创新促进农村社会组织发展“强国家一弱丰士会”是农村社会组织发育不足的原因。所谓“强国家”从制度的角度讲，n第8章结论与政策运用是因为在制度安排上赋予了国家比社会更大的权力，而社会的权力没有得到应有重视、保护和扩展。所以，要通过制度创新促进农村社会组织的发展。第一，规范国家行政行为，制约国家权力膨胀。国家权力的行使必须规范，否则社会发育就十分困难．相应地社会组织及其个体的产权就不能得到有效保护。因为对国家权力不加限制，国家就可能会侵蚀个人或社会组织的权利。在个人和社会组织权利得不到保障的条件下，社会组织就缺乏“自发秩序”的基础1，就不可能得到健康地发展。第二，加快有关农民组织建立、发展的立法进度，要赋予个人、社会组织行动和发展的自由，要在宪政层次上保障农民的公民权利和社会组织的发展空间，促进和规范农民组织的建立、运行和发展。要允许农民发展自己的组织，这样农民才能表达自己的利益需求．保证在国家宏观决策中体现农民的利益，保证农村杜区公共品的适度供给。第三。进～步改革水权制度。明晰水权的所有权、使用权、经营权、转让权等权能，并与农地制度协调起来．促进私人组织和社会公共组织的发育、生成，调动其参与农村社区农田水利建设的积极性。第四，完善农地产权制度。现阶段，农地产权制度是残缺的，特别是不具有“向上”的排他性，上级政府及其代理人能够通过各种手段“攫取”农民的利益，这是“强国家一弱社会”的根源，也是农民的公民权利难以得到保障的原因，更是制约了农民组织顺利发展的原因。农地的固定、细碎化，制约了农村社区农田水利建设，因应这种状况的制度创新有二：一是土地划片承包。通过土地划片承包，来解决农田水利建设和使用成本高的问题，同时也克服了搭便车行为，有利于集中于“片”上的农户们在农田水利建设和管护中进行合作(贺雪峰和罗兴佐，2003b)。二是不定期调整土地。通过土地位置的不断调整，来防止农户的搭便车行为。今年的上游可能是明年的下游，今天不是“邻居”，明天可能是“邻居”，这种安排可以防止农户的机会主义行为，加强农田水利合作。第五，深化农村改革。农田水利建设组织动员机制的“依存性制度变迁”特点和农田水利建设社会动员机制发育不足的现实，说明了农村经济社会体制改革仍然十分滞后且不利于农村杜区公共品的供给。因此。着手农村经济社会体制的全面改革是新世纪党和政府面临的又一个重大问题。3、加弱农村糟英队伍建设即使不从英雄史观出发．精英在杜会组织发展中也是十分重要的。费孝通的“差序格局”的理论涵义是．精英在农村社区中具有举足轻重的地位，精英是农村社区组织发展的关键因子。因此，加强农村社区精英队伍建设是解决农村杜会组织发育不足、杜会动员机制下的集体行动频频“流产”的重要措旆。精英的规模、分布与农村社区的经济发展水平正相关。所以，加强精英队伍建设的根本性措施是加强经济建设，大力提升当地的经济实力。“精英的规模分布规律”造成了一个“循环”，即经济发展水平低．精英规模小；精英规模小。经济发展水平低。不引入外部因素，就无法打破这一“低水平陷阱”。其可选择的基本做法有；第一，‘哈耶克认为．保护私人产权是形成自发秩序的基础，在国家过分强大并企图建设秩序时，会危及自发秩序的形成。参见哈耶克．致命的自负．第l版．北京：中国社会科学出版社，2000。n西南农业大学2005届博I二学位论文加强农村公共品的投入，特别是教育、卫生投入，为扩大农村精英群体奠定基础；第二，加火财政转移支付和扶贫开发力度，为农村发展奠定物质基础；第三，加强对乡村干部培训，包括知识培训、挂职锻练，开阔农村体制内精英的眼界，提高其“执政水平”；第四，由市、县向村下派干部，为农村经济和社会各项事业的发展提供人力资本支持(章敬平，2004)；第五，营造宽松的发展环境，吸引精英州流，为其创业提供政策支撑。4、完善现有社会组织形式和运行机制(1)完善村委会组织制度和运行机制第一，“强村、精乡、简县”(徐勇，2003)。国家与社会的关系实质上是利益关系，传统的利益分配体制是根据权力等级进行的。因此，从行政序列来讲，除了发达地区之外，村实际上没有多少利益可言。在村级财力不足的情况下，村民自治的功能也不可能真正发挥作用。农村税费改革使县成为惟一的税收主体，这种体制使乡、村财力更加不足。农村公共品供给更没有保证。在现行的行政体制下，村委会不可能很好地履行村民自治的职能，因为它既没有经济基础，又承担了过重的“政务”工作。所以．《村组法》赋予村委会的提供农村公共品和公共服务的职能无法得到很好履行。要改变这种现状，办法是改革现行的行政体制，改变按权力等级分配资源的制度规则。要本着“强村、精乡、简县”的原则进行农村行政体制的再造，收缩县行政组织边界和职能。糟乡即取消乡一级设置，可以将乡作为县的派出机构，精简乡一级的机构、职能，取消乡一级财政，减轻农民负担。简县即简政，简政即简职能、简机构。简县还要建立责任型和服务型政府，这要通过“宪政改革”来实现，即行政运行作、决策要有更广泛的民意基础。譬如，人民代表大会制度应当改革、农民在人大中应增加代表。应独立地行使权力等等，这些都是重要的。只有“糖乡、简县”的目标实现了，“强村”的目标才能实现。第二，赋予村委会发展经济的职能。村民自治组织村委会要能够发挥自治功能，必须拥有一定的经济实力，作为自治性组织也耍有夺在的经济基础。农村税费改革后，由于村没有了收费的权力及其相应的收益，在“政务”不减．收入缺乏来源的情况下，村委会难以产生为村民办事的积极性，其“赢利性经纪”角色也会使其动员村民采取集体行动时面临困难。就农田水利建设而言，目前国家仍然是通过村委会这一“管道”来动员农村社区进行农田水利建设的。在国家财力不足，且短期内不可能加大投入的情况¨卜，增强村委会动员村民兴建农田水利的能力就是一个选择。而耍增强村委会动员能力．就必须使之建立在一定的经济基础之上，如建国前宗族有族产、村落有公田～般．如发达地区村有乡镇企业一般。只有农村社区公共组织有了一定的经济基础，才能办理农村社区公共事务。所以，赋予村委会发展经济的职能就十分重要。为此，可以让村委会控制一定的公田或其他的集体资源，以发展、壮大集体经济实力。第三，对于农村社区亟待解决的关涉到农村生产发展的公共品，中央政府、地方政府应当设立专项基金给予一定的支持，以使尚不能充分满足农村和农业生产需要的公共品决策顺利通过“一事一议”。(2)完善用水户协会运行机制用水户协会是协调大水利和小水利的一项可能的制度选择，对n第8章结论与政策运用于建立完备的农田水利体系具有十分重要的意义。在小型农田水利产权制度改革后，如何防tk-'J,水利与火水利脱节、大水利失效是当前农田水利建设中的一大问题，也是关系到农业发展的一件人事。所以，要高度重视用水户协会建设，以确保建国以来数十年农田水利建设的成果不被废弃。用水户协会建设首先要深化灌区管理体制改革：其次用水户协会要逐步摆脱“行政化”趋向，既要避免行政官员、灌区官员进入协会委员会，还要避免出现“两委会”(即用水户协会委员会和村民委员会)合一现象。用水户协会的初始运转十分重要，政府可以为用水户协会无偿注入一定的资金作为协会基金，摆脱灌区控制，以便于其独立运转。用水户协会也要参与灌区收费制度的制定，以防灌区垄断收费、抬高水价。(3)完善小型农田水利组织制度小型农田水利产权制度改革催生了一批小型农田水利产业化组织，这在一定程度上缓解了农村社区对农田水利的需求。但是，以搞活小型农田水利设施使用权、经营权为目的和以水资源工程产权界定水资源产权为目的的改革，可能导致水资源过度竞争、地下水超采、耕地过度占用等问题。所以，完善小型农田水利组织制度，要加强农田水利建设规划，按流域来布局农田水利设施建设；同时要推动水利组织向规模化、流域化方向发展，特别是要推进合作水利组织的发展。8．2．3有待进一步研究的问题1、农田水利建设组织动员机制只是集体行动组织动员机制的一个特例，所以本研究更为一般的命题是：集体行动组织动员机制研究。奥尔森从集体物品的性质、集团规模、选择性激励等角度研究了集体行动的逻辑。本研究试图加以扩展。从组织动员机制的角度，或者从体制条件、组织保障、利益追求、动员方式和动员能力、决策模式、产权制度等方面对集体行动进行了研究，并且注意到了国家、利益集团、精英、经济体制、立宪规则等对集体行动的影响。但是。这些研究还只是初步的，尚需要进一步深入研究。2、本研究对农村社区农田水利建设组织动员机制的非正式制度几乎没有涉及，部分原因是1949年成立的新政权比较彻底地摧毁了传统的村落非正式组织及其制度，部分原因是建国以来农田水利建设是在国家主导F进行的，部分原因是改革开放后农村处于流动之中“不再是”相对稳定的共同体了。新制度经济学指出，正式制度只有嵌入到非正式制度之中时，才能发挥相应的作用。所以，这是今后深入研究应当弥补的一个内容。3、农田水利建设组织动员机制的绩效评价指标体系是一个需要完善的内容。本研究对农田水利建设组织动员机制的绩效评价尽管可咀说明问题，但从更严谨的角度讲，还只是初步的，一方面研究未能根据E=E-×13：构建一个科学的评价指标体系，另一方面由于统计指标的缺失只能对农田水利建设组织动员机制的绩效作一个粗略的评价。J37n西南农业大学2005届博t：学位论文主要参考文献【l】21世纪初期中国农村水利发展战略课题组．21世纪初期中国农村水利发展战略(征求意见稿)．2001【2】安戈(JonathanUnge0．中国的贫困地区与灌溉系统．农村经济．2004(2)【3]奥尔森．集体行动．约翰·伊特韦尔等主编．新帕尔格雷夫经济学大辞典(第一卷：A．D)。第l版．北京：经济科学出版社，1996[4】奥尔森．集体行动的逻辑．第1版．．七海：上海三联书店，1995／1996【5】巴泽尔，产权的经济分析．第1版．上海：上海三联节店，1997／2002【6]保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺斯豪德．微观经济学(第十六版)．第1版．北京：华夏出版社，1999[7】边燕杰．美国社会学界的中国社会分层研究．边燕杰主编．市场转型与社会分层：美国社会学者分析中国．第l版．北京：生活·读书·新知三联书店．2002【8】8布坎南．民主财政论．第1版．北京：商务印书馆，1993／2002[9]布坎南．自由、市场与国家．第l版．上海：上海三联书店，1989【lO】财政部科研所课题组-乡村政府债务化解对策研究．财经论坛，2004(4)【11】曹锦清’黄河边的中国．第1版．上海：上海文艺出版社，2000／2003[12】陈吉元，陈家骥，杨勋主编．中国农村社会经济变迁．第1版．太原：山西经济出版社．：993【13】陈军，葛贻华编著．自主管理灌排区理论与实践．第1版．fb京：中国水利水电出版社．2003114]陈锡文冲国农村需要解决五大问题．---ge@国，2004(3)【15】陈锡文主编．中国农村公麸财政制度：理论。政策·实证研究．第1版一t京：中国发展出版杜，2005【16】陈智新，彭水松．太湖分灌区用水者协会概况及管理效益评价．节水灌溉．2004(1)【17】程贵铭主编．农村社会学．第1版．北京：中国农业大学出版社，1998【18】程漱兰．中国农村发展：理论和实践．第l版．北京：中国人民大学出版杜，1999【19】丹尼斯·朗．权力论．第l版．北京：中国社会科学出版社，2001／2003f20】德姆塞茨．关于产权的理论．盛洪主编．现代制度经济学(上卷)．第l版．北京大学出版社，2003[21】邓拓(云特)．中国救荒史一E京：生活·读书·新知三联1§店，1959[22】邓正来．市民社会与国家一学理上的分野与两种架构．邓正来，J．C．亚历山大．国家与市场社会．第l版一E京：中央编译出版社，1998／2002【23]董晓萍，蓝克利．不灌而治：山西四社五村水利文献与民俗．第1版．北京：中华书局，2003【24】杜润生．中国农村制度变迁．第1版．成都：四川人民出版社，2003【25】杜威漩．交易费用、制度效率与三元灌溉制度安排．农业经济问题．2003(7)n主要参考文献[26】杜赞奇．文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村．第1版．南京：江苏人民出版社．2003[27】鄂竞平．关于抗旱工作调查研究的报告．本书编委会编冰利系统优秀调研报告(第一辑)．第l版．北京：中国水利水电出版社，2002[28】弗里曼，毕克伟，塞尔登．中国乡村，社会主义．第1版．北京：社会科学文献出版社，2002【29】菲吕博腾，配杰威齐．产权与经济理论；近期文献的一个综述．科斯等．财产权利与制度变迁．第1版．上海：上海三联书店，1994／2000【30】费孝通．乡十中国／生育制度．第1版．北京：北京大学出版杜，1998／2003【3l】郭书田主编．变革中的农村与农业：中国农村经济改革实证研究．第1版．北京：中国财政经济出版社，1993【32】国家统计局国民经济综合统计司．新中国五十年统计资料汇编．第1版．北京：中国统计出版社，1999【33】国家土地管理局保护耕地专题调研课题组．近年来我国耕地变化情况及中期发展趋势．中国社会科学，1998(1)．rj4】国亚．～个普通中国人的家族史0850一2004)．第1版．|b京：中国广播电视出版社，2005【35】哈奇逊．新制度主义经济学．埃瑞克．G．菲吕博顿，鲁道夫·瑞切特．新制度经济学．第l版．上海：上海财经大学出版社，1998／2{)02【36】冶耶克_致命的自负．第{版．北京：中国社会科学出版社．2000f37l韩洪云，赵连阁．节水农业的经济分析．第1版．北京：中国农业出版社，2001【38】何帆．传统计划体制的起源、演进与衰落．经济学家．1998<2)【39】贺雪峰，罗兴佐乡村水利的社会组织基础一以荆门农田水利调查为例．学海．2003√(6)f40J贺雪峰，罗兴佐．乡村水利与农地制度一以荆门“划片承包”调查为例．管理世界．2003b(9)【41】贺雪峰．为什么土地承包制会有效率．三农中国．2004(1)【42】贺雪峰．新乡土中国．第1版．桂林：广西师范大学出版社．2003。【43】侯外庐_中国古代社会史．第2版．石家庄：河北教育出版杜，2003【44】胡继连．苏百义，周玉玺小型农田水利产权制度改革问题研究．山东农业大学学报(社会科学版)．2000(3)【45】胡继连，西爱琴．产业组织制度与中国农业发展研究．第l版．北京{中国农业出版社，2002f46】胡继连，周玉玺，谭海鸥小型农田水利产业组织问题研究．农业经济问题．2003(3)【47]胡少华．农业发展中的政策、制度和技术因素．第1版．南京：东南大学出版社，2004【48】黄季妮．中国农业的过去和未来．管理世界，2004(3)[49】黄仁宇．十六世纪明代中国之财政与税收．第l版．北京：生活·读书-新知三联书店．2001[50】黄仁宇．万历十五年．第1版．北京：生活读书新知三联书店，1997／2004[5l】黄宗智，长江三角洲小农家庭与乡村发展．第1版．北京：中华书局．2000a【52】黄宗智．华北的小农经济与社会变迁．北京：中华书局，20001,n西南农业大学2005届博士学位论文■!■■■■■量目墨■!目皇!葛目皇!E自!!!s!!!!!!e!!!!!!!!!目!E!!!!!!!|!!目，曼意篡冀d8|目自奠12d!!!!g!曼!!皇!【53】黄宗智．中国的“公共领域”与“市民社会”?一国家与社会间的第三域．邓正来，LC．亚历山大．国家与市场社会．第1版．北京：中央编译出版社，1998／2002【54】姜安荣．福建省乡村债务分析与对策措施．农村合作经济经营管理．2001(2)【55】姜开鹏．从产权制度改革入手创新灌区管理体制和运行机制．中国农村水利水电．2003(3)【56】今井贤一，伊丹敬之等．内部组织的经济学．第1版一E京：生活·读书·新知三联书店，2004【57】柯武刚，史漫飞篇0度经济学：社会秩序与公共政策．第1版．北京：商务印书馆，2000／2001【58】莱斯特·布朗．谁来养活中国?中国农村经济．1995(4)【59】黎炳盛．村民自治下中国农村公麸品的供给问题．开放时代．2001(3)【60】李代鑫．中国灌溉管理与用水户参与灌溉管理改革．中国农村水利水电．2002(5)【6l】李建德．经济制度演进大纲．第1版．北京：中国财政经济出版社，2000【62】李锦，大转折的瞬间一目击中国农村改革．第1版．长沙：湖南人民出版社，2000【63】理查德·瑞丁格．中国的参与式灌溉管理改革：自主管理排灌区．中国农村水利水电．2002(6)【64】联合调研组．百家大中型水管单位水价调研报告．水利部直属机关党委编．察实情求真知出良策：水利部熏点课题调研报告集．第l版．北京：中国水利水电出版杜，2003【65】粱漱溟．中国文化要义．第1版．上海：上海出版社，2003【66】梁治平．清代习惯法：社会与国家．第1版一B京：中国政治大学出版社，1996【67】林后春．农业基础设施的供给与需求．中国社会科学，1995(4)【68】林毅夫，蔡畴．李周．中国的奇迹：发展战略与经济改革．第1版．上海：上海三联书店．1994／1996【69】林毅夫．关于制度变迁的经济理论：诱致性变迁与强制性变迁．R．科斯等．财产权利与制度变迁．第1版．上海：上海三联书店，1994／2000【70】林毅夫．制度与经济发展琳毅夫．再论制度、技术与中国农业发展．第1版．北京：北京大学出版社，2000【71】林毅夫炜0度、技术与中国农业发展．第l版．上海：上海三联书店，t994／1999f72】刘昌明，何希吾等．中国21世纪水问题方略．第】版．北京：科学出版社，1998／2001【73】刘江．2l世纪中国农业发展战略．第1版．北京：农业出版社，2000【74】划兆良．平邑县农村供水协会经验．节水灌溉．2003(4)【75】卢现祥．西方新制度经济学(修订版)．第2版．北京：中国发展出版社，2003[76】陆学艺主编．社会学．第l版．北京：知识出版社，1991【77】马戎，刘世定，邱泽奇主编．中国乡镇组织调查．第1版一t京：华夏出版社，2000／2002【781梅德平．中国农村微观经济组织变迁研究．第1版一E京：中国社会科学出版社，2004【79】孟德拉斯．农民的终结．第1版_B京：社会科学文献出版社，2005【80】牛若峰。李成贵，郑有贵．中国的“三农”问题：回顾与展望．第1版一b京：中国社会科学出版社，2004n主要参考文献葺—葛鼍曼量宣_—■—量——_皇—■■■—●—■——■■■■●———■——■■■■■■—■■I—■■■■—■■■●■_【8l】农村水利司小型农村水利改革思路冰利部直属机关党委编．察实情求真知出良策：水利部重点课题调研报告集．第1版．北京：中国水利水电出版社，2003[82】农业出版社编．中国农业大事记(1949-1980年)．第1版．北京：农业出版社．1982【83】诺斯．托马斯．西方世界的兴起．第2版．北京：华夏出版社，1999【84】诺斯．经济史中的结构与变迁．第1版．上海：上海三联书店，1994／2002【85】潘维．农民与市场．第1版．北京：商务印书馆，2003【36】珀金斯冲国农业的发展(1368-1968)．上海：上海译文出版社，1984【87】秦晖．传统十论．第1版．上海：复旦大学出版社，2003[88】秦兴洪主编．共和国农村的发展道路；中共三代领导集体的选择．第1版．广州：广东高等教育出版社，2002【89】任敏．精英流出与农村稳定．甘肃理论学刊．2003(5)f90]山东省水利厅调研组．水利史上的重大变革一关于民营水利的调查与思考．本书编委会编．水利系统优秀调研报告(第二辑)．第l版．北京：2003【9l】沈延生．中国乡治的回顾与展望．战略与管理．2003(1)【92】盛洪．寻求改革的稳定形式．第1版．上海}上海财经大学出版社，2002f93】盛洪．治大国若烹小鲜一关于政府的制度经济学．第l版．上海t上海三联书店，2003【94】舒尔茨．制度与人的经济价值的不断提高．科斯等．财产权利与制度变迁．第1版．上海：上海三联书店，199412000【95】水利部农村水利司．新中国农田水利史略(1949--1998)．中国水利水电出版社．1999[961水利部政镱法规司主编．中国水政要览：1993·1999．第1版．北京；中国水利水电出版社，2000【97l司马迁．史记．第l版．上海：上海古辅出版社。1997、【98】思拉思·埃格特森．经济行为与制度．第l版．北京：商务印书馆。2004【99】斯韦托扎尔·平乔维奇．产权经济一一种关于比较体制的理论I|B京：经济科学出版社。1999f100】宋洪远等编著．改革开放以来中国农业和农村经济政策的演变．第l版．北京；中国经济出版社。2000【101】速水佑次郎，弗农·拉坦．农业发展的国际分析(修订扩充版)．第1版．北京：中国社会科学出版社，2000【102】速水佑次郎．发展经济学一从贫困到富裕．jE京：社会科学文献出版社。2003【103】孙立平．转型与断裂t改革以来中国社会结构的变迁．第1版．北京：清华大学出版社。2004f104】孙潭镇主编．现代中国农村财政问题研究．第1版_b京：经济科学出版社，1995【105】唐忠，李众敏．改革后农田水利投入主体缺失的经济学分析．农业经济问题．2005(2)【106】王金霞．地下水灌溉系统产权制度的创新、创新效率及政策．，中国农业科学院．2000【107】魏特夫．东方专制主义．第1版．北京：中国社会科学出版社，198914In西南农业大学2005届博士学位论文Inl【108】温铁军．中国农村基本经济制度．第l版．北京：中国经济出版社，2000【109】吴毅．村治变迁中的权威与秩序：20世纪川东双村的表达．第1版．北京：中国社会科学出版社，2002fll0】武汉水利水电学院《中国水利史稿》编写组．中国水利史(中册)．第l版．北京：水利水电出版社，1987【111】辛向刚．百年博弈一中国中央与地方关系100年r笫1版脐南：山东人民出版社，2000(112】熊启珍．试论人民公社兴起的动力与理论依据．党史研究与教学，1997(2)【113】徐勇，徐增刚．流动中的乡村治理：对农民流动的政治社会学分析．第l版．北京：中国社会科学出版社，2003【l14】徐勇，强村、精乡、简县：乡村治理结构改革的走向一税费改革中农村利益关系及体制的再调整．战略与管理．2003(4)[115】徐志刚等．黄河流域灌区农业用水管理制度改革：现状与机制．改革．2004(2)【116】杨耕读．芙于税费改革后农田水利建设发展机制的调查研究报告冰利发展研究．2001(6)【117】杨惠东，刘云．天津市小型农田水利工程产权制度改革的调查．江苏水利．1999(2)【118】杨懋春．一个中国村庄：山东台头村．第l版．南京：江苏人民出版社，2001[119】杨善华，赵力涛．中国农村社会转型中社区秩序的重建：制度背景下的“农户一杜区”互动结构考察．中国社会学(第三卷)．上海：上海出版社，2004[120]姚俊．苏南乡村精英流向城市现象考察一江苏扬中的个案调查．社会学．2004(2)【121】叶本乾．村庄精英：村庄权力结构的中介地位．中国农村观察．2005(1)【122】叶兴庆，论农村公共品供给体制的改革经济研究．1997(6)【123】于建嵘．20世纪中国农会制度的变迁及启迪．福建师范大学学报．2003(5)【124】俞可平．权力政治与公益政治．第2版．北京：社会科学文献出版社。2003【125】袁庆明．新制度经济学．第1版■b京：中国发展出版社。2005f126】曾培炎．新中国经济50年(1949-1999)．第l版．北京：中国计划出版社，1999【127j张兵，王翌秋．农民用水者参与灌区用水管理与节水灌溉研究．农业技术经济，2004(3)【128】张敦福．村庄组织及其与乡镇组织的关系：回顾与前瞻．马戎，刘世定，邱泽奇主编冲国乡镇组织变迁研究．第l版．北京：华夏出版社，2000[129】张嘉涛．农田水利建设主体及其相关问题的探讨．中国水利．2002(i)【130】张军，何宗寒．中国农村的公共产品供给：改革后的变迁．改革．1996(5)f131】张军，蒋琳琦．中国农村公共产品供给制度的变迁：理论视角．世界文汇．1997(5)【132】张军，蒋维．改革后中国农村公共产品的供给：理论与经验研究．社会科学战线．1998(1)【133】张曙光，赵农．决策权的配置与决策方式的变迁一关于中国农村问题的系统思考．北京天则经济研究所编．中国经济学2002．上海：上海出版社．2003【134】张维迎．博奔论与信息经济学．第1版．上海：上海三联书店，1996／1997142n主要参考文献f13S]张五常．经济解释．第1版．北京；商务印书馆，2000／20021136]张宇燕，何帆．由财政压力引起的制度变迁．盛洪，张宇燕主编．市场逻辑与制度变迁．第1版一E京：中国财政经济出版社，1998[137]张宇燕．经济发展与制度选择．第1版．北京：中国人民大学出版社，1992／1999【138】章敬平．南平寓言．第1版．杭州：浙江人民出版社·2004【139]赵德馨．中国近现代经济史：1949-1991．第1版．郑州：河南人民出版杜，2003[140]郑景骧．开展农田水利基本建设的经济学意义．财经科学．1992(2)【141]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编．马克思恩格斯选集(第1卷)．第2版．北京：人民出版社，1975[142]中国灌区协会编渗与式灌溉管理：灌区管理体制的创新与发展．第1版一b京：中国水利水电出版社，2001[143]中华人民共和国财政部本书编辑委员会．中国农民负担史(四)．北京：中国财政经济出版社，1990[144]中华人民共和国农业部计划司．中国农村经济统计大全(1949—1986)．第1版．|b京：农业出版杜，1989[145]周其仁+产权与制度变迁：中国改革的经验研究(增订本)．第1版．北京：北京大学出版社．2004【146]周其仁．公有制企业的性质．盛洪主编．现代制度经济学(下卷)．第l版．北京：北京大学出版社，2003[147]周其仁．研究真实世界的经济学一科斯研究经济学的方法及其在中国实践．张曙光主编．中国制度变迁的案例研究(第二集)．第1版．北京：中国财经出版社，1996[148]周其仁．中国农村改革：国家与土地所有权关系的变化．周其仁．产权与制度变迁(增订本)．第l版．北京：北京大学出版社。2004【149】周永康．实现耕地总量动态平衡．人民日报，1999．年6月24日【150]周永康．我国土地资源面临的10个问题．经济日报，1999b年6月23【1511朱尔明，赵广和主编．中国水利发展战略研究．第1版．北京：中国水利水电出版杜，2002[152】Brubaker,farl．(1975)．Free尉de，FreeRevelationorGoldenRule．JournalofLawandEconomies，18(April)，PP．147-161【153】Coase，R．H．(1937)．TheNatureoftheFirm．Economica,N．S。4【154】Coase，R⋯H0960)．TheProblemofSocialCost．JournalofLawandEconomic，3(October)，PP．1—44【155】Demesetz,H．(1970)．ThePrivateProductionofPulieGoods，JournalofLawandconomies，13(Oct．)，PP．293—306．【156】Elster,Jon．(1998)．APleaforMechanisms．PP．45～73inSocialMechanisms，editedby只143n西南农业大学2005届博士学位论文■巴量舅曼曼皇IIIII蔓皇基篡奠舞蔓鼍葛蔓鼍兰曼皇皇舅曼舅舅皇皇量蔓皇曼曼鼻量曼曼曼曼量HedstromandR．Swedberg．CambridgeU．Press【157】Goldin，KennethD．(1979)．EqualAccessVSSelectiveAccess：ACritiqueofPublicGoodsTheory．PublicChoice，29(spring)，PP．53-71[158】Hardin，G．．(1968)，TheTragedyofCommmons．Science,Vol(162),pp．1243—1248【159】Isaac，RM，Walker,JM．(1988)．Groupsizeeffectsinpublicgoodsprovision：thevoluntarycontributionsmechanism．TheQuarterlyJournalofEconomics，Vol(1)，PP．103f160】OJson，M．L．(1965)，TheLogicofCollectiveAction．Cambridge。Mass．：HarvardUniversityPress【161】Olson，M．L．(1982)．TheRisesandDeclineofNations．NewHaven：YaleUniversityPress[1621Potter,SulamithHeinsandPotter,JackM．，(1990)．China’SPeasants--theAnthropologyofaRevolution，CambridgeUniversityPress，pp．56144n致谢三年前幸得恩师戴思锐教授将我列于门墙之下，于是一股兴奋劲从心底升起，伴随着我一直走到今天。这是一段愉快的学术旅程，随先生瞰天下烟云，眺崇山竣峦．纵横捭闻，心旷神怡!恩师之淡泊谦和、博学睿智、卓识洞见、现实情怀、敬业精神、师长风范，于我如沐清风，如润春雨，终身受益。三年来，得恩师和师母谢员珠副教授在生活上关心照顾，在思师提供的优越学习环境中，我极其奢侈地占用着先生日臼忙碌的宝贵时光，得教益，开心智，且有所进。这本论文即是见证，它是在先生无数次点化下形成的，从选题、结构、论证．到遣辞造句，字里行间无不凝聚着恩师的心血!博士课程使我获益良多。恩师的经济发展理论、高级计量经济学，王锡桐教授的社会主义经济理论、可持续发展理论．冉光和教授的经济学研究方法论，王钊教授的管理学研究专题、黄小明副教授的英语，白硕副教授的高级宏观和微观经济学，余世勇副教授的农业经济学专题，这些课程郡给我的知识结构增添了有益的元素，为我进一步研究奠定了基础。为此，我深表谢意。读书时节是美好的．特别是在王锡桐先生主持的讨论课上，那激越辩论、相互启迪的场景。给我留下了深深的印象。王先生对我的学术鼓励，令我动情!冉光和教授和李德辉老师于乎对给予了许多生活关照，亦师亦友，令人难忘。我不能忘记王钊教授和黄小明副教授的时常鼓励，还要向罗太贵副教授、张孝友教授、谢家智副教授、段豫川教授、彭珏教授、赵辛讲师、王德军主任、龙绪跃主任、程蓉老师、陈淑兰老师、陈绍清老师、彭伟老师、李明扬教授及研究生处的各位老师表达我的谢意。与农村经济与管理研究中心的学友们相处是愉快的，他们是李容教授、余世勇、周洪文、王炯、卢小甫、向东梅、石声萍、傅新红、于琳诸位博士，平时的交流为多少单调的学习生活平添了乐趣。与丁忠明、熊德平、周一鹿、温涛、高毅、徐孝勇诸位博士和钟剑、刘林森、李敬诸位硕士的日常交往使生活充满了丰富的色彩．我们一起度过了许多快乐的时光。能顺利攻读博士学位，得益于我所在的石河子大学，党委书记周生贵研究员，校长向本喜教授，副校长郁兴德先生、刘世芳教授给予了特别的关照。经济贸易学院的各级领导也给予了充分的理解和支持，是他们分担了本应由我自己履行的职责。郝志诚、谢江桦、盂昭胜、胥群、吕德生、陈玲、张源颖、陈旭东、李万明、李豫新、王永昌、王忠健、王刚、王怡平、祝宏辉等诸位朋友、同事给予了我许多帮助，在此一并表示感谢。三年前，为了“圆梦”我抛却了家务之累，远道求学于花园学府，是妻子夏景霞女士承担起教育孩子、操持家务的重担，没有她的宽仁、勤勉．我是不可能顺利毕业的。我的儿子刘泽霖也要读中学了。我失去了许多与他平等交流的机会。所幸的是他很努力，做得很好。无疑这本论文也凝结着他们的挚爱、理解与支持。在此，我要深情地感谢和祝福他们!恩情、亲情、友情，常掀起心海微澜!那是沁人心脾的暖流，是搏击壮行的琼浆，是精神的养料。是思维的激荡⋯⋯，永远成为我生活、工作的无尽力量!鲻饺请2005年5月11日n西南农业大学2005届博士学位论文攻读博士学位期间科研与论文情况科研：1、兵团项目．兵团农场国有资本金绩效评价的研究(NKB02SDXNK24RX)．主持2、国家社科基金项目．新疆兵团发展特色经济问题研究．参研论文：1、关于提高兵团农场职工土地承包收入的思考．农场经济管理．2003(3)2、减轻职工负担的途径：改革团场农产品内部收购政策．新疆农垦经济．2003(5)：农业经济导刊(人大报刊复印资料)．2004(4)全文转载3、高等学校薪酬制度：结构、问题与对策．北方论丛．2004(1)4、兵团团场统分结合的双层经营体制：内涵、问题与创新．新疆农垦经济．2004(4)；农业经济导刊(人大报刊复印资料)．2005(0全文转载5、兵团工业化：产权结构、发展战略与组织约束．新疆农垦经济．2005(5)6、兵团农产品流失及其治理．中国农垦．2005(4)7、农村税费改革与兵团农地资源利用．中国农业会计．2005(5)