咸阳市小型农田水利发展研究 54页

＂．．’？．．乂节．ｖＡｔ，，：＞片於＼；難■．’＾ｆ－■．賓ｙ）占，＇Ｉ．．：！＇．２苗学校代码；願分类号，ＴＶ９４巧０９３研巧生学号：２０１１０Ｕ。Ｃ：扫２５．８密级；公巧＠處社衣卷奇托乂学２０巧届在职攻读硕去学位研究生学位论文咸阳市小型农田水利发展研究Ｖ．－．？－—＇ｒ．．－？类巧工程硕±领域、专业、方向水利工程研究牛李普超＿＿蔡焕杰指导教师合作指导教师完成时间２０巧．１１一：．；，，＾．中国陕西杨裙．、、－ｌ．／：．＇ｒ‘‘户：．＇．—－＇一＇－＇二ｒ—．．’？’？．，．、；二巧，ｖ‘＿■ｒ‘’＇’－＇＇二‘－－．．＇Ｖ＇Ｘ；Ｃ；Ｖ＇＇？一Ｖ．．．＇－：＿，：．．一．，：，乂’‘’－．＊一－ｊ？－ｒ‘n研究生学位论文的独创性声明本人声明：所呈交的（高校教师、．中职教师）硕壬学位论文或（农业推广兽匿、工程）硕壬专业学位论文是我个人在导师指导下独立进行的研究工作及取得的研究结果；论文中的研究数据及结果的获得完全待合学校《关于规范西北农林科技大学研究生学术一切后果道德的暂行规定》如果违反此规定法律任由。，，与责均本人承担了文不尽我所知，除别加枯标注和致谢的地方，论文纪含人扛经发表中特外中其他或撰写过的研究结果，也不扛含其他人和自己本人已获得西北农林科技大学或其它教育一工已机构用。的学位或证书而使过的材料与同巧同对本研究所做的任竹贵献我作事均了在论文巧致谢中明确的说明并表示了谢意。作研生签違听左１月日究司年／导师指导研究生学位论文的承诺本人承诺：我的（校师、中职师）硕壬位论丈或（农业推、兽医、工释）高教学广＾硕壬专业位研究生所呈交的硕去学位论文是在我指导下独立开展巧究学＾工及取结果工作的研究，属于我现，并严《关于规范西北得岗职务作的结果格按照学校１大农林科技学研究生学术道德的暂行规定》而获得的研究结果。如果违反校《关于规学范西北农林科技大学研究生学术道德的暂行规定》，我應接受按学校有关规定的处罚处埋承担相症导连任。并师带责＇导／师暮違时间：年月曰nnClassification：TV9Universitycode:10712UDC：626.8Postgraduatenumber：2011053093Confidentialitylevel:publicNorthwestA＆FUniversityTheclassof2015on-the-jobstudyforamaster'sdegreegraduatestudentdegreethesisRESEARCHONTHEDEVELOPMENTOFSMALLSCALEIRRIGATIONANDWATERCONSERVANCYINXIANYANGType:MasterofEngineeringResearchfield:HydraulicengineeringPostgraduate:LiPuchaoAdviser:Prof.CaiHuanjieDateofsubmission:Nov.2015YanglingShaanxiChinan咸阳市小型农田水利发展研究摘要2011年中央一号文件发布以来，我国小型农田水利建设得到了社会各界的普遍关注，建设资金空前投入，建设规模、数量达到历史高点。经过5年的不断建设，农业抵御自然灾害的能力显著增强，粮食安全和农业生产得到有效保障。进入2015年，国家又将小型农田水利建设作为稳增长、调结构的一项重要措施，作为提高国家粮食安全的重要保障，作为实现农业可持续发展重要支撑，作为推进城乡一体化发展的重要手段，小型农田水利已成为农业基础设施建设的重点。但是，当前农田水利建设仍没有从根本上解决问题，还有不少地区小型农田水利设施在数量和规模上无法满足农业生产和农村生活的需求，管理无法适应农村生产体制变革，减缓了农村经济发展速度，阻碍了农业产业结构调整。因此研究小型农田水利如何加强投入、建设和管理，适应当前新常态，更好的发展和推进，显得特别重要。本文以咸阳市为主要研究对象，结合当前小型农田水利建设现状，立足于统计数据和多年来收集整理的资料，对咸阳小型农田水利建设进行了研究。首先对咸阳市基本情况从市情和水情两个方面进行了介绍，然后对咸阳市农田水利发展历程进行了论述，从供需水、投入、建设、管理等四个方面分析了农田水利发展现状，然后对当前咸阳市小型农田水利工程发展中存在的问题进行了研究，认为咸阳市小型农田水利方面近年来大手笔投入、大规模建设，也取得了一定管理效果，但是依然存在水资源匮乏、投入资金不足、管理缺位、发展无序等问题。随后对咸阳市农田水利当前发展面临的机遇和挑战进行了分析，另外，还简单介绍了国外发达国家在农田水利方面的建设管理经验。最后本文针对咸阳市小型农田水利存在的四个方面问题,提出了符合咸阳市当地实际的对策和建议。本文的创新之处主要有：（1）从咸阳市小型农田水利建设演变的历史进程入手分析，将咸阳市小型农田水利发展分为三个阶段。（2）对当前形势下咸阳市小型农田水利的供需水、投入、建设、管理情况进行了分析，发现咸阳市小型农田水利建设存在的农业灌溉用水紧张、投入不足、管护缺位、发展无序等问题。（3）提出了当前咸阳市小型农田水利建设、管理的对策建议。主要为拓宽投资渠道，建立长效投资机制；深化管理体制改革，建立长效管理机制；强化小型农田水利建n设管理；推广农业节水，建立合理水价机制。这对咸阳市做好小型农田水利建设，加强工程管理具有重要的现实意义。关键词：咸阳市；农田水利；发展nRESEARCHONTHEDEVELOPMENTOFSMALLSCALEIRRIGATIONANDWATERCONSERVANCYINXIANYANGABSTRACTBuildingsmallwaterconservancyfacilitiesinChinahasdrawnwideattentionfromdifferentsectorsofthesocietysincethereleaseoftheNo.1documentfromthenationalcentralgovernmentin2011andthemoneyinvestedinisunprecedentedanditsscaleaswellasitsnumberisalsomaximum.Theabilityofagriculture’sthenature-disasterresistenceisobviouslystrengthened,andfoodsecurityaswellasagriculturalproductioniseffectivelyensuredafterfiveyearsofcontinuousconstruction.Currently,buildingsmallwaterconservancyfacilitieshasbeenthemainfocusofChineseruralinfrastructure,regardedasanimportantmeasureofstabilizinggrowthandrestructuring,animportantguaranteeofnationalfoodsecurity,acriticalsupportforachievingsustainabledevelopmentofagricultureaswellasanimportantmeanstopromotetheunityofcityandcountrysidebythestate.Butatthepresentstage,theconstructionofwaterconservancyinsomeregionscannotstillmeetthedemandsofruralproductionandrurallife,regulatingagriculturedevelopmentandhamperingtheadjustmentofindustrialstructure.Therefore,it’sespeciallyimportanttostudyhowtostrengthentheconstructionmanagementofsmallwaterconservancyfacilitiessoastoadapttothenewnormalandpromotethedevelopmentinabetterway.WithXianyangasthemajorsubjectinvestigated,thepaperresearchesconstructionofsmallirrigationandwaterconservancyfacilitiestherebasedonstatisticaldataandmaterialscollectedforyearsbycombiningconstructionactualityofirrigationandwaterconservancyfacilities.Firstlyfromthecitysituationandwaterregime,thebasicconditionofXianyangisintroduced,thenthedevelopmenthistoryofirrigationandwaterconservancyinXianyangarediscussedabout,andwhatfollowsisananalysisoncurrentdevelopmentofirrigationandwaterconservancyfacilitiesfromfouraspectsofwatersupplyanddemand,input,construction,andmanagement.Theopenquestionsarethenanalyzedincurrentdevelopmentofsmallirrigationandwaterconservancyengineering.Thepaperthinksthatthoughmassivemoneyareinvestedandscaleisenlargedinsmallirrigationandwaterconservancyfacilities,andsomemanagerialeffectivenessisrealizedtoo,therearestillproblemsofwaterresourcesshortage,insufficientfundinput,absenceofmanagementanddisordereddevelopmentandsoon.Thenthepaperanalyzescurrentopportunitiesandchallengesfacedbydevelopmentofirrigationandwaterconservancyfacilities.Inaddition,itgivesabriefintroductionofconstructionandmanagementexperienceofforeigndevelopedncountriesinagriculturalirrigation.LastlypracticalcountermeasuresandsuggestionsavailabletoXianyangareputforwardtocopewiththefourproblemsofsmallirrigationandwaterconservancyfacilitiesinXianyang.Theinnovationsinthispaperare:(1)Systemicanalysishasbeenmadeonbuildingsmallwaterconservancyfacilitiesfromahistoricalperspectiveandthewaterconservancydevelopmentisdividedintothreestages.(2)Ananalysismadeofwaterdemandandsupply,inputs,constructionandmanagementstateintermsofsmallirrigationandwaterconservancyinXianyangmakesusrealizesomeproblems.suchaslimited-waterconditions,underinvestment,absenceofmanagementanddisordereddevelopmentbasedondataanalysis.(3)Strategiesandsuggestionsareputforwardinstrengtheningthesmallwaterconservancyfacilitiesconstructionandmanagement:wideninginvestmentchannelsandbuildingalong-terminvestmentmechanism;deepeningthemanagementsystemreformandbuildingalong-termmanagementsystem;strengtheningsmallwaterconservancyfacilitiesconstructionandmanagement;advancingsavingwaterandbuildingareasonablewaterpricemechanism,allofwhichhavegreatrealitysignificanceonspeedingupbuildingsmallwaterconservancyfacilitiesinXianyangandinprojectmanagement.KEYWORDS:Xianyang,farmlandwaterconservancy,developmentn目录第一章绪论........................................................11.1研究背景.....................................................11.1.1水资源形势严峻...........................................11.1.2粮食安全日益受到重视.....................................21.1.3农业灌溉问题重重.........................................31.2研究的目的和意义.............................................41.3国内外研究现状分析...........................................51.3.1国外农田水利研究现状.....................................51.3.2国内农田水利研究现状.....................................61.3.3存在问题.................................................71.4研究方法及技术路线...........................................81.4.1研究方法.................................................81.4.2技术路线.................................................81.4.3研究内容.................................................8第二章咸阳市基本概况..............................................92.1咸阳市基本市情...............................................92.1.1地理位置和区域特点.......................................92.1.2社会发展历史............................................102.1.3社会经济现状............................................102.2咸阳市基本水情..............................................11第三章咸阳市农田水利建设发展历程和评价...........................133.1咸阳市小型农田水利建设的三个阶段............................133.1.1以发展蓄水引水灌溉水源工程为重点的基础建设阶段..........133.1.2以工程挖潜改造为重点的巩固建设阶段......................143.1.3以全面改造、高效节水为重点的综合转型建设阶段............153.2农田水利工程基本发展体系....................................163.3农田水利建设主要成就........................................163.4小型农田水利设施现状分析....................................173.4.1农田水利工程供需水分析..................................173.4.2小型农田水利投入分析....................................193.4.3小型农田水利建设态势分析................................20n3.4.4农田水利管理分析........................................213.5咸阳市农田水利效益评估......................................223.6小型农田水利建设总体评价....................................23第四章咸阳市小型农田水利发展存在问题、机遇与挑战.................244.1小型农田水利发展存在问题....................................244.1.1水资源短缺，农田灌溉用水紧张............................244.1.2投入不足，缺乏发展动力..................................254.1.3管护缺位，难以可持续发展................................264.1.4发展无序，管理体制不顺..................................274.2小型农田水利发展的机遇......................................284.3小型农田水利发展的挑战......................................284.4小结........................................................29第五章国外农田水利建设管理借鉴...................................305.1农田水利投入机制............................................305.2农田水利管理机制............................................315.3水价构成机制................................................315.4国外发展的启示..............................................32第六章小型农田水利建设发展对策与措施.............................336.1拓宽投资渠道，建立长效投资机制..............................336.1.1继续加大政府投资力度....................................336.1.2建立民间投资的激励机制..................................346.2深化管理体制改革，建立长效管理机制..........................346.2.1全面深化小型水利工程管理体制改革........................346.2.2加强乡镇服务体系建设....................................356.2.3加大农民用水者协会扶持..................................356.3强化小型农田水利工程建设管理................................356.3.1加强规划引领发展........................................356.3.2转变发展方向，全面服务现代农业..........................366.3.3强化小型农田水利监管....................................366.4推广农业节水，建立合理水价机制..............................366.4.1加强节水宣传............................................376.4.2注重农业灌溉结构调整....................................376.4.3制定科学合理的用水价格..................................37n6.4.4建立合理的水价补贴机制..................................37第七章结论.......................................................38参考文献..........................................................39致谢............................................................42作者简介..........................................................43n第一章绪论1第一章绪论1.1研究背景1.1.13水是人类宝贵的财富，据测算，地球水总储量约为13.86亿km，其中海洋水等占397.5%，为13.51亿km(畅建霞和王丽学2010)，而冰川、永久积雪、地下淡水、河流等陆地上淡水资源仅占水体总量的2.5%。在陆地淡水资源中，除去69.5%的冰川水量和30.1%人类现有技术较难利用的深层水资源，仅剩不足0.35%的河流、湖泊和浅层地下水资源，可开发利用的淡水量占淡水总量不足1%，也即较易利用的淡水总量仅占地球水总储藏量不到万分之一(王友贞2005)。随着世界经济不断发展，人口不断增加，人类对水资源的需求不断增多(杨国志2005)。各类用水规模逐步加大，居民用水、农业用水和工业用水不断攀升，城镇人口爆炸性增长尤其使得城市水资源面临难以解决的困境。当前，21世纪以来最严重的资源危机已从能源危机转变为水资源危机，世界淡水资源日渐短缺，污染日益严重，灾害愈演愈烈，尤其是不发达国家过度追求经济发展，致使地球水生态系统的平衡和稳定遭到难以恢复的破坏，部分地区水环境严重恶化，直接威胁着人类的生存和社会的发展(王志敏2006)。未来10年，全球水资源问题将是人类需要面对的最严峻挑战(陆杰斌2005)。2015年《世界水资源开发报告》指出，当今世界各国都或多或少面临着水危机的挑战，全球70%以上的人口到2025年将面临水资源短缺问题，到2030年全球对水的需求与补水可能有近高达40%的差距，水危机问题得不到妥善解决，将会导致可持续发展受阻，也会对人类生存造成威胁(肖凡2015)。3据2014年《全国水资源公报》，2014年全国水资源总量为27266.9亿m，人均水3资源量2090m(水利部2014)，水的时空分布不均，南多北少，年际、年内变化大，且与人口和土地需求不相适应(陈艳2008)，属于典型的贫水国家。世界资源研究所结合全球气候模型和社会经济情景研究了全球地表水的竞争情况，认为在本世纪中期，将有33个国家水资源压力指数为极高，届时我国水资源压力指数为高压力(世界资源研究所2015)。如果国内水资源短缺问题不妥善解决，每年可能会因此降低1.5%-1.9%的GDP(崔伟2005)，水危机问题将会对我国经济和社会发展造成深远的影响。n2咸阳市小型农田水利发展研究1.1.2近年来，粮食安全问题得到各国的关注，全球民众的关心，也成为诸多学者研究的重点。据联合国粮食及农业组织《2014年粮食及农业状况》指出，尽管事实上世界已经几乎消灭了粮食短缺问题，但是世界上还有8.42亿人处于长期饥饿状态，仍有超过70%的粮食不安全人口生活在发展中国家。预计到2050年，全球人口预计将突破90亿大关，不断增长的人口将会消费更多的粮食(陈汉卿2009)，粮食生产面临着非常严峻的挑战。我国历来对粮食安全非常重视，2012年到2015年的中央一号文件都在强调粮食安全问题，将粮食安全作为经济社会发展的基本保障。2014年我国粮食产量达到60702万吨，比2003年增产17633万吨，生产实现了“十一连增”，可以说，在国家和民众的努力下，粮食安全得到了有效保障(郑红明2015)。600005500050000粮食总产量4500040000图1-1全国2003-2014年粮食产量（数据来源：国家统计局网站）表1-1全国粮食受灾情况统计表年度受灾面积(万公顷)成灾面积(万公顷)绝收面积(万公顷)粮食损失(亿公斤)2010年1325.86898.65267.23168.482011年1630.42659.86150.54232.072012年933.33350.8537.38116.122013年1121.99697.12150.47206.362014年1227.17567.71148.47200.65（数据来源：国家统计局网站）但是当前现状依然不容乐观，粮食生产的生态环境承载压力不断加大，耕地水资源的约束也越来越紧，灾害风险不断加大。从根本上讲，维持和提升粮食综合生产能力的n第一章绪论3最有效途径是稳定和提高粮食单产，而其最主要的影响因素是干旱缺水和洪涝灾害影响，尤其是干早缺水对粮食生产的影响最大。据统计，建国以来到2014年，国内农田平均每年1330万公顷作物受旱灾影响，粮食减产平均达200百亿公斤，2014全国作物受灾1227万公顷，绝收148万公顷，粮食直接损失200亿公斤（表1-1），农田水利设施保障不足成为粮食生产和农业产业发展的重要制约因素(侍小翔2012)。因此，维持粮食生产持续增长，转变农业发展方式，农业的基础设施发展、建设、管理必须要加强。1.1.3人的一切活动都是围绕着水资源进行，生产、生活都离不开水。农业作为人类发展的支撑，作为国民经济的基础，更是离不开水资源。人们在几千年的繁衍生息过程中，为了自身生存与发展，不断创造性的适应、利用、改造水环境，充分利用工程改善水资源配置，调节土壤水分，减轻旱涝灾害，确保了农业生产(王瑞芳2008)，农田水利已发展为农业生产不可或缺的重要组成部分。新中国成立以后，党和政府都非常重视农田水利在农业生产中的支撑作用，领导广大人民群众艰苦奋斗，开展了大规模的农田水利建设，为农业生产奠定了坚实的水利基础。从图1-2可以看出，随着不断建设，全国2005年灌区有效灌溉面积为5502.9万公顷，灌区灌溉面积为2641万公顷，到2013年灌区有效灌溉面积达到6335万公顷，灌区灌溉面积达到3393万公顷，农田灌溉面积不断扩大，逐年递增。6034.86168.26303.6436335.065847.25926.160005502.95575.15651.85000面积40003392.82802.1283429442956.22941.52974.83019.130002641.920002005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年有效灌溉面积灌区灌溉面积图1-2全国农田水利有效灌溉面积及灌区灌溉面积发展情况(数据来源：国家统计局网站单位：万公顷)但是，从目前现状来看，在国家经济社会不断发展过程中，农业发展依然受着农田水利设施供给不足的制约。诸多学者研究后认为，当前农业灌溉存在着投资主体缺位、工程年久失修、配套不全、管理不善、水资源浪费严重和水价过低、管护缺位等一系列问题，都不同程度影响着农田水利工程效益的发挥，制约着农业生产。加之，农田水利供给不足造成农业生产有效水资源不足，从图1-3可以看出，虽然近年来，农业节水不断发展，总体用水量逐年增加，但是农业生产用水在总占比上呈下降状态，比重不断递n4咸阳市小型农田水利发展研究减，即使如此，农业用水仍占占据各行业用水大头，农田灌溉水利用率直接影响我国生活用水、工业用水、生态用水。加之随着经济、社会的快速发展，农业对农田水利现代化、自动化的要求更高。因此，这些都在迫切要求农业基础设施加快工程建设和管理，向更高层次不断转变，增加农业灌溉供水，提高用水效率，形成新的发展格局。650070%61316095602259106000579565%5548550060%5000用水量55%45003902386950%40003584366436633689350045%农业用水占总用水量比300040%2004年2006年2008年2010年2012年2014年总用水量农业用水量占有比例图1-3全国总用水量与农业用水量比较3（数据来源：水利部水利年鉴和水资源公报单位：亿m）1.2研究的目的和意义毛泽东同志早在1937年就说过：“水是农业的命脉”。1949年以来，全国修建了大量的水源工程和灌溉工程，小型水利工程也蓬勃发展，基本上形成了多种工程并存、相互配套、相互补充的灌溉格局，在提高粮食产量、保证农业用水、推进农村经济持续稳定增长等方面发挥了不可替代的作用。但是，由于工程多建于六七十年代，“三边”工程多，建设标准低、配套不足、后期管理不位，加之洪涝灾害频繁发生，农业生产基础支撑出现严重问题。尤其是2009年全国大范围干旱，严重影响了农业生产和农民生活，在一定程度上对国家安全造成威胁。随着我国经济社会持续深入的快速发展，区域水压力不断增大，农田水利建设面临的形势日趋严峻。2011年中央一号文件第一次对加快水利改革发展专门提出要求，突出了农田水利对国民经济的重要性，把农田水利作为农村基础设施建设的重要任务(陈雷2011)。十二五以来，国家对农田水利建设重点推进，全国各地不断加大建设力度，深化水利改革，加强水利管理，逐步提升科技化水平，不断解决农田水利薄弱环节，消除“最后一公里”问题，推进农田水利建设向现代水利发展，在保障农业生产安全、确保农村经济增长、提高农民幸福指数、保护生态等方面发挥了重要作用。但是，随着时代进步，经济不断发展，传统农田水利建设已不能适应时代发展，人们对农业灌溉从水源保证率、水质稳定性、灌溉频次等方面提出了更高的要求。本课题主要通过系统分析咸阳市农田n第一章绪论5水利的发展历程，总结建国60年来取得的成果，分析研究咸阳市农田水利面临的机遇和挑战，探讨下一个时期内如何解决小型农田水利建设管理中的问题，完善农田水利项目建设，建立长效机制，更有效发挥农田水利工程作用，为咸阳区域粮食安全和经济社会发展奠定坚实基础。这对咸阳市在十三五期间做好农田水利建设，实现区域农业现代化、产业化发展具有一定的现实意义。1.3国内外研究现状分析农田水利主要是通过兴建和运用各种水利工程措施，调节、改善农田水分状况和区域水利条件，提高农业抵御灾害能力(黄玉金和郑方振2010)。国际上一般将农田水利工程分为灌溉和排水两个概念。在我国，农田水利通常是指以农业增产为目的，防治旱、涝、渍、碱等灾害，对农田实施的灌溉和排水工程措施(李泉和刘燕平2013)。当前，农田水利在农业发展中占有的重要地位得到世界各国的认可，在小型农田水利工程建设、管理方面都形成了有效的投入机制和管理体系(王宾和高芸2014)。由于小型农田水利发展问题多种多样，各国国情不一致，诸多学者针对具体情况进行了深入细致的研究。1.3.1（1）在农田水利设施供给方面在上世纪70年代初期，国外诸多研究者认为，政府应加大农业基础设施建设，尤其是对农田水利应加大投入。在80年代以后，研究者更注重农田水利发展中市场化的作用，经研究认为可以使用市场化的手段进行筹资建设。国外罗斯格兰特针对农田水利投入情况对多个国家进行了分析，认为在经济发达国家，为了使农业生产基础设施的市场机制发挥作用，政府资金在农田水利建设投资中占有较大比例(Rosegrant,MWandRingler,C2000)。Gheblawi在研究了公共产品供给后，认为政府应当将管理职责适当移交给农民协会或是其他管理部门(Gheblawi,MS2004)。Ward在研究中探讨了市场机制，农田水利投入的融资会被多个市场和机构融资的方法影响(Ward,FA2010)。（2）在农田水利设施管理方面为了做好农田水利管护，诸多国家推行了联合国、世界银行等推荐的农民参与灌溉管理。Ouml等人研究认为当前许多国家灌溉系统的管理应由用水户协会负责，通过提高农民参与管理，实现工程长久发展(Oumletal.2010)。在水费征收上，Dono,Gabriele等研究认为，通过采用土地面积、用水量相结合的收费标准，平衡成本与效率之间的矛盾(Dono,Getal.2012)。Kono等人研究了日本的灌溉管理模式，认为日本灌溉管理是较好的参与式管理，土地改良区成为政府与农户之间的纽带(Kono,Setal.2012)。n6咸阳市小型农田水利发展研究1.3.2国内学者针对国内农田水利的发展现状，从财政投入和加强工程管理方面进行了较为广泛的研究，并结合各自研究方向，对我国小型农田水利投资、建设、管理、运行等方面提出了诸多建设性建议。（1）农田水利发展历程研究罗兴佐研究认为，伴随着认识的不断深化，我国农田水利发展经历了以农业生产为取向、以农民负担为取向、以市场化和自治化为取向、以粮食安全为取向的四个鲜明政策阶段(罗兴佐2011)。王冠军、陈献等研究认为,建国以后，我国农田水利发展按照年代总体分为改革开放前、改革开放初期、深化改革时期、新世纪以来等四个阶段(王冠军等2010)。水利部发展研究中心周学文研究认为，我国水利基础设施建设分四个阶段,第一阶段(1949-1978)、第二阶段(1979-1992)、第三阶段(1992-1998)、第四阶段(1998-2008)(周学文2009)。柯龙山认为，我国农田水利发展在组织引导上分为四个阶段：建国初期-政府组织引导阶段、人民公社时期-农村集体组织主导阶段、家庭联产承包责任制后-家庭供给主导阶段、税费改革以来-农村公共服务市场化趋势(柯龙山2010)。杨朔研究认为，当代农田水利建设按照我国农村体制变革的过程分为计划经济体制时期、农村体制改革时期、农村税费改革后三个阶段(杨朔2008)。（2）小型农田水利建设投入研究钟玉秀研究认为，农田水利投入存在中央资金投入严重不足，地方筹资能力差、配套资金不足、社会资本因产权等因素影响参与度低等问题(钟玉秀和李伟2010)。张肖研究认为，当前地方政府和农民投入积极性都不高，但从国家粮食安全来看需要加大农田水利的投入(张肖2015)。国内诸多学者对于导致投入不足原因进行分析研究，提出了自己的观点。刘石成认为，我国农田水利设施投入存在制度缺陷、管理不到位等迫切需要解决的问题(刘石成2011)。张旺研究认为，当前农田水利过分强调市场机制配置资本投入的作用，或是只关心公益性特征，对市场配置资源的作用回避(张旺2010)。陈华、温连青等研究认为，农田水利建设政府投入存在政策缺陷、资金分散、来源渠道单一，对小型农田水利设施建设倾斜力度不够(陈华等2011)。在解决农田水利投入问题的措施上，温立平研究认为，小型农田水利建设具有较强的公益性，应进行财政补助(温立平2007)。张岩松、朱山涛研究认为，农田水利应该健全投融资机制、增加财政支持，建立完善的财政支持政策体系(张岩松和朱山涛2013)。李沚娱研究认为，小型农田水利建设要形成多元投入的新机制，国家投入为主，政府主导，社会和农民全面参与(李沚娱2014)。宋保胜认为应建立“政府为主导、农民为主体、社会为补充”的多元化水利投入机制，不断加大财政资金投入，不断拓宽融资渠道,吸引市场资金(宋保胜2012)。李萍研究认为，当前应该进一步整合资金、加大金融机n第一章绪论7构扶持，鼓励农民筹资投劳，加大小型农田水利建设投入。在鼓励农民建设方面，采取以奖代补、民办公助、先建后补等方式(李萍2015)。（3）小型农田水利长效管理研究当前，为了确保小型农田水利长久发挥效益，长效管理问题得到了研究者的重视。周顺研究认为，当前小型农田水利管理体制不完善，日常管理水平低(周顺等2014)。杨永华认为，管理体制改革滞后，基层水利组织功能缺失，无法发挥应有作用(杨永华2011)。宋保胜研究认为，小型农田水利存在管理机制不畅、产权制度改革缺乏有效机制、各方利益不均衡的问题(宋保胜2012)。王冠军研究认为，农田水利建设与管理主体能力弱化，末级渠系管护是农田水利管理最薄弱的环节(王冠军等2011)。白小宁研究认为，农民用水者协会对水利工程设施的管理不力、自身能力建设不足是制约协会发展的主要因素(白小宁等2015)。王冠军、温立平认为，在农业灌溉水价综合改革上，认识不到位和措施配套难是水价改革的主要制约因素(王冠军等2015)。在解决小型农田水利管理问题上，韩俊研究认为，小型农田水利应该按照“民建、民管、民有、民营”的模式，逐步把农民用水合作组织培育成为用水和管水主体，对灌溉用水的需求利用市场机制进行调节(国务院发展研究中心完善小型农田水利建设和管理机制研究课题组等2011)。宋保胜认为应深化改革，建立完善的农田水利设施管理机制，加强乡镇水利管理队伍建设，建立产权明晰、责任明确、管理科学的工程管理体制，以充分调动各方积极性(宋保胜2012)。温立平认为，要通过加快落实最严格水资源管理制度，建立农业用水精准补贴制度，完成产权制度改革，创新运行管护机制，以多项措施推进农业水价改革(温立平2015)。1.3.3在文献资料中，国外和国内的研究角度和水平有所不同，但是对农田水利建设认识是一致的，普遍认为农田水利在农业生产中始终占据着重要地位，小型农田水利建设政府投入都趋向于不断增大，投入渠道和方式都多种多样，投融资模式不断创新，但不管如何变更，政府总是在农田水利的基础设施建设中的主要角色。特别我国把农田水利放在了保障粮食安全的战略地位高度，重要性尤为突出。对国内外研究各种论述进行分析，当前研究成果主要有几个方面：（1）小型农田水利设施的历史发展阶段认识不断深入，内容丰富，资料完善，基本将我国农田水利发展分为3-4个阶段。（2）国内小型农田水利建设管理问题研究不断深入，评价客观，主要是供给不足、管理不到位、体制不畅等问题。（3）加强小型农田水利建设管理的措施进行了多种探讨，提出了对策和建议。在各国学者的研究中，对农田水利建设问题基本基于理论层面，进行定量分析不够，具体数据支撑不够，同时，提出的建议不能完全适应咸阳经济社会情况。这些都是本文分析和研究的重点。n8咸阳市小型农田水利发展研究1.4研究方法及技术路线1.4.1本文主要采用实证研究法、文献研究法、经验总结法、调查法等方法进行，力求发现问题，解决问题。（1）实证分析法。课题对咸阳市农田水利发展的现状进行对比研究，对区域农田水利建设管理模式进行分析，对部分特征县区数据重点研究。（2）文献研究法。通过分析国内国际有关数据，收集整理咸阳市统计数据及历史资料，查阅CNKI、万方等资料库进行资料数据综合分析研究。并查阅国内外诸多小型农田水利基础设施论文及著作，作为本文的重要参考支撑。（3）经验总结法。本文对新中国成立后咸阳农田水利发展历程分析总结，将并对其建设管理现状研究，分析问题。（4）调查法。对有关农民群众、一线农田水利建设技术人员、基层水利管理者以及农田水利有关专家广泛研讨，调研，力求发现问题。1.4.2(1)在对国内外农田水利建设文献研读的基础上，预测小型农田水利远期发展趋势，并进行分析提炼。(2)对小型农田水利建设管理模式进行调查研究，分析咸阳市农田水利建设管理的制约瓶颈。(3)通过定性与定量结合、特征分析与系统推断结合的方式，对咸阳市小型农田水利建设进行数据收集和整理分析研究，发现问题，提出发展对策。1.4.3（1）基于咸阳市市情和水情两个方面情况，理清咸阳市农田水利发展历程，从供需水、投入、建设、管理等四方面对农田水利发展进行综合分析。（2）研究咸阳市小型农田水利发展中存在的问题，进一步明确当前面临的发展机遇和挑战。（3）借鉴国外小型农田水利建设管理经验，针对存在问题提出咸阳市小型农田水利发展对策与措施。n第二章咸阳市基本概况9第二章咸阳市基本概况2.1咸阳市基本市情2.1.1图2-1咸阳市行政区划图咸阳市地处陕西省关中平原，位于东经107°39′至109°11′，北纬34°9′至35°34′之间，南北长123—145公里，东西宽65—106公里。与铜川、渭南、西安、宝鸡均有相接，北部还与甘肃省相连。全市面积约1.12万平方公里，占陕西省总面积的1/20。咸阳市地势西北高、东南低，北高南低，呈阶梯状，地形复杂多变。黄土高塬、黄土台塬、河流平原从北往南，界限非常明显。平原与高原面积比约为1:1.38。全市海拔最低为362米，最高为1855米，西北部海拔高程在800-1400米之间，约占全市总面积的64.4%，东南部海拔高程在400-800米之间，约占全市总土地面积的35.6%。按照地貌类型可划分为马栏土石山地区、渭北黄土高原区、渭北黄土台塬区以及泾渭冲积平原区（见表2-1）。n10咸阳市小型农田水利发展研究2.1.2咸阳行政区建制于公元前21世纪，东周时封于秦，春秋时称渭阳。公元前350年，即战国秦孝公十二年，咸阳成为秦国国都，后来也是汉唐等十多个封建王朝的京畿重地，更是连接亚、非、欧的商业贸易路线“丝绸之路”的第一站。中华民国之时，咸阳归属于关中道管辖，解放战争之后，咸阳境内有三原、咸阳、邠县三个区。在1961年之后，咸阳专区管辖咸阳市及兴平、三原、泾阳长武等13县(咸阳政府网2015)。后将咸阳专区改为咸阳地区，1984年，咸阳市改为省辖市。截止2014年末，咸阳市辖2区1市10县，126个建制镇，人口492万人。2.1.3改革开放以来，特别是近几年来，咸阳市经济和社会各项事业取得了长足发展，成为西北地区国家大型商品粮出口基地、优质苹果生产基地和重要的农副产品出口基地。25002077.3420001860.41573.715001361.31098.7873.21000国民生产总值50002009年2010年2011年2012年2013年2014年图2-2咸阳市生产总值增长情况（数据来源：咸阳市国民经济和社会发展统计公报单位：亿元）n第二章咸阳市基本概况11工业经济经过几十年的发展，形成了电子、纺织、食品、医药、能化、建材六大支柱产业，是西北最大的电子工业基地和重要的纺织工业基地。咸阳市2014年规模以上工业总产值达到近2077亿元，农业粮食总产184.1万吨，蔬果总产量1023.7万吨，农业总产值560.0亿元，农业产值位居陕西省第一，在陕西省社会经济发展中占有较大比重。2.2咸阳市基本水情咸阳市北高南低，南部平坦，在大陆性季风气候的影响下，四季分明。全年降水分布不均，多年平均降水量为574mm，年最大降水量为1983年855.3mm，年最小降水量为1977年255.2mm(刘新生等2011)，6-9月份降雨占全年60%，年降水呈马鞍形分布。区域内地表水空间分布不均，山区多、平原少；径流量年内年际变化大；河流含沙量大，3泾河最大含沙量达到1430kg/m。同时，地下水埋深分布不均，丘陵地区开采难道较大。650612.9610.8600584.7587.8578.1556.4561.4552.6548.7550537537.9537.6526.5降雨量500450400县县乾彬秦都区渭城区兴平市永寿县武功县礼泉县泾阳县三原县长武县旬邑县淳化县图2-3咸阳市各县市区多年平均降雨量（数据来源：陕西地方志单位：mm）咸阳市水资源分布不均，南多北少，过境多、境内少，地表多、地下少。地表径流3333量为73.79亿m，入境客水62.30亿m。地下水资源量7.67亿m。人均水资源为264.6m，3为陕西省平均水平的20.5%，全国平均水平的9.8%；耕地亩均157.5m，为陕西省平均水平的18.53%，为全国平均水平的9.26%。人均占有水资源量居全国较低水平。区域内干旱和洪涝灾害最为频繁，占总成灾的90%。全市农业干旱具有明显的水文干旱特征，不仅干旱灾害频次多，分布差异大，而且季节性强，持续时间久。据史料记载，建国以来，全市发生旱灾900余次，1994-1995年全市大旱，农作物受旱面积达到273千公顷，绝收13千公顷，60余座水库干涸52座，全市62万人饮水极度困难；1997年特大干旱全市绝收面积6.53万公顷，29万人饮水发生困难，2007年全市干旱，受旱面积约为10.33万公顷农作物受灾，经济损失1亿元以上。同时，局部暴雨灾害时有发n12咸阳市小型农田水利发展研究生，全市范围的暴雨涝灾有14余次，1983年全市大涝，年降雨平均在655毫米以上，2.7万人受灾，17万公顷农田受灾。n第三章咸阳市农田水利建设发展历程和评价13第三章咸阳市农田水利建设发展历程和评价3.1咸阳市小型农田水利建设的三个阶段据有关史料考证，咸阳市境内武功是农业后稷教民稼穑之地，西部彬县、旬邑一带有周族部落经营的古农区，东南平原之地，历来是关中平原的重要产粮之地，可以说，咸阳市农业历史特别悠久。咸阳市农田水利发展也源远流长，周朝就有小块引水灌溉的记载，各朝各代都建设了著名的灌溉工程。引泾灌溉当推泾惠渠，秦朝修建了郑国渠，西汉筑就白公渠、成国渠及樊惠渠，尤其是秦朝修建郑国渠，灌田四万余顷，经汉唐宋元清两千余年的演变，不断改建上移，相继被命名为六辅渠、白公渠、小郑渠、王御史渠、广惠渠等，被史学家与四川之都江堰、广西之灵渠一同誉为我国古代三大水利灌溉工程。中华民国时期，在李仪祉先生的带动下，改建了泾惠渠灌区，可灌溉农田3.33万公顷。引渭灌溉当推汉代成国渠，后经隋唐扩建，称之为渭白渠，宋清逐渐衰废。三十年代，中华民国建成渭惠渠，灌溉面积达到1.8万公顷。广大人民群众也在农田水利建设方面做出了巨大贡献，隋唐之后，清峪河、浊峪河、冶峪河、漆水河等河流水资源相继开发，境内冶峪河秦时就为六辅渠的水源，元代已发展七条引水渠道，永寿漆水河就有渠道八条，乾县境内有龙塘渠、武功境内有黄家渠，均在农田灌溉中发挥过重大作用。期间，民间打井挖渠也有较大发展，尤其是到了明、清，小型水利工程和打井灌溉已普遍兴起，人们利用这些农田水利工程，推动了农业生产发展。如果说，历史上的咸阳水利事业在中国文明史上留下了浓厚的一笔光彩，那么新中国建立后几十年，才真正揭开咸阳农田水利发展史上辉煌的一页。建国后，咸阳市农田水利建设在党和政府的领导下，主要经历了“三个发展时期”，达到了新的历史水平。3.1.1这一阶段基本从解放后到上世纪七十年代末。当时，咸阳农业基础设施极为薄弱，迫切需要解决两方面的问题。一是农业生产力发展落后，群众基本生存困难。二是境内骨干水源工程不足，在抵御旱涝灾害方面乏力。这两个方面都需要加大农田水利灌溉设施建设，保障群众的生产、提高粮食产量、解决吃饭问题。50年代开始，在国家有关政策的指引下，全市发动群众修建了大量水库、渠道，并引导群众修建简单有效的小型水利工程。60年代，咸阳在“小型为主、配套为主、自办为主”的方针指引下，也修建了诸多小型水利工程。但在“文化大革命”十年中，农田水利建设推进缓慢，损失巨大。70年代之后，国家落实了农田水利建设的经费和物资及政策支持，农田水利工作由点到面，发展迅速，尤其是灌区建设特别迅速。据统计，1950-1979年，全市建成库容百万方以上的水库26座，建成灌溉面积300公顷以上抽水站58处，可以说，咸阳市区域内n14咸阳市小型农田水利发展研究主要的大中小型水库及主要的提引水工程都是在这个时期修建，尤其是以漆水河为水源的羊毛湾水库灌区、以渭河为水源的宝鸡峡引渭灌区、以泾河为水源的泾惠渠灌区等三个大型灌区相继在咸阳境内建成，农田灌溉面积因三大灌区建成扩大13万公顷，大大提升了农田水利灌溉水平，直接改善了区域水利供给不足的状况。境内基本形成了大型骨干工程为主、小型灌溉工程为辅的农业生产支撑体系，综合运转成效非常明显，一举改变了咸阳市农业生产靠天吃饭的被动局面，为八十年代农业丰收奠定了坚实的基础。在这个期间，全市兴起两个建设高潮，一是1958年到1960年期间，共发展水浇地2.14万公顷，年均增加6700公顷以上。二是1970到1974年期间，为改变干旱缺水的面貌，随着三大灌区建设，全市出现第二个农田水利基本建设高潮，五年共发展有效灌溉面积7.58万公顷，平均年增1.5万公顷，设施灌溉面积达到26.8万公顷。总体来说，这一阶段全市蓄、引、提等农田水利工程大量兴办，水利事业空前发展。农田水利工程的建后管理在这一时期最为顺畅。当时农村实行集体所有制的经营管理体制，建设投入由国家、集体和农民投劳组成，集体投入和农民投劳为主,国家仅对集体组织建设的农田水利工程给予补助。工程建成后，产权归属与生产大队或集体，有专人负责运行管理，所有权、经营权不分离，工程维护由所有者召集生产者进行，各项管理基本到位，工程能发挥较好效益。3.1.2这一阶段基本从1980年到上世纪末期。这是一个从高潮到低谷、有强烈反差的阶段。上世纪八十年代，农村家庭联产承包责任制在咸阳普遍推行，农村生产经营体制发生了重大变革，灌溉发展与管理出现了极不适应的过度阶段，加之国家建设重点和投资方向的调整，财政体制改革将农田水利费包干到地方后，水利投入不断减小，在规模、投资方面处于低潮，发展极不稳定。针对这一问题，1986年和1987年的农村水利座谈会，肯定农田水利的发展成绩，指出了当时发展危机(张跟朋2013)。还有在1989年年末的《关于大力开展农田水利基本建设的决定》，要求各级政府进一步重视农田水利的建设，将其作为长期任务，并增加资金投入和物资供应，且农田水利建设提出了实行劳动积累工的制度。因此，进入九十年代以后，由于中央政策支撑到位，劳力投入增加，农田水利建设规模明显加大。这一时期，全市针对六七十年代修建工程损毁严重、灌溉面积锐减的问题，通过国家灌区挖潜配套改造、渠道衬砌、国家渭北旱塬农业综合开发及国家大型商品粮基地建设项目,加大了农田水利工程挖潜改造力度。相继改造了泾惠渠灌区、宝鸡峡灌区和羊毛湾灌区等骨干工程，并修建了投资4900余万元的跨区域中型调水“引冯济羊”工程。中型灌区清惠渠灌区、冶峪河灌区、七里川灌区、秦庄灌区、前咀子灌区等争取资金1400余万元，对灌区干支斗渠进行了衬砌改造。同期，各类机井、抽水站改造等建设也有所发展，据统计，从1990到1995年出现了一个小高潮，全市新打、修复各类机井工程0.8万眼，新修、改造抽水站269座。在九五末期，雨水集n第三章咸阳市农田水利建设发展历程和评价15蓄利用工程建成集雨水窖1.2万眼，有效改善了北部旱塬地区缺水干旱的问题。同时，高效节水示范工程也在境内初步展开建设，高效节水示范推动工作逐步开展，投资1700余万元在兴平、乾县、礼泉、三原等地区安排了6个节水示范项目，选择滴灌、微灌、管道输水等节水技术，建成了咸阳市首批技术新、起点高、效益好的高效节水示范项目。通过对现有工程的挖潜改造，增建小型工程，在2000年末全市农田水利工程状况得到改善，农业基础支撑作用增强，在减小1994-1995年连旱和1997年特大干旱灾害损失中发挥了重要作用。尽管八十年代初期管理缺位，但是通过各级政府努力，全市在“加强经营管理、讲求经济效益”的思想指导下，1985年之后，全市逐步建立了农田水利管理责任制，3个大型灌区，20个中型灌区，以及1000余处提水工程，2万余眼机井都落实了专管、承包、租赁等多种形式的管理责任制。在90年代农田水利工程管理得到了有效加强。同时，全市还成立了乡镇水管站，有人员、有设备、有经费、有办公场所，主要负责乡镇区域内农田水利管理、协调等工作，进一步加强了工程管理。3.1.3这一阶段可从本世纪初至今。十五年来，咸阳农田水利建设经历了从骨干到末级，从水源到田间的建设阶段，逐步从大水漫灌向高效节水的科学发展变更。2000年起，大型灌区续建配套和节水改造、优质小麦基地、中央财政小型农田水利专项资金项目和省级小型农田水利基本建设等项目相继实施，2009年，国家设立小型农田水利重点县项目加大投资力度，尤其是2011年中央一号文件发布以后，咸阳市重点县项目已经在11县市区实施，加上近年来新增粮食生产能力、基本口粮田等项目全面铺开，渠道衬砌改造、机井暗管、抽水站改造等工程措施逐步推进，全市农田水利项目年均发展节水灌溉面积达到1.07万公顷以上。据有关统计，建国初期至1985年的36年，全市水利总投资为5.68亿元，而仅2013年农田水利投资就约为3.3亿元，达到建国初期二十几年投资额度。同时，从十一五时起，人们对水资源紧张、灌溉工程现代化标准低等一系列问题进行了深刻反思，农田水利建设在坚持全面改造的基础上，不断加大高效节水的建设力度，高效节水项目建设规模已占到项目的50%以上。全市微喷灌从试点到推广，再到全面推进，已在境内展开大范围建设，发展高效节水灌溉面积6万公顷。当前，咸阳市农田水利建设坚持全面规划、综合推进、管理规范，坚持经济效益、社会效益、生态效益一起抓，推动工程建设迈向一个为现代农业发展铺路垫石的新阶段。尤其是十二五成为农田水利建设的新高潮，全市累计投资14亿元，新打、维修机井1744眼，修复抽水站133座，衬砌渠道2047km，改造渠系建筑物2.9万座，恢复、改善灌溉面积5万公顷，在增加粮食产量、提高农民收入、改善区域生态环境等方面发挥了重要作用。在加强项目建设的同时，全市2002年-2005年启动并完成了小型农田水利工程管理体制改革，通过承包、租赁、拍卖、股份合作等模式，明确工程所有权，落实工程管n16咸阳市小型农田水利发展研究护责任。2007年完成了全市19个国有水利工程管理单位的管理体制改革，实行了管养分离，落实了部分人员经费和维修养护经费，为灌溉管理单位注入了活力。同时，在全市充分探索农民自主管理的模式，在8个县市区内组建了53个农民用水者协会进行灌溉管理，取得了较好效果。2013年，针对乡镇水管站在机构改革以后功能缺失的问题，还恢复重建了基层水利服务机构-乡镇水管站，2015年启动了小型农田水利工程进行深化改革，进一步明确责权利。可以说，当前农田水利工程管护基本到位，产权基本落实，效益得到了较好发挥。3.2农田水利工程基本发展体系综合来讲，咸阳市初步建成了以大型灌区为基础，中、小型设施为补充的农业灌溉框架，基本形成了蓄、引、提结合，各类工程平衡运行的农田水利工程格局，主要建成了3个体系。（1）以地表水灌溉为主的渠道灌溉体系。全市的大中型灌区有效灌溉面积23万公顷以上，占到总灌溉面积28.667万公顷的80%以上。羊毛湾灌区历经14年完成了大中型灌区续建配套和节水改造工程，宝鸡峡、泾惠渠灌区也全面展开干支斗渠的续建配套工程建设，可以说，地表水灌溉工程经过多年建设，骨干工程一改破损不堪的状况，形成了大型灌区灌溉为主，中小型灌区为辅的地表水渠道灌溉体系。（2）以地下水和地表水综合使用的管道灌溉体系。1949年以来，全市机井灌溉发展迅速，建成了2万余处机井灌溉工程，同时，由于近年来节水灌溉愈来愈受重视，灌区渠道的改管道化改造得到实践，尤其是秦庄水库中型灌区经过改造已建设成为全管道化的灌区，地表水水资源得到了最大限度的利用，当前已建设管道灌溉面积730公顷。（3）以地下水为主的高效节水灌溉体系。全市以利用地下水为主，建成了高效节水灌溉面积5.935万公顷，主要采取滴灌、微灌、喷管等技术手段，运用灌溉用水现代化监测、监控管理系统，形成了具有典型带动作用的高效灌溉体系，为现代农业发展奠定了重要基础。3.3农田水利建设主要成就经历了建国以来60余年的发展，咸阳市农业灌溉体系得到了有效发展，农田水利建设成就是任何历史朝代所不能比拟的。到了2014年底，全市共有水库73座，机井2.3万眼；抽水站1061处，农田水利设施灌溉面积达到28.667万公顷，有效灌溉面积达到24.388万公顷。（1）引水工程：境内大型自流引水灌溉工程为宝鸡峡灌区、泾惠渠灌区以及市辖羊毛湾灌区。宝鸡峡灌区从渭河林家村、魏家堡引水，灌溉面积为19.4万公顷，其中咸阳境内灌溉面积17.27万公顷；泾惠渠灌区从泾河张家山引水，灌溉面积9.69万公顷，n第三章咸阳市农田水利建设发展历程和评价17其中咸阳境内灌溉面积4.15万公顷；市辖羊毛湾灌区从羊毛湾水库、老鸭咀水库引水，灌溉面积2.17万公顷，有效灌溉面积1.6万公顷。同时，还有泾阳县冶峪河灌区、三原县清惠渠灌区、玉皇阁灌区、前咀子灌区、乾县泔惠渠灌区等灌区也是辖区内重要的自流引水灌区。（2）蓄水工程：咸阳市建成水库73座。其中大型水库1座，中型水库6座，其余33均为小型水库，水库总库容31143万m，设计供水能力25257万m/年。（3）提水工程：全市抽水站1061座,装机容量103.17千kw，设计供水能力279713万m/年。主要集中在乾、礼、泾、三等四县。（4）机井工程：全市规模以上灌溉机电井23189眼，装机容量232千kw，设计供3水能力76836万m/年。主要集中在乾县、礼泉、泾阳、三原、兴平、武功等6县市。3.4小型农田水利设施现状分析3.4.1近年来随着工程建设规模的不断扩大，咸阳市水利工程总供水能力不断提升，设计33供水能力达到18亿m，实际供水能力可达到14.7亿m以上。但是，随着国家不断加大水资源监管力度，加之农业灌溉鼓励发展节水灌溉，总的用水规模不断下降。从表3-133中数据显示，2009年全市总供水量11.63亿m，地表水供水5.05亿m，地下水供水6.56333亿m，5年之后，到2013年总供水量变为11.05亿m，地表水供水4.76亿m，地下水3供水量6.06亿m，地下水供水量和地表水供水量都呈逐年下降趋势，但是，从地表水和地下水占有比例上来讲，地表水和地下水占比基本稳定在9:11左右，这与近年来，严格控制开采地下水有关，此外中水等其他水源供水量逐年加大，已经占到2%左右。从图3-1统计可以看出，各个产业用水中农业灌溉始终是用水大户，2013年农业灌溉用水336.8亿m，占到总供水量11亿m的57%以上，其余生产、生活用水仅占43%。随着国家用水三条红线政策的出台，灌溉技术不断发展，种植结构逐步调整，节水器具推广，产业不断升级，单位生产用水将逐步下降,可以预测，未来灌溉用水总量仍呈缓慢下降态势，但下降趋势将会逐步放缓。根据咸阳市灌溉发展规划，到2020年，随3着经济社会的不断发展，经预测，全市在50%保证率下，年需水量约为13.14亿m，表333-2可以看出，在75%的保证率下，年总需水量为14.64亿m，灌溉需水量为7.28亿m，农业灌溉仍然用水总量较大，需不断研究提高水的利用率，增加保证率，进行控制和干预，降低灌溉水总量，缓解区域水资源压力。表3-1咸阳市总供水分类统计表总供水量地表水源量占总供地下水源量占总供其他占总供年度3333（万m）（万m）水量比（万m）水量比（万m）水量比n18咸阳市小型农田水利发展研究20091163435050543%6566256%1760%20101142184935643%6378256%10801%20111121694942444%6149955%12461%20121135235065645%6099054%18772%20131105594762243%6092255%20152%数据来源：咸阳市水利统计年鉴12000090000用水量600003000002008年2009年2010年2011年2012年2013年生态环境115811991404108012511391居民生活115321243912403128001290312607城镇公共279429042876246427162865工业177821848017979203561866018695林牧渔畜129751248312516122371303011838农业灌溉683016883867040632326496463163图3-1咸阳市各行业用水量统计（数据来源：咸阳市水利统计年鉴单位:万m3）表3-2咸阳市2020年各行业规划需水量表保证率农业灌溉林牧渔畜工业城镇公共居民生活生态环境75%72817203322930960321577821773数据来源：咸阳市灌溉发展规划单位：万m居民生活,15778万m3,311%生态环境,2177万m3,城镇公共,6032万m,4%1%工业,29309万m3,20%农业灌溉,72817万m3,50%林牧渔畜,20332万m3,14%图3-22020年规划各行业用水75%保证率下占比图n第三章咸阳市农田水利建设发展历程和评价193.4.2农田水利保障是农业生产的重要前提，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》对投入进行了明确，提出政府要发挥主导作用，将农田水利作为投入重点(中共中央国务院2011)。尤其是农田水利工程具有显著的公益性，决定了政府财政必须在农田水利投资中的发挥主导作用(桂丽2014)。在十二五期间，咸阳市各级政府部门加大了农田水利建设资金投入力度，加强了各行业之间资金整合力度，在农田水利建设资金投入上坚持渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功的原则(财政部和水利部2009)，强化了全市工程建设投资力度，使得工程状况进一步改善，农田水利得到了飞速发展。此外，积极落实市级配套资金和安排市级专项资金用于农田水利建设；县级部门积极配套，协调群众自筹，发动群众投工投劳参与工程建设。同时，社会办水也逐步兴起，尤其是以农业产业为主的龙头企业发展农田水利积极性非常高。表3-2可以看出，资金来源渠道基本可以分为中央资金、省级资金、市级资金、县级资金和民间投入等5部分，从图3-3中可以看出，农田水利建设资金投入逐年增加，政府投入始终是占农田水利建设的大部分比例，要占到80%以上，民间投资较少。表3-2咸阳市农田水利建设投资结构表年度小计中央省级市级县级民间投入200922422132958967.77881.7201022720112607656.5519.6660.052624.5201130339212309109115110015002012293241381589913102545366320133325718441739484114965085（数据来源：咸阳市水利统计年鉴单位：万元）3600033257320003033929324280002400022422.422720投资总额200002009年2010年2011年2012年2013年图3-3咸阳市2009-2013年农田水利建设投资规模（数据来源：咸阳市水利年报单位：万元）将资金来源细分，可以分为两部分：（1）政府专项资金。这部分资金主要来源于各级人民政府设立的农田水利建设专项资金，同时，还包括中省市县四级政府的配套资金。其中中央的有小型农田水利重点n20咸阳市小型农田水利发展研究县、大型灌区续建配套及节水改造、新增粮食生产能力、农业综合开发、基本口粮田等项目资金，省上的有省级补助专项资金项目、中型灌区节水改造、节水改造等项目资金，市县主要为小型农田建设专项、应急资金项目和配套资金。2009年政府资金为2.2亿元，到了2013年政府投资达到2.8亿元，增长较为迅速，年增长约为1200万元。这些项目资金形成了农田水利建设的主力军，占到85%以上。（2）民间资金。民间资金主要包含三部分，一部分是社会融资，主要是经营者在土地产业化流转和现代农业法中，对通过农田水利工程投资建设，为其农业生产服务。一部分是农村集体筹资，政府资金为主导，农村集体经济组织进行筹资配套，建设农田水利工程，还有一部分是通过“一事一议”的途径，发动群众筹资或者投工投劳。以上三部分构成了多元化、多渠道的民间资本，为农田水利建设资金的补充。2013年民间投资规模达到5000万元，逐年扩大。从远期趋势分析，咸阳市农田水利投资在未来几年还将呈上升趋势，投资构成方面，中央和省级资金依旧会占有较大比例。3.4.3近年来，咸阳小型农田水利建设呈现出迈大步、大发展的态势，农业生产得到了有效提升，工程建设类型灵活多样，主要呈现出三种态势：（1）灌区挖潜改造不断深入在抵御农业生产干旱灾害时，发挥主力军作用的是境内大中型灌区。全市针对末级渠系改造进行了大规模建设，从2009年到2013年对境内大型灌区羊毛湾灌区以及5个中型灌区渠道进行了衬砌改造。同时不断加强中型灌区节水改造，对有条件的实行渠道管道化。从2010到2014年，全市衬砌改造渠道1700公里。十三五期间，全市将以中型灌区挖潜为重点，全面规划建设，对现有的20个中型灌区进行节水改造，改建渠首工程13处，改建骨干渠道170条560km。（2）小微型水利工程发展迅速机井、抽水站、池塘等小微型水利工程得到人们的重视，其供水便捷受到了普遍欢迎。从2009-2014年，新建机井1900余眼，改造抽水站133座，小微型工程得到了快速发展。据统计，全市抽水站达到1000多处,规模以上灌溉机电井23189眼，灌溉面积17万公顷。到2020年，全市还将规划新建、改造机井1500眼，新建改造泵站120座。（2）高效节水全面推进随着现代农业的发展，农业生产对灌溉水要求越来越高，尤其是，近年来现代农业、都市近郊农业迅速发展，对灌溉用水从频次上、效率上都提出了较高要求。十二五期间，全市扩大了高效节水灌溉工程建设力度，现代化的高效节水灌溉控制系统发展特别迅速，低压管道和微灌面积逐年扩大，增加明显，主要建设了以苹果、葡萄、石榴、蔬菜等经济作物为主等高效节水灌溉工程。从表3-3和图3-4可看出，当前高效节水灌溉主要是n第三章咸阳市农田水利建设发展历程和评价21以低压管道灌溉为主，几乎占总高效节水灌溉面积的90%，微灌也发展较快，得到群众的认可，从2010年起，发展特别迅速，从2011年2460公顷发展到2013年的4400公顷。喷灌工程由于适应范围窄，在2010年达到面积高点之后，呈逐年降低态势。表3-3咸阳市高效节水灌溉面积统计表年度合计低压管道微灌喷灌20094651041960232022302010483804320023702810201151330467402460213020125475049870283020502013594005295044002050（数据来源：咸阳市统计年鉴单位：公顷）500040003000面积2000100002007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年微灌喷灌图3-4咸阳2007-2013年微喷灌面积增长对比(数据来源：咸阳市水利统计年鉴单位：公顷）3.4.4在2000年以后，国家对劳动积累工和义务工予以取消，农村推行“一事一议”制度(柏胜2014)。农田水利建设的主体、建设模式、管理模式都发生了变化，咸阳市适应新变化，探索摸索出了符合当地的农田水利运行管理模式。（1）基层水利服务体系建设。一是乡镇水管站全面恢复。2013年咸阳市对因农村机构改革而撤销合并的基层水管站进行了健全完善，成立基层水利管理站136座，覆盖乡镇189个，落实编制人员550名，这些水管站在区域农田水利建设、管理上发挥了积极作用。二是农民用水者协会发展迅速。2004年全市开始推行农民用水者协会管理水利工程制度，在短短的十年时间里，协会管理模式就在全市的十多个灌区推开。当前，全市共成立农民用水者协会53家，在改善用水秩序、提高用水效率、改善农田水利设施管理、增加农民收入等方面发挥了较好作用。（2）农田水利工程管理体制改革。1996年-2002年，咸阳市本着“以存量换增量、以产权换资金、盘活水利资产”的思路，采取承包、拍卖、租赁、股份改造等形式，对境内农田水利工程产权、经营权、管理权和使用权进行了改革，共改制17356处，占总n22咸阳市小型农田水利发展研究数29168的60%。2002年-2008年，又启动了国有水管单位体制改革，通过对19个国有水管单位体制改革，落实了管理经费和维修养护经费。2015年又启动了深化小型水利工程管理体制改革工作，成立了改革领导小组，进行界定产权、落实管护主体责任、筹集运行管护经费等工作。可以说，通过以上措施，较完善的缓解了农田水利工程建管用脱节问题，为更好发挥效益奠定基础。（3）规章制度逐步健全。近年来，各地相继出台了小型农田水利建设管理办法、维修养护资金管理办法、建管一体化管理办法等一系列行之有效的办法、制度，在规范工程建设、建后运行、水费管理、行政监督等方面做了有益探索，理顺了工程建设管理，明确了管理者义务，夯实了各方责任。随着基层水管站健全完善，农民用水者协会广泛成立，加之到2017年水利工程管理体制改革完成，制度建设将不断深入，咸阳市农田水利工程建后管护将逐步理顺,但是现行体制中，还暴露出体制不健全、管护不到位、缺乏经费的问题，影响了可持续化发展，改革还需不算深入。3.5咸阳市农田水利效益评估在六十余年的奋斗中，咸阳市人民在小型农田水利建设上不断探索，找准症结，加大投入，强化管理，小型农田水利工程在区域农业和农村经济发展中，乃至在陕西经济社会发展中，发挥了巨大作用，工程效益、生态效益、社会效益非常可观。（1）基础设施得到了全面夯实。全市渠道改造衬砌、低压管道灌溉、微喷灌等农田水利工程建设规模不断扩大，设施灌溉面积达到28.67万公顷，灌溉面积占农田面积的80%以上，灌溉水利用系数从十二五初的0.54提高到现在0.57。同时，农田水利管理措施不断跟进，为促进咸阳农业发展提供了有效基础设施保障，在抵御近年来干旱灾害发挥了重要作用。（2）粮食安全得到了保障。在经济发展迅速的背景下，城镇、交通等各类占地以及农业经济作物不断挤占粮食种植面积，就是在这种情况下，随着农田水利不断建设，全市粮食产能在充足的水源保证下逐步提升，2014年抵御了干旱灾害，粮食产量达到184万吨，实现了9连丰。（3）产业结构得到了优化。在充足灌溉水的保证下，全市蔬果发展迅速，果品栽植年均增加0.33万公顷，达到28万公顷，蔬菜种植面积年均增加面积0.27万公顷，达到9.2万公顷。大枣、核桃等一些杂果种植也得到有效发展。据咸阳市统计局资料，全市粮经种植面积比已调整为1.05:1，粮食和经济作物同步发展，农业生产效益不断提升。（4）农民收入得到了提高。通过产业结构调整，区域内现代农业、观光农业迅速发展，果品质量、产量不断提升，群众收入逐步增加，尤其是在农田水利建设充分、产业结构调整到位的地区，农民收入增长特别迅速。据调查，项目区群众年人均可增收1500n第三章咸阳市农田水利建设发展历程和评价23元以上，到2015年，初步估计全市区域人均收入可超过1.1万元。同时，贫困地区人均收入也有了较大改观，人均年收入可比十二五初增收5400余元。可以说，从根本上缓解了农村发展困境，城乡居民收入差距进一步缩小，加快了咸阳市城乡一体化进程。3.6小型农田水利建设总体评价（1）农田水利面貌发生巨大变化，但是与经济发展不够协调。通过不断发展区域农田水利设施，咸阳市农业生产一改过去靠天吃饭的局面，农田水利基础设施建设已成为陕西发达地区，在西北也基本处于前列。但是，现有仍有诸多问题还需解决，农田水利工程的建设水准还不高，与当前经济社会发展还不够协调。（2）农田水利工程数量众多，但总体质量、标准不高。境内的骨干性水源工程大多建设与上世纪八十年代之前，建设时间长，标准低，不适应农业新形势，亟需全部维修改造，以适应现代农业的快速发展要求。（3）工程管理体制基本落实，但还有深化改革余地。基层水利服体系已经初步建立，基层水管站、农民用水者协会等进一步强化，还需进一步加大扶持力度，深化管理体制改革。总体上讲，咸阳市小型农田水利建设仍然处于一个以农田水利建设、保障农业生产快速稳定发展的传统水利向水资源优化配置、可持续发展的现代水利变更转型的关键时期。n24咸阳市小型农田水利发展研究第四章咸阳市小型农田水利发展存在问题、机遇与挑战4.1小型农田水利发展存在问题虽然从十二五以来，咸阳市农田水利建设迈向一个高规格投入、高规模建设、高标准管理的新阶段，但是，从当前规划、建设、管理、维护等方面来看，咸阳市农田水利还存在诸多不容忽视的问题。4.1.13咸阳市是一个严重缺水地区，人均水资源量265m，仅为陕西省平均水平的20.5%，3全国平均水平的9.8%。亩均水资源量为157.5m，远低于全国水平。在水资源总量有限的情况下，由于工程性缺水及资源性缺水并存，加之水价过低、浪费严重的因素影响导致地表水和地下水的灌溉供需矛盾非常突出(张岩松和朱山涛2012)，成为制约农业生产、经济社会发展和生态恢复保护的主要因素。据调查，干旱缺水情况下，地表水不合理利用曾造成多条过境河流断流，清峪河三原段，每年都会发生断流情况。泾河在1997年境内断流河段5km，时长达20天。地下水在一些地区超采严重，多处地下水位严重下降，在泾阳、兴平、三原等一些农业生产区出现地下水位漏斗区。加之近年来干旱严重，一些蓄水工程一到干旱就几乎空库，无水可用。在水资源有限的情况下，经济发展用水日益增长，农业用水不得不减小用量，为当地经济发展让路。建设之初用于农业灌溉的水源，被挤占的越来越多，图4-1中，20133年农业灌溉用水量比2008年下降了5000万m。加之，农业灌溉缺乏没有合理的补偿和修建替代工程，加剧了农业灌溉困难，农业用水总体上呈不断下降趋势。三原县就将原用于农业灌溉的清惠渠灌区水源冯村水库转向城市用水和工业发展用水，致使0.33万公顷农田灌溉面积严重萎缩，一旦发生干旱，农业用水无从保障。同时，农业生产效益7.87.57.26.88386.83016.96.704用水量6.49646.66.32326.31636.362008年2009年2010年2011年2012年2013年图4-1咸阳市农业灌溉用水量（数据来源：咸阳市水利统计年鉴单位：亿m3）n第四章咸阳市小型农田水利发展存在问题、机遇与挑战25差，长距离调水或高扬程提水费用太大，农民不愿意用，缺水从根本上解决非常困难。境内长武县礼王抽水站自建成起，其高额的抽水电费就导致工程建成后就闲置至今，旱塬上群众守着水利工程靠天吃饭。同时，由于农业生产习惯大水漫灌，微灌、喷灌群众接受慢，水资源浪费严重，全市灌溉水有效利用率不足0.57，远低于发达国家水平。4.1.2小型农田水利工程从公共投入的角度来讲，有明显的公益性特点，应该是国家、收益者共同负担建设。当前，全市多数农田水利工程都运行了多年，由于缺乏资金来源，无法及时更新改造，工程老化失修，效益锐减，迫切需要投资改造。十五以来，国家逐步认识到小型农田水利对农业发展的重要性，不断加大水利项目建设投资，从2005年中央财政小型农田水利建设专项项目，到专项资金项目，再到小型农田水利重点县项目、新增粮食产能项目，可以说项目逐步增多，投入不断扩大。尤其是2010年之后，咸阳积极争取中央和省级资金，多方落实配套资金，加大了农田水利的建设扶持力度，小型农田水利得到了长足发展。按照《咸阳市灌溉发展规划》，规划到2020年，全市农业灌溉工程规划总投资124.48亿元，资金的需求量非常大。但是，在经济社会发展的进程中，咸阳市水利基本建设投资占全市固定资产投资比重不足1%。据统计,十二五以来,咸阳市小型农田水利投入达到14亿元,占水利投资的总规模的16%，比例偏低，可以说当前现有的投资规模无法满足需要。当前，在农田水利投资中存在的几个主要问题是：（1）地方配套困难从国家政策上来讲，国家每设立一项农田水利建设专项资金项目，地方要进行配套，群众要进行自筹。地方在争取项目时，虽然也提供了配套资金承诺函，但是实际情况是，县级人民政府都是吃饭财政，本级资金紧张，根本无法拿出配套资金，很难筹措到位。从图4-2可以看出，在2013年农田水利建设过程中，政府资金较大，中省资金占77%，市级和县级资金占总投资不到10%，民间投资较少，仅占15%。虽然近年由于经济形势民间,5085万元,15%县级,1496万元,5%市级,841万元,3%中央,18441万元,55%省级,7394万元,22%图4-2咸阳市2013年农田水利建设各类资金投入n26咸阳市小型农田水利发展研究好转，项目建设基本能落实一些配套资金，2009年全市县级财政配套80万元，2012年达到2500多万元，2013年达到1500万元，总体趋势是上升的，但是，配套资金程度还不够，经计算2013年项目需配套资金达到3300万元，落实的不足50%，这还是在财政极为困难的情况下，市县想方设法配套的。（2）管护经费不足农村税费改革以后，维系小型农田水利发展的“两工”取消,使得小型农田水利建设投入陷入“先天不良,后天畸形”的尴尬境地，缺乏公益性的补偿机制(李忠杰2013)。现有工程竣工后，县级水行政主管部门将工程交由村组管理，但是，集体组织缺乏人员和资金支持，导致出现只管用、不管修的局面，工程一旦有小问题，经常会导致瘫痪弃用的问题，难以发挥应有效益。国家近年来看到工程维修养护经费缺乏的现状，2010年起设立了中央维修养护经费，从2010年的250万元到2015年下达咸阳资金2076万元，资金投入不断扩大。但是农田水利量大面广，有限的资金根本不能满足维修养护需要。据估算，全市维修养护经费每年近亿元，资金严重不足。（3）投资标准依然不够农田水利建设缺乏资金来源，但是作为水行政主管部门在工程建设上，投资标准不够。一是亩均投资仍然存在不够问题。最明显的是2005年起就启动实施的省级小型农田水利基本建设补助专项资金项目，土地平整每亩仅补助300元，机井工程每眼补助5-10万元，远远达不到工程标准，导致项目建设质量无法保证，不能达到预期目标。二是缺少相应的占地和相关附着物补偿标准。不管是在项目实施方案编制还是在概算编制中，都缺少关于的小型水利工程建设补偿费用规定(李安军2014)，致使工程施工单位和农民之间矛盾不断爆发。（4）群众投资意识不强作为主要的受益者农民对农田水利认识还不够，认为政府有义务、有责任为农业生产打好基础，而农田水利建设与自己无关紧要，加之农业产出较低，经济收入不大，农村劳力大部分外出打工，农村留下的是“993861”人员，农业生产体制发生了新的变革，农民对土地不如原先依赖，加之农田水利工程投资高，回报低，也使得农村投劳投资不断降低，成为历史上的低点。4.1.3建国以来，咸阳农田水利开展了三次较大的改革，基本上解决了农田水利有人建、无人管的管理困境，但是从总体上来讲，小型农田水利工程持续长久的管护机制还没有完全建立，制度还不健全、不完善。虽然说，从2005年之后，咸阳市认识到工程后期管护的重要性，对新建小型农田水利工程都要求建立完善的管护机制，落实工程管理措施，但仍存在诸多问题。最主要的是农业生产者没有主人翁的意识，对农田水利工程认为有国家修建，随意在渠道上砸取水口，随意破坏高效节水灌溉工程。另外，部分工程虽然n第四章咸阳市小型农田水利发展存在问题、机遇与挑战27将工程产权落实到农村经济合作组织，但是产权者将工程通过承包、租赁等形式交由其他人管理，建管用脱节，管理者只管收益，不管维护，工程破损极快，效益发挥锐减。对于公益性较强的工程，尤其是对效益不突出、地处偏远的小水库，不但没人管、没人用，更谈不上长久发挥效益。对于隶属于县级的大型灌区末级渠系，工程所有权不明晰，最后一公里问题始终是困扰灌区和受益区的问题。1996年以来境内成立了53个农民用水者协会，对末级渠系进行管理和维护，但是在协会运行过程中，存在群众参与不够、管理水平不够、经费缺乏、运作困难，工程管护缺乏专门的资金等问题，协会仅能做到灌溉行水管理，在渠道工程养护管理上无法发挥应有的作用。对于高效节水灌溉工程，虽然落实了管理单位和产权单位，但是由于自身管理水平有限，往往是滴灌工程仅能维持2-3年。从长远上，加强工程维护管理还将是一个持续而长久的过程。4.1.4自2011年以来，虽然农田水利国家重视，民众支持，形势好、机遇好，但是，在农田水利的管理机制上还存在着诸多问题。（1）规划发挥作用不明显。虽然市级水行政主管部门组织编制了《县级农田水利规划》、《高效节水灌溉规划》、《咸阳市灌溉发展规划》、《中型灌区节水改造规划》等一系列农田水利规划，并将规划向各相关部门送达。但是，从规划执行情况来看，基本上遵循的较少，都是各自为政、各自为战，多龙治水，区域各部门之间资金整合困难，水利部门根本不知道规划执行到哪里，还需在哪里布置，往往是项目申请了，结果发现其他部门已经在项目区安排实施农田水利工程建设。还有的部门在严格控制开采地下水区域大量布设机井。加之，一些部门缺少向农民征求意见，农户参与度不高，造成规划与实际脱节的问题，还有的部门在必须进行旱作农业的区域规划需水量大的果蔬作物，造成无法衔接的困难。这些都造成规划无法一把尺子量到底、一张蓝图绘到底。（2）工程建设前期程序繁杂。近年来，中央一直在简政放权，简化办事程序，但是项目从立项到最终实施仍需要时间较长。主要三方面：一是项目实施立项要通过设计、评审、修改等程序，另外实施前要执行严格的招投标制度。二是县级政府的一些土政策影响。有的县工程实施前有发改委备案、招标前有标前审计，甚至还有合同审计，每一项增加不必要的管理成本，增加不必要的时间成本，还有的县报账需要近20人签字确认，一套流程下来基本上得2个月。三是设计单位综合素质不高。由于国家扩大内需，设计院水利设计任务较重，加之设计人员素质良莠不齐，导致建设单位迟迟不能拿到施工图施工，拖延了项目建设时机。（3）监管作用发挥不到位。一方面县级水行政主管部门技术力量不足，导致在项目实施中，建设方质量控制不够严格，另一方面，由于小型水利工程各类施工队伍良莠不齐，导致工程质量不高，建设监理单位控制较为困难。同时，其他部门实施的水利工程同水利行业标准不一致，施工标准往往比水利行业低，水利部门过多干涉有过界的嫌疑，n28咸阳市小型农田水利发展研究监管难以到位。同时，乡镇水管站作为农田水利建设的末梢神经，其主要作用是建设管理区域内农田水利工程，由于重新恢复建立，人员、经费、设备等仅能做到人员到位，在乡镇级农田水利建设管理中职能发挥还不完善。加之，在水资源开发管理上，县级水行政部门对水价、提水电价、灌溉用水控制等监管也不是很到位，导致浪费水资源、水费纠纷的情况频发。4.2小型农田水利发展的机遇党中央历来重视农田水利建设在农业生产中的重要作用，党的十八大指出“三农”问题是全党工作的重心，提出加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给(王成文2013)。2011年发布的《加快水利改革发展的决定》，并首次召开了中央水利工作会议，把农田水利建设摆上了国家发展的突出位置，作为水利建设的重点任务之一，要求今后10年全社会水利年平均投入要比2010年翻一番，出台了从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策(中共中央国务院2011)，还将水利管理体制改革提到了新高度。其后四年的中央一号文件，都明确提出要增大农村基础设施建设投入，发展农田水利建设保障粮食安全。尤其是，国家在2015年10月召开的全国冬春农田水利基本建设电视电话会，指出把农田水利基本建设摆到农业农村工作的重要位置，将农田水利建设作为稳增长、调结构的手段，大力推进农田水利基本建设(汪洋2015)。可以说，当前小型农田水利建设国家非常重视，政策机遇历史未有。2010年以来，中央财政逐步启动了小型农田重点县、新增粮食产能田间工程、大中型灌区节水改造、规模化节水示范等项目建设，项目投资越来越大，仅2014年，咸阳市农田水利建设投资就超过3.4亿元，成为本地水利投资的重头戏。同时，现代农业发展带动了现代水利发展，农业企业认识到水源保证对农业生产的重要性，社会办水也逐步在重新兴起，加之项目建设也得到了农业主要生产者农民群众的认可和支持，农田水利工程争着建、抢着管。小型农田水利建设得到了良好的国家资金支持和社会民意支持。总之，当前从国家政策上、从资金扶持上还是从民意支持上，小型农田水利建设将一改以往投资难、建设难、管理难的困难局面，迎来了难得的发展机遇。4.3小型农田水利发展的挑战（1）水环境对农田水利的约束加大。随着国民经济的发展，水资源短缺成为农田水利发展的严重制约。一方面，随着经济发展，城镇化、工业化使用水量不断上升，农业用水的总量将被迫逐步下降，据估算到2050年，中国农业用水比例将要降低到40%以下(中国科学院基础科学局2009)，迫切需要对现有工程加大升级改造，强化用水管理。另一方面，区域地下水开采超出了承载力，地下水位下降，形成漏斗区，灌区可持续发展受到严重制约。同时，水资源污染造成灌溉水质恶化，一些地区构成了对农产品质量n第四章咸阳市小型农田水利发展存在问题、机遇与挑战29安全威胁。（2）现代农业对农田水利提出了更高要求。改革开放以后，农业生产种植结构一改过去单一的粮食种植状况，瓜果蔬菜等经济作物面积不断扩大，据预测到2020年，全国瓜果蔬菜种植面积将占比最大，可达作物总种植面积17%，而粮食作物种植面积不断下降(梁书民2008)。2014年，咸阳市蔬果种植面积达36.67万公顷，粮食种植面积36.07万公顷，可以说，与粮食作物平分秋色(咸阳市地方志编纂委员会办公室2014)。现代的作物种植要求农田水利工程有更高的保证率、有更多的灌溉次数、有更有效的灌溉方法。作为现代农业的重要保证，农田水利工程建设必须紧跟时代发展，但当前农田水利无论从工程设施、运行机制还是从灌溉制度和工程供水保证率两方面，都还不能完全适应现代农业的供给需求。（3）新型农业生产体系需要农田水利新的管理体制。当前，我国社会经济已经进入到发展转型时期，农业、农村、农民发生着巨大变化。一是农村劳动力外出打工，农村基本上为“3861”人员，缺人管理维护，加之镇村组织服务能力弱化，农田水利运行管护缺位明显。二是，现行的农田水利工程运行管理不够灵活，公益性部分负担落不实，水价改革困难等问题影响，农田水利工程管护责任落不实。三是农业生产向规模化、集约化转变(丁春福和高传朋2014)，小型农田水利建设和管理模式都需要做出新都调整。这些都为农田水利从管理、运行、维护等方面适应新的生产体系提出新要求。4.4小结虽然咸阳市小型农田水利发展还存在水资源紧张、投入不足、管护缺位、发展无序等四方面问题，但是，发展机遇和挑战并存，在今后十三五时期内，小型农田水利将获得更多的政策扶持，获得来自各方的资金投入，获得更多的社会关注，将会得到更好更快的发展，战胜挑战，迎来一个快速建设、长效管理的崭新阶段，为实现经济社会可持续发展奠定坚实水利基础。n30咸阳市小型农田水利发展研究第五章国外农田水利建设管理借鉴农田水利设施是农业生产的基础支撑，必须在国家层面进行加强。世界上发达国家在经济不断高速发展的同时，在基础设施建设方面也不断突破，都建立了一套行之有效的农业生产支撑体系，保证了农业生产安全、稳定、高效。掌握和了解发达国家在农田水利建设、运行、管理等方面的做法和政策，借鉴成功经验，有助于破解当前困扰农田水利发展存在的难题，强化工程建设和管理，确保农田水利在农业生产中发挥更有效的作用。5.1农田水利投入机制美国在20世纪以后，农业发展较为迅速，近50%的谷物由16%的可灌溉耕地产出。水资源开发和投资逐步由过去的地方投资或农民自行筹措转为联邦政府主要负担。农田水利建设资金中联邦政府及地方政府占主导地位，约为60%，个人投资不到40%。政府除财政拨款外，还有优惠贷款、债券，同时还有企业和个人自筹资金，形成了多元化的投资主体，投资渠道多样。各投资主体有着明确的划分，公益性工程主要由政府投资建设，对于农业发展需要的由受益者分摊资金，自行建设，政府予以提供贴息贷款。日本农业生产主要以家庭作为个体进行农作物生产。农田水利建设按照项目建设规模和实施的技术难度，分为“国营项目、都道府县营项目、团体营项目”三类。按其法律规定，受益者负担农田水利建设和管理，但是，由于日本国家财力雄厚，投入一直占据各类公益性事业的首位，中央和地方投资占主导地位。政府还通过直接补贴、无息贷款、财政贴息等对农田水利的直接受益者进行补贴，补贴额度要占到建设投资的80%以上，生产经营者仅需承担较少部分农田水利建设投资。法国经济发达，农场主资金充足，但是政府农业投入呈现出多样化的趋势。农田水利投入可以分为三部分，政府实行补贴制，财政对农业投入主要通过农田水利建设，且增长幅度较快，是投入的主力军，农村信贷和农民自由资金成为政府资金的补充。政府通过贷款的灌溉工程补贴额度可达60%以上，合作组织开展的农田水利建设国家补贴可以达到40%，而对于资金规模较大的项目政府补助可达60-80%。法国政府还实行了农业发展建设项目低息优惠的政策进行补贴。澳大利亚农场较多，农田水利建设以政府投入为主，农场主为辅。政府财政主要投资建设公益性工程，农场主根据自身需要自行投资建设生产性水利工程，资金不足时，可获得政府的优惠贷款。以色列是一个缺水国家，政府特别注重高效农业发展(徐方军2000)。由于其财政充足，对于农田水利建设的补助更加宽泛，大多数农田水利项目都由国家投资建设，同时先进的节水技术研究、管理模式等也在政府扶持范围内。n第五章国外农田水利建设管理借鉴31总体来看，各国农田水利普遍以政府投资为主，根据投资项目性质，不断拓展投资渠道，工程建设管理责权利比较明晰，投资主体明确。形成了社会普遍参与的机制，给予社会资本更多的发展机会。5.2农田水利管理机制在做好小型农田水利管理方面，诸多国家推广实行参与式管理的机制，主要解决水费收取难、财政负担重、管理效率不高等问题。而在发达国家作为参与式管理的重要载体—农民用水者协会得到了有效发展，农民参与农田水利的建设、维修养护和管理，改变了以往政府大包大揽农田水利工程建设管理的做法，降低了政府管理成本，又保证了工程正常运行。在法国已有超过30%的灌溉农田采取了协会管理模式，在墨西哥81个大型灌区超过60%的灌溉面积也已采用协会管理。美国政府在农田水利管理中扮演了一个审查和审批等角色，只负责公益性工程的实施。各地区供水协会、灌溉协会等行业协会较为发达，这些协会实行企业化管理，协会成员由用水者、供水者以及科研机构等组成，协会用水需向上游供水公司购买，再按照水权、需水量和用水先后顺序等因素分配给各用水户。灌区管理委员会是美国较为特别的管理模式，其类似于董事会管理。澳大利亚的农田水利工程管理以私有化为主，工程变为受益区农民的股份(贾术艳和颜华2014)。灌区成立董事会对灌区建设、维修养护及运行进行管理，政府进行监管，若没有完成落实折旧基金的要求，则有可能会被取消灌区公司的经营许可证。5.3水价构成机制全球诸多国家执行农业用水价格低于其他行业用水价格的政策，即使在灌溉发展较为发达的国家也不例外，灌溉水价远低于其他用水价格，灌溉用水基本不收取利润，经营单位不以营利为目的，同时，累计加价和分类水价制度得到不同应用。但是，水价普遍达不到成本水价，国家基本都对灌溉水费进行补贴。美国联邦《垦务法》规定，农民在支付运行维护费用后，以农户支付能力为上限不计利息偿还部分工程投资，农业水价不足部分要求通过其他供水服务和发电收益弥补。澳大利亚灌溉水定价完全包含各类成本，供水公司类型有政府控股、政府参股和完全私营，在灌溉水费上，按全部成本对所有用水户核算水价，包括运行费、回报、税收等各项成本构成(高媛媛等2012)，同时还根据作物不同种类、水质、用水量等各方因素综合确定，费用计算采用基本费和计量费两种合计。以色列全国制定统一水价，价位较高，农业用水鼓励节水，实行超定额用水累进加价制度，但是政府通过补偿基金对水价进行补贴,这种模式促进了农业节水灌溉，又保障了农业生产用水。n32咸阳市小型农田水利发展研究5.4国外发展的启示从以上各国的农田水利建设管理的机制体制来看，国外很重视农业灌溉发展，总体分析，有三方面启示：（1）建立了多元化的投融资渠道。农田水利项目投资大、收益期长，上述国家无论是从组织上还是从法律上都在引导小型农田水利建设管理，政府作为工程建设的主要投资者，投资规模不断增多。同时，农田水利工程责、权、利明确，逐级分摊责任和投资，政府资金为主力，农民资金、社会资本与政府资金形成了合力，作为农田水利的主要投资来源。（2）形成了完善的工程管理模式。美国、日本等国家农田水利建设主体、产权主体、管理主体以法律为依据，秉承“谁投资、谁所有、谁受益、谁管护”的原则，政府与社会事权划分清晰，产权落实到位。灌溉管理机构可以自行组织工程建设和管理。同时，用水协会等民间灌溉组织发达，用水自治程度高，工程管理能落到实处。（3）具备了较好的水价管理机制。各国水价征收包含所有成本，但是很少按照市场原则执行，都进行了政府补贴。各灌区累计加价和分类水价制度得到部分应用，但是仍然无法全额征收水费，水价还需进一步探索补偿机制，形成工程良性运转机制。n第六章小型农田水利建设发展对策与措施33第六章小型农田水利建设发展对策与措施当前，国家对农田水利建设不断重视，把农田水利建设作为改善农业生产、增加农民收入的重要途径，政策力度进一步加强，投入不断增加(汪洋2015)。可以说，十三五将是咸阳市水利发展的黄金时期，作为一个关中平原的农业生产大市，更需要在这期间转变发展观念，创新发展模式，加快发展进程，全面强化农田水利建设，为实现城乡一体化、改善“三农”问题奠定坚实基础。针对咸阳市农田水利建设的调查与分析研究，结合当前小型农田水利建设国家政策以及相关理论研究，对当前小型农田水利发展提出以下对策建议：6.1拓宽投资渠道，建立长效投资机制农田水利具有公共性特点，尤其是在我国，农田水利有着“非排他性”和“非竞争性”的隐蔽性特点，从国家发展和稳定角度上看，具有准公益性特点。因此上，政府需要发挥主导作用，引导农民筹资，吸引社会投资，逐步建立长效稳定的投资建设机制。6.1.1（1）加大小型农田水利建设中的政府资金投入总量。要落实从土地出让金收益中提取10%用于农田水利建设的政策(国务院2011)，进一步加大对西北部不发达地区的资金投入。中央和省级政府要逐步增加小型农田水利设施建设的预算资金，建立稳定增长的渠道和机制，加大政府预算投入比，让小型农田水利建设资金与总体财政支出同比增长，最终实现农田水利逐步平稳增长，达到需求规模，并在政策上明确中西部不发达地区市县的农田水利建设地位和责任。市级要加大工作力度，深入研究中省政策，做好项目策划和储备，积极争取上级财政补助资金，并要从本级财政设立专项资金，扶持辖区各县市区小型农田水利建设。县级作为项目的主要实施和管理单位，要承担起主要的建设管理责任，根据自身经济发展实际情况，在同级财政中设立专门的维修养护基金，增加小型农田水利建设配套资金，逐步形成中省市县四级财政倒金字塔形资金投入模式。（2）整合各类小型农田水利建设项目。当前，小型农田水利建设投资来源渠道非常广，主管部门多，在部门利益的影响下，难以形成规模，实现资金聚合效应。中央和省级财政应从顶层进行资金整合设计，分割项目中小型农田水利建设部分，统一捆绑使用，如：农业综合开发、国土部门的土地整理和农业部门的农业发展等项目中农田水利部分，统一安排，集中使用，争取对小型农田水利建设资金进行切块下达，由市县按照《县级农田水利规划》需求分配。市级政府应该进一步按照资金整合办法，打破部门阻碍，县级政府应该突破现有模式，对项目资金按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则(财政部2006)，全面统筹，统一规划，集中使用，全力提高资金n34咸阳市小型农田水利发展研究聚合使用效益。6.1.2小型农田水利工程点多面广，数量众多，世界上各国政府都没有对工程建设大包大揽。因此，政府需要形成一定的激励机制，通过运用补助、贴息等手段,引导社会及民间资本加大投入，共同参与工程建设管理。（1）继续在小型农田水利建设中实行“民办公助、以奖代补”等模式，大干大支持，小干小支持，不干不支持。项目资金可以实行竞争机制，公开申报、择优建设。对于农户，交足自筹资金后，可直接将建成后工程移交其管理经营，对农村合作组织，实行政府资金支持、民主议事，给予一定的农田水利建设管理奖励性补助，充分调动农村及企业各方投资投劳兴建小型农田水利的积极性。（2）提供信贷支持。由于农田水利工程收益不高，政府可以对金融机构提供小型农田水利贷款提供优惠政策，实行贴息、减免税费等措施，减轻贷款农业经营主体的经济负担。（3）提供农田水利管理的补贴机制，提供高扬程抽水灌区的电价补贴、灌区执行水价补贴，运行管理给予管理经费补助，同时，探索风险补偿机制，设立农田水利设施保险，完善涉水建设管理风险分担机制，充分解决管理运行工程后顾之忧。6.2深化管理体制改革，建立长效管理机制虽然咸阳市进行过国有水管单位体制改革、小型水利工程管理体制改革等多项改革，但是工程管护问题仍采用承包、租赁、拍卖等常规形式落实管护责任，管护机制缺乏创新。要落实2011年中央一号文件要求，深化小型水利工程管理体制改革，落实管护责任，创新管护模式，为长久发挥效益奠定管理基础。6.2.1按照中央政策，对小型水库、中小河流及其堤防、小型水闸、小型农田水利工程及设备、农村饮水安全工程、淤地坝、小型水电站等七个方面进一步深化改革(孙继昌2013)。在改革中，政府要发挥主导作用，按照权责一致、政府主导、突出重点、因地制宜、公益属性不变的原则，严格执行“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”政策，明晰工程产权和经营权。针对不同类型工程特点，合理根据产权归属、公益性成分、工程规模和受益范围，对工程进行归类，因地制宜确定具体的经营方式。经营性强、公益性弱的工程可以进行产权转让，公益性强、经济效益低的工程以经营承包为主。同时要进一步探索采取专业集中管理和社会化管理等多种管护方式，鼓励采取承包、租赁、股份合作等方式搞活经营权，鼓励市场化的管护模式，进一步落实工程管护主体和责任，确保n第六章小型农田水利建设发展对策与措施35工程正常运行。同时，要建立稳定长效的管护监督保障机制，政府要参与小型水利工程管理运行，实行水价监督、水资源开采监督、工程运行监督、水事纠纷协调等，建立能上能下的淘汰管理机制，避免出现掠夺式经营。6.2.22013年全国进行了基层水利服务体系健全完善工作，但还有诸多地方需要进一步深化。各级应该进一步加强基层水利服务体系建设，要针对当前农村发展情况，出台资金、项目、经费扶持政策，在现有乡镇水管站的基础上，将区域小型农田水利设施的管理人员经费、维修养护经费纳入财政预算，并拿出专项资金，改善基层工作人员工作环境。进一步加强政策引导，完善人才引进优惠条件，建立健全竞争上岗、定期流动、绩效考评的机制，落实基层人员的待遇，解决晋职晋级问题，调动现有工作人员的积极性，吸引有知识、有技术的外界专业人员投入到基层水利管理中来，改变基层水利服务体系人员结构不合理的现状。同时，加强基层水利人员的业务技能培训，提高知识水平，强化服务能力，切实使乡镇水管站充分发挥资源管理、工程建设、科技推广等公益性职能。6.2.3在发达国家中，农民用水者协会发挥着不可替代的管理作用，是小型农田水利管理的主要力量。在我国农民用水者协会管理更是农村村民自治在用水民主管理上的具体表现。政府应以农民意愿和承受能力为前提，进一步完善现有用水户协会运作和管理体系，组建得力的管理机构，使其真正能承担起用水管理和小型农田水利工程管理职责；在政策上要进一步扶持和支持，首先是解决工程问题，加强工程改造，提高工程完好率，保持灌溉系统良性运行，其次是落实一定的协会扶持资金，用于协会筹备、办公运行和内部管理，确保灌溉管理工作能顺利开展。三是加强制度建设，完善协会规章制度，建立长效运行机制，以制度建设促进用水者协会规范建设，确保实现用水自治、民主管理。6.3强化小型农田水利工程建设管理6.3.1要进一步重视《县级农田水利规划》的引领作用，对现有规划进行修编完善，针对近5年的农业产业发展，坚持大中小并举、中小微配合的原则，区域内逐步完善各类农田水利专项规划，推动小型农田水利科学发展。并以此为平台，以县域内水资源分布为基础，各级各部门加强沟通配合，合理布局和发展农业产业，尽量避免出现产业落地后水利支持无法跟进的尴尬局面。在项目建设上，整合相关水利建设项目，使规划成为一个涉水资金整合平台，从而实现一个规划蓝图绘到底的目标，发挥资金聚合效应，提高资金使用效率。n36咸阳市小型农田水利发展研究6.3.2（1）明晰农田水利建设重点。经过近15年的建设，国家已经初步解决了大型骨干农田水利工程的续建和配套问题，加上十二五以来大规模建设，“最后一公里”问题也已得到了有效缓解。因此，后续工程建设要分类对待，要重点支持产粮区，支持产业发展区，扶持市郊新型农业区。在工程类型上，要把中型灌区骨干工程和大中型灌区干支渠以下的渠道进行重点建设，全面推进高效节水灌溉工程，对山区雨水集蓄利用如水窖、水池等工程加强引导。同时，进一步加大农田水利的维修养护建设，维持工程正常运转，确保工程长久发挥效益。（2）加快农田水利调整适应现代农业。现代农业生产对灌溉水的水质、频次标准要求不断提高。因此，在项目建设中，一是要进一步统筹规划，集中推进农业生产。在区域内调整作物种植类型，推行规模化种植，产业化运作等模式，将种植各异的农作物统一起来，便于区域内实行田林路水综合建设，为农业生产奠定一个高效发展环境。二是要使用高技术含量、高保证率的工程类型，全面为现代农业服务。加大大中小型灌区渠系配套建设，消除最后一公里问题；探索灌区渠道管道化模式，实现管道输配水；大力推广高效节水灌溉技术，逐步退出低水平灌溉。三要优化灌区工程设计，优选灌溉模式。着力在现代农业园区建设高效节水灌溉工程，积极发展管道灌溉、喷灌、滴灌、微喷灌等高效节水模式，试行地表水高效灌溉，争取以最少的水资源实现最大的灌溉效益。6.3.3进一步加强县级水行政主管部门技术力量，严格管理区域内小型农田水利项目建设，规范工程招投标程序，实行项目建设黑名单制度，凡是项目建设有不良业绩者，一律不得从事农田水利工程建设。同时，严格设计和监理选择，确保在项目前期和实施期间发挥应有作用，并要全面发挥赋予乡镇水管站的监督管理职能。在项目建设前中后期，要充分发挥项目建设公示制度，实行县乡村三级公示和建前、建中、建后公示，确保小型农田水利项目建设公开、透明。要开展项目建设绩效考评，对建设质量差、效益不明显的县要削减资金规模、目标考评扣分等制裁措施，确保把项目建成高标准、高效益的优质农田水利工程。6.4推广农业节水，建立合理水价机制农业节水具有显著的社会效益、生态效益和经济效益，对于用水户来说，节水可以减少水费支出、增加收入，对国家来讲，可以节约水资源，改善区域生态环境。因此上，在当前水资源特别紧张，工业、农业用水矛盾突出的前提下，农业节水具有非常重要的意义。n第六章小型农田水利建设发展对策与措施376.4.1节约用水主要在于群众的意识形态，要利用报纸、广播、电视、网络等媒体，深入农村乡（镇）、村及用水户，进行农业节水宣传教育，同时结合宣传进行节水指导，调整农业灌溉方式，使农业节水深入人心，使节水技术人人都懂，降低农业灌溉用水浪费，逐步形成了节约用水、合理用水的良好风气。6.4.2农业灌溉水不在多，而在于更合理的利用有限水资源，达到最优效率。要在区域内注重产业结构调整布置，在丰水区发展高效节水灌溉，推广微喷灌节水技术，推行水肥一体化，减少平原灌区集中的地区灌溉水浪费，在贫水区发展旱作农业，对抗旱新品种加强引进，推广旱地龙等保水产品。同时，进一步发展立体种植、套种等生产模式，达到降低农业用水，提高有限水资源利用效率的效果。另外，对区域内地下水资源要合理利用，不能为了现代农业发展而无限度开采地下水，造成地下水资源破坏。6.4.3充分考虑灌溉工程条件、土壤情况和种植结构等因素影响，综合考虑农田水利设施的管理和维护成本，以及开发成本等工程因素，尤其是对境内的占较大灌溉面积的大中型灌区重新进行水价成本核算，合理确定供水定额和供水成本。在实行新的水价前，要向社会特别是生产者公布农业用水的生产成本具体来源和数目,并通过听证会来征收农户的意见,以取得农户对推行农业用水价格改革的支持。在用水上，要实行超定额用水加价制度，农业用水量超定额越大,单价越高,以经济手段激励农业生产者养成节水习惯，超定额水费用于发展农业节水措施和节水奖励。6.4.4当前水价倒挂严重，灌区水费达不到成本水价的20%，但是仍有较多群众因灌溉水费问题而只浇救命水不浇丰产水。因此上，各级政府要落实资金对农业灌溉建立起两方面的补贴制度，对于国有灌溉管理单位，要从各级财政提取专项资金落实人员经费和运行管护经费，进行管理、运行和维护补贴，继续落实高扬程抽水站电费补贴制度。对于农业生产者，也要进行相应的水费补贴，并落实分类水价制度，经济作物收取全额成本水费，粮食作物收取不超过一定比例成本水费。同时实行补贴制度，根据用水量补贴生产者，确保水费支出不增加，灌溉水量有降低。并要进一步对农民用水者协会进行扶持建设，在协会探索建立起到户水权分配制度，形成内部转让交易、节水奖励办法，农民可通过水权购买水量进行灌溉，用不完的可以进行买卖交易，以经济杠杆推进节水。n38咸阳市小型农田水利发展研究第七章结论农业历来是国家发展的重中之重，是重要的基础产业。全面做好小型农田水利建设管理是夯实农业基础、保障农村发展，促进农民增收的重要前提。本论文分析了咸阳市小型农田水利建设管理的现状，分析了问题，提出了小型农田水利发展的对策和措施。本论文的主要研究成果为：（1）本文通过对咸阳市农田水利发展历史沿革进行了概括分析，认为咸阳建国后农田水利经历了三个重要发展阶段：以发展蓄水引水灌溉水源工程为重点的基础建设阶段、以工程挖潜改造为重点的巩固建设阶段和以全面改造、高效节水为重点的综合转型建设阶段。（2）对咸阳市设施现状从水资源供给、工程投入、建设态势、管理等四方面综合进行了分析，进行了效益分析，认为几十年农田水利建设使全市水利基础得到了全面夯实、粮食安全得到了保障、产业结构得到了优化、农民收入得到了提高，但是小型农田水利建设仍然处于一个传统水利向现代水利转变的转型时期。（3）对农田水利存在的问题进行了探讨，认为当前存在水资源短缺、投入不足、管护缺位、发展无序等四方面问题。对当前面临的机遇和挑战进行了分析，认为当前农田水利建设国家重视，企业支持，群众欢迎，机遇前所未有，但是还面临着水环境对农田水利的约束加大、现代农业对农田水利提出了更高要求、新型农业生产体系需要农田水利新的管理体制等严峻挑战。（4）在借鉴国内外小型农田水利建设管理经验的基础上，提出了当前农田水利发展对策与建议:拓宽农田水利投资渠道；深化管理体制改革、加强工程建设管理、推行农业节水、完善水价机制。n参考文献39参考文献DonoG,GiraldoL,SeveriniS.2012.TheCostofIrrigationWaterDelivery:AnAttempttoReconciletheConceptsofCostandEfficiency.WaterResourcesManagement,26(7):1865-1877.GheblawiMS.2004.EstimatingthevalueofstochasticirrigationwaterdeliveriesinsouthernAlberta:Adiscretesequentialstochasticprogrammingapproach.Ph.D.].UniversityofAlberta(Canada).KonoS,OunvichitT,IshiiA,SatohM.2012.ParticipatorysystemforwatermanagementintheToyogawaIrrigationProject,Japan.Paddy&WaterEnvironment,10(1):75-81.Ouml,UysalZK,AtışE.2010.Assessingtheperformanceofparticipatoryirrigationmanagementovertime:AcasestudyfromTurkey.[7].RosegrantMW,RinglerC.2000.Impactonfoodsecurityandruraldevelopmentoftransferringwateroutofagriculture.WaterPolicy,1(99):567-586.WardFA.2010.FinancingIrrigationWaterManagementandInfrastructure:AReview.InternationalJournalofWaterResourcesDevelopment,26(3):321-349.白小宁,杨成永,王少刚.2015.灌区农民用水者协会运行探索.地下水,(03):98-99.柏胜.2014.农村税费改革后农田水利基本建设问题的分析与对策.http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_csjsllyj2014320405.aspx[2015-9-13].财政部,水利部.2009.关于印发《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法》的通知.财政部.2006.财政部《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》.农村财政与财务,(8):45-47.畅建霞,王丽学.2010.水资源规划及利用.黄河水利出版社:1.陈汉卿.2009.我国粮食安全问题研究.[硕士学位论文].重庆市：西南大学.陈华,温连青,张梅玲.2011.我国农田水利建设的财税支撑长效机制研究.财政研究,(06):29-31.陈雷.2011.深入贯彻落实中央一号文件精神全面开创中国特色水利现代化新局面.中国水利,(12):1-7.陈艳.2008.基于协调发展的区域水土资源优化配置研究.[硕士学位论文].南京：河海大学.崔伟.2005.关于我国经济发展中面临主要资源问题的思考.国际技术经济研究,(01):38-42.丁春福,高传朋.2014.我国农村土地规模化经营刍议.农业经济,(9):84-85.高媛媛,姜文来,殷小琳.2012.典型国家农业水价分担及对我国的启示.水利经济,30(1):5-10.桂丽.2014.云南省农田水利建设多元化投入机制研究.中国农村水利水电,(6):5-8.国务院.2011.中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定.http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical/zhonggsl201104002[2015-10-25].国务院发展研究中心完善小型农田水利建设和管理机制研究课题组,韩俊,何宇鹏,王宾.2011.我国小型农田水利建设和管理机制:一个政策框架.改革,(08):5-9.n40咸阳市小型农田水利发展研究黄玉金,郑方振.2010.农田水利研究综述.http://d.wanfangdata.com.cn/Periodical/xinnc201007044[2015-9-20].贾术艳,颜华.2014.发达国家农田水利建设与管理的特点及其经验借鉴.中国农村水利水电,(03):150-153.柯龙山.2010.我国农田水利设施供给机制:变迁、困境与创新——基于南方旱涝灾害的思考.农业现代化研究,(05):534-537.李安军.2014.泰安市岱岳区农田水利建设问题研究.[硕士学位论文].泰安市：山东农业大学.李萍.2015.广西农田水利建设财政投入研究.经济研究参考,(23):39-41.李泉,刘燕平.2013.我国农田水利发展与投融资机制创新.山东农业科学,45(1):147-151.李沚娱.2014.我国小型农田水利设施供给问题研究——基于湖北省N县的调查.[硕士学位论文].重庆市：重庆大学.李忠杰.2013.黑龙江省农田水利基础设施投资问题研究.[硕士学位论文].哈尔滨市：东北农业大学.梁书民.2008.中国城镇化发展与食物均衡战略.中国农业出版社.刘石成.2011.我国农田水利设施建设中存在的问题及对策研究.宏观经济研究,(08):40-44.刘新生,王晓红,李兴涛,赵晓峰,王亚娟.2011.近50年咸阳市区降水变化特征及突变分析.陕西农业科学,57(2):52-56,112.陆杰斌.2005.中国水资源危机成因的经济分析及其解决办法.中国农学通报,(05):400-403.罗兴佐.2011.论新中国农田水利政策的变迁.探索与争鸣,(08):43-46.世界资源研究所.2015.世界资源研究所发布2040年国家水资源压力排名.http://wri.org.cn/waterstressranking2040[2015-10-13].侍小翔.2012.我国农村农田水利建设的有效供给研究.新农村（黑龙江）,(7):194.水利部.2014.2014年中国水资源公报.http://www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/szygb/qgszygb/201508/t20150828_719423.html[2015-8-4].宋保胜.2012.河南省粮食核心区农田水利设施状况调查.江苏农业科学,(03):361-363.孙继昌.2013.加快推进小型水利工程管理体制改革确保工程安全运行和效益充分发挥--《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》解读.水利建设与管理,(6):1-4.汪洋.2015.全国冬春农田水利基本建设电视电话会议上的讲话.http://www.gov.cn/2015-10/30/content_2956284.htm[2015-10-30].王宾,高芸.2014.国外小型农田水利建设和管理经验及借鉴.农村.农业.农民(A版),04期(04):31-32.王成文.2013.提高综合产能发展现代农业增强全面建设西部强省的基础支撑——关于我省粮食安全的几点思考.陕西发展和改革,(01):11-13.王冠军,陈献,柳长顺,张秋平,戴向前.2010.新时期我国农田水利存在问题及发展对策.中国水利,(05):10-14.王冠军,柳长顺,刘小勇,王建宇.2011.新时期农田水利发展的有关问题探讨.水利发展研究,(07):42-46.王冠军,柳长顺,王健宇.2015.农业水价综合改革面临的形势和国内外经验借鉴.中国水利,(18):14-17.王瑞芳.2008.大跃进时期农田水利建设得失问题研究评述.北京科技大学学报(社会科学版),(04):122-130.n参考文献41王友贞.2005.区域水资源承载力评价研究.[博士学位论文].南京市：河海大学.王志敏.2006.张掖市水安全的定量评价.[硕士学位论文].兰州：西北师范大学.温立平.2007.小型农田水利工程的公益性探讨——民间资金建设农田水利工程案例的分析.中国农村水利水电,(06):49-50.温立平.2015.对农业水价综合改革的认识与建议.中国水利,(8):60-61,64.咸阳市地方志编纂委员会办公室.2014.咸阳年鉴.陕西出版传媒集团陕西人民出版社：86-87咸阳政府网.2015.咸阳概况.http://www.xydqw.com/sqgl/sysqjj/201504/t20150401_600020.htm[2015-10-31].肖凡.2015.水—可持续发展的核心.http://china.huanqiu.com/News/mofcom/2015-03/5980747.html[2015-9-17].徐方军.从以色列的水资源开发利用看我国西北地区的水资源开发利用:中国水利学会第一届学术年会,北京,2000[C].杨国志.浅论世界及我国淡水资源的保护:2005年中国法学会环境资源法学研究会年会,武汉,2005[C].杨朔.2008.当代中国农田水利建设变迁研究.[硕士学位论文].杨凌：西北农林科技大学.杨永华.2011.对我国农田水利建设滞后的原因透视及立法思考.农业经济,(1):3-5.张跟朋.2013.新农村建设背景下小型农田水利建设的现状和对策.[硕士学位论文].山东农业大学.张旺.2010.关于水利投融资机制的探索和创新.中国水利,(14):18-21,65.张肖.2015.农田水利投入主体的分析.中国水利,(17):1-2.张岩松,朱山涛.2012.积极推进西北地区发展高效节水灌溉.中国水利,(21):34-36.张岩松,朱山涛.2013.财政支持农田水利建设政策取向的几点思考.财政研究,(03):36-40.郑红明.2015.粮食市场十年牛市行情或将终结.中国粮食经济,(1):45-46.中共中央国务院.2011.中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定(2010年12月31日).中国水利,(04):1-4.中国科学院基础科学局.2009.中国至2050年农业科技发展路线图.应用与环境生物学报,(02):242.钟玉秀,李伟.2010.加强我国小型农田水利建设的对策建议.水利发展研究,(03):12-16.周顺,张小平,龚振宇.2014.苏南小型农田水利工程设施管理改善初探.中国水利,(05):20-22.周学文.2009.新中国成立60年的水利基础设施建设与投融资政策.中国水利,(18):47-49.n42咸阳市小型农田水利发展研究致谢时光飞逝，转眼间，研究生生活即将结束，奋斗和辛劳成为丝丝的记忆，甜美与欢笑也都尘埃落定。西农浓厚的学习氛围、严谨的科学精神时刻在激励着我成长，这里有学习到新知识的欣喜，有认识新伙伴的喜悦，更有来自导师和学院老师关怀的温暖。我在这里,由衷的感谢大家对我的关心和帮助,使我的学习生涯画上圆满的句号。首先，我要感谢我的导师蔡焕杰教授。这篇论文是在蔡老师的指导下得以顺利完稿。老师渊博的学识、严谨的治学态度令我在攻读硕士学位期间受益颇深,以完美的人格魅力为我以后学习和工作的树立了榜样。在此,谨向老师表示深深的敬意和由衷的感谢!同时，还要感谢学院老师和单位领导同事，给我莫大的关心和帮助,始终支持我鼓励我,让我在学术之路上坚持到底,顺利完成学业的学习。也还要感谢一起进修的同学们，和你们相处的点点滴滴都是我人生中最宝贵的财富，在校期间学习、生活上给我了莫大的关心和帮助，也给我论文写作过程中给我许多鼓励。最后我还要感谢我的家人,尤其是我的妻子，在我研究生求学生涯中给予我无微不至的关怀,为了家庭操作劳累毫无怨言，给我了无比强大的精神支持。正是他们在默默的支持,我才能够安心学习和顺利地完成学业!请允许我再次真诚地感谢大家!n作者简介43作者简介李普超，男，1979年10月出生于陕西省户县农村。1998年9月-2002年7月在陕西理工学院建筑工程系建筑工程专业学习，获得工学学士学位。2002年12月至今在咸阳市水利局从事农田水利建设管理工作，先后获得助理工程师、工程师资格。2011年起至今，参加西北农林科技大学水利工程研究生班学习。期间，完成了《咸阳市高效节水灌溉规划》、《咸阳市雨水集蓄利用规划》等多项地区规划编制工作。