我国农田水利设施建设和治理的政府责任研究 54页

学校代码10459学号或申请号201322061060密级专业硕士学位论文我国农田水利设施建设和治理的政府责任研究作者姓名：胡阔东导师姓名：桑东莉副教授专业名称：法律硕士（法学）培养院系：法学院完成时间：2015年5月nAthesissubmittedtoZhengzhouUniversityforthedegreeofMasterStudyongovernmentresponsibilityinourcountrytheconstructionoffarmlandwaterconservancyfacilitiesandmanagementByHUKuo-dongSupervisor:Prof.SANGDong-liJurisMasterLawSchoolMay,2015n学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研宄所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。学位论文作者：曰期：知•>、年<月|曰学位论文使用授权声明本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。学位论文作者：曰期：年“丨日n摘要农业是我国经济发展中的基础产业、支柱产业，而农田水利设施则是农业发展的基础和保障，也是解决“三农”问题的关键一环。在水旱灾害频发、水资源短缺严峻形势下，加强政府在建设和治理农田水利设施方面的责任和义务，建立与市场化经济相适应的现代化农业管理和运行机制，既是提高农田节水灌溉效率的关键，又是促进农田水利工程现代化及可持续利用的手段，同时也是保障我国粮食安全及实现高效、经济、节约的现代化农业的有效措施。当前，我国在水利方面制定的规定政府责任的法律法规规范可以说数量繁多，如《防洪法》、《水法》、《河道管理条例》、《小型水库管理办法》等等，对我国水利设施的建设和治理及发展发挥着巨大作用。但对政府的建设和治理责任规定较多，对政府违反法律规定所应承担的法律责任则规定较少，与农业生产息息相关的农田水利的建设和治理更是缺少专门的基干法律或者行政法规以及管理机构，对政府责任的规定更是凤毛麟角，使得农田水利设施处于法律保护的缺位及政府责任缺失的地位和状态。基于此，本文作者拟从政府责任的角度来阐述我国农田水利设施建设和治理问题。在责任政府和政府环境责任理论、新公共服务理论等理论基础上，通过分析我国政府履行建设和治理农田水利责任的现状及存在的法律问题，认为政府责任的缺失和相关法律制度的缺位是导致我国农田水利供给不到位的根本原因；由此，提出强化政府责任是破解当前我国农田水利供给困境的关键所在；接着分析了我国政府在农田水利建设中承担的决策、规划、管理等责任及各级政府所处的角色定位；并以此为完善我国在农田水利管护方面的法律规范及落实政府责任，实现农田水利发展现代化，保障农业生产能力的提高和国家粮食安全提出合理化建议。关键词：农业；农田水利设施；发展现状与问题；建设和治理；政府责任；InAbstractAgricultureisthebasicindustryandpillarindustryoftheeconomicdevelopmentofourcountry,andirrigationandwaterconservancyfacilitiesisthebasisandguaranteeofagriculturaldevelopment,butalsotosolvethe"threeruralissues"ofakeyring.Infrequentfloodsanddroughts,waterresourceshortagesituationisgrim,strengthenthegovernmentresponsibilityandobligationintheconstructionandmanagementofirrigationandwaterconservancyfacilities,establishandmarketeconomytoadapttothemodernagriculturalmanagementandoperationmechanism,isthekeytoimprovethefarmlandwater-savingirrigationefficiencyandpromotewaterconservancymodernizationandsustainableutilizationmeans,andensurefoodsafetyofourcountryandrealizetheefficient,economicandconservationofagriculturalmodernizationofeffectivemeasures.Atpresent,formulatedintermsofwaterconservancyinChinagovernmentliabilityprovisionsoflaws,regulations,normscansaidthenumberofdifferent,suchasthefloodcontrollaw,"waterlaw","regulationofriveradministration,thesmallreservoirmanagementapproach"andsoon,onChina'swaterconservancyfacilitiesconstructionandmanagementanddevelopmenthairwavingahugerole.Butmoreconstructionandgovernanceofliabilitytothegovernment,thegovernmentinviolationoftheprovisionsofthelawshouldbearthelegalresponsibilityprovideslessandagriculturalproductioniscloselyrelatedtotheirrigationandwaterconservancyconstructionandmanagementislackofspecializedbackbonelaworadministrativerulesandregulationsandmanagementmechanism,theprovisionsoftheresponsibilityofgovernmentisrare,theirrigationandwaterconservancyfacilitiesinthestatusandthestatusofthelegalprotectionoftheabsenceandlackofgovernmentresponsibility.Basedonthis,thispaperfromtheperspectiveofgovernmentresponsibilitytoelaboratefarmlandandwaterconservancyfacilitiesconstructionandgovernanceissues.Ontheresponsiblegovernmentandthegovernmentenvironmentalresponsibilitytheory,newpublicservicetheory,throughtheanalysisoftheChineseIIngovernmentthelegalproblemsofthestatusquooftheconstructionandmanagementofirrigationandwaterconservancy,andperformingthattheabsenceofthelackofgovernmentresponsibilityandtherelatedlegalsystemisthefundamentalcauseofthesupplyofwaterconservancyinChinaisnotinplace,therefore,thestrengthenedgovernmentresponsibilityisthekeytobreakthecurrentourcountryfarmlandwaterconservancysupplydifficulties.ThenanalyzestheisbornebytheChinesegovernmentintheconstructionoffarmlandirrigationandwaterconservancyindecision-making,planning,management,andalllevelsofthegovernment'srole;andtakingtheopportunityimproveChina'slegalnormsinthemanagementandmaintenanceofthefarmlandwaterconservancyandimplementingthegovernment'sresponsibility,realizethemodernizationofwaterconservancydevelopment,guaranteethecapacityofagriculturalproductionandtheimprovementofnationalfoodsecurityputforwardreasonablesuggestions.Keywords:agriculture；waterconservancyfacilities；currentsituationandproblemsofconstructionandgovernance；governmentresponsibilityIIIn目录中文摘要..................................................IAbstract.................................................II目录.....................................................IV引言......................................................1一背景和意义.......................................................1二国内外文献综述...................................................4三研究方法.........................................................5四创新性...........................................................6第一章我国农田水利设施建设治理中有关政府责任的基本理论...7第一节相关理论综述.............................................7一责任政府与政府环境责任............................................7二新公共服务理论...................................................8三公共产品理论.....................................................8第二节农田水利基础设施的属性特征...............................9一农田水利设施的外部性与生态效益属性................................9二农田水利设施的公共产品属性.......................................10第三节我国政府农田水利设施建设和治理的责任主体地位............11一中央和地方各级政府的行为逻辑分析.................................11二我国政府农田水利设施建设和治理的责任主体地位.....................12第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析..13第一节我国政府在农田水利设施建设治理中存在的问题..............13一政府农田水利设施投资决策规划现状...............................13IVn目录二政府农田水利管理机制不健全.......................................16三农田水利基层执法队伍质量薄弱....................................17四农田水利立法中政府责任缺失.......................................17第二节我国政府农田水利建设治理责任缺失的原因分析.............19一农田水利立法缺乏基干法律或法规、立法滞后.........................19二我国政府农田水利执法机制不健全...................................20三缺乏必要的监督和监察.............................................21四地方政府农田水利设施建设和管护观念淡薄..........................22五政府之间及政府与民众之间的博弈...................................22第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任....25第一节强化政府农田水利水利设施建设和治理责任的必要性..........25一农田水利设施对农业发展的重要性是强化政府责任的必然要求..........25二农田水利的公共产品属性决定着强化政府责任的必然性.................27三农田水利工程对生态环境的影响要求必须强化政府的责任...............27第二节我国政府农田水利建设和治理责任分析......................28一我国政府在农田水利建设和治理中的责任构成.........................28二地方各级政府在农田水利建设中的角色定位...........................32第四章强化政府农田水利设施建设和治理责任的法律机制建议..35第一节各级政府应树立正确的农田水利发展理念....................35第二节完善政府施建设和治理农田水利设责任的法律制度............36一健全政府水利投入融资机制的法律措施和制度.........................36二加强农田水利监督、确保政府责任落实的法律规范措施.................36三严格政府水利建设规划与实施、保障水利生态环境安全.................37四完善农田水利立法明确政府责任、健全法律责任追究制度.............38五建立健全农田水利建设环境影响评价制度及生态农田水利建设..........39结语.....................................................41Vn目录参考文献.................................................42个人简历.................................................44致谢.....................................................45VIn引言引言一研究背景和意义（一）我国面临的水资源严峻形势水资源是国家发展经济的基础性要素，是人类生产生活必需品，是人类最基本的生产资料和公共物品，更是农业经济发展的命脉。随着人口、粮食需求的增加，社会经济发展对水资源的需求逐年递增，水资源紧缺的状况将会更加严峻，日益成为制约我国经济发展的瓶颈。表1我国水资源供给情况（水量：亿方；比重：%）年份水资源总总供总供水量地表水源地表水源地下水地下水源量水量占水资源供水量供水量占源供水供水量占总量比重总供水量量总供水量比重比重2007年25255581923.0472481.2106918.42008年27434591021.5479681.2108518.32009年24180596524.74839.581.11094.518.42010年30906.4602219.54883.881.1110818.42011年23256.7610726.34953.381.1110918.22012年29528.8613120.84953.880.8113418.52013年27957.9618322.1500881.01125.318.2数据来源：根据历年中国水资源公报整理①②由表1显示，我国以地表水和地下水为主要形式的水资源总量约占降水总量的42%—47%，但我国是农业大国，人口众多，地形复杂，各地地下水与地表水的缺乏或者开采困难，水资源供需矛盾突出；受地形、季风性气候的影响，降水在区域性、季节性等时空的分布上极不均匀。根据表1-1可得出，我国近几年平均水资源总量为2.69万亿m3，比常年值有所减少，而我国人均水资源拥有量只有2200立方米，仅为世界平均水平的四分之一；我国每年的水资源供给①地表水资源量是指河流、湖泊、冰川等地表水体逐年更新的动态水量，当地天然河川径流量。②地下水资源量是指地下饱和含水层逐年更新的动态水量，即降水和地表水入渗对地下水的补给量。1n引言①量在缓慢增加，年平均总供水量6020亿m3，约占水资源总量的22.4%，开发利用效率较低；地下水供水量虽占总供水量的18.3%，但其年均供水总量在缓慢增加，达到1103.5亿m3，较1997—2006年十年平均1050亿m3增加了60亿m3，地下水的开采量在逐渐增加。（二）我国水旱灾害状况受全球变暖、气候异常的影响，我国的旱涝灾害频发，且持续时间长、波及范围广、损害程度深。全年降水量的70%—80%集中在汛期（6月—9月），由于传统农田水利工程的破损及储水、排水系统的不完善，往往发生严重的洪涝灾害；我国的干旱缺水现象日益严重，特别是华北、西北、西南地区干旱缺水问题，东部地区的旱涝问题以及素有“十年九旱”说法的春旱、伏旱更是年年加剧。农作物、经济作物每年都有不同程度的减产减收，水利设施也因水旱灾害损毁严重，造成较大损失，这直接影响着我国粮食生产的增产增收和农业经济的稳定、可持续发展。②目前，全国农作物因洪涝年均受灾面积千11174.1公顷、成灾面积5547.93千公顷，绝收面积1563千公顷；因旱年均受灾面积17271.1千公顷、成灾面积8889.91千公顷，绝收1903.92千公顷，明显小于1991—2007年的平均值25898.35千公顷、13873.06千公顷和2913.14千公顷；全国因旱涝灾害造成粮食年均减产320.23亿公斤，比1991—2006年平均值（284.1亿公斤）多36.13③亿公斤。每年全国因旱涝灾害造成的中小各种水库、水闸等农田水利工程损坏数量庞大，水利设施损失巨大，这不仅导致农田灌溉异常，干旱时缺水灌溉，洪涝时排涝困难，也增加了政府对水利工程治理维修的成本以及加剧了粮食和经济作物的减产减收。（三）我国农田灌溉用水现状④我国是农业大国，而农业用水则是用水专业户，农田灌溉用水又是农业用①供水量指各种水源为用水户提供的包括输水损失在内的毛水量和，按受水区分地表水源、地下水源和其他水源统计。②农作物受灾面积：因洪涝或者干旱造成在田农作物产量比正常年产量减产1成以上（含1成）的播种面积（含成灾、绝收面积)。作物成灾面积：因洪涝或者干旱造成在田农作物受灾面积中，作物产量比正常年产量减产3成以上（含3成）的播种面积（含绝收面积）。作物绝收面积：因洪涝或者干旱造成在田农作物成灾面积中，作物产量比正常年产量减产8成以上（含8成）的播种面积。③资料来源：根据2007—2013年历年《全国水利发展统计公报》和《中国水旱灾害公报》整理。④农业用水包括农田灌溉用水和林、果、草地等灌溉及鱼塘补水等。2n引言水中的重中之重。随着社会、经济的快速发展，耕地播种面积和灌溉面积不断扩大，农业用水量也在逐年攀升。表2我国农田灌溉用水占用情况（水量：亿方；比重：%）年份总用水农业用农业用水量农田灌溉农田灌溉占农田灌溉量水量占总用水量用水量农业用水的占总用水的比重比重的比重2000年5498.03782.668.8346691.6063.042007年5819.03602.061.9329391.4256.622008年5910.03664.262.0331290.3956.062009年5965.23722.362.4335490.1156.232010年6022.03691.561.3339691.9856.392011年6107.23743.561.3336990.0855.162012年6131.23902.563.6351189.9657.262013年6183.43921.563.4343087.6855.08数据来源：根据历年《中国水资源公报》和《中国灌溉排水发展研究报告》整理①根据表2及历年相关统计显示，全国总用水量在总体上呈缓慢上升趋势，与每年总供水量基本持平，水资源供给难以满足社会、经济发展的用水需求；农业用水则受作物结构、节水水平、气候降水和实际灌溉面积等因素的影响总体呈上下波动，缓慢降低趋势，其占总用水量的比例虽有所减少，但相对来说仍占有60%以上的比重，高效节水空间较大；农田灌溉用水量近年来有所减少，其在农业用水及总用水中所占比例虽逐年减少，但仍然占农业用水的90%、总用水量的55%以上，农田灌溉用水利用效率仍较低下，这也影响着工业、生活中的用水状况，在提高节水效率、减少浪费上任重道远。当前，水资源紧缺问题日益成为制约我国经济、社会发展的“瓶颈”，也是我国亟需解决的严峻问题之一。而现代化农业所追求的是高效、经济、节约，其核心是建立现代化科学技术和经营模式支撑的农田水利工程及其治理运行机制。良好的农田水利设施系统具有防洪、排涝、抗旱、灌溉、节水供水等功能，能够提高农业综合生产能力和竞争力，推进农业和农村经济结构的战略性调整，进而推进农业产业化、集约化经营，提高农业生产综合效益，促进农田经济的良好发展，保障农业的基础性地位和国家粮食安全。因此，在农业发展中，落①用水量是指各类用水户取用的包括输水损失在内的毛水量之和，按生活、工业、农业和生态环境四大类用户统计。3n引言实政府农田水利政策，强化政府农田水利建设和治理的责任，对农业现代化的实现尤为重要。二国内外文献述评（一）国外文献综述国外许多学者也在面临世界气候变化异常、粮食安全问题情形下，对农田水利设施建设和治理及水资源的保护问题进行大量的调查研究：亚当·斯密认为基础设施建设是国家的基本职能之一，国家有责任修建包括公路、桥梁及农田水利等在内的农村公共基础设施。RosegrantandRingler在实地考察发达国家和发展中国家农田水利建设现状的基础上，分析得出，发达国家和地区的政府承担着农田水利建设的主要责任和成本消耗以弥补市场自身的缺陷；而发展中国家或不发达地区，由于财政的紧缺限制，民间社会组织和①受益者负担着农田水利建设的主体责任和成本花费。vanAstandBoot通过对欧洲水资源管理政策的研究，认为水利政策的制定，需要诸如环保部门、民间组②织、公众等多元主体的共同参与。Gheblawi的研究表明，对于农田水利设施的建设和管理，可以通过采取灵活措施的方法将部分政府职责移交给农民协会或③其他民间社会组织。（二）国内文献综述目前，我国学者主要从供给主体、财政资金投入以及治理模式和市场化管理等公共管理学、经济学方面对农田水利的建设和治理进行研究。很少从法律调整与约束机制的角度和思维进行研究。俞雅乖指出，实现农田水利基础设施建设和治理的可行路径是构建以政府④为供给主体和主导地位、社会资本参与和市场配置为多元的供给体系。邢攸三认为我国现有的法律法规在农田水利建设管理上存在管理缺位、职责交叉和部门之间工作不协调，而且法律法规框架体系繁复，涉及农田水利的法律法规更①Rosegrant，MarkW.andRingler,Claudia:：ImpactonFoodSecurityandRuralDevelopmentofTransferringWaterOutofAgriculture[JJWaterPolicy，2000年第8期，第567-586页。②vanAst,J.A.andBoot,S.P.ParticipationinEuropeanWaterPolicy[J].PhysicsandChemistryoftheEarth,2003年第12期，第555-562页。③Gheblawi,M.S.EstimatingthevalueofstochasticirrigationwaterdeliveriesinsouthernAlberta:Adiscretesequentialstochasticprogrammingapproach[M],Canada:UniversityofAlberta,2004④俞雅乖：《“一主多元”农田水利基础设施供给体系分析》，《农业经济问题》2012年第6期，第55-60页。4n引言是笼统、驳杂。他认为在制定农田水利法中应“明确中央和地方的事权划分，明确水利、农业、国土、环境、财政、发改委等部门在农田水利建设和治理中①法律地位与具体职责。”杨永华在分析我国农田水利建设现状的基础上，指出立法缺位及体系不健全是我国农田水利设施建设滞后的原因，进而明确提出强化并落实政府责任，明晰责任主体、健全管理机制，创新投入机制等方面加强②农田水利建设和治理。柳长顺、丁惠英在梳理台湾地区农田水利法律法规体系的基础上，系统分析农田水利组织管理、投入、灌溉用水管理与保护及灌溉工程设施的运行维护等方面的法规规定，为我国政府立法明确农田水利管理单位③的地位及职责以及明确各级政府农田水利建设和治理责任提供借鉴意义。综上所述文献资料，国内外学者集中于在供给机制、治理机制等公共管理或者经济学角度来研究当前形势下如何建设和治理农田水利以适应水资源紧缺状况。我国学者还对农田水利建设和管理的现状和问题进行了剖析和探索，对我国政府加强水利工程建设和治理提供宝贵的借鉴意义。尽管现阶段，国家政府对农田水利的投入程度不断加深，但仍有很多地方政府对农田水利建设和治理重视不够，缺少现代化的管理方式和治理模式。如何在现阶段加强政府建设和治理农田水利的主导地位，落实政府责任，完善政府水利建设服务职责及相应法律规范体系，仍有待深入探索。三研究方法（一）理论分析与实证分析相结合本文通过理论与系统相结合的方法探讨我国政府在履行建设和治理农田水利职责方面存在的法律问题。一方面，通过数据调查与整理，进行纵向对比分析及典型地区数据分析，探索我国政府在履行农田水利工程建设和治理职责中存在的问题和困境；另一方面通过政府公共服务理论、公共产品理论及责任政府理论等分析我国政府作为农田水利供给主体的主导地位及其行为逻辑，并利用利益博弈的对比来研究影响我国政府供给农田水利工程的因素。①邢攸三：《对农田水利立法必要性可行性的分析和建议》，《农村水利》，2007年，第9期，第47页。②杨永华：《对我国农田水利建设滞后的原因透视及立法思考》，《农业经济》，2011年，第1期，第3—5页。③柳长顺、丁惠英：《台湾地区农田水利法规体系及相关规定分析》，《水利发展研究》，2010年，第4期，第30—33页。5n引言（二）比较分析与规范分析相结合本文对我国现有的法律法规中涉及农田水利设施建设和治理的方面进行梳理及分析，了解在农田水利法规政策方面存在的问题和困境；在此基础上，整理分析我国在履行职责过程中存在的法律缺位和责任缺失的现状与原因，进而作出我国现阶段政府在履行农田水利建设和治理中对策和建议。四创新性本文笔者在研究角度方面有一定的创新性。近年来，我国虽每年投入大量的资金、人力和物力进行大中型水利工程的建设，但缺乏对农田水利的管理和修缮，特别是与农业生产紧密联系的小型农田水利工程的治理更是重视不够：荒废、遗弃、破坏等现象比比皆是。但我国学者对农田水利的研究基本都是集中在环境经济学、公共管理学及环境工程学等领域，很少从法律的角度研究探析强化政府农田水利建设和治理的职责。本文将从我国政府履行职责的现状、法律规定及存在问题等方面对农田水利设施建设和治理进行分析，并从我国政府的法律责任角度构建我国农田水利设施建设和治理的法律机制。6n第一章我国农田水利设施建设治理中有关政府责任的基本理论第一章我国农田水利设施建设治理中有关政府责任的基本理论第一节相关理论综述一责任政府与政府环境责任受西方“责任政府”理念影响，作为一种新的行政法理念，我国理论界和学术界也在逐渐加深对其探讨。“人们在设计政府模式的时候，提出许多种政府类型，如有限政府、效率政府、廉价政府、服务政府、法治政府等等，但是最关键的还是责任政府。只要一个政府真正成为责任政府，那么，它也就会是一①个有限的、效率的、廉价的、服务的、法治的政府。”“作为民主社会的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采取行动加以满足，政府必须积极履行其社会义务和职责……从广义上看，政府责任是指政府能够积极地对社会和民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益……从狭义上看，政府责任意味着政府机关及其工②作人员必须承担因违反法律义务所产生的否定性法律后果，即法律责任。”政府环境责任也是一种政府责任，其又称政府生态责任，是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力(即政府第一性环境责任又称积极环境法律责任)以及因违反上述法律规定的义务和权力而承担的法律后果(又称消极政府③环境责任,也称政府第二性环境责任)。政府环境责任包括政府环境保护职权或权力、政府环境保护职责或义务以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律而依法承担的政府环境法律责任(包括不履行职责和义务、不行使职权和权④力、违法行使职权等)。责任政府要求行政机关在行使权力过程中，强化义务意识和责任意识，以①李景鹏：《政府的责任和责任政府》，《国家行政学院学报》，2003年第5期，第18页。②张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》，2000年第2期，第75—79页。③在责任政府中，积极责任指的是政府及其行政人员应当积极履行与其权力相联系的职能与义务，即“分内应做的事”。反之，消极的责任是指政府及其行政人员没有做好“分内应做的事”，即没有履行好社会规定的义务，或违反法律规定的义务以及违法行使职权所应承担的否定性后果，即应被追究的责任。④蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，《河北法学》，2008年第3期，第19页。7n第一章我国农田水利设施建设治理中有关政府责任的基本理论公众利益为出发点和落脚点，认真履行职责，服务民众，维护民众权益。农田水利设施作为一种公共设施，迫切要求政府承担起建设和治理的责任；同时，农田水利对于农业生态系统的调节与保护作用，又要求政府必须承担保护农田水利的环境责任。二新公共服务理论新公共服务理论是以民主和公共利益为价值追求的新的政府管理模式，是对新公共管理理论的反思和批判，它要求关注公众利益，保护大众权益。美国行政学家罗伯特·丹哈特教授在其《新公共服务：服务而非掌舵》一书中，阐①述了以公民为中心的新公共服务的主要内容：第一：服务，而不是掌舵。公共管理者的工作就是服务公民，回应并满足民众的共同利益需求，而不是追求权力，“奴役”社会，控制一切。第二：追求公共利益。公共行政官员应当把眼光从自身利益扩展到公共利益上，将公共利益作为行政和管理的最终目的和根本出发点，创造良好的环境，保障公众的话语权和参与权。第三：思考具备战略性，行为具备民主性。政府对公众必须要公开透明，取得民众信赖，促进公众参与。在保障公众利益的前提下，制定具有全局性、长远性和战略性的决策和规划，同时，听取民众对公共利益的需求和心声，鼓励民众参与决策的制定，实现政府行为的民主化和科学化。第四：服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益就是共同利益，其实一个整体，而非个人利益的简单相加。政府与公民的关系也不是简单的企业和顾客的关系，公共政策的制定必须考虑每个个人的利益，从全局和整体上满足公众需求。新公共服务理论高度重视公民权益和公共利益，它摒弃了传统公共行政理论的缺点，将政府的角色定位于服务者和参与者，而非掌舵者和驾驭者。它强调尊重公民权利，呼吁维护公共利益，政府的职能就是鼓励公众参与，认真履行其应负的服务大众的职责，这更为适合现代公共管理和实践的需求。①罗伯特·D·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特：《新公共服务：服务而非掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2004年。8n三公共产品理论①公共产品是和私人产品相对而言的，一般指具有使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。1954年，萨缪尔森首次提出公共物品的概念：“一个人对某种产品的消费，都不会导致其他人的消费减少，每个人消费公共产品的总量等于该公共产品的总量”。布坎南在《俱乐部的经济理论》中指出，现实中绝大多数的产品介于公共产品和私人产品之间，并不都是萨缪尔森所定义的为数不②多的纯公共产品，他把这类物品称之为准公共产品或混合产品。同私人产品相比，公共产品具有以下两点明显特性:第一：消费中的非竞争性。公共产品在被提供使用的过程中，任何人都可以消费使用，个人不能排除他人的使用和消费，同样也不会影响他人使用的数量和质量。但任何人的使用和消费会影响到公共产品总的质量和数量。因此，“纯公共品必须以‘不拥挤’③为前提，一旦拥挤，增加一个消费者就会影响别人的消费。”第二：使用中的④非排他性。排他性是私人产品的重要特征，私人产品由于其所固有的“私有”属性，因而产品所有者对其所享有的权益禁止除其本人以外的任何第三人支配和使用；而公共产品由于其“公共”性质，任何人都不可能像使用私人产品一样阻止别人消费某一公共品，个人的使用不能排除他人的占有和使用，特别是不付费的“投机者”。因而，使用上的非排他性也就不可避免地会出现“搭便车”现象。第二节农田水利基础设施的属性特征一农田水利设施的外部性与生态效益属性外部性也可以称为外部成本、外部效应或溢出效应，是指企业或个人向市⑤场之外的其他人所强加的成本或效益。外部性是因环境问题而提出的，西方学者认为生产者在没有付出任何代价的情况下却破坏了环境，占用了资源。因此，外部性就是企业或个人在没有付出一定代价的情形下所实施的活动或行为，对①私人产品指只能是占有人才可消费,谁付款谁受益的产品。②Samuelson,P.ThePureTheoryofPublieExpenditure[J].ReviewofEconomicsandStatistic,1954.36,(November),387一398.③平新乔：《微观经济学十八讲》北京：北京大学出版社，2001年。④排他性是指个人被排除在消费某种产品和服务的利益之外,对公共物品的供给不付任何费用的人不能够享有公共产品带来的益处。⑤[美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯：《经济学》，萧琛主译，北京：人民邮电出版社，2008年，第31页。9n第一章我国农田水利设施建设治理中有关政府责任的基本理论与其没有直接关系的他人带来了外在的影响。农田水利工程是系统性工程，其所服务的对象为集体大众而非个人，因此，个人的使用不可避免的会影响到其他成员。农田水利的修建蓄水、引取灌溉以及抗旱排涝等功能，既可以保障粮食作物的增产增收，提高农业生产能力和农田经济效益，也可以通过调配水资源改善生态环境，提高农村的生态效益，同时保障国家粮食安全，维护社会稳定，在这个层面上水利工程的外部性为正；然而，外部性也会导致农田水利设施单靠市场的配置调节无法满足农户的需求；此外，外部性还会导致农田水利设施的过度使用，一个人的使用是不会考虑他人的消费的，而其承担的消费成本却微乎其微。个人使用的成本如果不能合理消耗，则集体成本将会增加，民众缺乏管护水利设施的动力，造成农田水利设施都处于老化失修甚至完全报废的状态，最终导致社会团体的利益受到损害，此时水利工程的外部效应则为负。同时，农田水利的失修、报废以及缺乏合理规划和专业技术的建设，同样会给水利周边的生态环境造成影响甚至破坏，如河道淤塞、田地污染等问题。二农田水利的公共产品属性①农田水利设施作为一种“公共池塘资源”，基于面向全体，服务大众的功能，其既具有公共资源的特点，也兼有俱乐部产品的特性。一方面，因农田水利属于集体公共所有而缺乏排他性，但使用者会争夺水利设施以达到自身利益最大化，因而在使用上存在竞争，在使用过程中或者水源紧张时，一部分人或上游农户的“搭便车”行为或者过度使用设施和水资源行为，使其他集体成员或下游农户田地无法进行有效用水和灌溉；另一方面，农田水利设施可通过租赁、承包等方式排他，从而在一定程度上收取经济效益。如个人投资建设、产权清晰的小型农田水利具有较高的排他性、竞争性和高度的私人产品属性，因而管理效率、使用效率较高。在此基础上，可以对小型农田水利进行改革，引导社会资本、个人资本进行投资建设和管理，使其转化为俱乐部产品，以提高排他性并促进农户对农田水利设施的管理和修护。①埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》上海：上海三联书店，2000年。10n第一章我国农田水利设施建设治理中有关政府责任的基本理论第三节我国政府农田水利设施建设和治理的责任主体地位我国农田水利工程的建设和治理模式是在各利益相关者之间的博弈推动下形成的，各参与主体之间的关系错综复杂，纵横交错，冲突和矛盾不断，利益相关者之间的各个主体所实施的行为，都是在考量自身利益的理性思维支配下所产生的。根据利益相关者理论，参与农田水利供给的，既有中央和地方政府等政府部门，也有村集体和农户的参与行为；既有决策、规划、建设、运营、管理农田水利的部门，也有间接利害关系的部门和群众。本文旨在以政府责任为切入点探析破解农田水利供给困境的难题。一中央和地方政府的行为逻辑分析（一）中央政府中央政府为促进农业经济的持续稳定增长，保障国家粮食安全，增强农村生产综合能力，提高农民收入和生产生活条件，有效解决“三农”问题，必须建立一个保证农业赖以抗旱排涝、增产增收的农田水利系统。中央政府主要通过两方面的措施来保障农田水利的供给。一是在宏观、大局上，统一协调农田水利设施的建设和治理，制定相关的政策法规，指导各级政府明确农田水利设施对经济社会发展与生态环境保护的重要性和战略性，创新农田水利建设与治理机制，通过立法明确各级政府在农田水利建设和治理中的职责与义务，监督落实政府责任，保障农田水利现代化规划和发展；二是通过财政拨款等手段直接投资农田水利的建设和修护，然而中央政府的关注重点却是对大中型农田水利工程的规划和建设，却不参与与农田息息相关的沟渠、泵站等小型农田水利的建设和管理，这导致地方政府在层层申报时容易产生寻租行为，这种自上而下的供给很难满足各个地方农户的灌水需求。（二）地方政府我国地方行政机构分为省、市（县）、乡三级，在农田水利建设和治理中，地方各级政府往往采取责任下放的策略。省财政或省级相关部门通过自身财政预算或申报争取财政拨款，根据上级要求和本辖地内实际需求分配资金，之后将建设农田水利的责任下放到县乡政府。但省级财政则是过多地关注大中型水利工程，小型农田水利的建设则主要依靠县级和乡级政府投资兴建和治理。11n第一章我国农田水利设施建设治理中有关政府责任的基本理论对县级政府而言，其主要负责组织和实施“小农水”的建设和管理，统筹规划辖地内农业的发展和科学布局农田水利的建设。但受当地经济条件限制和财政约束，仅仅依靠上级拨款或者财政补贴很难满足农田经济对灌溉水利及其配套措施的需求；另一方面，县级政府往往出于自身利益或政绩效益的考虑，更倾向于投资发展GDP增长快速和效益更高的产业和部门，对高风险、低收益的农业部门则关注甚微。这就导致县级政府缺乏投资农田水利建设的能力和动力，从而过度依赖上级拨款而“静观其变”、“默默等待”。对于乡级政府而言，其直接面向基层群众和农业生产，承担着为农村发展提供公共设施的义务和职责。然而，自取消“两费”、实行分税制后，乡镇政府普遍财政紧张，管理范围则不断扩展，再加上受当地经济发展条件的限制，其缺乏足够的资金投入到农田水利设施的建设和管理中去。如乡镇水利站等水利管机构，由于资金匮乏，部门事务都很难运转，更别说对农田水利进行加固修护了。此外，地方政府更多考量政绩考核或者经济效益高的问题,对于像节水灌溉等投入多且实际效果不明显的工程，难以产生自发行动。资金的不足、自身利益的考虑导致基层政府根本没有能力组织农田水利建设和管理，致使水利工程长期的不到修护而荒废。二我国政府农田水利设施建设和治理的责任主体地位市场经济是由市场作为主体进行资源配置的经济体制，而其自身存在的滞后性、无序性等问题，则需要政府的干预和调节。而作为具有非竞争性和非排他性的公共产品，如由市场供给，则必然出现“搭便车”、“投机主义”等现象，难以实现社会效益和公众利益的最大化。因此，公共设施的提供者只能是政府，而且是解决问题的唯一有效途径。农田水利工程自身所有的公共产品属性和公益性，其所服务的对象为不特定的多数人而非个人，所显现的是社会效益和公众利益。而市场经济追求的则是经济效益和私利益，其不会顾及集体利益甚至会给大众带来损害和破坏。再加上农田水利建设和治理所固有的投资大、周期长、收益低及回报慢等特性，因而建设和治理农田水利的责任只能由政府来承担。政府机关的存在就是服务大众，为人民公众利益的服务者和保护者。所以，政府应积极履行建设和治理农田水利的职责，发挥其所具备的主体地位和主导作用。以便于发挥农田水利抗旱排涝、抵御天灾的功能，提高农业生产能力，实现农业发展现代化。12n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析第二章我国政府在农田水利设施建设治理中存在的问题及原因分析农业现代化的发展不仅需要现代化的生产条件和技术的支撑，更需要现代化管理制度和模式的优化配置。在我国面临水资源紧缺、旱涝灾害频发及农田灌溉浪费严重的严峻形势下，对于解决农田水利设施薄弱而制约农业发展的“瓶颈”及其建设组织难、投入难、管理难等问题，政府负有理所应当、不可替代的责任和义务。第一节我国政府在农田水利建设和治理中存在的问题一政府农田水利投资决策规划现状（一）政府农田水利建设规模及资金投入不足农田水利基础设施的公共物品属性和公益性，要求政府在农田水利基础设施投资上发挥主导作用，承担主要责任，及时、足额的财政投入保障农田水利基础设施的建设、维护具有重要的作用。随着国家和地方政府对农业基础设施投资转移支付力度的加大，在一定程度上促进了我国农田水利基础设施投资的增加，使农田水利基础设施得到解决了很好的发展。但由于国土资源的辽阔及国家投资领域的扩展，农田水利设施投入受到一定的限制，用于灌区及节水工程、小型病险水库修护及“小农水”建设和治理投资仅占水利总投资的33%，影响了农田水利基础设施进一步发展，在实现农田水利现代化道路上还困难重重。①截至2013年，全国灌溉面积10.422亿亩，其中耕地有效灌溉面积9.521亿亩（63473千公顷），占耕地总面积的52.9%，比2007年增长8.5%；全国节水灌溉工程面积逐年增加，达到4.066亿亩，达到耕地有效灌溉面积的44.5%；全①有效灌溉面积是指：灌溉工程设施基本配套，有一定水源，土地较平整，一般年景可进行正常灌溉的耕地面积，一般情况下，有效灌溉面积应等于灌溉工程或设备已经配套，能够进行正常灌溉的水田和水浇地面积之和。13n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析国仍有一半以上的耕地处于传统地面灌溉的模式；而以喷灌、微灌和低压管灌为主的高效节水灌溉面积逐年增加，由2007年的943万公顷增加到2013年的1427万公顷（2.141亿亩），但相较全国耕地面积来说，仅占有效灌溉面积的22%，节水空间依然很大；国家政府对农田水利设施建设和治理的投入人不足以满足全国农田灌溉的需求。（如表2-1）表2-1全国有效灌溉面积和节水灌溉面积及耕地亩均用水量（面积：万公顷比重：%）年份耕地有效有效灌溉面节水灌节水灌溉占高效节高效节水灌溉灌溉面积积占全国耕溉面积有效灌溉面水灌溉占有效灌溉面地面积比重积比重面积积比重2007年5778.244.42348.940.794316.32008年5847.248.02443.641.899417.02009年5926.149.42575.543.5108518.32010年6034.849.62731.445.3118219.62011年6168.251.42917.947.3129321.02012年6249.152.13121.749.9141322.62013年6347.352.92710.942.7142722.5数据来源：根据历年《全国水利发展统计公报》和《中国灌溉排水发展研究报告》制作此外，全国万亩以上灌区共7709处，其中30万亩以上大型灌区456处，万亩以上灌区耕地灌溉面积4.532亿亩；全国已建成灌溉机电井共计458.4万眼，固定机电抽水泵站43.4万处，而装机流量1m3/s或装机功率50kw以上的泵站90650处，其中大型泵站366处、中型泵站4161处、小型泵站86123处，全国机电灌排面积约6.3737亿亩；全国已建成各类水库97721座，水库总库容8298亿立方米，其中大型水库687座，总库容6528亿立方米，却占全部总库容的78.7%；全国已建成流量5m3/s及以上的水闸98192座，其中大型水闸870座，分洪闸7985座，排水闸17509座，挡潮闸5834座，引水闸11106座，节制闸55758座。（二）政府农田水利设施建设和治理结构失衡当前，由于水利设施建设的工期长、投入多、成效慢、收益小等因素，国家及省级政府往往更偏重于大中型灌区、干渠、支渠等大型水利工程的投资建设和治理，对支渠以下的毛渠、斗渠、小水库等小型农田水利设施建设则投资不足；而地方政府和有关部门则由于考虑到本地区经济发展和经济效益，明显14n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析投入匮乏，力度不足。导致农户直接接触的农田水利设施大多缺乏先进技术和管理制度支持，规模不足，设备落后，且缺乏科学合理的建设规划，破坏当地的生态环境，严重影响了农业生产活动。中央水利建设投资（亿元）专项工程,23,1.63%水土保持及生态工程,78.2,5.55%防洪工程,619,43.95%水资源工程,688.2,48.86%数据来源：由《全国水利发展公报》（2013）统计数据制作图2-1中央水利建设投资结构比例中央水利建设投资计划（亿元）其它,99.42,6.1%农村饮用水工程,240水土保持,18,1.1%.5,14.8%小型农田水利建设,378.09,23.2%大中型水库除险加固及河流治理,240,14.7%小型水库除险加固,1大中型灌区建设与节13,6.9%水改造,114.02,7.0%重大水利工程,424.11,26.1%数据来源：《中央水利建设投资统计月报（2014-12）》（2015年）图2-2中央水利建设投资计划种类比例近年来，我国对农田水利设施建设的投入逐渐加大，投资结构也在不断调整优化，但对各种水利工程的建设和治理有所偏重，比例失衡，更多注重的仍是大中型防洪工程和水资源工程，对水土保持及生态工程、水利事业和水电等15n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析专项工程的投入一直较少，投入力度有限。由图2-1和2—2可看出，中央水利建设投资中，防洪工程和水资源工程的比例达到92.81%，而水土保持及生态建设、水电工程等投资之和不到投资总额的10%。投入到重大水利工程和防洪抗灾类的农田水利设施以及大中型灌区和节水工程中，占到投资总额的62.8%，对小型农田水利设施的投入相对较少，仅有23.2%的投资比例。二政府农田水利管理机制不健全农田水利工程设施建完后，本应形成地方政府、受益群众、基层组织共同管护的局面。但现实中，农民个体担心对农田水利基础设施的维护投人得不到相应的回报，使得农民在使用中存在搭便车和机会主义倾向，在维护上缺乏动力；而水利管理基层组织在农田水利工程建设、管理以及水利行政执法等方面占有重要地位和作用，但在水利管理体制不健全、缺金少人、技术落后、条件艰苦的情形下，根本无法满足农田水利建设和管理的需求。这就导致工程管用各方对农田水利设施少建设、少管理、少维护，多使用、多消耗、多破坏，再加上标准低、配套差，灌溉工程如沟渠、水库等不能及时地改造更新和维修运营，功能日益陈旧老化，甚至随意丢弃、荒废。此外，农民随意在沟渠、河道内开垦种植，倾倒垃圾，既破坏了渠道的完整性和输送水的功能，加剧了沟渠的淤积堵塞，又污染了水质，破坏了生态环境。据不完全统计，我国现有“小农水”平均完好率相对较低，达标率仅57%左右，水利工程维修和治理任重道远。另外，每年还有大量的水库、塘坝、机电泵站等水利设施因洪涝灾害受到不同程度的损毁，尤其是小型水库、水闸、灌溉设施和堤防等水利设施破损严重，造成国家和政府对水利设施的重复建设和治理以及维修投资的极大浪费（如表2-2）。表2-2历年因洪涝灾害损毁的农田水利设施状况（单位：座；损失：亿元）年份大中小型水闸塘坝灌溉设机电机电堤防水利设施型水水库施井泵站（处/直接经济库千米）损失20093765150672126411739228746421028527/148.34年82962010573694211544253626748347839836581824/691.68年1914620111261443792063010475430812341324556/209.5216n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析年58632012381327102013958620437143863794846090/468.33年120412013120114971843681716451132576756037336/446.56年10900数据来源：根据历年《中国水旱灾害公报》制作因此，在现代化农田水利的发展中，政府在借助专业技术和设备的同时，还要加强对现代化管理制度的重视和运用，创新管理机制，落实各层级农田水利管护机构的责任，提高水利工程运营效率。三农田水利基层执法队伍质量薄弱目前，我国在基层水利管理队伍建设方面依然薄弱，存在管理人员不足、待遇差、科技支持薄弱、技术人员短缺等矛盾和问题。由此导致农田水利管理缺位，大部分地区只有大中型的农田水利工程设置了管理机构和人员，而乡镇等的基层却机构不健全，基本来说没有相应的机构和人员编制。因而无机构无人员、有单位没人员、有人员没技术、有技术没钱财等现象突出。此外，大部分农田水利管理机构的人员素质相对较低，特别是与农田紧密联系的基层管理机构，本科以上学历的专业的技术人才缺乏，可以说基本没有。管理机构和人才的缺乏、流失造成大量农田水利工程处于失管失修状态，工程损毁破旧，大大降低了农田水利工程灌溉和排涝功能，缩短了工程设施的使用寿命和效率。四农田水利立法中政府责任缺位“责任”是指“由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接①受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务。”从“权力受到制约”来看，仅仅规定政府建设和治理农田水利职责是不够的，因为职责也意味着权力，如若职权被滥用或者政府不作为而得不到相应的惩罚，则必然导致权力的泛滥和滥用。因此，政府不仅应当履行建设和治理农田水利的职责，而且还必须承担违反法律规定不履行职责的法律责任。为什么近年来我国对农田水利的投入不断加大，每年出台大量的相关指导政策，下了大力，花了大钱，仍然“年年建设，年年治理，年年破损，年年旱①张文显：《法理学》，北京：高等教育出版社，2007年，第168页。17n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析涝成灾”？正如国家环保总局副局长潘岳所指出的：“政府在环境保护方面不作①为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。”同理，正是政府建设和治理农田水利责任的缺失，即法律规定的政府水利管护责任不能或没有发挥其应有的、立法机关和社会所期望的作用和效益，导致农田水利建设和治理效果甚微。蔡守秋教授认为“当代中国环境法律中政府环境责任问题的实质是其缺乏完整性和有效性。所谓缺乏完整性，主要指现行环境法律在政府环境责任方面存在空白或欠缺，对某些重要的政府环境责任没有规定或者规定得不充分或者没有配套规定。所谓缺乏有效性，主要指现有的政府环境责任法律条款规定得不明确、不具体、不有力、没有抓住要害和关键，可操作性、可②实施性较差。”同理，我国相关水利立法将水利管护责任定位于各级政府相关部门，但对具体的管护机构及政府主要责任人的责任规定相对较少。国家水利立法中对破坏、损毁水利工程，妨碍水利管理的社会公众和单位的法律责任规定相对比较详细系统，即重视追究企业和个人的责任。而对政府责任的规定仅仅重视政府的第一性责任和义务，特别是政府职能部门的权力配置，但对政府第二性义务规定则相对较少甚至没有，即重政府权力制度，轻政府问责制度。大多数水利立法没有明确规定追究政府及行政人员法律责任的条款、程序和措施。对政府不履行农田水利建设和治理的职责和义务，不行使农田水利建设和治理职权和权力及违法行使政府职权等需承担的法律责任缺乏明确而具体的法律规定，或③者有所规定但过于原则性、笼统性，以至于缺乏可操作性和执行力。在此种情况下，政府各部门之间关于农田水利建设和治理及发展问题的所有矛盾和冲突只会相互扯皮推诿或者不履行职责也不会承担法律责任而懈怠、不作为。①牛晓波，杨磊：《环保总局第三张牌：修法问责“污染保护伞”》，《21世纪经济报道》2007年2月27日。②蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，《河北法学》，2008年第3期，第19页。③如《中华人民共和国河道管理条例》第48条规定：“河道主管机关的工作人员以及河道监理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；对公共财产、国家和人民利益造成重大损失的，依法追究刑事责任。”此外，《农田水利管理条例》（征求意见稿）第4条规定：“县级以上人民政府应当加强对农田水利工作的组织领导，制定发展规划，完善政策措施，落实资金投入，对下级人民政府和本级人民政府有关部门实行农田水利工作目标责任制和考核评价制。乡镇人民政府应当落实上级人民政府在农田水利建设、管理等方面的任务和措施，做好本行政区域农田水利工作。”第42条规定：“行政机关及其工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，由主管机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不依照经批准的农田水利规划审批、安排有关工程建设项目的；（二）农田水利工程建设、管理过程中徇私舞弊、弄虚作假的；（三）违法批准占用农业灌溉水源、农田水利工程设备设施的；（四）不履行监督检查职责或者发现违法行为不予查处的；（五）不履行本条例规定的其他职责的。”18n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析第二节我国农田水利设施建设政府责任缺失的原因分析一农田水利立法缺乏基干法律或法规、立法滞后当前，我国在水利立法中，主要是侧重于对防洪抗旱、水土保持、水资源保护等方面的政府责任进行规制和调整。如《中华人民共和国水法》，《水土保持法》，《水污染防治法》及《防汛条例》等等，这些法律或法规都在资金投入、水利规划、组织管理以及水利执法、处罚违法等方面对政府应履行的职责作出①调整和规制。但真正全面从农业生产的层面来保障农田水利设施建设和治理的法律规定尚处于空白，没有相应的法律或规章予以规范和支撑。在已出台的各种水利规范政策中，直接与农民利益息息相关的农田水利设施管理的法律和规章制度则为数不多。在制度安排上，与水利相关的法律法规规定相对较为原则、笼统和驳杂，如何具体执行缺乏必要的程序和制度。如《中华人民共和国抗旱条例》第16条仅规定县级以上人民政府应当加强农田水利基础设施建设，缺乏可操作性。而对于农田水利建设的法律体系中至今没有综合性的保障农田水利建设的专门法律和法规。对诸如规划与预算的编制、水利设施的修建、管理和使用、工程占地与补偿、生态环境保护、水事纠纷的解决、管理人员的职责、违法处罚等有关农田水利的一些具体措施和制度也没有全面详细、系统协调的规定。如山东省于2013年颁布的《山东省农田水利管理办法》围绕耕地灌区化、灌区节水化、节水长效化、环境生态化的目标要求，规定农田水利实行统一规划布局和水源配置，完善农田水利建设的投入机制和资金渠道，强化农田水利工程的监督管理和质量控制，明确农田水利工程的管护主体及农田灌溉用水的管理。但该规章政策层级较低，有效实施范围仅限于山东省，不足以全面、大范围的对农田②水利建设予以保障。①《中华人民共和国水法》第25条规定：“地方各级人民政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，促进农业生产发展；”《防洪法》第50条规定：“中央财政应当安排资金，用于国家确定的重要江河、湖泊的堤坝遭受特大洪涝灾害时的抗洪抢险和水毁防洪工程修复。省、自治区、直辖市人民政府应当在本级财政预算中安排资金，用于本行政区域内遭受特大洪涝灾害地区的抗洪抢险和水毁防洪工程修复。”②《山东省农田水利管理办法》第5条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内的农田水利监督管理工作。乡镇人民政府应当落实上级人民政府和水行政主管部门在农田水利建设、管护、使用等方面的任务和措施，做好本行政区域内农田水利的组织、协调和指导工作。”第11条规定：“各级人民政府应当建立稳定增长的农田水利建设投入机制。地方水利建设基金应当优先用于农田水利建设。”第23条规定：“县级以上人民政府及其水行政主管部门应当加强监督管理，建立健全执法巡查制度和违法行为举报制度，及时发现和纠正农田水利工作中的违法行为，保障农田水利工程建设质量和工程正常运行。”19n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析因此，在农田水利建设和治理中，由于缺乏配套的立法规定，法律执行力和操作力不强。也因缺乏必要的法律制度和程序，使得地方政府在履行职责中拖延、推诿，不能或者甚少履行其职责，不作为现象日益突出，也造成了农田水利发展跟不上现代化农业发展的需求，从而影响农业经济建设和生产能力的提高。二我国政府农田水利执法机制不健全再好的法律，也需要良好的实施和执行才能发挥其应有的作用和功能。规①则的良好运行需要严格的惩罚追责制度作保证，没有惩罚的制度是无用的。当前，从水利立法来看，我国水利行政执法效率低下，执法不严、违法不究、滥用权力乱收费、乱罚款、乱摊派等现象相当严重，执法部门之间职责不明、分工不清、互相推诿扯皮现象突出，造成水利执法不足，水利设施破损严重，排灌功能下降。如水利部2010年颁布的《小型水库管理办法》规定小型水库安全管理实行地方人民政府行政首长负责制，小型水库安全管理责任主体为相应的地方人民政府、水行政主管部门、水库主管部门以及水库管理单位。这种管护责任主体的职责不清、权力交叉的混乱局面很容易滋生各部门官员拖延、不作为或不履行职责而不承担责任的侥幸心理。由于我国还没有制定专门的农田水利管理法律和法规，农田水利管理机构也不健全，往往由县级政府水行政部门进行管理和执法，乡镇一级很少设置专门机构；大部分政府官员受政绩观影响，往往追求经济的发展而忽视农田水利及生态环境的保护，对水利执法的财政支持十分有限，甚至以牺牲环境来换取经济效益，很多时候都会对垦殖、损毁农田水利的现象置之不理，睁一只眼闭一只眼，放任农田水利的破损、荒废；基层农田水利执法工作条件艰苦，待遇差，使得基层执法力量配备不足，队伍薄弱，缺少专业的技术人才、管理人才以及熟知相关法律法规的人才。因而，在水利执法过程中，缺乏程序观念，随意简化手续，缺少必要的调查和事实取证以及肆意执法或执法缺位的现象突出。农田水利的建设和治理涉及到诸如财政部门、发改委部门、环保部门、农业部门和建设、城乡规划行政管理部门等共同执法，虽然在其内部也存在一定的分工，但出于自身利益的考虑，真正出现问题时，在管理权和担负责任上的竞合现象是完全不可避免的。当进行罚款等有利于本部门的行为时，多个部门①[德]柯武刚，史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2008年，第32页。20n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析之间就会争相要求管辖；但是如果遇到协调农田水利受益者之间的矛盾等复杂、难以解决的问题及对因农田水利工程破损出现水旱灾害等问题时，又会相互推诿、扯皮，影响问题解决的效率。三缺乏必要的监察和监督“重视立法、轻视执法、忽视监督”是我国立法、执法中存在的问题。我国每年都会出台农田水利建设和治理的政策，但对由谁负责对地方各级人民政府如何采取措施建设和治理农田水利进行监督，以及没有采取措施时如何追究其法律责任则无相应的规定，结果造成年年拨款、年年旱涝灾害不断的现象。《中华人民共和国防洪法》第36条、《农田水利管理条例》（意见稿）第16条均规定各级政府或相关部门（水行政主管部门、质量监管部门等）加强对水库或农①田水利工程的监督管理。但对政府履行职责的情况却缺乏相应的监督程序和方式，如缺乏中央对地方、上级对下级、部门之间以及部门内部监督与审计等方面的监督。具体表现：首先，执法监督体制不完善。监督部门往往听命于某些领导或内部机构而缺乏独立性和权威性，且部门之间职能重复、权力交叉，权力与职责不明晰，统筹协调不合理，监督合力不足；再加上缺乏行之有效的责任制，监督工作无法做到制度化、具体化，面对不履行职责或者执法违法行为，因考虑自身利益而相互扯皮、拖延的现象突出；其次，监督不力，惩处不严。受形式主义影响及监督部门工作条件限制，执法监督缺位现象严重，监督手段单一，对违法乱纪现象处罚过轻，执法不严、违法不究的行为导致水利执法监督流于形式，对违法行为应有的震慑作用减弱，滋生官员滥用职权、知法犯法的侥幸心理；最后，缺乏必要的社会监督。在实践中，群众监督途径有限，无法进行有力监督，媒体舆论则受管理机构影响，独立性不强，避重就轻现象突出，社会组织则难②以通过合理有效的程序和方式进行监督。四地方政府农田水利设施建设和管护观念淡薄土地是人类赖以生存和发展的最基本的生产资料和条件。它孕育着生命，①《防洪法》36条：“各级人民政府应当组织有关部门加强对水库大坝的定期检查和监督管理。”《农田水利管理条例》（意见稿）第16条：“县级以上人民政府水行政主管部门、质量监督管理部门和其他有关部门，应当按照职责分工对农田水利工程建设加强监督管理。”②杜昌文：《强化执法效能建设保障山东水利改革发展》，《中国水利》，2012年第16期，第35-36页。21n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析保障着粮食生产，满足人类生存所需的物质。土地理应得到人们的尊重和敬仰。但在农业经济发展中，政府人员和农民由于缺少相应的文化知识并没有意识到土地的生态重要性，为达自己的政绩目标，肆意建设不必要的水利工程，修建多余的水利工程，过度开荒平整土地，造成土壤盐碱化或者污染，失去其应有的功能。有的政府及工作人员存在重建轻管观念，认为只要建设好水利工程就可以了，忽视对工程设施的管理和修护，造成大量的水利工程因破旧、损坏而荒废、丢弃，既浪费了人力财力，也没有发挥水利设施应有的功能和效益，还造成土地的荒废和环境污染。此外，由于农田水利工程的公益性和规模性特性，其资金投入多，工程量大、建设周期长、管理修护难、收益回报低等，在地方保护主义以及不合理的官员考核政绩观念影响下，地方政府在制定城乡发展规划或者投资计划时，往往追求高增长的经济利益，唯GDP是从，置国家利益和社会利益于不顾，忽视长远和根本利益，在生态环境与农业生产问题上与大局争局部利益，与长远争眼前利益，其往往考虑更多的是经济效益高、回报快的产业，或者多注重对城市的建设投入，更多追求经济效益的快速增长，而对农村的经济建设关注过少，对与农业发展息息相关的农田水利的建设规划更是不注意甚至置若罔闻，或者水利建成竣工后则不再管理，任其“自生自灭”，对工程设施的损毁破坏不再投入财力、人力进行修护，政府重建轻管的观念严重。因此，政府在加大对农田水利设施建设和治理的同时，更应注重对水利使用者尤其是文化素养较低的农民群众的教育和宣传，提高人们对农田水利重要性的认识，增强农户对农田水利设施进行维护和修理的自觉性、主动性，以提高农田水利的使用质量和年限及抵抗天灾的能力。五政府之间及政府与民众之间的博弈由农田水利设施供给主体及其行为逻辑分析得出，各主体都会在优先考虑自身利益和目的的基础上制定利己政策，并受其他参与者或者利益相关者的影响，由此就形成了各个利益相关者之间的利益博弈和矛盾。这也是政府在制定策略、制度和投资时，要综合考虑各方利益及社会效益的原因之一。（一）中央政府与地方政府之间的博弈目前，我国水利事业的发展与改革，在资金投入方面是由中央财政拨款和22n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析地方政府提供配套资金为主要形式的模式。由此就形成了中央政府与地方政府之间在资金投入中的博弈和矛盾。在这一过程中，中央政府追求的是整个社会效益最大化，其可以增加投资也可以视情况不增加投资甚至减少投资；而地方政府追求的则是地区社会经济效益的最大化，其可以积极配套也会不积极配套。双方在博弈过程中，当中央政府增加投资时，由于其投资农田水利追求的是惠及整个社会或者大片区域的社会效益，而地方政府则出于本地区利益的考虑可能会不积极配套，而将资金投入到利于本地区的其他领域，此时地方政府所获得的利益是大于其提供配套资金的；当中央政府不再投资或者减少投入时，地方政府的投入将会增加，收益减少，此时，其会从提高自身经济效益的角度出发，认为中央不够重视此地区的农田水利建设，而缺乏投资动力。当前，由于中央投资水利事业的目标是增加社会福利和效益，其只会选择增加投资战略，来满足国家、社会经济的发展，而且投资额度在逐年增加；而地方政府则会完全考虑本地区发展，而不积极配套或者说配套投入动力不足，争取更多的中央拨款和专项资金，以减少自己的支出，从而将更多的财政、资源投向效益高、回报快的行业。这种利益博弈的结果就是地方政府积极争取财政、专项资金而拖延配套资金的到位，从而影响农田水利的持续、健康发展。（二）地方政府与民众之间的博弈地方政府中，基层政府与农户的联系最为紧密，是农村公共产品供给的主要责任者，因此，基层政府与农民之间的博弈尤其凸显在“小农水”的建设中。在这个博弈过程中，基层乡镇政府所追求大多为自身的经济利益或政绩效益，其就可能积极参与，投入资金和组织资源，也可采取敷衍态度，走形式过场；农民则考虑的完全是自身的私人利益和目标，其可以投资投劳，也可以无所作为。现实中，乡镇政府在投资“小农水”建设时，一方面，受政府财力的限制，如果贷款或者借款筹资又会给政府带来一定的压力，积极性不高；另一方面，“小农水”作为硬件基础设施，工期长、见效慢，不如其他诸如商业、服务业投资对乡镇政府带来政绩效益高效。因此，乡镇政府投资“小农水”成本大于收益甚至收益为负。而对农户来说，其投资“小农水”的收益主要是追求农作物增产增值，其除了资金成本支出以外，还包括劳动力的机会成本。农民投资“小农水”的资金多、负担大，成本较高，且随着城镇化进程的加快以及农村收入结构的调整，农业生产的低23n第二章我国政府在农田水利设施建设中存在的问题及原因分析收益不足以弥补水利投入所需的成本，即净收益为负。因此，基层政府与农民的博弈就形成了一种非合作的均衡，及政府投入，农民不参与。这也造就了在中央政府逐渐重视和增加投资于“小农水”的情势下，地方政府和农民参与与的不积极性，究其原因，就是投入成本大于收益。24n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任第三章我国农田水利建设和治理有效途径：强化政府责任第一节强化政府农田水利水利设施建设和治理责任的必要性一农田水利设施对农业发展的重要性是强化政府责任的必然要求（一）农田水利设施建设是提高农业综合生产能力的重要保障农田水利设施建设是改善农村生产条件，提高粮食生产能力，推进农村经济健康发展的有效保证。通过水利设施良好有效的灌溉、抗旱、排涝作用，提升农田经济抵御天灾的能力，减少水资源的浪费。在满足粮食生产的同时，根据市场需求,种植具有地方特色、经济效益较高的诸如药材、蔬菜等经济作物或者发展养殖、畜牧等产业，改变单一的粮食生产结构，促进农、林、牧、渔业多元化发展，有效实现农业产业化、规模化、结构化经营，促进农田经济的增产增收，保证农民收入的稳定增长，增加农业生产的综合效益，保障农村经①济的稳定、持续、健康发展。700060005000国家水利建设投入（亿元）4000第一产业生产值增长变化（3000十亿元）粮食生产能力（亿公斤）2000100002007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年数据来源：根据历年《全国水利发展统计公报》和2013年《中国统计年鉴》制作图3-1粮食生产能力与国家水利投资状况分析①张为民：《我国农村社会养老保险发展中的突出问题及对策研究》，《黄山学院学报》，2007年第9期，第81-84页。25n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任随着国家对农田水利建设资金及地方政府水利配套资金投入的逐年增长，尤其近年来增加幅度在不断扩大，农、林、牧灌溉工程得到较大改善。据统计，普通耕地粮食亩均产量230公斤，而修建有水利工程的耕地亩均产量366公斤，远远大于靠天灌溉的耕地产量（如图3-1所示）。农田水利对农业经济发展影响越来越大，现代化农业的发展更需要拥有现代科技和管理模式的支撑。（二）农田水利设施建设是新农村建设和建成小康社会的有效途径农业是国民经济的基础和保障，农业经济发展的良好与否，决定着我国产业结构调整和经济转型，影响着新农村建设、城镇化和现代化建设的进程。而水利则是农业发展的关键。因此，具备良好的农田水利系统，利用现代化的先进节水、灌水技术，对农田水利进行有效的技术性改造，充分发挥其调水、节水、排水的性能，合理分配利用有限的水资源，实现农田作物尤其是粮食的增产增收（如图3-2所示）。1000090008000我国政府水利建设投入（7000亿元）6000有效灌溉面积（万公顷）5000高效节水灌溉面积（万公4000顷）农村居民人均纯收入（元3000）2000100002000年2008年2009年2010年2011年2012年2013年数据来源：由《2013年中国统计年鉴》和历年《全国水利发展统计公报》数据整理图3-2农村居民收入与政府水利建设投入和发展的关系分析随着国家对“三农”问题关注的不断深入，农业经济改革的深化，及作物结构调整的进程，国家对农田水利的建设投入逐年递增，农作物播种面积有所增加，而有效灌溉的耕地面积则增加迅速，到2013年以达到耕地总面积的52%，作为灌溉提水工程的排灌柴油机的数量则年年增加，由2000年的688.1万台增长到1259.8万台；而农田经济的快速发展，直接导致农业综合生产力的跨越式26n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任发展和农村居民收入的快速增长，到2013年底，农村居民人均纯收入达到8896元，较2000年增加了3倍。农业丰则基础牢，农民富则国家强，农村稳则国家安。加强农田水利设施的建设与管护，能够巩固并加强农业的基础性地位，促进新农村建设和城镇化的进程。二农田水利的公共产品属性决定着强化政府责任的必然性当前，由于农田水利设施具有公共产品属性，投入多、规模大、收益低、管理难等特点，直接的经济效益不明显，而市场所追求的恰恰是经济、高效和利益，以营利为目的的市场主体由于得不到相应的利益而缺乏投资的积极性和动力，这就决定了农田水利这种涉及公共利益和社会效益的公益性事业，其建设和治理政府必然占据主导地位和责任主体，政府承担着财政拨款和补贴进行建设，并组织机构、人力对建成的农田水利进行管理和监护。对国家和政府来说，农田水利的供给是惠及社会公众和集体的公益性事业，其对农业发展和新农村建设起着举足轻重的作用。根据责任政府及新公共服务理论，为社会提供公共产品是政府的基本职责之一。由于农田水利的外部性特征及其农村公共产品的属性，政府应当承担投资和建设的主要职责。此外，随着经济的快速发展，社会、人口对粮食和作物的需求与日俱增，农业的基础地位显得更加突出，而我国生产力的发展也已具备建设现代化农业所需的高科技支撑的水利工程，只有发展完善的农田水利设施，才能适应现代化农业发展，保障农业生产能力，提高粮食生产能力，促进农业、经济、社会的协调发展。在农田水利供给中，政府应发挥主导作用，承担首要和主要责任，制定决策、增加投入、创新管理机制，为农田水利的现代化发展提供保障。三农田水利工程对生态环境的影响要求必须强化政府的责任当前，我国农村环境问题日益加剧，农业污染也越来越受关注，土壤污染、水污染、土地盐碱化等问题突出。农田水利设施作为农业经济这一基础产业的基础，同时也是农业生态系统的重要组成部分。其所具备的灌溉、排水、防洪以及调节自然水资源、保持水土等功能，对水资源、生态环境起着不可低估的影响。一方面，农田水利的建设和治理能够提高农业生产能力，促进增产增收，另一方面，工程的建设和治理又在改变或破坏着周边的自然资源和生态环境。因此，农田水利的建设和治理必须从环境保护的角度出发，不能仅考虑其对农27n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任业经济和粮食安全的保障，还要考量其对国土资源、水资源及生态环境的影响。首先，灌溉是保证农田湿度和补充作物水分、养分的重要举措。适量的灌溉可以加速土壤盐分的输送，便于农作物对水分、养分的吸收。大水漫灌、淹灌等传统的水利灌溉模式，既造成水资源的浪费和农田水肥的流失，也加剧水①体的污染。同时使得土壤盐分在涂层表面不断积累，加剧土壤盐碱化和土壤硬②结，造成土壤减退，土肥衰退。其次，农田水利工程的建设大多与江河湖泊相联系，这样工程的建设就不可避免的改变了江河湖泊的自然形态，引起局部河湖水流的水深、含沙量等诸多变化，进而影响河湖周边的水文、水质、地质环境、水生生物、植被以及土壤侵蚀和土地利用的变化。再次，农田水利的建设和运行往往会破坏工程沿线的大量土地、林地、草地和农田；缺乏有效管理的粗放型施工还会产生破坏植被、废水、废料、废水以及固体废弃物等破坏环境的现象，这都会造成局部水土流失、河流水质变异及土壤污染等问题。最后，水利工程的建设对植被的破坏以及工程的废弃物同样会造成河道淤积断流、水源枯竭、水土流失，河湖干旱荒芜，影响周边生态环境的自净能力，地下水位上升引起盐碱化，使周围环境遭到难以弥补的破坏。农田水利工程对生态环境的影响因素决定了政府必须承担建设现代化的农田水利设施的责任。发展节水农业及灌溉工程，改进传统的灌溉方式，减少农业面源污染，改善农业、农村生态环境，促进农业现代化的实现。第二节政府农田水利建设和治理责任分析政府作为国家和社会的管理者，应当回应和满足民众的公共利益要求，其有能力将财政等国家资源用于解决“三农”问题，加强农业基础设施建设，增③加公共产品供给。因此，解决当前农田水利供给困境的最好路径在于强化和落实政府责任。一政府在农田水利建设和治理中的责任构成（一）政策制定责任①周秋实：《农田水利工程对生态环境的影响因素》，《城乡与环境》，2014年第6期，第247页。②赵彦海：《试论水利工程对农业生态环境的影响》，《科技展望》，2014年第23期，第72页。③李雷：《从政府责任谈农村公共产品供给》，《江苏农村经济》，2011年第6期，第42-43页。28n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任政策的制定和实施，有利于为政府履行职责、行使职权提供必要的指导和规范作用。制定合理有效的公共政策也是国家和政府的重要职能之一。当前，虽然国家日益注重“三农”问题，以往农村的弱势地位有所改善，公共财政和补贴也在不断的向农业倾斜，但国家经济社会发展的政策依然偏重于城市和非农产业，统筹城乡经济发展的政策体系还不健全，农业现代化动力依然不足。因此，政府有责任制定并完善农村公共产品供给的各项政策法规。对于农田水利设施建设来说，虽然国家每年都会出台“一号文件”等涉及农田水利建设或资金投入政策，但真正从农业生产方面对农田水利建设和发展制定政策却缺乏必要的基干法律或法规，从而使农田水利建设和治理缺乏法律的保障，政府职责得不到法律的有效约束和规范。因此，政府应当在宏观上为各地的农村、农业及农田水利发展给予政策指导，制定科学合理的法律法规政策，保障农田水利的有效供给。首先，通过立法明确各级政府在农田水利建设与管理中承担的责任及其范围，避免职责交叉，权力混乱导致职责履行不到位，并设置农田水利管理的具体机构，从而更好地落实各级政府责任；其次，政府制定农田水利政策过程中要注重实地调研考察，重调查、轻言论，真实反映农民对农田水利的需求，提高公开透明度，征询公众意见，做到系统、协调、全面、清晰。同时，制定相应的工程施工标准，建立健全农田水利建设和治理监督检查机制，对工程建设全过程进行必要的监督和检测，查处违法施工、违法执法行为，为工程建设和管理运行提供良好环境和措施。（二）资金投入责任农田水利设施的公共产品属性、外部性和公益性决定了其盈利的有限性，对社会资本吸引不足，而水利受益者用户又资源资金有限，投资动力不足，而政府作为国家社会的管理者拥有足够的各种资源进行经济建设，这就决定了政府在农田水利建设和治理中承担主要的投资责任。尽管近年来国家对农田水利建设的投入不断增加，但往往更加注重对大中型水利工程及病险水库的建设和修护以及水土保持工作，但对与农业发展息息相关的农田水利的建设和治理投入仍显不足，所占水利总投资的比例少之又少。因此，在发展现代化农业，建设现代化农田水利设施中，政府必须要加大对农田水利的投资力度，承担起应尽的责任和义务，设立农田水利专项资金，农业及水利建设资金优先选择农田水利建设，落实各级政府的配套资金，同时采取29n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任补贴、税收优惠等手段创新融资机制，吸引社会资金和农户参与农田水利建设和治理，保障农田水利的顺利建设和发展。（三）水利规划责任科学合理的规划是各级主管部门履行政府职责的重要手段，是水利公共服务和社会管理的重要基础，是制定和安排水利建设计划、规范各项水事活动的重要依据和保障。农田水利是一项涉及多学科的综合性工程，如城乡建设规划一样需要科学的勘察、调研及论证。其投入多、占地广，涉及范围大，需要政府承担主要责任，组织相关部门和人力做好农业发展规划及农田水利总体布局的工作。农田水利发展规划的制定要与当地经济社会发展相适应，与农村环境保护相协调，与城乡发展及农业发展规划相衔接。具体来说，农田水利规划应做到：一是服从于新农村建设规划，采用高标准、新技术予以建造，符合农业现代需求，服务于农业增产增收；二是以水资源保护、节约为基点，发展高效节水灌概技术，合理布局水利工程，为解决资源性缺水、水质性缺水和管理性缺水服务；三是实现多部门协调合作，集中力量办实事，规划内容要统筹协调、具体细化，避免扯皮推诿、效率低下等弊端；四是与环境保护相协调，注重农田水利调节水资源的作用，合理规划水利周边的生态环境建设与保护，保障农业生态系统的自净能力和调节功能。运用全局性、长远性、战略性的眼光，从当地经济社会发展实际出发，深入基层，实地考察当地的生态环境状况，制定出合理、科学的农田水利建设规划，促进农田经济的发展。（四）队伍建设责任21世纪最缺少的是人才，同样农田水利的建设和管理缺少的也是人才。发展规划落实到位、法律政策执行到位都需要高质量、高素养、高标准的知识型和实践型人才。农田水利设施的建设需要专业的施工人才，灌区改造和更新需要规划人才，新型节水灌溉技术的发展需要新型科技人才，农田水利的完善和治理需要水利专业技术人才，水利行政执法需要具备丰富法律知识和经验的法律专业人才，农田水利的运营和管理需要现代化的管理人才，水利人才队伍建设缓慢会严重制约农田水利建设的开展。基层水利待遇差、工作条件苦等弊端，更是缺乏对高素质人才吸引的动力。因此，政府应承担建设和发展高素质的水30n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任利人才的责任。政府应在实际调研的基础上，了解农田水利建设和治理所需的人才结构和人才数量，制定相应的人才招收和培养规划。利用新科技、新技术、新知识武装专业的水利人才，不断提高他们的文化素质和科学素养，教受法律知识，培养其运用法律思维和法律程序执法和解决实际问题的能力；适当增加财政补助，提高农田水利管护人员薪酬，改善基层水利机构及工作人员的工作条件和待遇，完善对水利职工的奖励和激励机制，加强对高科技人才和管理人才的引进；尊重劳动，尊重人才，鼓励水利专门人才、优秀人才深入基层，对农户进行技术指导，传播、推广节水灌溉模式和技术，以加强基层队伍的建设，增强基层队伍执法能力。（五）组织管理责任农田水利工程的建设和治理，从规划到决策，从投资到施工，从竣工到运营管理，其涉及部门多，占地范围广，是一个庞大的系统工程。在农田水利建设中，它需要政府各部门之间分工合作，密切配合，各负其责，形成建设农田水利的合力。水利部门主要负责组织建设施工工作，科学统筹规划，强化项目管理，并把好工程质量关；农业部门应科学布局、合理规划农业发展，统筹协调农田水利建设与农业生产之间的关系，保障农田水利更好地为农业发展服务；国土资源部门应合理规划土地的使用和占用，确保农田水利建设的用地需求，同时规划好农业用地的合理开发和利用；财政部门应加强预算和资金管理，完善农田水利建设和治理的财政拨款和补贴机制，制定农田水利专项基金，形成长期有效的投入增长机制；审计部门应做好项目资金审计工作，跟踪项目施工，对财政资金的使用状况进行必要的、定期的检查和审计，以期真正做到专款专用。环保部门要做好农田水利建设的环境影响评价，实地考察农田水利建设周边的生态环境，避免工程的建设损坏土地、林地、牧地、河流湖泊等生态系统，统筹协调发挥农田水利应有的生态调节作用，保护农田生态系统。在农田水利工程竣工后，需做好建后管理和维护工作。政府要改变重建轻管的观念，加强对农田水利设施的管理，设置管理机构和责任人员，明确其责任及范围，落实管护责任，加强对工程的监管，进行长期、定期的检查，发现损毁、破旧问题，要及时进行必要的修护，确保工程的长期正常运营。31n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任二地方各级政府在农田水利建设中的角色定位国家和中央政府制定的政策法规，需要地方各级政府的执行和实施才能实现其效能。而地方各级政府则承担着将中央政府决策进行具体和细化执行的职责。具体到“三农”问题和农田水利建设中，就需要各级政府认真贯彻政府的相关政策，才能将政府责任落到实处，确保农田水利在农业经济中发挥作用。（一）省市政府—农田水利工作的总领导和总支撑省、市级政府作为地方政府中上级领导机构和中心，权力大，财政资金多，经济资源丰厚，理应在本区域内农田水利建设中承担总领导和指挥的责任，发挥政策引导、财政保障、机制建设和宏观管理的作用。省市级政府如何发挥其在建设和治理农田水利中的作用，笔者认为应做到以下方面：（1）政策引导：负责落实中央政府发展“三农”的指导政策，制定符合本地区经济、人文、社会等实际情况的政策或规则，统筹城乡发展，加强对农村建设特别是农田水利建设的支持力度，强化辖地内各级政府的责任，科学指导农田水利建设和治理。如山东省于2013年制定的《山东省农田水利管理办法》第5条对县级以上政府及乡镇政府在农田水利监督管理中各自责任的规①定。（2）负责实地考察，调研取证，采取科学民主的决策方式做好区域农田水利建设的总体规划，尽可能准确地反映农民对农田水利建设的实际需求，协调好本地区农田水利发展与农业发展规划之间的关系，确保农田水利发展规划适应现代化农业发展所需；（3）应充分发挥财政投资的作用，加强对农田水利建设和治理的投入力度，建立健全农田水利投入增长机制；以财政补助、绩效考核等形式，提高下级政府投资的积极性，同时鼓励和引导社会资金、农民投工投劳兴修农田水利，确保区域内农田水利供给相对均衡。（4）对本区域内需修建的大中型农田水利工程（如灌区），特别是跨地区、具有全省全局利益以及基础干线的水利工程，省市级政府应组织人力、物力及高技术人才进行建设和改造，并对工程项目进行验收检查，把好质量关。（5）建立绩效评价体系，将农田水利建设和治理改造作为对下级政府绩效进行考评和监督的一种标准，以激励下级政府进行农田水利建设和治理，强化政府责任。①参见本《办法》第5条：“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内的农田水利监督管理工作；乡镇人民政府应当落实上级人民政府和水行政主管部门在农田水利建设、管护、使用等方面的任务和措施，做好本行政区域内农田水利的组织、协调和指导工作。”32n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任（二）县级政府—农田水利工作的组织者和管理者县级政府是连接省市级政府与乡镇政府的一级行政机关，起着承上启下的作用，既要执行中央和省市政府制定的政策，又要指导基层工作，在发展地方经济中起到关键作用。税费改革后，随着财权上收事权下放的加剧，以及经济社会的快速发展，县级政府管理事务范围和承担的责任日益增多。但有限的财力和资源使得政府在农田水利建设中“有心无力”，导致了农田水利供需失衡。县级政府在农田水利建设和治理中应发挥组织者和管理者的作用。主要有：（1）负责制定县域内农田水利发展规划。以省、市级的农田水利政策和规划为指导，结合辖地内经济、社会和农业发展现状，因地制宜，统筹规划，科学勘测，协调农田水利与农业生产和生态环境保护之间的关系，确保农田水利规划的制定更加科学、更加合理、更加符合现代化农业发展的需求；（2）做好县级政府财政预算并合理运用上级转移支付的财政，以确保农田水利建设资金的稳定增长；加强对乡镇政府以及县域内重点项目配套资金的管理，确保资金落实到位；通过制定奖励、补贴等优惠政策，鼓励和引导民间资本参与农田水利建设；（3）直接组织财力、人力参与县域内农田水利基干工程的建设，形成县域农田水利灌概网络；组织专门人才对农村水利建设提供技术指导和支持，明确水利设施管理机构和责任人员的职责和范围，落实农田水利设施的管理和维护工作。（4）加强县域农田水利服务和执法队伍建设，努力打造一支具备高技术、高素质的农田水利管理队伍，保障农田水利的正常运行，合理解决水事纠纷等问题和矛盾。（三）乡镇政府—基层农户的服务者乡镇政府直接面向群众，与农民群众接轨，真正的与农民息息相关，紧密相连。是连接农村建设与上级政策指导的纽带。国家和上级政府的方针、政策最终贯彻落实到基层民众和实处，关键在于发挥乡镇政府连接民众的不可替代①的作用和特定地位。由于受到行政权力和立法控制，乡镇政府很难拥有决策的制定权，一般只是落实贯彻上级政府的政策。随着财权事权分离改革的加快，各级政府出于自身利益及政绩考核的考量，尽可能地上收财权，下放事权，导②致乡镇政府的财权和事权极不匹配，财政收入有限而管理的事务却不断扩展。①韩鹏：《我国乡镇政府责任问题及其对策》，《浙江大学》，2007年05月，第21-22页。②李彬，李葆华：《农村公共产品供给与政府供给责任研究》，《乡镇经济》，2006年第4期，第11-14页。33n第三章我国农田水利建设和治理的有效途径：强化政府责任目前，乡级政府的经费主要依靠县级财政的统筹安排和转移支付，自身没有能力和实力履行农田水利建设和治理责任。乡镇政府直接面对农户或村级自治组织，服务群众，所以其主要职责就是组织和服务，健全和完善服务职能和机制，更好地服务于“三农”，解决农田灌溉问题。主要包括：（1）具体执行和落实上级政府的规划和政策，组织人力物力建设农村公共基础设施，加强田间沟渠、泵站、小池塘等农田水利的建设和管理，确保田间土地、林地、牧地等农业产业的抗旱排涝得到保障；（2）以提供必要的先进管理方式和节水灌溉技术支持等方式指导和帮助村民改善农田灌溉条件，同时协助上级政府的管理机构和人员做好农田水利日常经营和维护工作，确保农田水利的有效运营；（3）下农村，串农田，了解农民对农田水利的需求，掌握农户农田灌溉用水的实况，及时准确向上级反映出现的各种问题；协调好农田水利所涉及的各利益相关者的关系，公平公正对待各利益主体，尤其是农田水利受益者和使用者之间的关系，调节农户用水纠纷，保障农田水利有效运营；（4）加强对农田水利发展民主制度建设，完善“一事一议”制度，鼓励公众参与，宣传农田水利对农业、农民的作用，帮助民众表达公共需求，调动农民的积极性，促进村庄农田水利建设。34n第四章强化政府农田水利设施建设和治理责任的法律机制建议第四章强化政府农田水利设施建设和治理责任的法律机制建议研究表明，制度的变革、农业投入的增长和政府关于农村的政策指导对我国农业经济的转型、结构调整和快速发展至关重要。现代化农业的发展需要更高标准、更先进技术的农田水利予以支撑，理性规划、合理配置，建设科学完备的农田水利设施体系，政府应承担起主要职责，发展现代化的农田水利治理模式，促进农业发展现代化、规模化和产业化经营。第一节各级政府应树立正确的农田水利发展理念长期以来，我国政府在水资源开发利用及农田水利建设中，存在着“重建设、轻管理”、“重利用、轻保护”、“重经济效益、轻生态效益”的观念，致使许多地方水源枯竭，土壤、水质污染，农田水利破旧荒芜，生态环境破坏严重。政府在农业经济发展规划中，确立以农业生态准则为核心的经济发展略，更加重视农田水利在农业生产中的基础性作用，注重农田水利对农村生态系统的调节和协调功能。认识到经济社会的发展需要农业基础的支撑，而农田水利对实现农业现代化、规模化起着不可替代的作用。转变以高速工业经济发展为重点的追求经济效益的观念，加大对农业的支持力度，特别是对农田水利的建设和治理，这不仅是对经济效益的关注，更是对集体利益和社会效益的考量，做到农业经济和非农产业的协调发展，避免出现本地区经济畸形发展。同时，还要改变重建轻管的观念，科学的管理和防护能够提高工程的服务质量。因此，政府在借助工程和技术解决农业用水问题的同时，运用现代化的管理模式加强对竣工后的农田水利进行经营和管理，配置相应的管理机构和责任人员，落实其责任，对农田水利进行定期的检查修护，保障工程设施的长期有效运营，更好地为农业现代化发展服务。对于破损严重的水利工程，应当做好清洁处理的工作，清理还田，避免周边生态环境遭破坏。加大执法力度，对于蓄意破坏农田水利的行为给予应有的惩罚，打击水事违法现象，确保农田水利安全运行。35n第四章强化政府农田水利设施建设和治理责任的法律机制建议第二节完善政府施建设和治理农田水利设责任的法律制度一健全政府水利投入融资机制的法律措施和制度财政资金的补贴，社会资本的投入，需要一套合理有效的运行管理和监督机制，方可最大可能地发挥资金的效用，实现资本的合理配置，避免不必要的损失和浪费，促进农田水利的合理规划和建设，实现由灌区到田间地头，由大江大河到输水灌溉渠系的平衡与协调。基于农田水利工程的规模大、周期长等因素，政府应在工程的建设和治理上发挥主导作用，承担主要职责。各级政府要把水利投资作为应保必保的重点领域，加大对农田水利的投入，强化对农田水利工程的管理和修护，充分发挥公共财政的主渠道作用，促进水利事业和行业能力的建设。但诸如田间沟渠、抽水泵站等小型农田水利作为农村准公共产品，可以在政府引导下通过市场运作进行供给。因此，建立健全以政府为主导的多主体、多渠道、多形式的投融资机制可以更好地加强对农田水利的建设和治理。在政府供给不足时，发挥市场的调节配置作用，大规模地推进农田水利市场化改革，创新市场供给、集体供给新模式。加强市场机制、社会闲散资本在农田水利工程上的调节作用。如政府投资、组织建设大中型农田灌溉水源工程和骨干水利工程，引导市场、社会投资小型水利工程或者沟渠建设，吸引民间资本投入到农田水利特别是毛渠、机井等小型农田水利工程建设和管理。制定财政补贴、税收优惠等政策，通过个人独资、合资及股份合作等方式，采取租赁、承包及拍卖等方法，通过公平公开竞争鼓励社会力量参与工程项目的建设、运行、管理和修护。保障农田水利工程的合理规划、科学发展，以实现良好的社会、经济、生态多种效益的平衡、协调发展。在引导市场主体和社会资本参与水利工程建设和管理工作中，政府不能缺位，要管严管好，水利工程涉及公共安全，特别要对工程质量、运行安全和服务水平进行有效的监管。二加强农田水利监督、确保政府责任落实的法律规范措施合理的监督检查机制可以有效的保证工作的高效率，减少违法乱纪行为。农田水利工程是一项庞大的系统工程，其建设和治理更需要科学的监督机制予36n第四章强化政府农田水利设施建设和治理责任的法律机制建议以保障。从决策到规划，从资金投入到施工，从建设到竣工运行，每一个环节都需要必要的监督，方可保障工程资金的合理利用，工程质量的高标准，以促进水利设施建设和管理的有效运营。国家政府投入的农田水利建设资金，建设主体应做好预算核算，科学管理资金财务，合理规划与使用，设立专门的账目凭据记录系统，记好明细账，定期上报，账务公开，财务透明，接受社会、民众和上级单位的监督检查，设置科学合理的资金管理机构，减少资金使用的众多环节，避免资金的被截留和乱用及专项基金挪作他用；通过上级部门对资金使用的不定期检查，部门内部审计部门的定期检查，社会民众的随时监督检查，媒体舆论的监督等监督体系来加强对农田水利建设资金的预算、使用的监督，确保资金用到实处，做到专款专用，防止财政资金的贪污浪费；与此同时，加强对农田水利管理工作人员工作状况监督检查，培养勤政为民的良好作风及责任意识和服务意识，减少职权滥用或者拖延不作为的现象，落实相关人员的责任，建立相应的奖惩机制，奖励先进，惩处违法，提高其工作的积极性。设置专门的考查机制对农田水利承建单位、组织以及施工人员的能力、实力、质量等进行监督考察，确保农田水利建设的高标准、高质量、高效益。从工程的决策、规划到工程的施工、建设、验收和管理运行都进行必要的监督检查，组织专业技术人才对工程建设施工加以指导，确保工程规模合理、质量合格、生产过程安全、总体布局均衡，工程配套措施齐全，保证最大可能地发挥灌溉工程应有的效用。同时，实行工程承包责任制和绩效考核制，将每个环节的责任下放到个人，对于违法乱纪、偷工减料、贪污浪费的现象给予严厉处罚，以确保承建单位和施工人员认真施工，把好质量关，减少“豆腐渣”工程。三严格政府水利建设规划与实施、保障水利生态环境安全科学、合理的水利发展规划和布局是城乡经济建设和发展的有力保障和基础。作为农田水利设施的直接组织者和建设者，县、乡级政府在制定本地区城乡发展、农业发展规划及水利发展规划时，就应当做好本地区经济发展的调研和论证，尤其在规划新农村建设的过程中，更应当组织专业技术人员走基层，实施实地考察和调研，确切了解本地区的水旱灾害、水质情况、水土流失等突出和重点问题，根据本地区农田水利设施的现状，综合各地区水利发展经验和实践，以求达到水利建设规划与农业发展规划相一致，与土地利用规划相衔接，37n第四章强化政府农田水利设施建设和治理责任的法律机制建议与水资源和生态环境保护相协调，保证规划的准确性、科学性和可实施性。在此基础上，以县级政府农田水利建设规划为指导，在城市建设和工农业生产布局中要充分考虑水资源的承受能力，做到经济、社会和环境协调发展。在农村，很多农田水利的建造只追求速度或经济效益，忽略质量保障。在建设过程中，对工程建造和进度及整体建设缺乏计划性、规划性，同时缺少必要的监督，导致对工程质量把控不严，工程质量下降，同时缺乏对竣工工程进行必要的管理和防护，导致暴雨、洪灾等自然灾害严重破坏新修的水利设施或者年久失修，造成设备老化，沟渠淤积堵塞。如果遭遇干旱，用于灌溉的水库、堰塘接近死水位，水利工程失去应有的抗旱排涝功能，造成大量的人力、物力和财力的浪费。因此，政府在农田水利建设和治理问题上，应当更加关注规划和质量，组织专业人才对工程施工进行合理规划及必要的技术标准指导，同时加强对施工、建设和管理进行必要的监督和检测，保证农田水利建设的质量和经济效益及生态效益。四完善农田水利立法明确政府责任、健全法律责任追究制度（一）明确各级政府职责和义务责任的承担和处罚是以法律职责以及违法行为的存在为前提的。根据权责统一原则和权力受制约理论，权力的行使必然伴随着责任的担当，明确责任方可保障权力的合理行使，只有明确责任才能正视责任，正视责任方可敢于承担责任。因此，国家政府在制定农田水利法律法规时，应明确各级政府中农田水利的管理机构以及各部门在农田水利建设和治理中的职责、职权和义务，使各级政府及其行政人员能够清晰自身所应承担的职责和义务，减少部门之间、责任人之间职责不清、分工不明的情形，以期达到政府有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的目的，避免出现相互扯皮推诿行为或不作为的现象。同时，将农田水利建设和治理作为地方行政官员政绩考核的一项重要指标，如果政府不履行职责、不行使职权及滥用职权的情形，农田水利管理机构和直接责任人员以及主管水利的行政官员都应当受到相应的行政处分。（二）严格追究政府及工作人员法律责任为保障政府农田水利责任的实施，并取得应有的效益，必须在严格监督的38n第四章强化政府农田水利设施建设和治理责任的法律机制建议①基础之上建立相应的责任追究制度。谁都无法保证失职现象的不会发生，关键就在于对于失职现象是否认真地进行追究。只有严格执法，严肃法纪，加大惩处力度，才能促使执法工作人员依法办事，履行职责，减少违法行为和不作为的侥幸心理和现象的发生。如果对违法行为或不履行责任行为不予追究或轻拿轻放、避重就轻，则对工作人员的威慑力不够，也会破坏政府责任制。作为农田水利建设和治理的第一责任主体，政府理应在农田水利管护中承担主要责任，对不执行上级政府农田水利规划和政策、不履行建设农田水利职责以及敷衍推诿的行为，应当给予相应的处罚。为了建立责任追究制度，首先就要完善责任监督体系。建立健全政府内外、部门内外、政府上下级以及社会民众等多方位、多层次的监督检查体系，保障政府及其工作人员能够依法履行其职责，承担农田水利建设义务；其次是要严肃法纪，严格执法。对不履行职责、不执行上级规划和政策以及拖延不作为现象予以惩处，对滥用职权及违法乱纪的行为予以严惩，并依法追究水利行政主管部门负责人、分管农田水利工作的负责人以及肇事企业负责人等相关责任人的责任，不枉不纵，不避重就轻，严格执法。同时，应把政府工作人员的成绩与错误明确地分开，功是功过是过，功过不能相抵，有功奖励，有过处罚，避免侥幸心理作怪而导致责任心的丧失。五建立健全农田水利建设环境影响评价制度及生态农田水利建设制度环境影响评价指在某地区进行可能影响环境的工程建设，在规划或其他活动之前，对其活动可能造成的周围地区环境影响进行调查、预测和评价，并提②出防治环境污染和破坏的对策，以及制定相应方案。农田水利的建设，不仅需③要进行经济评价，同样需要进行必要的环境影响评价。农田水利建设环境影响评价可以为农业发展、土地利用及生态环境保护的统筹协调提供借鉴。通过对当地的气候环境、水文信息、土壤、植被等环境进行实地考察、勘测，进行科学的环境影响综合预测和评价，分析水利建设活动可能对生态系统的完整性和稳定性产生的影响或者对植被、土地、林地及水文等产生破坏问题，预测工程建设对当地环境系统可能造成的影响及影响程度，并提出避免对环境不利影响的措施，为农田水利的选址、建设等提供科学合理依据。①李景鹏：《政府的责任和责任政府》，《国家行政学院学报》，2003年第5期，第18页。②马太玲，张江山：《环境影响评价》，武汉：华中科技大学出版社，2009年，第1页。③曹永强：《水利水电工程建设对生态环境的影响分析》，《人民黄河》，2005年第1期。39n第四章强化政府农田水利设施建设和治理责任的法律机制建议农田水利的建设应坚持生态环境效益与社会经济效益平衡、协调发展原则。同时把生态环境保护和环境影响评价贯穿到水利建设的全过程和各个环节之中。在农田水利建设中，政府要切实履行其生态环境责任，充分考虑工程建设对当地植被、土地、水文及生物的影响，注重对生态环境的保护，将农田水利生态环境建设纳入农业发展规划和水利发展规划中，做好水利工程的总体规划和布局，减少土地的过度使用和浪费，采取有效措施改善生态环境，如：垃圾专门收取处理，废水收集专门渠道、固体废渣填沟平地等，有效减少水利施工对环境的破坏和降低建设成本。同时，组织相关机构和人员及时对环境状况进行跟踪勘察、评价，对遭到破坏的环境及时采取措施予以保护和改善，确保工程周边生态环境的稳定和完整。40n结语结语农业在我国经济发展中处于基础性地位，而农田水利则是农业发展的基础和保障。高标准的现代化农田水利不仅能够提高农业生产能力，保障农民增产增收，还起到趋利避害、防范旱涝灾害风险、保障粮食安全的重要作用。目前，我国农田水利设施建设和治理不尽如人意，建设投入不足、组织管理不合理、工程老化是修以及基层管理力量薄弱等问题突出，其关键原因在于农田水利建设和治理中政府责任的缺失以及农田水利管理法律规范的缺位。本文以责任政府论及公共产品理论为指导思想，通过分析政府责任缺失的法律因素，得出强化政府责任是破解当前农田水利供给困境的关键。本文从政策制定、水利规划、资金投入、组织管理和队伍建设等方面梳理政府在农田水利供给中所负有的责任，并分析了地方各级政府在农田水利建设和治理中所扮演的角色及承担的相应职责，以期为完善并加强政府建设农田水利的责任提出合理化的建议。本文从政府责任的视角出发，以落实政府职责为落脚点试图分析解决农田水利建设困境的出路。当然，为保障农田水利的现代化建设和发展，需政府承担主要责任外，还需以农业生产为落脚点的农田水利管理基干法律或法规政策以及跨学科、跨区域、跨产业等社会各界的共同努力。但限于时间和精力，本文还有一些不足之处，由于第一手资料的难以获得，相关数据收集不全面，因此，今后还会收集更多的数据、案例进行比较研究，获得更科学的结论，同时，本文没有将激励机制研究纳入政府责任研究中，因此，还需加强政府责任相关方面的研究。41n参考文献[参考文献][1]Rosegrant，MarkW.andRingler,Claudia:：ImpactonFoodSecurityandRuralDevelopmentofTransferringWaterOutofAgricultureJJWaterPolicy，2000年第8期.[2]Sarker,AshutoshandItoh,Tadao:TheDevelopmentofGroupFanninginPost-warJapaneseAgriculture[J]JournalofRuralCooperation,，2001年第1期.[3]Jules,N.&Pretty,R.ParticipatoryLeaningforSustainableAgriculture[J].WorldDevelopment，2003年第8期.[4]vanAst,J.A.andBoot,S.P.ParticipationinEuropeanWaterPolicy[J].PhysicsandChemistryoftheEarth,2003年第12期.[5]Gheblawi,M.S.EstimatingthevalueofstochasticirrigationwaterdeliveriesinsouthernAlberta:Adiscretesequentialstochasticprogrammingapproach[M],Canada:UniversityofAlberta,2004年.[6]罗兴佐，刘书文：《市场失灵与政府缺位——农田水利的双重困境》，《中国农村水利水电》，2005年第6期.[7]俞雅乖：《“一主多元”农田水利基础设施供给体系分析》，《农业经济问题》2012年第6期.[8]冯广志：《回顾总结60年历程认识农田水利发展规律》，《中国水利》，2009年第19期.[9]邢攸三：《对农田水利立法必要性可行性的分析和建议》，《农村水利》，2007年第9期.[10]杨永华：《对我国农田水利建设滞后的原因透视及立法思考》，《农业经济》，2011年第1期.[11]柳长顺、丁惠英：《台湾地区农田水利法规体系及相关规定分析》，《水利发展研究》，2010年第4期.[12]李景鹏：《政府的责任和责任政府》，《国家行政学院学报》，2003年第5期.[13]张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》，2000年第2期.[14]蔡守秋：《论政府环境责任的缺陷与健全》，《河北法学》，2008年第3期.[15]张文显：《法学基本范畴研究》北京：中国政法大学出版社，1993年.[16]罗伯特·D·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特：《新公共服务：服务而非掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2004年.[17]平新乔：《微观经济学十八讲》，北京：北京大学出版社，2001年.[18][美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯：《经济学》，萧琛主译，北京：人民邮电出版社，2008年.[19]项磊：《农区防护林发展问题初探》，《山东林业科技》，2010年第2期.[20]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》上海：上海三联书店，2000年.[21]杨永华：《对我国农田水利建设滞后的原因透视及立法思考》，《农业经济》，2011年第1期.[21]徐洲元：《极端气候下的小型农田水利建设》，《农业科技与信息》，2010年第16期.[22]魏琼：《追究行政性垄断法律责任的对策——从“责令改正”谈起》，《政治与法律》，42n参考文献2009年第11期.[23]张文显：《法理学》，北京：高等教育出版社，2007年.[24]牛晓波，杨磊：《环保总局第三张牌：修法问责“污染保护伞”》，《21世纪经济报道》2007年2月27日.[25][德]柯武刚，史漫飞：《制度经济学》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2008年.[26]郑桂平：《水利综合执法主要问题与对策分析》，《人民长江》，2013年第18期.[27]赵强：《行政执法监督问题研究》，《吉林省行政管理学会“提高政府执行力”学术研讨会论文集》（《吉林政报》2009·理论专刊），2009年[28]黎国智，莫于川：《完善监督机制:行政执法行为法治化的重要选择》，《云南法学》，2000年第1期.[29]杜昌文：《强化执法效能建设保障山东水利改革发展》，《中国水利》，2012年第16期.[30]周秋实：《农田水利工程对生态环境的影响因素》，《城乡与环境》，2014年第6期.[31]曹凑贵：《生态学概论》（第二版），北京：高等教育出版社，2002年.[32]蔡放波：《论政府责任体系的构建》，《中国行政管理》，2004年第4期.[33]李雷：《从政府责任谈农村公共产品供给》，《江苏农村经济》，2011年第6期.[34]陈平，刘正祥，蒋晓红：《论农田水利工程与生态系统的协调发展》，《中国农村水利水电》，2004年第6期.[35]倪焱平，钱焕欢：《中国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