农田水利产权制度与灌溉组织制度探析 71页

农田水利产权制度与灌溉组织制度探析摘要鉴于越来越严峻的水资源短缺形势，如何解决农用水资源短缺问题已引起国际社会的极大关注。传统上解决水资源短缺问题往往是求助于工程和技术的手段，而越来越多的研究表明，工程和技术的手段固然十分重要，但加强水资源开发、利用、管理制度的研究和建设也是解决水资源短缺不可或缺且越来越重要的措施。随着农村联产承包责任制的逐步完善，计划经济中形成的农用水资源政府供给制度与农村其他经济制度已不适应，造成农用水资源利用效率低下，加剧了水资源的供给不足。本文通过对我国水资源现状和传统灌溉制度的分析，以现代经济理论为基础，以农田水利产权制度改革为出发点，构建出适应不同灌区的灌溉组织制度模式，并对政府在保证灌溉组织制度运行中的政策提出了建议。关键词：水资源农田水利产权制度灌溉组织制度模式nResearchOnTheWaterEntitlementAndIrrigationOrganizationalInstituteABSTRACTBecausetheproblemoflackingwaterresourcebecomesmoreandmoreserious，ithasbeentakenseriouslyhowtosolveitallovertheworld．Traditionally,itwassettledtodependonwaterconservancyandtechniquemethods，butithasbeenmadeclearbymanyrecentresearchesthatdevelopmentandmanagementinstituteisoneofthemostimportantreasonsforlackingwaterresource．Withthecontractingoutsystemtobeimprovingdaybydayinruralarea，thesupplyingwaterinstitutebygovernment，Whichwasformedinplarmingeconomicsystem，hasnotbeensuittoothereconomicsystem，soitleadtolackingwaterandlowutilizingefficiency．ByanalyzingthefactsofChina'swaterresourceandtraditionalirrigationinstituteperformance，startingfromthereformofirrigationandwaterconservancy^ghtsinstituteandbasingonmoderneconomictheodes，thenewirrigationinstitutemodelsaredesignedthatfitsdifferentconditionsFinally,thepolicieshavebeenputforwardforgovernment．KeyWords：Waterresource；Irrigationandwaterconservancy；Rightinstitute；Irrigationorganizationinstitute；Pattern；n合肥工业大学本论文经答辩委员会全体委员审查，确认符合合肥工业大学硕士学位论文质量要求。主席：委员：参稽答辩委员会签名孑努矿l呵灌缸萼数以导师：劂教授n独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导F进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得盒＆B王些厶堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者躲；题火签字日期．h丰年6月加学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解佥罂兰些太堂有芙保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权—金壁王些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。(保密的学位论文在解密后适用本授权书)学位论文作者虢弼i‘蚁签字日期：知年年6月Jcf日学位论文作者毕业后去向：一工作姚易张炒魄通讯地址：电话邮编日阀月建年象名期签日师字导整n致谢本论文是在导师王建国教授的悉习指导下完成的，导师对论文的研究思路、整体结构、给予了精心指导。三年来，导师不辞辛劳，诲人不倦，严谨治学，是我学习的榜样。在论文写作过程中，山东农业大学水利土木工程学院刘福胜教授、马树升教授，经济管理学院周玉玺硕士给予了无私的帮助与指导。在此，向他们的表示诚挚的谢意!同时对三年学习生活中，戴景军、周翠玲、王萱老师的热心帮助和支持，一并致谢。在此，向一直关心、帮助、支持、鼓励我，为我的学习顺利完成付出了辛勤汗水的爱人迟桂杰女士表示衷心的感谢!作者：张良成2004年6月n符号清单国内生产总值边际收益合乎效率的产出价格边际成本平均成本边际生产线平均生产线最有效率的使用量使用量标准可获取水资源总量用水配额供求均衡价格最后增加的供水费用最后增加的供水量供水价格边际生产成本边际使用者成本边际外部成本生产过程中所消耗的活劳动消耗的物化劳动单位商品水的税利供水理论成本固定资产的折旧费大修费年运行费多年平均供水量初始投资觥脚酊B姗们脚胛旷‰办鲫驰P哦"P舭舭胍矿cmGDR。矿Kn投资利润率集水量灌溉面积水自然损失量没有节水投资时水损失量没有节水投资节约水量节水投资额农作物生长需水量农户水需求量用水配额农作物的产量耕地面积表示水资源配置达到最有效配置时的数值节水边际成本线节水投入节水量农田灌溉损失量每立方米水价农作物生长需求量节水量水损失量卖水量每立方米水价格节水量农作物灌溉用水量，g严G∥g，∥爿PQs^r毋G凡矾＆岛口匕办％n第一章引言1．1选题依据及意义严重缺水已成为制约我国经济发展和困扰人民生活的大问题。我国人均占有水资源量为2200立方米，仅为世界平均水平的25％：我国北方地区人均占有水资源量仅为世界平均水平的1／20．1／25(水利部，国家计委，1999)。随着人口增长、城市和工业的扩张，水资源短缺的状况将更加严峻。由于农用水资源逐渐被非农业所占用，水资源短缺对农业造成的威胁会更大。农用水供给量是否充足以及水的利用率的高低，严重影响着农产品供给及农产品的质量，农用水的供给与农业生产结构以及农民的收入水平也密切相关，尤其是在干旱半干旱地区，农用水的供给数量以及配置效率更显得尤为重要。由于缺乏水资源的有效管理，在缺水地区的干旱季节，往往发生人蓄吃水困难的现象，而在雨水充沛的季节，又发生浪费水的状况。因此，探讨既能够保证农民的基本生活需要，又能保证农村工农业生产需要的水资源开发利用管理制度，已成为世界各国普遍重视的研究课题。从世界各国经济发展进程来看，水的配置效率是否达到帕累托最优，现有可用水的利用是否合理，己不仅是一个经济问题，而且是一个环境问题和一个政治问题，日益严重的温室效应迫使世界各国更加重视对水资源的合理利用。鉴于越来越严峻的水资源短缺形势，如何解决水资源尤其是农用水资源短缺问题已引起国际社会的极大关注。传统上解决水资源短缺问题更多求助于工程和技术手段，但随着资源的日益紧缺，加强水资源开发、利用、管理制度的研究与建设日益凸现。从80年代中后期，许多发展中国家和部分发达国家先后出现了将农用水灌溉系统的权责从政府向农民协会和其他私人组织转移的改革，其目的主要是为了减轻国家的财政负担，提高水资源的利用率和水利工程的运行效率，缓解水资源尤其是农用水的紧张状况。我国传统的水资源管理制度较多重视了水利设施的防洪作用，较少考虑到水资源的配置效率问题，因此传统水资源的供给是由各级政府包办的，形成单一的政府集权供给模式。政府供给制度的目标仅仅局限在人类的基本生存需要和维护国家稳定的政治需要，而没有考虑水资源的实际经济价值，因此形成了水是用之不尽取之不竭的假象，造成了水资源的巨大浪费，从而导致政府单一供给制度的低效率。随着农村经济的深化改革，农村家庭联产承包责任制的逐步完善，农民取得了土地的承包经营权并以法规的形式保证农民的承包经营权至少30年不变，传统计划经济中形成的农用水资源政府供给制度就与农村其他经济制度不适应，造成农用水资源的供给不足，难以满足广大农民的用水需求。在干旱地区，水资源缺乏的季节发生争水抢水冲突，水资源充沛的年份对水资源的管理漠不关心，基础水利设施有人用无人管，对水利基本建设投资缺乏积n极性，造成政府水利供给制度失灵。同样，传统的水资源供给制度仅仅兼顾了公平原则，而没有突出资源配置的效率原则，因而资源配置效率不能达到帕累托最优，导致农民在用水过程中不管什么农作物都使用几乎相同数量的水，不能体现水资源的最佳配置经济效率，一是造成了水资源的巨大浪费，二是也没有获得合理的资源边际收益。随着农村改革的深入，农用水的灌溉组织制度也发生了很大的变化，正出政府的单一供给模式向农民团体(个体)或其他组织制度转变，在许多地区已经出现了许多不同的农用水灌溉制度安排。区域性水资源有可再生资源和耗竭性资源，若没有人为地过分干预，区域水资源的泾流量和使用量、回流量、渗入和渗透会使水量相对均衡，此时水资源为可再生性资源；若使用不当，随着经济的发展，用水需求的增加，回流再生的水量小于己利用的水量，可利用的水资源量越来越少，水资源由取之不尽的自然资源转为数量有限的稀缺资源，这将使水资源变成耗竭性资源，造成日益严重的环境破坏。本研究旨在探讨在干旱地区，水资源的稀缺程度越来越严重的情形下，水资源尤其是农用水的配置制度和管理制度，以增加农用水的供给量和提高农用水的利用率，实现水资源的最佳配置效率。水是农业生产中最稀缺的资源之一。随着经济的不断发展和全球环境条件的恶化，水资源供求之间的矛盾越来越尖锐，可利用的水资源呈相对递减的趋势。世界各国都越来越重视对水资源的开发、利用与管理，尤其是在一些水资源缺乏的国家，都建立了相应的管理机制和水资源的开发利用模式。我国作为世界上水资源缺乏的国家之一，如何保证水资源有效供给以满足同益增长的工农业生产的需要，提高现有水资源的利用率，已成为一个迫切需要解决的课题。水资源匮乏势必制约我国经济的进一步发展，进入21世纪，水利产业已成为制约我国经济发展的瓶颈产业。因此，探讨适合我国国情的水利产权制度和灌溉组织制度，明确各级政府、企业、集体经济组织和农户所扮演的角色，对增加水资源的有效供给和提高水资源的利用率，将起到关键性的作用。1．2研究动态水资源问题不是一个陌生的问题，我国从古到今历来重视水利设施的建设与维护。但我国传统的水资源管理，只重视了水利设施的防洪作用，较少考虑到水资源的配置效率问题。如今，不管是理论学者还是实际生产者都考虑到了水资源的重要性，其中一些地区也正在探索水资源配罱及其管理制度，一些理论研究者也日益重视对水资源的配置和供给问题的研究。但大多数理论者重视了水资源的技术效率、生产效率的分析，或水利基础设施的投资机制和管理机制研究，而忽视了水资源经济效率分析。本文在以往理论学者的研究基础上，运用现代产权设施的理论、公共池塘资源理论、博弈论、外部性理论、公共物品理论和交易费用理论等理论，结合实际案例的实证分析，提出适合我国国情的农用水资源的配置模式，并对各种模式的效率进行分析，对政府在水资源管2n理制度改革中的作用与地位提出政策性建议。国内研究动态：农业经济体制改革后的很长时间，国内对农用水的研究领域是在农田水利设施的建设与管理上，注重了农用水的技术效率和生产效率的分析，他们认为水利设施的建设与投资不是单个农户所能负担的，投资与建设主体是各级政府和农村集体经济组织。但是事实表明，在土地承包权归属个人的前提下，对水利设施的建设权、使用权、管理权以及收益权上一直模糊不清，也就是水利产权安排混乱，造成原有水利设施的破坏、只用不管，农用水的供给受到很大的影响。近年来，对农田水利产业的研究逐渐多起来，但是大多数研究仅仅局限在水利资源供给与管理的一个方面。一些理论研究者运用现代经济理论对农用小型水利设施的产权安排进行了研究(苏百仪，1999)。或者是对水利设施的建设与管理制度进行了分析。以市场制度来安排水资源的供给、水利设施的建设投资、水利设施的管理与使用以及水资源的供给模式的实证分析，其中关键是水利产业化(胡继连，2000)。近几年，随着水资源的日益短缺，许多理论学者提出把市场机制引进水资源的配置制度中，通过明晰水资源的产权制度，并建立水权交易市场，来提高水资源的利用率。胡鞍钢根据黄河水资源的实证分析，提出建立“准市场”和政治民主协商制度合理配置黄河水资源(胡鞍钢，2000)。蔡守秋对水权转让的范围、原则和条件进行了比较系统的论述(蔡守秋，2001)。还有学者对干旱地区地下水的配置制度进行了比较分析(黄季煜，王金霞，2000)。胡继连结合澳大利亚水权制度改革提出了我国水权制度构建的基本结构(胡继连等，2001)。总之，大多数理论学者认为引进市场制度，建立水权交易市场，运用水价格制度来提高水资源的利用效率(姜文来，2000)是一个行之有效的方法。浙江省义乌市一次性出资2亿元，购买东阳市横锦水库富余的每年5000立方米水的使用权，开创了我国首批水权交易的先河(胡继连，2002)。但是，对于运用现代经济理论来研究农用水利产权制度与灌溉组织制度之间的相互关系尚缺乏全面系统的分析。国外研究动态：国外经济学者结合本国的实际，都相应的对水资源的管理与配置机制进行分析研究。进入九十年代以来，澳大利亚针对日益严重的水资源粗放利用所导致的环境问题，进行一系列的水利制度改革，政府对水资源的承载力进行重新评估，并启动了以控制水需求为主的改革，把水权从地权中剥离出来，明确水权，开放水市场，允许永久和临时性的水权交易，用水户可以将富裕的、不用的水配额出售，也可将水权卖掉；建立了政府控股的供水公司，实行现代企业管理制度，赋予企业和经营者更大的自主权；建立完善水价体系推行“两部水价”；建立各种供用水的协会，鼓励社会公众参与水资源的管理，经过以上改革，澳大利亚水资源供给和利用情况大为改观，水资源的利用率和配置效率也大大提高。以色列也是一个缺水国家，它建立了国家政府统一调配用水量，实行地权与水权分离，建立了用水配额管理制度和水价体系，保证了3n水资源的有效利用和经济效益最大化。墨西哥和智利两国也建立了多个投资主体组成的供水协会，建立了相应的水费水价制度，对水资源的利用、开发、管理也建立了相应的管理制度。智利法律规定水是一种公共商品，宪法规定“个人、企业通过法律获得水权”，水权所有者被允许使用水、从中获利和处置水的权利，同时水权可以脱离土地并可以作为抵押品、附属担保品和留置权，水的使用权有消耗性的和非消耗性两种，非消耗性用水权允许使用者在使用水的同时要保证水质。美国针对东西部地区水资源总量的差异进行了一系列的水权制度的改革。纵观世界各国的水利改革以及相应的水利研究，都集中在水利产权的研究，这对我国水利制度的改革与深化将起到一定的借鉴作用。但是我国国情与其他国家有很大的差别，因此，探讨适合我国的水利产权制度以及农用水灌溉制度和相应的水利产业政策，是迫切需要解决的问题。1．3研究范围及框架本研究的主要范围：或者是以某一村的湾、池塘、溪流、河流、湖泊、村自建的小水库等相对封闭的地表水灌溉系统；或者是以流经几个相邻村的河流为灌溉水源的区域灌溉系统；或者是以某一个乡镇为服务对象的灌溉系统，或者是某一特定区域的地下水灌溉系统，或者是引黄、引湖等灌区的支渠灌溉系统。灌溉辐射面积有限，水资源的补充与利用相对封闭的区域性水资源系统。区域灌溉系统属于“公共池塘资源”(commonpoolresources)。公共池塘资源是指一个自然的和人造的资源系统，由资源系统(resourcesystem)和由该系统产生的资源单位(resourceunits)的流量组成，使用公共池塘资源的权利可以被限制为一个人或一家企业，也可被限制在同时使用资源的多个个人或由许多个人组成的团队的范围内。从资源系统提取资源单位的过程称为“占用”，提取者是“占用者”。一个资源系统可以由多个人或企业联合提供或生产。占用公共池塘资源单位的实际过程可以由多个占用者同时进行或依次进行，资源单位是可分的，但是资源单位不能共同使用或占用；资源系统常常是可以共同使用的，具有共享性。一旦多个占用者依赖于既定的资源系统，系统的改进便为所有占用者同时共同享用。本研究基于农I于：l灌溉的重要性与水资源稀缺严重的矛盾，农田水利产权制度与灌溉组织制度绩效的相互关系，从水资源的公共池塘资源、外部效应、农4n民的长期合作博弈属性、水资源的产权制度理论出发．以农田水利产权制度建立为基点，提出我国农村灌溉制度的多层次治理机构，即政府、自愿协商的组织制度和农民三个层次的组织制度和权力分配制度，并提出相应的政策建议。(如上图所示)1．4数据及资料来源通过查阅国内外有关农田水利产权制度和灌溉组织制度的研究资料，并对我国农村中农用水的实际情况进行调查获取实践资料，结合山东省农田水利产权制度改革实践，分析我国灌溉组织制度的发展模式。1．5研究方法本文以马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义的方法为基础，运用现代经济理论，采用实证分析与规范分析相结合研究方法，在对我国农阳水利产权制度改革现状和农用水的供给现状进行实证分析的基础上，结合国外发达国家的实践经验，对我国的农田水利产权制度改革目标及其与之相适应的灌溉制度进行科学合理的探讨。并对实践资料进行定性分析和定量分析，结合我国实际探讨适合我国国情的灌溉组织制度发展模式，满足农田灌溉用水需求，并实现农用水资源的配置效率最大化、经济效益最大化。n第二章我国水资源的总体供应情况及其存在的问题2．1我国水资源的利用状况及其存在的问题2．1．1我国水资源的总体概况2000年全国平均年降水量633毫米，折合降水总量60092亿立方米，比常年(多年平均)少0．9％，属平水年。北方17个省(区、市)降水量比常年少5．9％，南方14个省(区、市)降水量比常年多2．0％。降水量比常年少20％以上的宁夏．辽宁．北京．天滓．内蒙古5个省(区、市)，比常年偏多20％以上的只有河南和海南。全国地表水资源量26562亿立方米，比常年多1．6％：北方17个省(区、市)偏少13．6％，南方14个省(区、市)偏多5．6％。2000年从国外流入国内的水量为250亿立方米，比上年减少39亿立方米；从国内流出国境及流入国际界河的水量共7205亿立方米，比上年增加99亿立方米；入海水量为16200亿立方米，比上年减少1261亿立方米。全国地下水资源量8502亿立方米，大部分与地表水资源量重复，不重复的只有1139亿立方米。将地表水资源量与地下水资源量中的不重复量相加，全国水资源总量为27701亿立方米，比常年增加0．9％，其中北方17个省(区、市)水资源总量5814亿立方米，南方14个省(区、市)21887亿立方米。2000年末蓄水总量1960亿立方米，比上年来蓄水量增加219亿立方米。北方浅层地下水储存量比上年末减少24亿立方米。其中，上升区(水位上升0．5米以上)面积占26．5％，储存量增加82亿立方米：下降区(水位下降O．5米以上)面积占29．4％，储存量减少91亿立方米。全国总供水量5531亿立方米，其中地表水源供水量占80．3％，地下水源供水量占19．3％，其他水源供水量(指污水处理再利用量和集雨工程供水量)占O．4％。另外，海水直接利用量为141亿立方米。跨流域调水情况是：海河流域引黄河水39．0亿立方米，淮河流域从长江、黄河分别引水67．7亿和16．O亿立方米，山东半岛从黄河引水15．7亿立方米，甘肃河西内陆河从黄河引水1．2亿立方米。2000年全国总用水量5498亿立方米。生活用水占总用水量的10．5％，其中城镇生活用水占5．2％，农村生活用水(包括农村居民生活用水和牲畜用水)占5．3％；生产用水占总用水量的89．5％，其中，工业用水占20．7％，农田灌溉用水占63．0％，林牧渔用水占5．8％。与上年比较，全国总用水量减少93亿立方米，其中生活用水增加12亿立方米，工业用水减少20亿立方米，农业用水减少85亿立方米。2000年，全国人均综合用水量为430立方米，城镇人均生活用水量为每日219升，农村人均生活用水量为每日89升(含牲畜用水)，农田灌溉亩均用水量为479立方米，这些用水指标均比上年有不同程度的下降。农田灌溉亩均用水量东部为430立方米，中部为410立方米，西部为630立方米。6n随着人口增长，社会需水增长率将逐渐接近于人口增长率。1980～1999年的19年间，我国总用水量增加1117亿m3，比1980年的447亿m3增加25％，年增长率1．3％。但是，社会总用水量不是无止境地增长，也非随产值而递增，而是在一定时期内与人口增长相关。(如图2．1、表2．1所示)。人均综合用水量是个相对稳定的数值。一些发达国家人均综合用水量显然比我国人均用水量大(如表2-2所示)，随着人口增长，我国人均综合用水量逐渐减少(如图2—2所示)。90年代以来，我国各流域及有关省、市区人均综合用水量有增有减(如表2—3所示)。经济发展水平不同，用水结构也不同(如表2-4、图2．3、图2—4所示)。表2-I：各国在某时期内总用水量与GNP增长速度的比较表国别年代GNP增长速度总用水量增长率96美国1960．1985年7．8倍150法国60年代2．6倍57英国70年代4。4倍．20日本1965—1990篮20倍20中国1980．1995芷4倍20资料来源：中国水情分析报告，2001(15)我国农业灌溉用水占社会总用水量的比重，从1980年的88．2％，降至1999年的70％，生活和工业用水相应地从11．8％提高到30％。城市化的加速，国家经济结构的调整，尤其是农业产业化的推进，我国用水结构将不断发生变化(如图2．3所示)。1999年全国用水效率为14．7元,m3。按当年的汇率计算，约为世界平均的1／5，美国的1／10．日本的1／25。1995年以来，我国用水效率平均每年以5％递增，5年内提高了26％，但与一些发达国家相比，仍有很大差距。n在整个水资源的消耗中，农业灌溉占有很大的比重，农田灌溉对农业的发展起了很大的促进作用。40多年来，我国人口增长了1倍，人均耕地面积减少图2—2：全嗣人均综合用水量(1949～1999年)资料来源：中田水情分析报告．2001(15)30篮田别GNP处于1000～2000菱元时人均用水量80年代人均用水量(m3)美国1637(1950年)2306‘前苏联922(1970年)1085荚法德3b0～500(年代)意大利、荷兰600～l000(60年)日本773(60年代)755世界平均740中国452资料来源：中田水情分析报告．2001(15)综合用水量(m’)综合用水量(一)地域1993矩1999生1993燕1999年全冒445“0天津市305270海滦河350340河北省3明340淮河300山西省190180黄河如0390内蒙古自治区818710长江410广东省632620珠江鹋0540江苏省818610东北诸河440460宁夏回族自治区17201780资料来源：中国水情分析报告，2001(15)8人∞以湖。，：，n用水结构(％)国别年代备注农业生活和工业1950焦50美国(80～90年代)3555中国用水结构1965矩7525中。1993年前日本(80～90年代)6535生活用水只包1970怠6535括城市生活用前苏联(80～90年代)5644水．1999年含英国、德圈(80～90年代)(30>70农村生活用水加拿大(80～90年代)<10>901949年97．12．91980短88．211．8中国1993年78221999年7030资料来源：中田水情分折报告，2001(15)圈2-3：我田1949—2000年用水结构示意图亿m．∞mⅢ口1如一』．"口1ml如mj_资料来源：中国水情分析报告．2001(15)9n图2—4：用水总量与社会经济发展关系(1949～2000)资料来源：中田水情分析报告。2001(15)有效灌溉面积(万有效灌溉面积占耕粮食产量年份耕地面积(万h矿)睹)地璇积(％)(亿kg)19499786159316．31132195711800250022．41950196510360320030．9194519789940480748．3304819889573479350．O394719909567484050．6446219929540494751．844721∞39510498452．4456519949491499452．6445119959497504153．1466619969497511653．94900资料来源t中田农村统计年鉴，2001n资料来漾，中田农村统计年鉴．2001水平有效灌溉面积预嗣(万亩)有效灌溉面积预测(万宙)年份流域片有效面积新增面积有散面积新增面积1993628164132∞0松辽河7128璩江钌4220108228ll∞6818276199368跖东南诸297l2000黄河7562河299020lO8117555303848i9争3一14096西南诸90820∞淮河14964116720lO1S75579l河132015319鹁212，l56ll2啪长江22671内陆弼634120lO23760l惦969746331993!0203垒隔合746402∞0海河10635计8咖201010990355&50∞SO∞资料来潭：21世纪中国水供求．1999C74)资料来源：山系统计年鉴，20001ln表：．7：山东历年有效灌溉面积和粮食总产重年份耕地面积农作物播种面有效灌溉面积粮食总产(千公顷)积(千公顷)(手公顷)占耕地面积(％)量(万吨)19906852108834463．6665．144462419916834109974850．0470．974352919926797108374942．5572．724426619936758107435011．2674．154564919946718108765052．2574．594451019956695108375100．0076．184666219966679109765147．6077．075045419976662IB9835192，3877．944941719986650．4111385229．Ol78．635123019996638．9112365266．9579．3350839资料来源：山东农村统计年鉴。2000资料来源：山东农村统计年鉴，200112n贾科采辨：rrI国水利统计年鉴一200050％，但是人均灌溉面积增加了50％，全国粮食产量净增2．6倍。据资料分析，占全国耕地面积一半的灌溉面积，粮食产量占全国总产量的2／3，经济作物产量占全国的3／5，蔬菜产量占全国的4／5。由此可见农田灌溉对提高我国农作物产量的作用巨大(如表2．5所示)。2．1．2我国农用水资源存在的主要问题2．1．2．1总量丰富，人均占有量和单位耕地面积占有量少我国年平均降水总量约6万亿立方米．年水资源总量约2．7万亿立方米，居世界第六位，但人均占有量仅2300立方米，只有世界平均水平的l，4，按亩均算只有1300立方米，只有世界平均水平的一半。按国际标准，人均拥有水量2000立方米为严重缺水，人均拥有水量1000立方米为最起码要求，我国已接近严重缺水边缘。目前，全国已有600多座城市缺水，每年城镇缺水200亿立方米以上，而农业用水每年缺300亿立方米，农村有8000万人口饮水困难。旱灾已成为我国覆盖面最广、成灾损失最大的灾害，而且受灾面积逐年扩大，§!q2000年，接近80％的耕地面积遭受干旱灾害(如图2．5)。随着干旱程度加重，农田灌溉面积逐渐增加，灌溉用水需求逐年增加(如表2．6所示)。今后，随着我国经济的高速增长以及工业化和城市化水平的提高，已经明显不足的水资源还要不断地向非农产业转移，而且未来30年内，我国人口还将不断增加，人口的增加一方面会直接扩大用水需求，另一方面又会加大对农产品需求的压力，进而；OFI)U农业用水短缺的矛盾。2．1．2．2水资源的时空分布差异大由于降雨的时空分布和年内分配的差异，水资源在地区上的分布极不均匀，北方水资源贫乏，南方水资源较丰富，南北相差悬殊。根据1993年资料统计，北方人口占全国总人口的47％，耕地占全国的65％，国内生产总值(GDP)占全国的45％，但水资源只占全国的19％，南方人口占全国总人口的54％，耕地占全国的35％，国内生产总值(GDP)占全国的55％，而水资源占全国的81％。北方人均水资源占有量为1127立方米，仅为南方人均量的1／3。70％一90％的降水集中在n6-9月份，而且多发生于南方，一方面造成大部分地区的季节性缺水，另一方面，多雨季节经常造成南涝北旱。北方地区，河流断流，地下水严重超采，大面积地下水位下降现象同趋严重。2．1．2．3低效利用与浪费并存我国水资源短缺与低效利用并存，水资源的低效利用，又加剧了水资源短缺程度。农业灌溉用水约占全社会用水量的70％，但由于输水方式、灌溉方式、农田水利基础设施、耕作制度、栽培方式等方面的问题，我国农业用水的利用率很低。农业用水中，渠灌区水的利用系数只有0．2一O．4。井灌区水的利用系数只有O．6左右；全国平均每立方米农业用水生产粮食0．87公斤，而世界平均水平在2公斤以上，我国每公斤粮食的耗水量是发达国家的2．3倍。1995年我国国民生产总值的用水效益只相当于美国1990年的t／18，日本1989年的1／25，以色列的1／10。2．1．2．4地下水超采严重地下水超采造成了严重的生态环境问题。全国地下水超采的城乡地区有80多个，过量开采地下水造成大量环境地质问题。在以地下水供水为主的城市以及一些井灌区出现大面积的地下水下降，地下水枯竭，全国已经形成了56个漏斗区。地下水超采引起地面沉降、地裂缝和地面塌陷。沿海地区的地下水超采造成海水倒灌，严重影响了水资源的可持续利用。2．1．2．5水资源管理体制造成水资源短缺和浪费以分部门管理为特征的农业水资源管理体制造成水资源低效利用、水土流失和水资源污染等问题。具体表现在水资源规划利用方面，各部门、各地方常常从各自需要出发，彼此间缺乏协调，利用过程中缺乏监督管理：在水资源管理方面，众多部门从不同侧面参与管理，多部门重复管或各管一段，有利争着管，无利便推诿，缺乏统一协调管理的组织机构，造成水资源利用效率低、破坏严重。2．2山东省农用水资源的利用状况及其存在的问题2．2．1山东省农用水资源总体状况1999年，山东省平均降水量538．7毫米，比1998年偏少30．7％，比多年平均(1956—1994年系列)偏少21．3％，属偏枯年份(如图2-6所示)。全省地表水资源量118．50亿立方米，比1998年偏少60．6％，比多年平均地表水资源量偏少48．0％。地下水资源量为118．73亿立方米，其中，平原区地下水资源量为70．47亿立方米，山丘区地下水资源量为53．81亿立方米，平原区与山丘区之间地下水资源重复计算量为5．55亿立方米。总供水量264．5355亿立方米。其中，地表水135．8704亿立方米，占51．4％：地下水126．0682亿立方米，占47．2％；污水处理回用量2．5564亿立方米，占1％：海水利用量(折合淡水)1．0405亿立方米，占0．4％。跨流域调水总量74．048114n亿立方米，占地表水的54．4％。总用水量255．4591亿立方米，比上年增加3．329亿立方米，增长率为1．3％。其中，农田灌溉用水177．717亿立方米，占总用水量69．6％；农村生活用水14．0147亿立方米，占总用水量5．5％；农村工业用水4．8695亿立方米，占总用水量1．9％；林牧渔用水10．2494亿立方米，占全省总用水量的4％：工业用水39．2964亿立方米，占总用水量15．4％；城镇生活用水9．3121亿立方米，占总用水量3．6％。总耗水量150．7541亿立方米，综合耗水率为59％。其中，农田灌溉耗水113．2068亿立方米，耗水率为64％；农村生活耗水12．134亿立方米，耗水率86％；农村工业耗水2．3054亿立方米，耗水率为47％；林牧渔耗水4．5701亿立方米，耗水率为45％；工业耗水15．3005亿立方米，耗水率为39％，城镇生活耗水3．2373亿立方米，耗水率35％。2．2．2存在的主要问题2．2．2．1总量不足山东省是我国水资源十分缺乏的省份之一，人均水资源占有量和亩均占有量仅是全国平均水平的六分之一，正常年份缺水i00多亿立方米，枯水年份缺水150亿立方米以上。随着人口增长、环境恶化和经济发展，水资源曰益紧张。山东是农业大省，农田需要灌溉的比重很大，农业用水比较多，到1999年灌溉面积占耕地面积达到79．33％(如表2-7所示)。随着环境的恶化，水资源供应量越来越紧张，在受灾面积中干旱所造成的灾害越来越大(如图2—7、图2—8所示)。1999年，农田灌溉用水177．717亿立方米，占全省总用水量的69．6％，因此增加农田灌溉用水的任务比较重。(山东省用水结构如图2—9所示)2．2．2．2用水量与经济发展水平不适应图2-8中可以看出，山东省各地区旱灾面积所占比重有14个地区大于70％，其中威海、烟台两地旱灾面积接近100％。1999年农业绝收早灾面积有5个地区在90％以上，其中威海达到100％。山东半岛是我省经济发展速度最快的地区，也是我省经济基础最好的地区，由于该地区河流短小，水系分散，控制利用条件差，已建大型控制工程供水严重不足，从而大量开采地下水，部分地区己形成地下水漏斗，造成海水倒灌、土壤盐碱化。据估计，到2010年，山东半岛地区水资源需求量将达到125．6亿m3，取水率达10．5％(山东半岛未来水资源供求见表2—8)。虽然可以通过谣水东调、南水北调工程缓解供求矛盾，但是缺水形势仍然十分严峻。因此，有计划配置水资源，减少水资源的浪费，采用农田灌溉节水技术和价格制度等措旌控制水资源的合理使用势在必行。2．2．2．3年内分配不均，年际变化大降水时空分布不均，连丰连枯现象经常发生。从年内看，70—80％降水量集中在6—9月份，导致干旱与洪涝交替出现。n衰2—8；山东半岛水资源供蒋分析水平供水需求艟水缺禾年份地衰水地下障流域其总供总蔫城市工业农量率㈣永调水他水生活村基准年26．746．814．50．888．897．97．I16．474‘49．19．32000麓29．O48．718．53．099．21．8．511．424．173．09．38．62010盔31．85I．524．54．6112．4125．616．937．771．013．210．5资料来源：2l世纪中田水供求，1999(124)通过以上分析，可以看出，环境的恶化导致水资源越来越稀缺，干旱造成的损失越来越大。2000年山东省受灾面积、成灾面积中接近80％是旱灾造成的，缺水已成为经济发展的瓶颈因素，尤其是山东半岛地区。糇个水资源消耗中农阳灌溉用水所占比重最大，虽然可以通过节水技术节省水资源，但是农田灌溉制度对促进农民节水技术的采用，合理配置水资源，农田灌溉设施的维护，减少损耗，提高水资源的边际价值，将起到十分重要的作用。现实实践中，不同形式的农田灌溉组织制度对保证农阡i用水的有效供给和高效利用也证实了这一点。n第三章水资源的基本特性水资源是具有自然、生产、消费、经济和物质等多方面特性的稀缺资源。一个国家的水权制度，只有充分反映水资源的特性，才能真正起到有效管理和配置水资源的作用。不考虑产权所特有的性质，产权就永远得不到清晰的界定和有效的实施(Barzel，1989)，更无法实现有效的管理。3．1水资源的自然特性3．1．1水资源地域性水资源以流域或水文地质单元构成一个统一体，每个流域的水资源是一个完整的水系，各种类型的水不断运动、相互转化，客观上要求流域统一管理、统一水量调度。基于此，供水、灌溉和水能等水需求必然受制于防洪、防凌、冲沙、生态保护等其它需求。3．1．2水资源多种用途水资源不仅可以直接应用于工农业生产，直接用来消费，而且可以用来进行污水处理，预防环境污染。水资源的有效利用有利于保护生态平衡，维护生态环境。水库中的水不仅可以用来灌溉农田，而且可以用来养鱼等其他经济活动。3．1．3水资源的利用有多重复合特征有些水资源的利用具有竞争性，但在所有的水资源的利用与开发中存在典型的外部性。有些利用呈现出互补性，即在某一段时间某一地点水资源的利用呈现出竞争性，但是从长期来看，由于水资源的重复循环利用，水资源又是准非竞争性的。3．1．5水资源蓄积的随机性由于每年的降雨量是人为无法控制的，并且每年的降水量也不均衡，因此，水资源的蓄积、利用和可利用的数量是很难预测的，因此具有较大的随机性。3．1．6水资源的可再生性水资源可以通过三种方式得到循环利用。一是通过自然生态过程；二是通过现代技术手段，对水资源的净化和重复利用，但是成本非常高，是低效率的。三是通过经济合理的利用顺序，使同一水资源在多个生产环节中得以利用，提高水资源的再生量。3．1．7水资源分布的时空波动性水资源空间和时程分布不均，多则成涝、少则为旱，而且自然界需要大量的生态环境用水。水资源时空分布上的波动性，造成水的供给呈现明显的波动性，给水价制定带来了很大的困难。水资源的波动性分为自然的和人为的波动，自然波动性是外生不确定的，是无法控制的：人为波动是内生可控的。自然的波动性表现在水资源的再生过程的空间分布和时程降水上。空间上的波动形成区域差异性，即水资源在区域上分布极不均匀；时程波动性表现在季节间、年际间和多年间的不规则变化。水资源再生过程的波动性对供水的保证是非常不n利的。人为波动性是指人作用于水资源的行为后果，人类对水资源的开发利用模式、方式、制度等行为对水资源供给的影响。3．1．8水资源流量单位变动性和储藏能力变动性是指水资源的产出单位是稳定的还是变动的。主要是资源单位的空间运动，而与用户的任何获取行为无关。储藏性是指资源是否具有储藏能力，是用户能获取和保存为收益的资源单位。变动性和储藏性影响着：(1)资源用户面对的占用和供应问题的严重性；(2)用户解决这些问题的相对难易程度；(3)可以发展和运用的制度安排的种类。这两个特性影响着用户所拥有的有关他们水资源的数量、质量和价值信息，影响他们所面临的问题以及用户协调他们的行动并从中获取收益的能力。3．2水资源的经济特性从经济特性来看，水资源具有混合经济特性，既有私人物品的属性，又有公共物品的属性。私人物品具有消费的可分割性、竞争性和排他性，而公共物品具有非竞争性和非排他性，消费的不可分性。水资源私人物品属性的一面，比如供水，竞争性很强，而且具有独占性，这种属性决定供水通过水市场配置最有效率：但是水资源又具有很多公共物品属性，具有非竞争性和非独占性，需要由政府来提供这些公共服务。3．2．1水资源经济上的稀缺性经济上的稀缺性是指对于消费需求来说，资源可供给数量的有限性。可以分为两类：即经济稀缺性和物质稀缺性。假如水资源的绝对数量并不少，可以满足人类的长期需要，但由于获取水资源需要投入生产成本，而且在投入一定数量生产成本条件下，可以获取的水资源是有限的、供不应求的，这是水资源的经济稀缺性。假如水资源的绝对数量短缺，不足以满足人类的长时间的需要，这是物质稀缺性。水资源的经济稀缺性与物质稀缺性之间可以相互转化。我国的水资源既有经济稀缺性又有物质稀缺性。表现为我国有些地区水资源的绝对数量的不足，同时我国又缺乏大量的资金和先进的技术充分利用现有的水资源和开拓新的水源。水资源的稀缺形式与水资源的价值分不开的，价格应反映稀缺性。3．2．2农用水供给的区域自然垄断特性农用水资源的供给呈现典型的自然垄断特性。农用水长期供给有自然极限，短期供给依赖于水利设施，水利设施往往投资很大，投资周期长，具有公共物品的特点，使得水供给具有区域自然垄断性，通常由各级政府部门提供。3．2．3水资源的共有资源属性共有资源(Commonpropertyresource)，是有竞争性但无排他性的物品。想要使用共有资源的任何人，都可以免费使用，或者说排除他人使用的成本很高，已至于不经济。共有资源的使用具有竞争性，一个人使用了共有资源就减少了其他人对它的使用。农用灌溉地表水或地下水都具有这个特性。在某一领n域每年的降水量是相对一定的(从概率统计的角度来分析，几年降水量的平均水平，不包括特别干旱和特别涝的年份)，即该流域的水资源可获取量是相对稳定的，由于水资源具有公开获取性及非排他性，随着经济发展和人口的增长，可用水资源渐感不足，原本丰富且被视为自由财产的水资源，日濒稀缺，当许多人使用同一流域内的水资源时，这一流域内的水就是共有资源，在使用上具有竞争性。3．2．4水资源的不可替代性稀缺物品如果是可替代的，替代物可以满足人类对稀缺物的需要，就可降低稀缺物的稀缺程度，反之，就提高了稀缺程度。实际上，水资源是不可替代的，尤其是在农业生产中。水资源的不可替代性不仅说明水是农业生产中不可缺少的生产要素，而且也说明水资源的其他用途中，替代水的经济成本是非常高的，因此替代效应接近零。水的稀缺性和不可替代性要求在利用水时，要考虑到水资源利用的经济效率和效益。3．2．5农用水供求的外部性农用水供给的外部性表现在水利设施投资维护的外部性、使用的外部性。需求的外部性表现在需求的代际外部型、取水成本外部性。一定时期、一定流域内的水资源具有外部性特征，表现为取水成本的外部性和流域水存量的外部性。3．2．6农用水供求弹性小农用水资源的长期供给受到地区气候条件影响，地表水可获取量和地下水可采取量受自然条件的限制，长期供给量有一个自然限度，供给弹性比较小。短期供给依赖于水利设施，水利设施往往投资很大，投资周期长。因此水资源的短期供给缺乏弹性。不同的用水需求弹性不同，一般来说，人类基本生活用水弹性很小，其次依次是农业灌溉用水，工业用水，商业用水。农作物中，粮食作物的需求弹性比其他经济作物的要小。n第四章农田水利产权制度理论分析4．1农用水资源的公共池塘资源(common—poolresource)理论公共池塘资源是指那些难以排他，但可为个人分别享用的资源，如水资源、渔业资源、森林资源等。如果有人占用了部分公共池塘资源，则其他人将不能使用该部分资源；要想使用共有资源的任何一个人都可以免费使用，或者是要排除因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本非常高(但并不是不可排除)，以至于不经济；共有资源有竞争性：一个人使用了共有资源就减少了其他人对它的享用。因此，公共池塘资源的使用者都面临着一个集体行动的困境：在存在搭便车或者过度利用公共池塘资源以谋求私人利益最大化情况下，如何持续可靠的利用公共池塘资源，使用者个人谁也不会去进行资源最有效利用的管理，最终导致资源的加速耗竭，产生“共有资源悲剧”，如地下水资源的抽水竞赛，造成地下水枯竭。公共池塘(共有)资源是一种准公共物品，不具备排他性，共有资源使用上的竞争性导致其利用的“拥挤性”，也就是在共有资源的消费中，当消费者的数目从零增加到某一个可能相当大的』下数即达到了拥挤点时，就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加额外的消费，而不会发生竞争，即每增加一个消费者的边际成本为零；当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少全体消费者的效用，即达到拥挤点之后，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。由于共有资源缺乏产权的界定，容易造成先来先用的竞争利用现象：又因其具有公开获取的性质，使用者彼此竞争利用，造成过度使用，并且随着需求量的大幅增加，水资源的稀缺程度加重，边际收益越来越高，竞争利用的现象加剧。“拥挤效应”和“过度使用”的问题在共有资源使用中长期存在。如图4一l所示：水资源使用者的边际成本MC及平均成本AC，平均生产线AP及边际生产线MP。假设水资源的使用权归使用者个人所有时，在MC=MP时，Q十为最有效率的使用量，这种资源配鼍方式将得到ABDC面积的社会稀缺地租。若水资源为共有资源，个别使用者没有排他的权利，也没有激励占有或保取水的利润及成本AB寸Q．取水量圈4-1：共有资源的非效率利用护稀少地租，随着更多的使用者加入，导致过度竞争使用，将使水资源利用量直至IJAP=AC，即Qm的使用量标准，导致资源利用无效率。n4．2农用水资源的外部性理论4．2．1水资源外部性的含义外部性是指经济主体对他人造成损害或带来利益，却不必为此支付成本或得不到应有的补偿，它强调经济主体对他人的伤害。外部性分为正外部性和负外部性。如果一个经济主体对其他经济主体造成损害但却不必为此支付成本时，称之为外部不经济；相反，当一个经济主体为其他经济主体带来利益而得不到应有的补偿，称为外部不经济。一般而言，外部性经济个体的效用受到他人经济活动的影响，从事活动者只考虑到自身利益，并非故意的影响他人，但是由经济活动所产生的外部性效果，并没有在市场上反映出来，以至于无法建立适当的市场，以供外部性制造者与承受者之间自愿交易。因此，当存在外部性时，可能对资源产生不当利用情形，导致市场有效配置资源的功能失灵。外部性形成的原因是产权不能做到完全排他，或者是有些资源无法通过市场机制有效配置。水资源作为共同享有、分别享用的资源具有典型的外部性特征，从而造成水资源使用者的搭便车、机会主义或过度利用行为。外部性形成原因有：(1)没有市场存在，而没有市场存在的根本原因之一是资源利用不能做到完全排他：二是共有资源无法通过市场机制有效配置，引起私有经济市场配置资源无效率；(2)人们只注重短期利益；(3)资源产权不清，或者是产权不能清晰界定，也可能是产权没有经过明确分配或产权无法轻易的得到分派(科斯，1960)。从经济效率来看，外部成本应由经济主体来承担，即经济主体除了负担私人成本外，还包括外部成本；从社会角度来看，任何经济活动的边际成本，即边际社会成本应该包括边际私人成本和边际外部成本两部分(图4—2所示)。边际私人成本MPC包含所有使用水资源的生产成本，但并没有考虑外部性的因素。边际外部成本MEC是指由于过度使用该流域水的环境损害或者是一个人的用水决策对其他人的收益的影响。当不考虑外部性因素时，市场机制的产量决定在Qc，价格为Pc，边际社会成本(MSC=MPC-I-MEC)大于边际收益MB，市场产量过多，从而没有效率；合乎效率的产出为Oc*，即MC=MB。由此看出，因为没有市场机制来内部化外部性，使资源配置效率无法达到帕雷托最优。PPc+PcQQc’Qc圈毒_2．外部性与求赍漂柏有效使用标准n4．2．2农用水资源外部性表现形式4．2．2．1水资源的代际外部性随着人类用水需求的不断增加和生态环境的人为破坏，可利用水资源的稀缺程度越来越严重。作为地球自然禀赋的水资源，生存在地球上的各代人具有共享权。水资源代际外部性也叫纵向外部性，它是从水资源的可持续利用角度出发，动态地考虑几代人的用水行为及其相互问的福利影响。其中主要是当代人的用水决策对后代人福利的影响。从当代人与后代人两方来看，当代人是行为的主体，而后代人只能承受当代人行为所产生的影响，后代人的要求能否得到满足、得到公平的待遇，取决于当代人的策略行为。当代人在利用水资源时，对水资源的需求是无限的，利用和选择策略都按照自己的意愿，这必然会给下一代产生影响，称之为水资源的代际外部性。当代人追求自身效应最大化，试图利用更多的水资源，努力降低水资源开发的成本，其结果势必首先开发那些容易开发，优质高效的水资源，提高资本收益率，而给后代人留下的则是难以开发，质量低的资源，势必增加后代人开发水资源的单位成本。比如，人们在使用水资源时，总是先使用比较容易获得的地下水，以至于造成地下水的过度开采，地下水位下降：而比较少的利用较难获得的地表水资源，同样较少利用处理过的污水，以降低开发成本。4．2．2．2取水成本外部性(ProvencherandBurt，1994)在一定流域、一定时期内，水资源的可获取量是相对稳定的，对某一流域内水资源的过废利用，导致获取每单位水资源的成本上升。取水成本的外部性是指一个水权持有者在第T期若少抽取一单位的水，将会降低其他水权持有者在T+l时期的取水成本，但是不会得到相应的补偿：反之，将会增加其他水权持有者的取水成本。或者说上游的水权持有者增加取水量将影响到下游水权持有者的收益，而不必承担相应的成本。比如，某水权持有者的用水行为，将增加其他用水者的井的深度、抽水泵的功率大小和井的口径，增加了他人取水成本。4．2．2．3水资源存量外部性由于水资源存量的相对稳定性，在某一段时期的过度开采会减少乃至破坏未来年份的可获取量。水资源存量的外部性，是指在一定时期一定流域内，水资源存量固定(如地下水资源)的条件之下，当某一水权人在第t期多使用一单位的水，将减少其他水权人在现在或将来可获取的水资源存量，因此存在你多用我就得少用的现象。因此，如果某一水权人想以储存当期水资源的存量来提高自己福利水平，是没有实际意义的，这也导致水权持有者没有激励诱因涵养水源，而尽可能地多用。4．2．2．4策略外部性策略外部效应是指一个用水者的用水行为对其他用水者带来的收益或成n本。尼格瑞认为：由于水资源的共有属性，产权缺乏清晰的界定，具有公开获取性，水资源的使用规则决定对水存量的所有权。使用规则使用水者对他们所抽取的那部分水拥有了排它的权利，一个抽水者今天不抽取的水至少会有一部分被竞争对手所抽取，今天不抽取的明天就不能占有，因此削弱了抽水者为了未来抽水而减少今天抽水量的动机。4。2。2。5环境外部性水资源的过度开采利用，造成生态环境的破坏，如地下水位的下降、海水倒灌和土壤盐碱化等，降低水资源的再生能力，增加社会边际成本，而使用者并不承担相应的成本。或者由于水资源的使用、配置结构不合理，造成水污染，降低了水资源的质量，影响了社会总福利，水资源具有环境负外部性。同样，在某一流域修建水库和采用节水灌溉设施，可以改善局部地区的生态环境，可能给周边地区带来额外的收益，水资源也具有环境正外部性。4．2．2．6取水设施投资的外部性任何农用水资源的获得都得依靠一定的取水和储水设施，由于水资源获取的随机性，水资源供给具有不确定性，使水权持有者缺乏对水利设施投资获得预期收益的信心。水资源供给量信息的缺乏，也使水权持有者缺乏水利设施投资激励。水利设施一旦投资建成，所有支出转变为沉没成本，单个人投资、维护水利设施的努力，其他人可以免费享用的现象，使每个水用户具有搭便车的激励，造成水利设施供给和维护不足。外部性的存在，使市场机制对水资源配置失去效用，使用者有“搭便车”的激励和机会主义倾向，造成市场失灵。为有效配置水资源，应采用相应的措施内部化水资源的外部性。4．3农用水资源使用者的长期合作博弈理论公共池塘资源产生“公地悲剧”，“公地悲剧”模式常常被格式化为囚犯困境搏弈(Dawes1974，1975)。囚犯困境博弈被概括为一种所有对局人都搠有完全信息的非合作博弈。在非合作博弈中，对局人之间的交流是被禁止的或不可能的；对局人是被分离的。所谓“完全信息”是指所有对局人都知道博弈树的全部结构以及与结局有关的回报。对局人是否知道其他对局人目前的策略选择，取决于这些选择是否是可观察的。在囚犯困境博弈中，每个对局人都有一个支配策略，即不管其他参与人选择什么策略，对局人自己只要选择背叛策略，总会使他们的境况变好。在上述假定下，当两个对局人选择他们的支配策略时，便产生～个对双方都是第三个最好结局的均衡，双方都没有试图改变对方独立做出策略选择的动机。然而，来自每个对局人选择他或她的“最佳的”个人策略的均衡，并不是一个帕累托意义上的最优结局，个人理性的策略导致集体非理性的结局。n囚犯困境博弈是在囚犯不能改变由地方检察官强加给他们的约束条件：他们被关在监狱中，双方不能沟通与交流，虽然双方对有关策略的回报都清楚了解，但是，一方回报的取得要受到另一方策略的制约，双方的策略是不可相互观察的，关于对方采取什么策略的信息是不完全的，并且每个囚犯都只有一次机会，博弈是一次性的，双方都没有试错的机会，因此，囚犯困境的结局不是帕累托最优的，是短期的非合作静态博弈。一定流域水资源使用者的特征、数量、分布状况(集中还是分散)以及相互之间的利益等方面的相似性或相异性，对灌溉系统的开发和维护都有影响。因此，在使用者数量少，居住集中，利益相似．用途相同(农田灌溉)，收益来源(出售农产品获取收益，农产品产量影响收益)一致时，灌溉系统的开发和维护就比较容易；否则，维护和开发工作就比较困难。祖祖辈辈都居住在这一特定区域，并且想将所占用的水权份额留给他们子孙后代的小流域灌溉系统使用者(农民)，人口规模变动不大，他钾]之间也彼此熟悉，居住地和承包地位置的固定性，使水资源使用者的人数和范围边界都能被清晰界定。同时，在一定流域水资源灌溉系统中，每一个用水者的策略行为及其结果都是可以相互观察的。上游用水户的用水行为和策略选择对于邻近他的用水者来说，是可以观察到的：他是否遵守了大家共同遵守的规则，是否有偷水行为，都是明确的。若灌溉系统是按照时间先后顺序使用，水渠下端的用水户在其用水时间即将到来时，会提前在其承包地头等待用水。因此，他能够清楚地观察到他前面的使用者的用水行为，并根据所观察到的情况做出最优选择。若他前面的使用者违背规则，他将采取一报还一报(titfortat)策略，最终导致整个集体违背规则，灌溉系统丧失应有的功能，然而，农村承包地邻近的用水者大都非常熟悉，如果一个人经常违背规则，长期采用不合作策略，将会丧失声誉，从而雀失长期与他人合作的机会和长期持久的利益。因此，个人的声誉道德约束着每个人遵守共同规则，而所有用水户之间的相互监督和制约，将有利于整个灌溉系统的维护，最终导致符合整个集体愿望的利益产生。流域灌溉系统的使用者是本地农民，他们的收益和成本是对称的、一致的。一般来说，在长期持久的水资源灌溉系统罩。得到最多水资源份额的使用者，需要支付最高比例的灌溉系统的运行和维护费用。农民都是通过灌溉农作物来获取更高的农作物产量，灌溉效率与农作物产量正相关，因此农民的用水行为是一致的，都是把水用做农田灌溉，其行为的收益和成本也比较容易衡量(可用农作物的产量或产值来衡量)。同样，由于农民的居住地长期固定，耕地相对固定，行为习惯和生活特性以及每个入的行为特征大家彼此非常了解，并且本地农民具有一定的地缘和血缘关系(如农村同姓宗族)，因此，农民彼此间的策略行为的信息是完全的和对称的，他们对长期使用的水资源系统的供水能n力的信息也是一清二楚。在～定流域灌溉系统中，长期较固定的、数量有限的和范围可清晰界定的使用者，他们的策略行为是可相互观察的，行为是相似的，行为结果也是相近的和可衡量的；同时，地缘和血缘关系，使每个使用者的策略行为及整个资源系统的信息是完全的和对称的。这些情况给予每个农民长期试错和重复博弈的机会，声誉机制和谋求长期稳定利益的期望，使小流域水资源使用者的用水策略更接近于长敷合作动态博弈是“讨价还价”形式，而不是非合作静态博弈(周玉玺，2002)。这种长期试错和长期合作动态博弈的结果，就为长期自主协商灌溉组织制度的建立提供了可能性。4．4农用水资源的产权理论4．4．1产权制度理论财产权是构成经济活动的最基本的条件，只有产权充分界定，才能促使合法使用、交换或管理各种资源。个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让度这些资产的权利或权力构成。按照(Alchian，1950)的定义，“它是一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利”。产权的主要功能就是内化外部性，帮助一个人形成他与其他人进行交易时的预期(Demsetz，1988)。一个产权的基本内容包括行动团体对资源的所有权、使用权、转让权以及收入的享用权。一般而言有效率地配置资源的财产权必须具备下列4种特征，也就是在市场经济制度中产权要达到：(1)普遍性：所有资源都为私人所有，并且完整的界定所有的权利。(2)排他性：拥有和使用该资源所产生的效益和成本皆属于拥有者，不管是直接和间接出售给他人，这种效益和成本皆属于拥有者。(3)转移性：所有的产权可通过自愿交易的方式转移给他人。(4)强制性：产权应受法律制度的保护，免受其他人的侵犯。但是，在现实世界中，并非所有的资源都具备上述特征，如有些资源具有共同使用特性，实际上却无法区分财产权归属何人，此种资源具有公开获取、先到先用和非排他特性。财产权利明确，利于所有者合法使用、交换或管理这些财产，增进福利。财产权能内在化外部性(Alchian，1965；Demsetz，1967)，是经济活动最基本的条件。共有资源的公开获取、先到先用的麸同使用特性和财产权归属区分的困难性，使哈丁认为是导致“公地悲剧”的根本原因，就在于共有资源产权的界定上。水权就是水资源的产权。水权是水资源稀缺条件下人们有关水资源权利的总和(包括自己或他人受益或受损的权利)(姜文来，2000)，包括水资源的所有权、经营权和使用权。水权可以按照所有权，也可以按照使用权的不同获取方式进行分类。将产权的所有权界定给不同的行动团体就会形成不同的产权n制度(王金霞，2000)。自然资源的产权一般分为自由进出的产权、国有产权、集体产权、共同产权和私有产权。从世界范围来看，以上几种产权制度在水资源中都是同时存在的，并且随着资源、环境、经济、社会和政治制度的变化而不断发生变化。由于水资源作为一种特殊的战略资源，大部分国家都由宪法或法律明确规定了国有的性质，因而水权转让主要是指除了所有权之外水资源的其他权利，一般指水资源的使用权及相关的转让、收益权等权利。从我国的现状来看，除了-d,部分水资源的产权属于集体产权之外，大部分水资源(地表和地下水)的产权都属于国有性质。水资源产权制度分为水权用户、流域管理委员会与政府宪法三个层次。水权用户层次的产权表现为进入权和提取权，如用水。流域管理委员会的产权表现为管理权、排他权和转让权，如限制水资源用户的使用方式，确定用水者的主体资格，界定有权用水者的范围，对水利设施的管理和监督权。政府依法享有水资源的所有权。从使用权的获取方式(或初始水权的确定)来看，目前国外水资源(主要是地表水资源)的产权主要分为以下几种体系：4．4．1．1河岸权体系河岸权体系指合理使用与河岸土地相连的水体但又不影响其他河岸土地所有者合理用水的权利(Singh，1991)。为了能够运用河岸权，必须拥有河岸土地的所有权。承认与水流相邻的土地(河岸地)所有者在他的土地上有使用水的权利，但仅限于当时水量，进行有限的用水，不得有对水质造成恶化的行为，不能影响其他河岸水使用者合理地用水。当不能满足所有河岸水使用者的用水需求时，水使用权人应根据各自的权利量减少各自的用水量。河岸权只针对某一水道内的天然水流，必须在流域内河岸土地上运用，而且这些河岸土地必须在水体所属流域内。这种体系适应了英格兰和欧洲以及美国东部一些地区多雨的气候特点。4．4．1．2优先占用体系优先占用体系是在干旱和半干旱的美国西部各州建立和发展起来的，主要是为了解决这些缺水地区的用水问题(Singh，1991)。优先占用体系的核心是优先权。占用的日期决定了用水户用水的优先权。最早占用者拥有最高级别的权利，最晚占有者拥有最低级别的权利。与河岸权不同，占用权仅仅针对水利用，该体系允许在有水的时候将其储存起来，以便用于那些无法获得水的地方，还允许将水从有水的地方向需要的地方进行输送。优先占用使用权只在“有益利用”的范围内才予以承认，对相当于许可量的必要水量要进行审查，多余的水权不予承认。在水的利用场所和目的发生变更以及水权转让的情况下，必须伴随水使用许可。优先占用水使用权人在一定时期内不使用水权即丧失权利，水权与地权分离。n4．4．1．3混合水权体系混合水权体系既包括像加州那样最初由习惯作法演变的优先占用权体系，而后吸收了河岸权体系部分要素的类型，也包括最初建立了河岸权体系，而后经过调整又与优先占用权体系相适应的类型(Singh。1991)。4．4．1。4比例水权体系比例水权体系是按照一定认可的比例和体现公平的原则，将河道或渠道里的水分配给所有相关的用水户(RosegrantandScheleyer，1994)。比例水权是智利和墨西哥在确认初始水权中运用的一种主要方法。在墨西哥，水权在技术上根据计量水量，而不是根据河流或渠道水流的比例来分配，灌区和用水者协会负责建立相应的程序在他们的管辖范围内分配多余的或短缺的水资源。多余和短缺的水资源将简单地按比例分配给所有的用水者，例如如果流量比正常低20％，那么所有水权拥有者得到的水资源也将低于20％。该程序有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利。在智利，水权是可变的流量或水量的比例：这样的好处是水权拥有者在一定的地方保证拥有一定数量的水权份额。如果水资源充足，这些权利以单位时间内的流量表示(每秒升、每年或月的立方米)，如果水资源不充足，就按比例计量。4．4．1．5社会水权体系社会水权体系除了将水用于消耗性用途外，人们总是强烈希望拥有公共水权，包括航运、渔业以及其他用于商业目的的地表水使用权等(EasterandHeame，1994)。由于这部分水权无法在市场上竞争，公共部门在初始水权的分配中或者购买了这部分水权，或者直接保留下来。4．4．2水资源产权的基本特征(1)非排他性。我国《水法》第三条规定“水资源属于国家所有，即全民所有。农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益。”，但从实践上来看，水权主体是虚置的，以至于国家所有的水权流于形式，权利被稀释，失去排他功能。(2)可分割性。水权与地权一样，其所有权、经营权和使用权可以分割开来，归属不同的权利主体，所有权归国家或集体所有，经营权可以归个人或某一组织所有，使用权归用水者享有。(3)外部性。流域水资源的外部性特征赋予了水资源产权以外部性。由于水资源的流动性、随机性和循环性，对水资源定量衡量的技术要求高，计量成本很高，以至于难以精确地确定某一水权持有者的用水配额，水权易受到其他人的侵窖。某一流域上游水权拥有者用水策略影响下游水权拥有者的收益和成本，当代人拥有的水权配额影响后代人的收益和成本，具有代际外部性。同n样，在某一地区修建水库，可以改变局部地区的生态环境，可能给周边地区带来额外的收益或损失。如果水权拥有者缺乏节水激励而过度利用，造成水资源枯竭，则破坏生态环境，具有环境负外部性。(4)水权交易的不平衡性。我国水资源的所有权归国家或集体所有，水权交易是在所有权不变的前提下使用权或经营权的交易，交易双方是两个不同的利益代表主体，交易地位是不一样的，一方代表国家或集体组织行使水资源的管理权，他出让产权；另一方是为了获得水资源的经营者和使用者。产权出让者是高度集权的政府机构，具有垄断性，而产权接受者是相对分散的用水户，用户的分散性和资源范围的广阔性，降低了单个用户的谈判能力，强化了每个用水户搭便车的激励效应，容易造成寻租和游说以获取更多的水权。(5)水权的有限性。对于水权市场来说，水商品的多重属性使私人所拥有的水权被“稀释”，并受到限制。譬如，位于上游的农户购买了取水权后，他若认为用于农田灌溉的收益太低，把水权转让给造纸厂，造成下游水权持有人的权利受到侵害。假如一个人从河流中取水的“用水顺序权”比较靠后，这样只有当水源丰富、那些排位更靠前的人的需求都已经满足之后，他才‘能用到水，他能否得到水在一定程度上要看优先权更大的人抽水浇地后，又把多少水返还到河里而定。也就是说，一个人权利的实现要受到其他权利所有者策略的限制。4．4．3水资源产权制度的功能产权制度能内在化外部性，降低交易费用，降低经济活动的不确定性和风险，增加产权主体对未来收益的合理预期，提高了信息的完备性，具有激励作用。只要产权界定清晰，产权主体就有激励对资源的开发利用进行协商讨论，建立新的制度安排。4．4．3．1水权清晰可以促进水资源的可持续利用合理的产权制度就是明确界定资源的所有权和使用权，以及在资源使用中获益、受益、受损的边界和补偿原则，并规定产权交易的原则以及保护产权所有者利益等。产权明确清晰，就是财产的各项权能、风险责任的主题是清楚的，不同的当事人对其所拥有的财产的某项权力的边界是确定的，从而财产的处置、使用、收益分配及责任都明确的落在经济当事人上。只要产权界定清晰，不管初始的产权如何配置，都不会影响资源的配置效率(科斯，1960)。通过明晰水权，可以解决水资源的“公地困境”问题，使水资源的配置达到帕累托最优。4．4．3．2水权对生态环境的影响n由于水资源又共有资源的性质，在产权不清的情况下，容易造成水资源的过度利用，恶化生态环境，甚至是水资源丧失可再生性。虽然水资源自在理论上属于国家或集体所有，但是由于水资源的流动性、存量的变动性和公开获取性，界定每个人的水权份额在技术上有一定的难度，个人水权的有限性，单个人监督他人的用水行为缺乏激励，对破坏水资源的行为视而不见，在自己用水时尽量多用水，导致水资源的过度利用，也就是说个人按自己边际收益最大化的决策对集体利益来说不一定是最优的。4．4．3．3水权对水资源开发利用与保护的激励作用由于清晰的产权给所有者带来可预见的收益，对个人或团体投入资金、劳动，改善水资源质量起到激励作用。实践表明，明晰水权对促进水资源的开发利用产生激励作用。通过明晰水权，并通过法律制度保护农民的水权，实际上是提供了农民在一个较长时期的产权收益，减少了每个农民搭便车的激励，如同我国的农村土地承包权延长40年不变的激励作用一样。4．4．3．4水权对节水的激励作用在缺乏水权界定的情况下，每个农民都有一定水资源的所有权，更由于水资源的物理特性，监督每个农民的用水量的监督成本非常高，以至于监督每个农民的用水行为是不经济的。农民只拥有一定水量的使用权，而没有转让权，实际上，计划经济条件下，农民也没有这个权利。因此，农民对经济效率、经济价值更高的用水决策缺乏激励，也没有足够的诱因促使农民搜集效率更高的用水决策信息。缺乏应有的水权交易市场，没有可交易对象，限制了农民的用水决策。通过明晰水权，并建立相应的水权交易市场，降低农民的水权交易成本，这样可以激励农民节约自己的用水，从而把多余的水量可以暂时或较长期的转让出去，从单个农户的行为来看，是增加了个人的收益，从整个社会来看是节约了用水。同样，通过水权分配，确定每个农户的用水份额，实际上也是限制了每个用户的用水量，这也起到了节水的激励作用。从而也促进了农民采用节水灌溉设施、采用节水技术的积极性。4。4．3．5水权对水利设施建设投资的激励作用一定量的水资源与一定的水利设施是分不开的。比如说，农民的水权是与水库、水塘、水坝、机井以及灌溉渠道相互关联的。在水权不清晰的情况下，农民缺乏激励投资修建供水、储水设施，也没有积极性维护水利设施，造成有人用没人管的现象，因为，单个农民对自己的行为缺乏收益预期，自己投资、维护的水利设施，其他人可以搭便车免费使用，而自己却不能得到回报；自己也可以不用付费而使用别人投资建设的水利设施。明晰水权，使每个用户明确自己的水权收益都与一定的水利设施相关，每个用户都有一定的激励监督别人的行为，其他人的行为的可观察性，降低了监督成本，在一个流域内的用户长n期居住在一起，用户可以通过自愿协商的方式制定一定的规则，约束每个用水者的行为，以保证每个用水户的权益不受到侵害，增加了每个用水户投资建设、保养维护水利设施的积极性。4．5农用水资源配置制度及其约束条件共有资源的公地悲剧、囚犯困境和外部性理论以及集体行动的逻辑，中心问题都是搭便车问题。任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择作一个搭便车者。如果所有人都选择搭便车，就不会产生集体利益。有些学者已经发展了动力模型，来预言稳定的、长期的合作解决或长期合作均衡的可能性。有些学者把解决公地困境的希望寄托在外部管理者的强行介入上(主要指政府干预)。有些学者希望通过建立对公地分散的和可转让的产权来“私有化”公地的可能性。针对不同条件下的公共池塘资源，而不应该局限在构建政府——市场二元制度安排，应探讨合适的制度体系，以解决公地困境。4．5．1水资源配置制度安排4．5．1．1利用市场机制解决可以利用市场机制和创建水市场使水资源的外部效应内部化，主要措施有：(1)合作。合作是指受到外部侵害的各方，从私人利益最大化的角度采取合作的经营策略。如果全流域水使用者都采取节水灌溉技术或提高水利用率，那么总的有效水资源量将增加，使全流域获得更多的利益。由于流域水资源的增加，改善了整个流域的生态环境，增加了每个人的福利，表现为整体的外部经济。整个水资源系统的使用者对水利设施的投资与维护投入更多的努力，那么水利设施的使用年限和生产率都要提高，从而增加所有人的福利。(2)道德规范和社会约束。某些特定的社会道德规范可以强迫人们考虑他们遇到的外部效应。“己所不欲，勿施于人”的道德规范约束了人们的行为对他人的外部影响。在水资源的开发利用中，一个人的用水行为也受到某些道德的约束，因为他也有可能处在对方的环境条件之下。尤其是在长期的相互熟悉的水资源用户中，道德和声誉约束用水者遵守共同的规则。(3)合同契约。这是指受到外部影响的各方协商签订契约，以保证各方的权利不受到侵害，或者是给予必要的损害赔偿。上游用水户可以因为自己多用水而给予下游用水户一定的补偿。或者是下游用水户想要多用水而给上游水用户一定的补偿，双方通过签订契约规定各方的用水数量、用水时间和用水顺序，从而解决外部性无效率问题，使双方福利都变好。(4)政府可以将共有资源交为私人物品，即产权制度改革。亚力士多德认为：许多人共有的东西，总是被关心的最少，因为所有的人对自己东西的关心，都大于对与其他人共同拥有的东西的关心。政府可以对水资源产权制度进行改革，降低水资源的共有程度。如果外部效应导致无效率的主要原因是缺乏产权n界定，那么最有效的解决办法就是重新界定资源的产权。科斯定理认为：如果私人备方可以无成本地就资源配置进行协商，那么，私人市场就总能解决外部性问题，并有效的配置资源，无论最初的权利如何分配。只要产权界定清晰，资源的有效配置方式将由产权拥有者自己独立完成。水资源的产权可阻界定清晰，可以通过流域水监测站和水文资料以及用户的水表，或者规定水井的深度和口径大小、抽水泵的功率和抽水的时间限制，来确定水权份额。但是，通过科斯定理解决外部性问题，需要严格的约束条件。在现实情况下，科斯定理也并不是完全有效的。斯蒂格里兹认为科斯定理并不能有效解决外部性问题：①在受损者人数众多时，它不能解决“搭便车”问题；②外部性涉及的人数众多时，采取协商一致行动的协商成本非常高。4．5．1．2非市场制度解决策略(1)政规制。在水资源管理方面，政府强制规定取水的顺序或时间，限制用水户的取水量、用途和范围等。(2)货币激励。分为课税型和补贴型。课税就是向具有负外部性的单位征收“庇古税”，使其等于边际外在成本。补贴是对外部受损者给予补贴，或者给予外部经济者相应的补贴，或者给外部性制造者一定的补贴。在水资源管理中，可以给予私人水利投资者一定的补贴，或者对水资源利用率低的用水户和超量用水户征收惩罚性的税费。(3)总量限制和可交易许可证制度。政府可根据水资源的可持续利用和生态环境的要求，确定水资源的最佳可获取总量，用水者购买可交易取水许可证，规定每个用水者的最大取水量和取水时间，并建立水权交易市场，允许其可交易。(如图4—3所示)。将该流域可获取水资源总量(扣除必要的生态环境需要量之后的余额)设定为Qo，再将Qo分配给各个农户，这就是水资源的总量控制法。为使水资源效用最大化，通过法律或政策规定，承认用水配额的个人所有权，允许用水配额在农户之间买卖。如图4．3所示，假设有2个农户进行农业灌溉，可用水总额为Qo，在这2个农户之间实行用水配额分配，农户A价的用水配额为ql，农户13格的用水配额为q2，对应P与总可用水量的供求均衡价格是P0。假设农户A比农户B边际收益。高，A的边际成本线为MCl，B的为MC2。当用水配额不可以’圈4．3；总量隈箭和可交易用水配额者。n买卖时，农户A的生产者剩余是面积nPort，农户B的是面积wsrx。当用水配额可以买卖，农户A从农户B那里购入数量为(Q一巾)的配额，因此，农户A的用水量增加到{q1+(Q一中)}，农户B的用水量减少至lJ{q2-(Q一由)1。农户A因购入用水配额所增加的福利为：农户A的福利增加额=追加生产的销售收入额(面积中巾ruQ)一追加生产的费用(面积巾“Q)一用水配额购买费(面积rsvu)=面积stv．上式中的配额购置费(面积rsvu)对农户B来说，是最低价；对农户A来说，最高购买价为面积truv，因此，用水配额的购置费是A、B两位用水者讨价还价的结果，在面积rsvu和面积truv之间。农户B使用{q2．(Q一中)}的水量，得到的福利为面积UVWX。由于实行总量限制和可交易取水配置政策，结果如下：农户A的福利水平=面积nPUn+面积StY农户B的福利水平=面积UVWX+面积rsv萨面积rswx由此可见实行总量限制和可交易用水配额制度，增加面积sty的社会福利。(4)法律规范。斯蒂格里兹认为通过法律解决外部性的关键是建立相应的法规制度。建立有效解决外部性的法律制度，首先必须要建立一套严格定义的稳定不变的产权关系。但也有其局限性：①诉讼的交易成本较大。当外部性损害较小时，不值得动用法律武器，况且，行政措施和经济措施在处理外部性时，其交易成本有公共部门承担，而在法律诉讼中由私人承担；②诉讼结果具有不确定性：③存在较多外部性受损者的情况下，单个人若其损失较小不足以诉讼，就会出现“搭便车”现象。在水资源管理中，完善水法，保障水所有者和使用者的权利，同时也要保护水资源的可持续利用。4．5．2农用水资源配置制度的约束条件4．5．2．1市场解决策略的条件约束市场解决策略是在缺少外部权威规定的情况下，解决外部效应中各方的合作行为。但是实施这些解决策略，必须具各一定的条件约束，这些条件分别是信息、交流、对称、实施和监督条件。(1)充分信息条件。使用者对其面临的情势结构有充分的信息，具备他们』iiF在使用的资源和他们自己及他人使用情况的信息，了解资源的总存量、安全生产量，每一个时间段每个使用者的使用量。使用者的总数量，单个使用者是否增加了收益。他们能够计算出全体成员非合作所造成的结果。在现实条件下，有多个使用者的水资源系统，获取充分信息是非常困难的。(2)用水者沟通交流条件。市场解决策略假定交流是直接的、未扭曲的和未损失的，使用者可以自由地观察到对方的行为及其结果，可以就水资源的使用问题进行协商讨论，信息由所有人共享，所有人都理解报复的威胁，所有使用者是同质的，使用者数量的增加与谈判和监督成本的增加相一致。n(3)收益一成本对称a所有使用者是同一的，使用成本和所获取的收益对称一致。每一使用者从水资源系统中获取同等数量，并得到相同的效用。每个使用者都确切知道所有人会合作或所有人会背信，是建立在所有人共同使用同一资源，利益相同的条件下。(4)实施条件。使用者通过个别的制止策略，来实施资源共享安排。如果有人背信，所有其他使用者将在所有随后的时间段中，在资源利用中采取非合作态度。(5)监督条件。市场解决策略假设监督其它资源使用者的行为是没有成本的。4．5．2．2非市场制度解决策略的约束条件(1)信息条件。使用者可以通过多种途径来获得相应的信息，非市场制度安排可以帮助他们获得有关他们面临问题的信息。(2)沟通交流条件。使用者能就其要解决的共同问题和可能的共同策略进行对话。若策略不是外部强加的，就不能预期每一使用者在孤立状况下采取同一策略，那么资源共享安排要求使用者之间能进行交流，这使用者达成一致策略的协商成本。(3)收益一成本对称条件。在利益对称的条件下，每一个人承担N分之一的成本。当共同使用者的利益不对称时，成本分配必须与利益分配挂钩。现实中利益是不对称的，所有资源使用者，不可能从资源使用中获得相同收益，从资源恶化中遭受相同的损失。因此，发展适当的成本分担规则对有效配置资源是十分必要的。(4)实施条件。使用者能否达成可实施的消除“诱惑”和“易受骗者”协约，非市场制度能否低成本的实施决定了制度的有效性。(5)监督条件。期望无成本的监督是不现实的，使用者是否能够提供足够的监督来阻止违规者和制裁背信者，外在监督是可行的选择，它可提供有效的监督手段。n第五章农田水利产权制度框架5．1农用水资源的产权制度5．1．1我国农用水资源产权制度现状理论上我国水权有明确的界定，我国《水法》第三条明确规定，水资源属于国家所有；农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水集体所有。但是在现实中水权是模糊的，表现在水权公有的实现存在所有者缺位和实现形式单一。除了集体经济范围内使用的水塘、水库和地下水外，一切可利用的水资源都属于国家所有，而谁是国家的代表者，谁能作为所有者在水资源的使用中体现出排他性和强制性的水权并没有得到有效解决。我国法律没有明确水资源使用权的概念，我国《水法》第3条仅规定“国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益”，所有权与使用权混为一体。我国习惯上由政府水管部门作为国有水权的代表者管理水资源，但是行政机关并不一定是国家利益的真正代表者，当存在局部或地方利益和缺乏必要的行政约束力时，国有水权将出现两种形式的偏差：一是权力滥用，把资源管理权看作谋求非正当利益的工具。近几年各地在水利工程建设中出现的劣质工程、侵吞工程款等违法行为是水权滥用的极端表现。二是水权缺位，行政机关本身并不具有市场交易中所有权与收益权直接联系的机制，以至于使用者不付代价或支付极少的代价就可以自由取用水资源，水权公有实则共有，造成水价偏低，灌溉用水量远远超过作物生长需要量，水资源浪费，加剧了水资源短缺的矛盾。我国现行的水资源管理模式，是计划经济体制下集中管理模式的产物，政府水管部门既是所有者又是经营管理者，这造成：一是不能体现水资源使用中各经济主体收益的最大化。政府是管理者而不是所有者，在经济利益上混淆所有者权益与部门利益。同时水资源使用者，由于所有者虚置，使资源利用的约束软化，造成资源的滥用。二是加大水商品的交易费用。由于两权不分，灌溉制度不合理，造成生态环境恶化，加大了社会成本，扭曲了水价，增加了交易费用。因此建立适应市场机制的水权制度对保证农用水的有效供给和提高水资源的利用率势在必行。5．1．2我国水资源产权制度改革思路水权应从以下几方面明确界定：所有者占有和权利条件、可分配水资源份额、供水服务协议合约细则、水权转换的限制条件和规则以及资源利用和获取的限制条件。5．1．2．1地权与水权适当分离(引河、引湖、大型水库和地下水)水资源产权特性要求应把水权从土地产权中剥离出来，实行地权和水权分离，既维护了水利用的公平性，又保证了水利用的效率性。5．1．2．2水资源所有权与使用权分离n借鉴我国土地产权制度改革的经验，把水资源所有权和使用权分离开，国家作为水资源的法律主体，承担水资源管理的法律法规的建设，合理的水价制度的建立职能。水资源使用权根据不同地区特性，可采取多种形式授予用水者。平原引河、引湖或井灌(以地下水为主)，灌溉组织或农户通过申请取水许可证获得水资源使用权；大型水库灌区，灌溉组织或农户通过合同的形式获得部分水的使用权；农户合伙或者集体经济组织投资兴建的水库、塘坝获取的水资源，农户合伙组织或集体经济组织享有水资源使用权：农户自己投资兴建的水库、小塘坝等获取的水资源，农户具有使用权。政府应建立法律法规保护用户用水权不受侵害，如同保护农民土地承包权一样。5．1．2．3农用水资源初始分配制度(主要是引河、引湖、大型水库、区域地下水灌区)水资源的特殊性要求水权的初始分配既要兼顾公平又要兼顾效率。为了保证公平，水权的初始分配必须考虑人类生存的基本需要、原使用者的权利和低收入者的利益。政府根据某一流域的历史水文资料以及该流域的降水量，扣除必要的生态用水量，本着水源地优先、粮食安全优先、用水效益优先、用水现状优先原则，根据各地区耕地面积分配用水量，对于剩余水量可以采用拍卖的方式出售给价格最高的竞标者。灌溉组织根据农户承包地的面积，结合常年平均需水量，确定每个农户的需水量。在水量充足的年份，本着地域优先原则，从渠首到渠尾或者承包地离机井的距离，农户依次获取灌溉用水；在水量特别缺乏的年份，本着公平原则，根据实际水量确定每个农户水分配量。剩余水本着效益优先原则分配给出价最高的农户。通过河道截留获取水资源的地区，根据承包地位置最近原则，结合农户承包地面积，确定农户自建拦河坝的位置、最大蓄水量，农户可以把自建小塘坝的储集水出售给其他农户。5．1．2．4农用水权交易制度明晰水权之后，应建立相应的制度允许用水户对自己的水权份额进行交易。只有农户对自己的用水份额可以转让，并获取相应的收益补偿，农户才具有节水激励。水权交易是水资源使用权的部分或全部转让，与土地转让相分离(RosegrantandScheleyer，1994)水权交易可以是持续的，也可以是非持续的；可以是永久的，也可以是短期的或偶尔的；可以是正规的，也可以是非正规的。根据水权交易的不同类型及对社会经济和环境等影响程度的不同，有些水权交易不需要向政府有关部门申报，如灌区内部农民之间的交易，前提是不改变水资源用途；部门之间(如农业和工业之间)、地区之间或流域内部较大范匿内的水权交易必须向政府有关部门申报。灌溉组织在全体成员协商一致的情况下，可以将富余的用水权临时或永久转让出去；农户也可将自己的部分或全部用水份额，暂时n或永久转让出去。5．1．2．5农用水权交易市场水权交易能否顺利进行要看水权交易市场是否存在和健全，由于水的流动性、储量的变动性，使得水权的定量成本很高。水的定量及其储藏和运输的困难性，以及水供给的不确定性和随机性，搜寻潜在用水者的信息成本，增加了水权交易的难度。为了保证水权交易的顺利进行，需要政府出面建立相应的交易制度，为水权交易建立市场交易平台。比如对交易者的资格认定，水权购买者的用水行为限制，建立定期提供潜在用水户、可用于交易的水权量的信息公开制度，以及确定水权交易范围等。也可以建立水银行，农户或灌溉组织将自己的富余水存入水银行，缺水户可以到水银行购买自己的需水量。2001年，浙江省东阳市和义乌市经过协商达成转让横锦水库部分用水权意向。义乌市一次性出资2亿元购买东阳市横锦水库每年4999．9万m3水的使用权，水库所有权不变。“东阳一一义乌”水权交易是同一流域相近地区的长期协约交易，用水权转让使双方取得“双赢”的结果。东阳市为可供水资源找到了市场，使水资源经济价值得到了体现。5．1．2．6农用水权监督和管理制度政府干预水权市场是防止水权交易造成对第三方和环境等潜在负面影响的十分有效的办法。水权监督和管理制度是影响水权交易制度绩效和运行成本的主要因素，有效的管理、监测以及处罚机制，可以降低水权交易成本。水权的外部性和有限性，使得水权用户行使权利时可能发生冲突，需要建立相应的冲突解决机制。各地区、农户为了各自利益过于追求短期利益，而破坏水权交易制度，需要建立相应的监督机构，监督各个用水户的用水行为，惩罚违背规则的用户。水权制度框架如图5．1所示。圈5-i：我田农用水产权制度框架(注：本翻参照了黄索煌、李坚明的“承权交易制度的机镧架构．”)n5．2农田灌溉设施的产权制度任何农用水资源的收集、取得、储藏、输送都需要一定的基础设施，如水库、机井、堤坝和灌溉渠道等。基础设旌的产权制度包括基础设施的所有权、使用权、承包经营权、管理权、投资建设权及其维护权一系列权利。一般来说，影响制度绩效的物品性质有：(1)排他性。当物品的提供者能排除其他消费者时，私有市场能有效提供相关物品。反之，当物品不具备排他性时，生产者就会因为搭便车的问题而不能通过市场在资源、资本或劳动上获取投资补偿。(2)共同消费。灌溉设施可有享受灌溉服务的农户共同消费。(3)外部效应。灌溉设旌具有典型的效益外部性特征。(4)技术的可确定性。当所需生产的物品或服务技术不确定时，那么基层组织安排和私有市场制度就是一个可行的选择。(5)投入的可测性和明确性。灌溉设施的维护投入测量困难，因此水权的地方社区单位是物品的最佳提供者和生产者。(6)协作要求。灌溉设施维护的协作要求，说明较小的团体更能更好地满足农户的愿望和地方需要。(7)灌溉设旌的规模经济。灌溉设施具有自然垄断特性。(8)用水户的可选择度。一定地区农户农田灌溉服务的选择度比较小，选择其他灌溉服务的成本较高。5．2．1我国传统灌溉设施产权制度的弊端传统管理制度下，灌溉设施的所有权、使用权和管理权都由政府组织行使(根据灌溉系统的规模大小，分别由不同级别的政府组织行使)。在农村中由集体经济组织享有灌溉设施的一切权利。集体产权制度的最大缺陷就是产权模糊，这造成：一是搭便车现象严重。集体投资和农户无偿使用或低偿使用的制度．形成了“用多用少一个样、用与不用一个样”的经济利益边界不清的产权安排，因此，每个农户都有“尽可能多地分享他人努力成果和尽可能多地让他人分摊自己的成本和损失”的机会主义倾向，在用水时，能多用则多用，在出工出资维护时，能少出则少出，必然导致“有人用，无人管；有人用，无人修”和抢水、浪费的现象，造成灌溉设施老化失修，降低了灌溉设施的长期灌溉效率。二是代理人侵害委托人利益的“败德行为”经常发生。由于监督不力，看水员(集体灌溉设施的代理人)为了个人利益最大化，经常侵害集体(灌溉服务的委托人)的利益，如出工不出力、管理粗放、服务不及时甚至浇“人情水”等，严重影响了灌溉设施的投资回报和维护资金的收取，降低了灌溉设施的投资激励，设施供给不足。在山东费县全县每年投入600多万元的看护费、100多万元的维修费，设施完好率仍然很低。1980年该县小(二)型以下灌溉设施灌溉面积21万亩，从1980年到1995年全县新修水利工程932处，1996年灌溉面积仍然是21万亩。设施老化造成水资源浪费，利用率不足30％，水费征收困难，农户欠费达30--40％。随着种植业结构的调整，原有供水设施远远不能满足农户用水需求。n因此，随着农村土地承包制度的完善，应开发适合当地环境特征的灌溉设施的产权制度，理清集体和农户在灌溉设施和水利服务方面的经济利益关系。5．2．2我国农田灌溉设施产权制度改革思路5．2．2．1原有灌溉设施的产权制度多元化改造改变传统灌溉设施由政府提供和管理的单一产权制度，除少数具有防洪作用的大型水利设施外，那些主要为农田灌溉服务的设施，采用承包、特许经营、租赁、拍卖等方式，把设施管理权交给直接受益的农户团体，这样可以排除农户搭便车行为，提高灌溉设施的运营效率。据测算，每增加1％的集体产权因素，灌溉设拖运行效率降低0．1％；每增加1％的非集体产权因素，灌溉设施运行效率提高0．2％(王金霞，2000)。5．2．2．2放开灌溉设施的建设权，建立多元化投资机制改变传统灌溉设施政府作为单一投资主体的机制，通过政策引导农户、其他经济单位积极投入资金，参与灌溉设施的建设。有条件的地区可以完全放开灌溉设施的建设权，有农户团体或者其他资本参与设施建设，对于贫穷地区，政府给予一定的财政补贴或者提供无偿水利贷款，帮助农户建立灌溉设施。政府应对灌溉设施的选点、总体规划享有审批权。5．2．2．3建立现代水利企业制度由于灌溉设施的外部性和自然垄断特性，每个农户各自兴建灌溉设施在经济上成本较高，规模效益低，并且农户受耕地面积和土地承包权期限的限制，缺乏投资激励，也加大了农户之间的用水冲突。因此，可以在确保农户个体水利产权的基础上，促进农户的合作经营，组成股份合作制企业和水利合作社，尤其是同一流域的农户。对于灌溉面积较大的灌溉设施，可以采用股份制或股份合作制改造或建立。如费县大田庄乡黄土庄村由农民自己联合投资投工建设、联合管理、联合所有、共同收益的“三联农水合作社”。合作社建成了一座蓄水9万立方米的水库，主要供全村的人畜饮水和农业灌溉用水。工程造价近百万元，折合成60万股，其中30％的股权村集体所有，其余股份按村民出工、出料折算到个人，入社的农民按股份推选出30位理事，组成合作社的理事会，村党支部书记姬广权任理事长。蓄水除了供社员使用外，也供村民有偿使用，所得收入中留出维修和发展基金，剩余的按股分红，这增加了农民的节水激励。本村村民田德平一家人共出工170多个，获得了2000多股。5．3农田水利产权制度的价格保证制度农田水利产权制度能否有效实施，还要看价格制度能否保证水权获取应有的经济收益，灌溉设施能否获取必要的投入进行维护。我国水价政策的核心和基本依据仍然是1985年国务院发布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》。近十多年来，社会经济条件发生了很大变化，水资源的利用特点也在逐渐改变，而我们的政策却一成不变，显然存在着很大缺陷。n二十一世纪水资源管理的一个重要方面是水价管理。目前，不合理的水价是阻碍水利产业深化改革的重大因素，导致宏观层次上的公共资源巨额损失，部门层次上的水相关产业经营管理难以为继，用户层次上的用水损失浪费严重。水资源作为一种稀缺资源，为了实现价值最大化，其价格应该反映资源的稀缺程度，但是作为一种特殊的自然资源，又要保证农户的共享权利。我国水资源的长期计划供给制，水价偏低造成水资源利用低效，边际价值低。因此选择合适的定价法，对保证水资源的有效利用是十分必要的。5．3．1水价应反映水资源稀缺价值根据自然资源优化配置的基本原理，当且仅当“水资源价格=资源稀缺租+边际供水成本+环境价值损失”时，才。能实现资源的优化配置。资源稀缺租是指由于现在而牺牲未来使用的边际机会成本，它反映资源稀缺程度，随着水资源品益稀缺，稀缺租将逐步提高。环境价值损失是指因为开发利用资源而损失的环境价值。边际供水成本是每增加一单位资源供给时所必须付出的成本。现实生活中的水价只考虑供水成本，忽视稀缺租和环境价值。随着水资源日益稀缺，特别是严重制约国民经济发展时，水价必须及时反映稀缺租的提高，否则就难以通过准确的信号来调节水资源配置。5．3．2水价的构成要素水价包括资源水价、工程水价和环境水价。(1)资源水价。资源水价是用水权的体现，表现为水资源费。我国水资源归国家所有，资源水价主要体现使用权，资源水价受到需水、供水、水资源总量因素的影晌，需要不断的调整和变动，不同用户在不同地区、不同时间，使用不同量的水，其资源水价是不同的。(2)工程水价。工程水价由固定资产投资、供水总成本(包括折旧费、年运行费、利息支出、税金和合理利润)组成；(3)环境水价。环境水价是对环境损害的价值体现。5．3．3农用水资源定价方法选择水资源定价方法不应局限在某一种方法上，应根据不同的用水行为选择相适应的定价方法。5．3．3．1边际成本定价法边际成本定价就是用提供最后一单位的水所增加的费用，作为该项供水的价格计收水费的方法。公式如下：某项供水的边际成本cMc，=量誓害警蒜苗i；j：；i警斧=该项供水的价格cP，边际成本定价使供水者获得最大的经济效益。它是以不同供水量的边际成本为基础，但是由于供水系统的资本不可分性(或者说是一次性投资)，供水能力少量增加在技术上不可行也不实际，只有大量增加才是有效的。而且一旦供水设施完工投入使用，供水能力也就定下来了，增加供水量的边际成本仅仅反n映了供水设施的运行费用，同时在水需求量较低时，收取高价格；水需求量较大时，收取低价格，同一供水单位对不同的用水户收取不同价格，高价格用户承担了较多的用水成本(承担较多的初始投资成本)，违背了市场机制的公平原则，损害了部分农户的福利。政府可以采用价格规制的方法，使水价等于平均总成本。5．3．3．2边际机会成本定价法水资源使用者所应支付的价格等于社会负担的水资源利用与耗竭的代价一边际机会成本。边际机会成本包括：边际生产成本(MPC)、边际使用者成本(MUC)和边际外部成本(MEC)三部分。5．3．3．3供水成本定价法供水工程将地下水或地表水储集起来，所形成的水具有商品属性，因此商品水的价格应该反映它的价值。商品水的理论价格基本构成：商品水的理论价格(P)=单位商品水的理论成本(V+c)+单位商品水的税利(m)v一生产过程中所消耗的活劳动，C一消耗的物化劳动供水理论成本(ct)；—D—+鬲R+一Co∥D一固定资产的折旧费：R_一大修费；Co年运行费；w一多年平均供水量；供水理论价格(P)=ct+兰×，Wc。—供水理论成本；K一初始投资；w一多年平均供水量；r一投资利润率：这种定价方法虽然反映了供水成本和运行费用，但不能反映水的配置效率，不能体现水的利用效益最大化，导致水利用率的低下。5．3．3．4差别定价法根据不同用户的需求特点，对不同用户收取不同的价格。一般来说，对支付能力高、需求价格弹性大的用户，收取高价；而对支付能力差、需求弹性小的用户，收取较低价格。不同的使用者对水价承受能力不同，表现为不同用户的需求弹性不同，因此，不同用户所愿意支付的价格不同。农业生产中，不同农作物的用水弹性不一样。一般来说粮食作物的用水弹性小于其他农作物的用水弹性。5．3．3．5浮动定价法由于水利投资的不可分性，商品水的供给能力在一定时期内是相对稳定的，并且由于每年的降水量是随机的，供水企业的收益具有较大的风险性和不确定性。因此，市场经济条件下，为使资源配置达到最优，水价应该反映市场供求，反过来又能调节市场供求，使资源配置的社会总剩余最大化。浮动定价法，也叫市场定价法，就是根据水的市场供给量和需求量，来确定水的价格，以利益机制调整水资源的配置，实现水资源的利用率最大化，资源配效率达到帕累40n托最优。如图5．2(a)(b)所示：在图5-2(a)中，假设某年某一供水设施储集水量是Os，今年由于用水需求的增加，需求曲线由Dl移动到D2，根据供求法则，水价由Pl上升到P2。在图5-2(b)中，假设某一年由于天Q溪≥抖窨P30DO储集水量由+I、。＼l减少到，在需段I—∑—N求不变的情形I＼I＼＼下，水价应由P。l＼Ip：Pl-七升到P2：I若用水需求增0Q阀sQOQQ。加，由D1上升图5-2(8)：水资源浮动定价法图5-2‘5)：水资源浮动定价法到D2，水价应定在P3的水平上。5．4农田水利产权制度的利益补偿机制一水费征收制度5．4．1按单位耕作面积征收水费时，水的利用效率假设：农户通过灌溉获取较高的农作物产量，从而获取较高的收益，灌溉面积r供水中水自然损失量合计为G，没有节水投资时水损失量为Go，有节水投资节约水量为g，即G=Go-g；节水投资额为I，I=I(g)；农作物生长需水量w，不包括G；农户水需求量X，X=W+G，农户需水量x不能超过用水配额xu：农作物的产量为O，Q=F(w，To)；农产品单价为P；耕地面积s，按单位面积征收水费。水利用约束条件：(xo=W+G”-g)，目标函数：中=P丰Q_S半To．I(g)+^+(xo．W-Go+g)，求[P*O．S+TO．I(g)]最大化。5．4．1．1没有“用水配颧”限制，按灌溉面积收费水利用均衡条件是：水边际收益(P+Fw)=节水边际成价格tMVPw蚴．笳芸嚣嘉淼3Kr叫lMvP。曲线是水(w)的边际l＼I，}收益，I’是节水边际成本线。l＼i／l为保证农作物的灌溉用水，农▲．I＼i／l户增加灌溉直到边际收益等1．∑．z￡1．．于0。因为按单位面积收费，o『I。T‘)(0水量农民对每立方米水的评价为rF叫0，所以农户不进行节水投资，图5-3：按单位面积征收水费时水利用效率4In节水费用为0。农户多余的用水配额是：xo．xI，xo>xl-wl+Go；农户利润：销售收入一水费合计-节水费用=面积0aW，一s+To．05．4．1．2有用水配额X0的限制，按灌溉面积收费水利用的均衡条件：P+F。=I’=^+，x+表示水资源配置达到最有效配置时的数值。水资源的利用如图5-4所示，水资源配置达到均衡时，农户灌溉用水直到水的边际效益(P*F。)等于凡+，节水支出直到节水边际成本I’等于^+。在有用水配额(xo)限制的条件下，价格圈5-4：按单位面积征收东费时水利用效率(有用水配壤的限制)即使按单位面积收费，农户也按每立方米水价x4投入。w3是农作物生长需水量，节水投入节水量gl，农田灌溉损失量Gl，农户水需求量为xO=w3+Gl。节约水量G边际成本线I7。在用水配额xo范围内，所损失的水通过节水投入，用作农作物生长。由于该节水量从农户内部产生的，I7与MVP决定每立方米水的最低价格。农户农业生产利润=农产品销售收入一水费合计．节水费用=面积OabW3．STo一面积W2bW35．4．2没有用水配额限制，按灌溉耗水量征收水费假设每立方米水价为P。，水利用的均衡条件是：P*F。=I’=P。。如图5—5所示，水利用达到均衡时，农户水需求(P·F。)直到边际收益等于Pw、I7等于P。。农作物生长需水量为W4，节水量为92，水损失量为G2，农户购买水量为w4+G2。农户利润=销售收入一水费合计一节水成本=面积OacW4一(面积OPWCW4+面积wsdew6)一面积OdW5。5．4．3用水配额可交易时农户灌溉用水的效率假设农户有权把自己的用水配额部分或全部转卖给非农部门。农户利润=P+Q+P。*a-STo．I(g)，其中：a是卖水量，a_)(o—w—Go+g：P。为每立方米水的价格，由此得到均衡条件：P·F。=I7=Pa。若没有用水配额限制(图5—6)，农户水使用量直到边际效益等于P。、节水费用等于P。为止。农户灌溉用水为w7，节水量为勘，损失量G3，农户卖水量是灌溉用水减少量(w1．W7)、节水量93和原来剩余水(xo—Xj)三者总和。n霉5—5z按耗水量{lIi收水费的永利用情况i．-悄姐巴珂姐圈5_6；川水可交易对水利用效率(投有用木配额随制)农户利润=农产品销售收入+卖水收入一水费合计一节水费用=面积OahwT+面积W7hlWg--S*TO一面积W8LW9卖水收入=P。+[(WI．W7)+(Xo．X1)+＆]，允许卖水增加面积WlHlw8的收入。若用水配额有限制(图5．7)，农户灌溉用水wlo；节水量94中，(wIo—w2)用于灌溉，损失量为G4，卖水量是[(W3一w20)+(毋一91)]，水价为Pa。农户利润=农产品销售收入+卖水收入一水费合计一节水费用=面积OamWl0+面积WtomrWll—S+r一面积WxrW]l卖水收入：P。+【(W3一WIo)+(甑一91)】=面积Wlomn+面积W3mrWtt，农户增加面积mrb的利润。以上分析可以看出，不管按照哪种收费制度，只要允许农户的水配额可交易，就可以增加社会福利，提高了水的利用率，因此应该建立水权交易市场。5．5我国现行农用水价制度及改革思路5．5．1我国现行农用水价制度分析我国现行的水价是依据国务院(1985)94号文颁布的《水利工程水费、核n定、计收和管理办法》制定的，是计划经济的产物，该办法中的水价仅局限于价格p．^’O％wl-w，wHX。wl水量图5．7：用水配额可交易时水利用效率水利工程供水水价，水价不完整，没有真『F体现水资源价值和用水的环境成本，供水成本不完全，没有建立起根据市场供求和成本变化及时调整的水价机制，难以制定出合理的供水价。山东省在《山东省水利工程水费计收和管理办法》中规定灌溉用水的价格如表5．1所示。我国灌溉工程灌溉用水的价格如表5．2所示。灌溉水价普遍偏低，致使水资源短缺与水资源配置低效率和用水浪费现象长期并存。从表中数据可以看出，长期以来我国水价普遍偏低，造成水利工程缺乏应有的维护资金，灌溉效率降低，据有关资料分析，我国主要灌区的渠系利用系数只有0．4—0．6，约有50％的水被浪费掉，引黄灌区下游输水损失达30％．50％。由于缺乏维护资金，灌溉设施老化，使用寿命缩短，这影响了灌溉用水的长期供给。长期低价供水使农户对水资源不加珍惜，浪费严重，采用大水漫灌方式，没有激励诱因采用节水灌溉技术。灌溉体系管理混乱，水费征收困难，水费经常被用作其他用途。水价制度单一，对不同农作物水价相同，不能反应水资源的边际贡献。由于计量设施的缺乏，实践中常常按照耕地面积收费，降低了水的利用率，导致水价偏低。因此，为了保证灌溉用水的可持续利用，需要对农用水价格管理制度进行必要的改革。5．5．2我国农用水价制度改革原则与思路5．5．2．1农用水价改革原则(1)公平性原则。公平性原则要求注意水资源定价的社会问题，即水价将影响社会收入分配。除了保证人人都能用水外，价格的公平性也必须保证不同n裂5．I山痞：省灌教工程滩慨蹦水价格灌溉工程类型水价引库自流榷溉工棵0，03引黄自流灌溉工程0．028#l黄激改进溉工程O．012弓l柯(泉．蝴)灌溉工程O．025资料来捌：山永省水利上程水贽计收和管理办法表5-2我国备地区农业灌溉工程漱溉用水价格单位。元，m3地区水价地区水价地区水价地区水价北束O．02失津OD4i可北O．钾5山喳O．D62内簧古O．02．3辽宁0．∞吉林O．03蒜龙江0．024上踌司。015江苏O．0f浙江0．n15安徽O．042福建0．035江西0．016山东0，∞2河南0，04湖北0．04湖南O．032广西O．03海南0．017四川0．03l贵州0。02云南O．02西藏陕两0．039甘肃O．03青海0．04宁夏0．006矫疆O．018重庆O．03资料来懑：申困水利．1998(t)第6页收入的用水户的灌溉需要，尤其是低收入者，即保证用水户的支付能力与其所享用的灌溉服务相等。(2)差别性原则。根据地区经济发展、输水距离，确定不同的水价标准。允许不同地区的商品水价格有较大的差别，体现商品水价格的区域差别。用水户承受能力不同，水价标准不同，由于各类用水户的经济状况不同，对水价的承受能力也不同。不同农作物需水量不同、边际收益不同，水价也应有所区别。水资源年内分配不均，应制定丰水年与枯水年，丰水季与枯水季有差别的水价标准。(3)高效配置原则。水资源是稀缺资源，其价格必须反映水资源的稀缺性。水资源的高效配景要求采用边际成本定价法则，即使边际成本等于价格。(4)成本回收原则。水价应当保证供水设施的投资正常回收，水利设施正常运行和维护，否则将无法保证水资源的可持续开发利用。5．5．2．2农用永价改革思路(1)选择合适的定价方法，实行多层次、多元水价n水价制度要体现市场经济运作规则，做到成本补偿、合理受益。农用水资源的定价逐步由计划定价过度到边际成本定价为主。水资源的可利用程度、开发难度以及农户对水的需求弹性不同，水价制度应有所不同。对于粮食作物按照完全供水成本定价，其他经济作物要加上一定的利润，实行差别定价。(2)完善两部水价制度根据农户的承受能力，结合农户的承包地面积，常年灌溉用水平均量，确定每个农户的用水配额，用水配额内收取基本水价，超过用水配额的按照市场供求定价，实行超额累进加价制。这种方法实践证明是有效的，如在以色列，不同用水量的水价差异很大，若用水量在定额的70％以内，每立方米水费为100％：用水在配额的70％至定额，水费为166％；超额用水水费为400％。(3)完善用水计量设旖，按用水量计收水费我国现在大多数灌区由于用水量水设施不完善，大多采用按灌溉面积、次数或时间计费，随着灌溉体制的改革，应逐步完善灌溉计量设施，采用按用水量计收水费。(4)建立灌溉用水价格听证制度灌溉水价的改革。最终通过农户的支持才能实现。我国传统的水价制定采用自上而下的策略，完全忽视了农户的作用。水价制度改革应建立有农户、供水组织、政府水管部门、政府价格部门组成的灌溉用水价格听证制度，以便合理的确定水价，又兼顾了农户的利益。n第六章农田水利灌溉组织制度模式选择6．1农田水利灌溉组织制度设计原则水是液体，不像其他物品一样，难以分割和打包，难以进行市场交易。水资源的共享性、流动性，使设计适合水资源开发和使用的制度安排复杂化。水资源本身的特殊属性和与之相关的灌溉服务和设施的特殊性，决定灌溉组织选择。农田水利的产权安排不同，灌溉组织制度结构不同，不同的组织安排产生不同的激励结构，它会促进或妨碍农户灌溉用水的利用、灌溉效率和设施的维护。“灌溉发展一定会面临治道问题，一定会利用人力资源和其他资源，采取措施，再采用适当的灌溉技术之外，安排适当的制度和组织。”(Coward，1980)。根据物品和特性，为了有效的提供农用水、提高灌溉效率，在农田水利的产权制度基础上，应遵循以下原则设计农用水灌溉组织制度。6．1．1明确界定使用者的范围灌溉系统服务范围和有权使用灌溉系统的农户的范围需要得到明确界定。界定有权使用灌溉系统的人的范围，是组织集体行动的基础。如果不能清楚界定有权使用者的范围，那么就没有人知道他们正在管理什么，或者为谁管理，灌溉管理者努力生产的任何利益将被其他没有做出努力的人搭便车。6．1．2用水者收益和成本的对称一致农户用水量的分配规则，与当地自然环境条件以及需要的劳动投入、物质投入规则有关。因此，农户用水规则，包括农户用水数量、时间、地点、技术要与当地条件及所需劳动、物质供应规则相一致。在长期持久的灌溉系统里，用水最多的人需要支付最高比例的费用。6．1-3用水者集体选择安排大多数受灌溉制度规则约束的农户能够参与制度规则的制定与修改。6．1．4监督机制事先同意遵从规则比较容易做到，但是当存在强烈诱惑时，机会主义行为时有发生，比如偷水行为。因此，有效的监督机制是长期持久的灌溉组织制度所必须的，通过聘用管理员对农户的用水行为监督，或者农户自己轮流承担监督职能、以约束每一个农户遵守共同规则。6．I．5违规分级制裁机制在长期持久的灌溉组织制度中，违反规则的农户受到其它用水者、管理员的惩罚制裁。一般来说，监督和制裁不是来自外部而是由农户自己进行的。正如利瓦伊提出“准自愿遵从”‘原则强调的规则遵守在重复的条件下是可能的。l准自愿服从是玛日Ⅱ特·利瓦伊(Margm'wtLevi，1988)根据绝大多数纳税人都遵守税法这一现象提出的。存多数情况下，纳税是自愿的；但从另一方面看，纳税是准自愿的，因为一旦违背税法，就将受到惩罚。47n只要能够确信其他人采取合作，他们也会遵循规则。比如在实行轮流灌溉承包地相近的农户A和B，排位靠前的农户A的用水时间或者用水数量受到B的监督和约束，B的用水时间或用水量受到A和B下面的农户的监督和约束，在这里监督能保证他们最大限度的利用它们的取水机会，因此，他们有激励诱因监督其他农户，监督成本比较低。6．1．6冲突协商解决机制长期有效的灌溉组织制度，农户和管理者能够迅速低成本的解决农户之间或农户和管理者之间的冲突。不同农户对规则的理解不同，规则的运用常常很模糊，如要求每一个农户派一个劳动力维修渠道，是派一个10岁的小孩或者年逾70的老人呢?如果家庭主要劳动力病了怎么办?如果农户想长期遵守规则，就必须建立冲突协商解决机制讨论确定什么行为违背规则，什么没有违反规则。只有在面对其他人搭便车时，可以通过协商机制获得补偿的制度才是公平的，规则的遵守比例才‘会比较高。6．1．7政府对灌溉组织权利的支持保障政府组织应当赋予农户设计适合当地环境条件的灌溉制度的合法权利。如果政府支持不遵守组织规则的农户，其他农户也不会继续遵循规则，政府不支持的灌溉组织是不会长期存在的。6．1．8灌溉组织的分层管理农用水资源的供应、使用、监督、冲突的解决以及管理活动在灌溉组织的多层次上进行的。灌溉组织分层管理，农户就能够利用不同规模的组织，组织的规模越小越容易克服搭便车。可以根据灌溉面积设立相应规模的灌溉组织，如按照干渠、支渠、斗渠分别设立灌溉公司、用水者协会、用水小组等。6．2农田水利灌溉组织制度绩效评价标准灌溉组织制度可持续运行标准是其总收益大于或至少等于其总成本，为了实现这一目标，需要选择相应的制度安排，来解决灌溉的设计、建设、运行、维护、组织成员的权利和义务，违背组织规则的惩罚机制等方面的问题。可运用总体绩效指标和间接绩效标准来评估灌溉制度的绩效。6．2．1总体绩效标准总体绩效标准包括经济效率、公平、责任和适应性4个指标。其中经济效率由与资源配置方式及其相关的净收益决定，它主要是指资源配置是否符合帕雷托最优标准。公平标准要求谁从服务中获益，谁就应该承担该项服务费用，谁获益较多，就要付出较多，公平指标包括：～是投入与收益是否一致；二是是否实现了再分配公平，即收入较低的农户的用水权是否得到了保证。例如，如果一台水泵为所有农民提供灌溉用水，那么收益公平原则要求每个使用水泵的人支付与他们使用设备相关的边际成本，但是根据支付能力的原则，这样的n收费却并不合适，因为这样做会减少低收入者使用水泵的机会。责任是指组织管理者对灌溉组织有效运行的义务，主要是避免和遏制机会主义和搭便车行为。适应性是指制度安排能够适应环境的变化，灌溉制度能够根据不同时期的水文情况及时的调整灌溉用水的分配规则。6．2．2间接绩效标准间接绩效标准包括供给成本和生产成本两个方面。在供给方面，供给成本包括转换成本和交易成本。其中转换成本包括：明确农户对灌溉用水需要量的信息搜集、界定成本，筹集资金提供灌溉用水和灌溉服务的成本，监督灌溉系统运行的成本，规范用水者用水行为的成本，强制实施灌溉制度规则和筹集灌溉设施维护资金的成本。交易成本包括：一是协调成本，协调用水者的用水行为，解决用水冲突的成本；二是信息成本，搜集当地水资源供给变化的信息成本：三是策略成本，由于个人搭便车、寻租和腐败等机会主义行为造成的转换成本的增加额。生产成本是指灌溉组织投资于灌溉设施的设计、建造、运行和维护的成本，包括转换成本和交易成本。转换成本是基础设施的设计、建造、运行和维护成本。交易成本包括协调、信息和策略成本。协调成本是协调农户投资行为的成本；信息成本是指搜集和整理基础设施相关信息的成本；策略成本是指由于信息不对称而产生的农户规避责任、腐败(或欺诈)、逆向选择和道德危害行为产生的成本。6．3我国农田水利灌溉组织制度发展历程及其存在的问题6．3．1我国农田水利灌溉组织制度发展历程6．3．1．1建国后到1978年建国后，随着社会主义公有制经济的建立，尤其是在1956年社会主义改造完成以后，建立了以各级政府为主的高度集权的灌溉组织管理制度，政府负责提供灌溉设施，灌溉组织的运行管理以行政区划为主，这在当时水利基础设施缺乏，集中大家力量建设水利设施起到了一定的积极作用。6．3．1．2自1978年至80年代中后期1978年，我国农村生产经营制度由集体统一经营逐步转变为“统分结合的双层经营制度”，在当时人们经济实力、自主组织能力差，集权所有的水利设施没有受到很大破坏，大多数农田灌溉还由政府组织管理，随着集体约束弱化，政府集权灌溉组织的功能逐渐降低。6．3．1_3进入90年代以后进入90年代以来，随着市场经济体制的建立，农户土地承包权的延长，农村工业的发展，种植结构多样化，增加了农用水的需求，原有的灌溉设施的老化致使供水能力降低，远远不能满足灌溉用水需要，为此各地区发展了多种形式的灌溉组织。包括个体、股份、合伙、股份合作等多种形式的灌溉组织。n6．3．2我国传统农田水利灌溉组织制度面临的主要问题我国传统农田灌溉组织是在长期计划经济条件形成的，以各级政府为主要灌溉主体，灌溉设施政府投资管理和运行。随着我国农村生产关系的变革，原来属于国家、集体所有的许多灌溉系统的管理体制与农村分户经营的模式不适应。传统灌溉制度灌溉数量、灌溉技术和效率的提高过分依赖灌溉工程的新建和灌溉技术的改进，随着可用水资源利用程度的提高，新建灌溉设施有利位置越来越少，新建灌溉设施的边际成本越来越高，纯粹依靠投资兴建灌溉设施的初始投资也越来越大。农户分散经营、规模狭小的现实决定了农户投资激励越来越小。传统灌溉管理制度导致原先灌溉设施的利用率越来越低，灌溉面积出现萎缩，农户缺乏维护积极性，因此加快灌溉组织管理体制的改革，进行灌溉组织的制度创新，就成为提高农用水供给和灌溉效率的可行选择。政府行政管理的灌溉制度存在的主要问题有：6．3．2．1灌溉设施老化降低灌溉效率建国以来的前30年，我国灌溉面积平均每年增长106．67万hm2，但是由政府投资兴建的灌溉设施大都建于50一60年代，建设标准低，由于缺乏必要的维护，工程设施普遍老化。据统计，灌区已有10％灌溉设施丧失了灌溉功能，60％的灌溉工程受到了损坏。80年代，虽然平均每年以79．33万hm2的速度递增，但同期减少了840万hm2，净减少47万hm2。由于原料价格上涨，各地区水利实际投资费用都由不同程度的下降，尤其是实行承包制之后水利投资减少比重较大。如华北地区，1985’1987年有效灌溉面积年平均递减3．54％(见表6—1，表6—2)。有些地区近几年实灌率有下降趋势(见表6-3)。＼项目‘有效灌i瓶积(万hI|)年递增(减)省(泰l驰519861987宰(‰)河北355．94354．63358．80+4山西112．82109．29111．92—4北京34．0633．7733．66-6天津35．1724．2234．03—16．30河南(豫北)98．18怕．1297．93—1．3山东(鲁北)290t34288．46283．63-11．60合计驼6．51922．09919．98-3．54资料来源：水土资源评价与节水灌溉规划．1998年出版，第7页6．3．2．2农民缺乏节水激励，灌溉技术落后我国灌区大部分采用比较落后的传统地面灌溉技术，浪费现象严重，特别是在水量丰富的地区，每公顷次净灌水量在1500m3，大水漫灌现象严重。因渠系渗n＼项目总面积工程报废长期无水基建占地其他原因＼减少面积(万比例面积(万比例面积(万比饲面积(万比例省(市入hⅢI)(鼍)h岔)(葺)hd)(％)hm3)(％)河北2318071814277837387161540l114535山西25693846733606024427317689326北京1074061364804134713830077天津74872567344406181324266736●像北地区103134087404393421707171271鲁北地区7900352．8C452523332740691126014合计3672732324406473993201814054070011资料来源：水土资源评价与节水灌溉规划，1998年出版。第7页＼＼牵劳199019911992199319941995地区＼＼全国平均85．687．687．9舳．187．387．6北京93．994．395．8舳．O89．375．0天津86．786．887．786．4％．085．4河北93．092．792．992．793．2山西86．988．487．290．3辽宁79．981．781．879．O77．577．9吉林78．879．178．173．170．773．I安徽78．979．679．072．484．076．7福建92．591．389．391．091．1山东86．590．489．8明．7朗．289．3河南71_2明．5船．986．1887．087．7湖北86．586．4明．576．679．882．4广西83．081．582．282．382．283．0陕西81．886．4∞．4弘．1踊．782．4资料来源：2l世纪中嗣水供求．中国水利水电出版社，1999年，第8S页漏和管理不善，渠系水的利用系数仅为0．55。据估计，山东省灌溉水利用系数为O．5左右。在士地较为平整、地下水补给较为充分的引黄灌区和水库灌区的井灌区，灌水量每公顷次1200-1500m3，灌溉水利用系数为0．6’0．7：在土地不平整，输水渠道为土渠的地区灌溉水利用系数为0．4。水库自流灌区的灌溉水利用系数仅0．4左右，华北地区的灌溉水利用系数在0．37’0．5之间。我国平均为O．45，约有一半以上的水因渗漏、管理不善等原因浪费掉了。n6．3．2．3管理体制不合理在管理体制上，实行“事业性质，企业管理”，管理部门为了维持自身生存，节水意味着减少收入，节水意识淡薄，传统灌区管理体制的运行成本越来越高。政府拥有所有水资源，直接管理所有供水设施，政府在建设水利设施时主要考虑政治利益而不是从经济观点出发，几乎不考虑水利投资的回报率，不太关心水价问题、也不需要对水权问题做出明确规定。由于供水不计成本或低成本，使政府财政负担过重，用于供水设施的财政预算压力过大。行政管理下的供水只承认管理者与供水者之间的行政管理关系，不承认水利设施经营管理者和取水许可证持有者之间的经济关系，这使得水利工程或供水公司的经营管理者缺乏改进经营管理、提高效益和效率的积极性。由政府包管供水，不利于民间资本参与供水活动，也不利于在水资源领域建立市场机制。6．4我国农田水利灌溉组织制度模式选择6．4．1可选择的农田水利灌溉组织制度模式解决公地困境有多种途径，如政府的强行介入，或建立分散的、可转让的产权来解决。在公共池塘资源系统的开发和维护中，纯粹的私人开发，搭便车成本较高：政府介入虽然可以克服搭便车问题，但会产生寻租和腐败问题。考虑不同环境条件下的公共池塘资源，制度安排不应只局限在构建“政府——市场”的二元结构，对于使用者人数较少、范围确定的区域灌溉系统，可由直接受益农民自行设计、建造、运行和维护。6．4．1．1政府集权制度安排政府集权制度安排是指农村灌溉系统由各级政府投资、建设、运行和管理，灌溉系统管理者享受国家公务员待遇，其收益来源于国家工资和滓贴，而不是来源于对农民提供的灌溉服务。灌溉管理者有固定任期限制和职位晋升制度，这使他们更注重与上级保持良好关系，注重灌溉系统的短期效益。当管理者的工作只是为了取悦上级而不是满足当地农民的用水需求时，他们就没有足够的动机维护灌溉设施，而更有激励寻求资金开发建设新的灌溉系统，而不会对原有的灌溉系统进行细心的维护。这并不是为了满足农民用水需求的增长，而是开发新的灌溉系统要比维护旧的灌溉系统更容易表现自己任期内的政绩，获得上级的赏识和职位晋升。虽然政府管理和运营的灌溉系统具有规模经济，并能克服措便车，但在获取灌溉系统运行信息、逃避责任和寻租方面的成本很高。在政府集权灌溉组织制度中，政府是规则制定和实施者，动员劳动力维修设施的管理者。为便于系统管理和灌溉任务的完成，灌溉制度规则过于强调一致性，不考虑灌溉系统地理环境的差异，使规则缺乏灵活性；“一刀切”的工作方式，使管理无法做到因地制宜。农民(用水者)缺乏维修和管理灌溉系统的自主权和积极性，出现管理者不管、使用者不顾的系统维护主体双缺位的情况，从而缩短了灌溉系统的使用寿命，增加了政府开发投资回报的不确定性以及制n度运行成本。6．4．1．2完全的市场制度安排政府集权组织制度的运行成本，以及腐败和寻租问题，预示着完全市场制度安排是可选择的策略。完全的市场制度安排就是在一定的水资源系统里，由每个农户根据自己的用水需要和期望利益，自己投资建设农田灌溉设施，并由自己对灌溉系统进行维护和管理。完全市场制度安排可以保证灌溉系统的长期维护，能够制止灌溉系统滥用，也可以减少灌溉系统的转换成本和协调成本。一般而言，农民个人获取自己偏好的信息成本较低，不易出现寻租和腐败问题。但是，由于一定流域水资源的共用性和灌溉设施的自然垄断属性，完全的市场制度安排，容易造成灌溉系统建设和维护的重复投资，导致规模不经济。并且农户为了以最小的代价获取尽可能多的利益，将争取最有利的灌溉位置或灌溉时间，农户之间的冲突加剧，减少了有益交易行为的发生，增加了其他交易成本。同时，农户没有节水激励，互相之间水资源竞争利用加剧，加速了资源系统的耗竭，最终导致所有使用同一个水资源系统内的农户的使用成本的增加。6．4．1．3农民自主协商的灌溉组织制度安排自主协商的灌溉制度安排是指一组农民，共同协商投资修建和营运、管理一项灌溉系统的制度安排。这种制度安排中，参与投资修建的农民根据自己贡献的大小可以分得相应的股份，并可分到与股份等量的投票权，利用某种投票机制从所有参与者中选出负责人。设施B1水成功后，按股份额分配水资源，持股人每年以实物或资金的形式，为灌溉组织提供一定比例的资源份额，用以偿付系统运行控制和维护人员的费用，并使水资源按照大家一致同意的方式进行分配。在需要集体清理渠道并承担常规或紧急维修工作时，持股人有责任贡献一定份额的努力和劳力。区域性灌溉系统作为公共池塘资源，系统维护和管理技术简单，很难产生规模效益，外溢效益很低，但它需要高度协作，因此，小而有凝聚力的管理团体就成为区域灌溉系统管理的有效代理人。本土农民自主协商制度，成员之间相互了解，对本地区水源在一年的不同时期的时空信息也很清楚，共同行动中的成败得失利益攸关，减少了机会主义行为和道德危害现象的发生；同时，共同的语言、道德标准和收益期望，易于达成协议，降低交易成本，增强了农民自主协商灌溉管理制度的凝聚力。在农民自主协商灌溉管理制度中，农民通过参与规则制定、不断地设计有效规则等活动，抵消了负面的消极影响，增强了合作的积极性。农民深知相互依赖的重要性，沟通、理解和协商工作易于开展：另外，他们自己协商制定的规则，更适应当地的环境条件，被选择的监督管理人员常常是他们当中的一员，甚至是受到当地农民尊重的地方著名人士或年老长者，这样，这些为自己的需求工作、又熟悉灌溉系统运行的工作人员，既有技术优势和自身内在动力，又n有解决利益冲突的“道德权力”——声誉，而有利于制度规则的遵守和灌溉系统的有效运做，从而能提高管理效率，增强设施利用率，更好的满足农民对水资源的需求。农民自主协商的灌溉组织制度适合在农民居住集中、稳定，彼此熟悉，地块相邻，灌溉水源单一，水资源用途相同的农村地区。这符合我国广大农村的实际，尤其是我国北方干旱缺水地区，以村为居住单位，居住地和承包地比较集中，家庭经营规模也比较小，因此具有很强的适应性和可操作性。6．4．2农田水利灌溉组织制度的绩效比较以上三种制度安排各有利弊。与其他两种制度安排相比，政府集权管理的制度安排搭便车的成本比较低，一般适用于技术要求高，一次性投资大，灌溉规模较大的灌溉系统的开发、运行和维护。完全的市场制度能够充分调动农民的积极性，有利于灌溉系统的维护，但是系统规模比较小，重复投资，适用于农户居住分散，单个家庭经营规模比较大，或者是农户相互之间的灌溉系统效率互不影响，或者是农民不使用同一水源的地区。与完全市场制度相比，农民自主协商的制度安排，把当地利益相关、彼此熟悉的农民有效地组织起来，所有农民对彼此的活动了如指掌，能够清楚了解在当天清理渠道任务等日常维护活动中没有参加的农民或工作不卖力的农民，很容易排除不付费享用灌溉水资源的农民，能较好的监督相关人财物的投入支出，提高了规则的遵守程度，降低了搭便车潜在成本，这一点市场制度安排是望尘莫及的。尽管农民自主协商组织的协调成本和转换成本比完全市场制度安排高，但是，在农民利益一致的前提下，具有较高的同质性，协调成本和寻租腐败成本会相应的降低。在灌溉基础设施完好率(基础设施维护的及时性、农户维护基础设施的劳动投入量)、供水能力(供水的公平性、可靠性和适当性)、灌溉效益(单位面积的产量)方面比较分析见表6—4所示。农户在不同灌溉组织制度中规则遵循程度和惩罚监督机制的有效性方面的绩效不同(表6-5)，在不同灌溉组织中各个成员之间的协作意愿、相互之间的信任度也不同(表6—6)，这些都影响着灌溉设施的维护、供水能力和灌溉效益。但是，正如前面分析，单一的制度安排在有效供应农用水和提供灌溉服务上并不是最有效的方法，完全的集权制度和绝对的私有制度在满足农民的不同灌溉需要方面都有其缺陷。因此，在这些制度安排之间寻求适合各地环境的灌溉组织制度，建立不同层次的分权多中心治理机制就是一种可行的选择。但是，建立分权多中心治理机制的关键问题是在灌溉组织制度中，确定哪些权力由政府行使，农户享有哪些权力，各自的权限范围和边界，政府与农户之间的互动制约关系就显得十分重要。一般来说，有效的分权多中心治理机制要做到：使灌溉组织内部成员需求的差异最小化，各个灌溉组织之间需求的差异晟大化。n衡量指标自主协商管理的灌溉系统政府管理的灌溉系统●基础设施完好率高低供水能力大小灌溉效率高低自主协商管理的灌溉系统政府管理的灌溉系统制度规则遵循程度高低惩罚监督机制有效性‘高低自主协商管理的灌溉系统政府管理的灌溉系统成员之间的信任度高低6．4．3我国农田水利灌溉组织制度模式框架及其模式选择针对不同灌区的特点，应因地制宜地选择灌溉组织制度，或者采用混合制度。6．4．3．1平原地下水井灌区灌溉组织制度模式选择平原地下水井灌区是指在广大平原地区，以地下水为主要灌溉水源(比如我国华北地区，70％灌溉水来源于地下水)，利用水泵将地下水抽到地面，然后通过渠道送到田间，由机电井和配套设施组成的为农业生产提供灌溉服务的灌溉系统。(1)灌溉组织制度模式：政府水管部门十农民自主协商灌溉组织制度。按照自主协商灌溉组织制度设计规则，由在该地下水流域有承包地的农民自主协商组织灌溉制度，可以根据每个机井的出水量、供水能力确定灌溉组织的规模大小，一般来说由使用同一个机井的农户组成一个灌溉组织。(2)地下水所有权制度：由于地下水资源的共有属性，如果地下水资源归农户分别使用，容易产生抽水竞赛，破坏了水资源的可持续利用。因此，土地承包权与地上水权分离，水所有权国家所有。(3)地下水使用权制度：灌溉组织根据本地区历年水文资料，按照农户耕地面积，确定每个农户的需水量，然后加总整个灌溉组织成员的用水量，由灌溉组织代表全体成员向政府水管部门申请取水许可证，获得地下水的使用权。对农户灌溉用水的初始分配应按照耕地面积来分。(4)机电井及其配套设施产权制度：灌溉组织可以通过租赁、承包等形式获得原先属于集体所有的基础设施，租赁费和承包费除留作集体收入外，对于那些没有从这些灌溉设施中受益，又属于本地集体组织的成员应有一定的补偿。n灌溉组织成员也可以自己共同投资兴建机电井和配套设施。(5)灌溉用水分配规则：政府根据本地下水流域的耕地面积确定每个机井的抽水量。每个农户的最大用水量限制在最初确定的用水份额。农户灌溉时间段长度由承包地面积决定，承包地越多，分得的时间也就越多。在进行灌溉时，按照轮流实行的时间段顺序，这一次灌溉A农户在上午8点至9点，那么下一次他将在g点至lO点，如果在这一次他没有来得及灌溉，他只有等下次机会的到来才能灌溉。在特别干旱的年份由组织成员共同协商，按照农作物的重要程度先后进行灌溉。(6)用水配额交易规则：农户对自己的用水配额的剩余水，可以出售，但是交易首先在本组织内部成员之间，如果超出本组织，则必须经灌溉组织代表大会同意。组织内部的交易可以是永久性的、长期的，也可以是短期的：如果本组织成员都采用节水技术节约灌溉用水，那么灌溉组织可以将本组织成员的灌溉用水节约量长期出售给组织外的成员，交易价格实行自主协商制度。一般来说，节约的水不能储存。(7)灌溉用水定价制度：对本组织内部成员用水配额内的水按照供水成本定价法，不盈利，农户支付水资源费、机电井的折旧费、燃料费和维护人员的工资。对超出配额的用水，应加上适当的利润。(8)灌溉水费收取制度：配额内的水按基本水价收费，超过配额按方收取。(9)基础设施的管理维护制度：对于设施的日常维护、管理工作可由灌溉组织聘请本组内的成员担任，工资由组织成员共同分担，也可由卖水收入负担。维护人员实行任期制，每年年初由灌溉组织全体成员投票选举产生。(10)适用范围：适用于经济较为发达，农民具备一定的自主组织能力，以地下水为主要水源，农户居住集中，承包地集中，农户数量较为稳定的干旱地区。6．4．3．2承包地分散的非平原水库渠道灌区灌溉组织制度模式选择非平原地区农户承包地分散，主要通过修建小水库、小型蓄水池等设施，在降雨量丰富的季节储集地表水，通过一定的引水设施和灌溉渠道，进行农田灌溉的灌溉系统。(1)灌溉组织制度模式：完全的市场制度安排，即农户个体经营制度。农户根据自己承包地面积大小，农作物种植面积、品种、需水量，在靠近自己承包地的地理位置，选取便于取水的地点，自己投资兴建一定的集水设施，修建输水管道，进行农田灌溉。(2)灌溉系统产权制度：地权与水权相结合，本着户建、户管、户投资、户受益的原则，允许继承、转让和买卖，国家免征水资源费和水利设施土地占用费。农户拥有自己储集水的所有权，有权按照自己边际收益最大的原则配置有限的水资源。也可以把自己剩余的水出售给他人，价格自主协商。n(3)适用范围：适合在农户承包地分散，单个农户经营规模比较大，不能进行统一灌溉，以自然降水蓄积为主要灌溉水源的非平原地区，尤其是农户承包的荒山、荒坡、荒岭等地区。农户个体经营制度受集水面积、农户经济实力的限制，规模比较小。但是适应了联产承包责任制度，产权制度清晰，不存在搭便车、道德风险等机会主义行为，灌溉组织的维护、运行、监督成本低，可以减轻政府负担，增加农民收益。但是初期供给成本和生产成本比较高，一次性投资比较大，并且由于土地承包经营权的变化，农户可能缺乏长期投资激励。因此，应从政策上保证农户拥有承包地的长期经营权，并且建立相应的土地价值评价机制，在农户变换承包地时，由资产评估机构对农户在承包期内投资兴建的水利设施进行资产评价，以获取应有的物质补偿。6．4．3．3承包地相对集中连片的水库渠道灌区灌溉组织制度模式选择水库渠道灌区是指通过在河道上或山谷洼地修建挡水坝、拦蓄坝，蓄积上游的雨水和河道水，形成一定的库容。如果水库的水位和水库外的耕地水平面相差无几，可以通过扬水站抽取水库水，然后通过灌溉渠道送水到田间；如果水库水位比较高，灌区位于水库的下游，依靠灌溉水的重力作用，通过一定的灌溉设施，水自流进入农田。(1)灌溉组织制度模式：政府水管部门+(供水单位或公司)十农户自主协商灌溉组织。这种灌区一次性投资大，在周围灌溉面积较大的水库(如潍坊市峡山水库)，可由政府水管部门代表政府行使水库的管理权，在水库周围的扬水站根据辐射面积的大小分属不同级别的组织。根据规模大小分层次设立灌溉组织，规模较大扬水站主干渠以上归政府管理(如峡山水库的东扶扬水站归昌邑市管理)，在扬水站以下的支渠、斗渠由受益农户自主协商组成灌溉组织。较小扬水站、灌溉设施归农户自主组织管理(北辛村扬水站归北辛村集体所有)。如果水库是由本地农户联合投资、投工建设的(如费县大田庄乡黄土庄村农民投资兴建的蓄水能力9万立方米的水库)，则包括水库在内的各种灌溉设施由农户自主组织的灌溉组织管理。(2)水资源所有权制度：大型水库中的水资源归国家所有，农村集体投资兴建的水库中的水归集体所有，农户自主投资、投工兴建的水库中的水归自主农户组织所有。(3)水使用权制度；农户自主协商灌溉组织根据各个农户耕地面积确定灌溉用水量，在灌溉初期以灌溉计划的形式提供给供水单位，供水单位再根据各个灌溉组织的供水计划制定每一个灌溉周期的提水计划，然后上报水库管理部门审批，水库管理部门根据水库安全存量，各行业用水比例，安排每个扬水站的提水量，有偿发放取水许可证(取水许可证费用包括：水资源费、水库维护费、水库管理人员工资)。n(4)灌溉设施产权制度：大型扬水站支渠以上设施归供水单位所有，由供水单位负责维护、管理：支渠以下归农户灌溉组织所有、维护和管理。小型水库、扬水站包括取水设施、灌溉设施归农户自主协商灌溉组织所有、管理、运行和维护。(5)灌溉用水分配规则：农户自主协商的灌溉组织之间的取水顺序按照时间段分配。农户的用水顺序根据农户承包地的位置而固定的，～般来说，是从渠首到渠尾，农户按次序灌溉，每轮到一位农民时，他就可以开闸取水，根据农作物的需要，确定用水量，没有用水时间的限制，唯一的限制就是不能浪费。一旦农民在水到来时没有及时灌溉，他将丧失这一轮灌溉机会．必须等到下一轮才能取水。当按照规定次序取水时，任何人都不能在自己的灌溉机会到来前随意取水。对违背灌溉规则的农户可以根据协商的惩罚机制取消他的用水资格，在水资源特别缺乏的季节，需要管理组织出面确定每个农户的取水量以及哪些农阳最先灌溉。(6)用永定价制度：粮食作物按边际成本定价，其他经济作物按差别定价法定价。(7)水费收取制度：所有灌溉用水一律按量收费。(8)灌溉用水交易制度：大型水库各个扬水站今年剩余的水，扣除必要的渗漏量、蒸发量之后可留存为下一年的用水配额，也可以当年出售给其他单位：小型农户自建水库剩余的水可出售给其他组织，卖水收入归灌溉组织成员共有。(9)基础设施管理维护：大型水库由政府管理维护，大型扬水站(包括主干渠)由供水单位负责维护，支渠、斗渠、地头渠由农户自主灌溉组织负责维护管理：小型水库、包括提水设旌、渠道由农户自主协商灌溉组织负责维护。(10)适应范围：适应于土地平整、集中连片，缺乏地下水或者地下水开采难度较大的地区。如潍坊、青岛、烟台、临沂、日照等部分地区。这种灌溉组织的管理方式可用图6—1简要说明。如图6-1所示，农户承包地位于主干渠两边，整个支渠两边的土地分割成3大部分，每一部分再分割成5块相连的土地，分别由5户农民承包，位于支渠最末端的农户可承担支渠的监督维护管理工作；每一块土地由处于本段渠道末端的农户(即每块土地的第5位农户)承担该段渠道的管理监督维护工作，因为处于渠道末端的农户取水量的多少不仅受前面农户的用水行为的制约，而且受渠道送水效率的影响。渠道末端的农户最有激励维护渠道，以保证自己获取应有的水量。各个农户的用水行为由相邻农户互相监督制约。6．4．3．4引黄、引湖、河道提永灌区灌溉组织制度模式选择这种灌区的水源是黄河、湖泊和河道，一般在黄河、湖泊和河道岸边修建提水站，通过水泵提水，再通过灌溉渠道将水送入田间的灌溉系统。(1)灌溉组织制度模式：政府河、湖管委会十供水单位十农户自主协商n图6-1；渠道湛区农户的承包地布局示意圈灌溉组织。政府授权河道、湖泊管委会，在河道、湖泊沿线设立供水单位，农民自主组织管理他们灌溉范围内的灌溉设施的运行和维护。(2)水资源所有权制度：地权与水权分离，水资源国有。(3)灌溉水使用权制度：政府水管部门本着公平优先，兼顾效率的原则，按照耕地面积确定各地区的实际需水量，政府授予供水服务公司取水权，并通过特许经营制度固定下来。沿河和沿湖农户根据承包地匾积大小获得相应用水配额。在特别干旱年份，每个农户的用水配额同等程度减少。(4)灌溉设施产权制度：提水站设施、支渠以上设施归供水单位所有，由供水单位负责维护、管理；支渠以下归农户自主协商灌溉组织所有、维护和管理。(5)灌溉用水分配规则：河道水和湖泊水按比例分配，供水公司最低提取量为所服务农户的用水配额的总和，要想多抽取，通过公开竟标获得该流域的部分剩余安全出水量。农户的用水顺序按农户承包地的位置依次进行，一般来说，是从渠首到渠尾，农户按次序灌溉。(6)灌溉用水定价制度：对农户用水配额内的水按供水成本定价；农户配额以外的供水按浮动价格定价。(7)水费收取制度：所有灌溉用水一律按量收费。(8)灌溉用水交易制度：本流域内剩余水量可在各个灌溉组织之间交易，公开竞标；农户自己用水配额的剩余水，可以出售．交易可在本组织内部成员nz问，也可在本组织成员之外。交易可以是永久性的、长期的，也可以是短期的；节约的水不能储存。交易价格实行自主协商制度。(9)基础设施维护：提水站(包括主干渠)由供水单位负责维护；支渠斗渠由农户自主灌溉组织负责维护管理。(10)适应范围；适应于土地平整、集中连片，以河流、湖泊位主要灌溉水源的地区。如山东引黄、引湖等部分灌区。n第七章总体结论与政策建议由于水资源和灌溉设施的特殊性，精心设计的灌溉工程并不一定提高灌溉绩效。灌溉系统的管理涉及到无形物品的供应：农民之间有序规则关系。在灌溉中，有效的供水在很大程度上依赖于农民对水分配规则的遵循和灌溉系统的日常维护。因此，设计与农田水利产权制度相容的灌溉制度，不是取消政府功能，而主要是制定合理的规则，让农民参与规则设计，并为农民遵守规则、与管理者相互合作提供有效激励。作为水资源所有者的政府并不是放手不管，而是对自己的职责需要重新界定。在有些领域可以赋予农民更大的自主权，政府的主要职责应转向宏观协调和监督，而不是直接参与。为此，提出以下几点建议：7．1水资源法律法规的建设国家应该完善水法，建立水权交易法，特别是明确规定水权交易中如何保护第三方的利益，防止对环境可能造成的损害，对水资源的消费性利用和非消费性利用做出明确界定。通过法规明确界定水权交易的主体、范围以及价格制度。完善村民自治组织法，赋予农户更大的自主权，把农民的土地承包权与农民的用水权结合起来。7．2建立统一的流域水资源管理机构目前我国水资源的分散行政管理体制不利于水资源的综合利用和水权交易制度的建立。水资源配置效率的提高，要求地表水和地下水、农用水和其他水资源都应由统一的部门进行管理。水资源配置应打破行政区划，建立以流域管理为主的管理机制，综合协调各种用水的比例，减少各地区的抽水竞赛的诱因，既维护各地利益，又保证水资源的可持续利用。流域管理机构是本流域的最高权力机构，制定本流域的水权分配方案、交易规则，组织交易者之间的谈判和交易，监督交易的执行，即建立以市场为导向的水权分配和交易机制以及水银行机制。7．3采用比例和优先水权相结合的方式分配初始水权我国地理水文和社会经济条件差异显著，因而初始水权的分配不能采用单一形式，应采用比例水权和优先水权相结合的初始水权分配制度。流域内部地区之间的水资源分配以优先水权为主，比例水权为辅的方式；同一地区、特别是同一灌区内部初始水权的确定在参考优先水权的情况下，主要按照比例水权进行水权分配。初始水权在确定时可采取民主协商的方式，应该特别考虑落后地区农民的水权利益。初始水权确定以后，对于新水源或新水利工程的水权可以采用招标或市场购买的方式获取：同时政府对一些贫困农民进行目标补贴，提高他们获取新水权的能力，体现公平的原则。7．4建立水权交易登记制度政府在实施水权交易时应该明确规定哪些水权交易应该登记在案。水权登记6ln可以防止水权交易对第三方和环境造成的损失，通过交易登记制度可以合理引导水权交易，并适时进行监管。根据其他国家的经验，对于交易前后不改变水的用途、灌区(或农民用水协会)之间或内部的水权交易可以免去登记，由灌区或用水者协会自己监管；对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应该进行规范登记和管理。政府主要通过水权交易登记制度来管理水权交易，减少直接干涉水权交易价格，水权交易价格主要根据市场行情、交易的潜在收益及当地的具体特点，由交易双方协商确定。7．5建立水资源信息公开制度建立定期发布水资源信息的机制，降低水权持有者的信息搜寻成本，从而降低交易成本。在灌溉季节到来前，根据降水量预测和水资源存量，各地区、农户水资源的需要量，发布水资源供求信息，可供交易的水份额，农户剩余的用水配额。有条件的地区可以建立水资源信息网上公布制度。7．6建立冲突协商解决制度政府应对可能出现的水事冲突有明确的解决办法，并以法规的形式明确下来，尤其是在水资源缺乏的年份。建立跨行政区域的冲突协商解决平台，相当于水事法庭，解决灌溉组织之间的水事纠纷。灌溉组织内的纠纷由农户自行协商解决。7．7供水单位的公司制改造转变计划经济条件下的供水企业，采用企业化经营制度，与政府脱离，改变过去企业只用不管、浪费水的现象，使供水企业的效益与供水服务挂钩，供水公司成为一级水权获得主体。逐渐引入社会资本投资建设供水企业，基层用水户可以自主协商建立水利合作社，提高用水户节水的积极性，从而也提高水资源的利用率。7．8理顺灌区管理体制，将水权赋予用水者在原有改革的基础上，要进一步推进灌区管理体制的改革，建立多种形式的农民用水者协会，使农民用水者协会合法化，帮助农民在协会内部建立完善的规章制度，指导协会制定灌溉计划、水利工程的维修、水费的收取、水资源的分配。政府水管部门应对用水者协会的规章制度进行审核，如果协会不能按照预期合理运作，并且给第三方或环境造成了损害，政府应该严令其改过或接管用水者协会一段时间。对于用水者协会内的水分配规则交给农民自己协商制定。7．9合理运用水利财政和水利信贷政策政府应有针对性对经济不发达农村提供必要的财政支持，改善农户的灌溉设施。资金投放上应引导多种形式的灌溉系统的产权创新，尤其是对农户自主开发、设计运行的灌溉系统。完善农村水利信贷市场，提高农民的投资能力。7．10提供信息服务n政府对农户自主开发、设计和运行的灌溉系统应提供技术上的支持，帮助农民选择灌溉设施建设地点、供水能力预测和灌溉工程设计等信息服务。n参考文献LljAshutoshSarker．DesignprinciplesInlong--enduringInstitutionsofJapaneselrrlgstloncommon-poolresources．A．giculturalWaterManagement，2001，48L2JWaterAllocationsandEntitlements．ANationalFraneworkfortheImplementationofPropertyRightsinwater，PolicyPositionPaperfordiscussionwithstakeholdersindevelopingandimplementingsystemsofwaterallocationsandentitlements[R]，TaskPoreeonCOAGWaterReformoccasionalPaperNumberl，October，1995[3]DavidGodden．A鲥culturalandResourcePollcyPrinciplesandPractice[M]．OXfordUnivemityPress，1999[4][美】JOSEPHE．STIGLITZ．经济学(第二版)[M】．北京：人民大学出版社，2000，9[5]Y．巴泽尔．产权的经济分析[M]．上海：上海人民出版社，1997，6[6]刘东．微观经济学新论[MJ．南京：南京大学出版社，1998，12[7]麦克尔L．卡茨哈维S．罗森．微观经济学(第3版)[M]．北京：机械工业出版社，1999，3[8]平狄克鲁宾费尔德．微观经济学(第三版)[M]．北京：人民大学出版社，1997，6[9]曼昆．经济学原理[M】．北京：北京大学出版社，1999，9[101泰勒尔．产业组织理论[M]．北京：人民大学出版社，1997，8[11]刘文王炎库张敦富．资源价格[M]．北京：商务印书馆，1999，5[12]L．D．詹姆斯R．R．李．水资源规划经济学[M]．北京：水利电力出版社，1998，4[13]李悦．产业经济学[M]．北京：人民大学出版社，1998，2[14]吉利斯波金斯罗默．发展经济学(第四版)[M]．北京：人民大学出版社，1998，9[15]埃莉诺·奥斯特罗姆。制度激励与可持续发展[M]。上海：上海三联书店，2000．6[16]埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道[M】．上海：上海三联书店，2000．6[17]迈克尔·麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济[M]．上海：上海三联书店，2000．6[18]迈克尔·麦金尼斯．多中心治遂与发展[M]．上海：上海三联书店，2000．6[19]李英能．水土资源评价与节水灌溉规划[M]．北京：中国水利水电出版社，1998，5