小型农田水利工程治理制度与治理模式研究 230页

河海大学博士学位论文小型农田水利工程治理制度与治理模式研究姓名：周晓平申请学位级别：博士专业：技术经济及管理指导教师：郑垂勇20070601n摘要在国内外水资源短缺的严峻形势下，提高我国小型农田水利工程的治理绩效，既是提高水资源利用效率的关键，又是促进其作为农村重要的基础设施可持续利用的手段，也是保障我国的粮食安全的有效措施。新中国成立后，我国就不断进行小型农田水利工程治理制度创新，工程的治理模式也不断随之改变，但是实践中工程的治理仍然存在种种困境。因此，为了提高灌溉用水效率、保障粮食安全和解决农业生产基础设施的可持续利用，本文以小型农田水利工程为研究对象，找出其治理绩效的影响因素和提高办法。论文以制度相容为视角，对我国小型农田水利工程的治理制度、治理模式以及组织架构进行深入研究，探讨在政府投入减少背景下如何制定有效的治理制度、选择合适的治理模式和构建参与性强的组织架构来达到工程可持续利用目的，以期完善农村公共物品治理理论。论文的大致结构为：首先，对我国小型农田水利工程的特性进行分析，指出工程的特性主要体现在工程属性、经济属性和社会性；其次，基于利益相关者理论，从制度变迁的历史轨迹动态分析利益相关者关系与小型农田水利工程治理状况，为目前的既存利益关系进行纵向梳理，并对工程的产权制度改革的缘由、实践成效和制度冲突进行分析；再次，基于制度相容视角对小型农田水利工程治理的正式制度和非正式制度研究，认为工程治理变迁成功的关键是主要相关正式制度之间以及正式制度、非正式制度之间的兼容性，本文的正式制度层面研究内容是水权制度、水价制度和农村税费改革，非正式制度层面研究内容是农民意识形态和农村社会资本；接着，论文研究了我国小型农田水利工程治理模式和组织架构，在对小型农田水利工程的投入模式、运行方式和驱动模式分析的基础上，提出工程的政府、市场和社会化多中心治理模式，并针对我国专业用水合作组织的缺乏，对我国的用水合作组织——农民用水者协会进行系统研究；最后在对治理制度和治理模式分析的基础上，构建了小型农田水利工程治理绩效评价体系。关健词：小型农田水利工程；治理制度；治理模式；制度相容；社会资本vⅡnAhart'actAbstractUnderthesevere‘situationofshortageofwateraroundtheworld,howtoimprovethegovernanceperformanceofchina’ssmall·scaleirrigationworks，notonlyisthekeyofimprovingthewaterusingefficiency,butalsothefundamentalityofsustainabilityforruralimportantinfrastructure，andguaranteefoodsecurity．SinceChinawassetup，thegovemanceinstitutionandmodeofChinesesmall—scaleirrigationworkshasbeeninnovated,buttherestillexistpracticepuzzledoms．Soinordertoimproveirrigatingefficiency,toguaranteef00dsecurity,andfindthewayofagricultureproducinginfiastructuresustainatalyutilize，thepaperstudiesandfmdouttheinfluencingfactorandthemethodsofimprovegovernanceperpormance·Thepaperwiminstitutioncompatibilityasitsbasicguidingideologymakesadeepresearchintogovemanceinstitution，governancemodeandorganizationframeworkofsmall—scaleirrigationworksinourcountry．Itexpectstodiscusshowtoformulateeffectiveinstitution，choiceappropriatemodeandbuildmoreparticipativeinframework，aimingattheirsustainableutilize，perfectingtheruralpublicgoodsgovernancetheory．First，thepaperanalyzesChinesesmallirrigationworksspeciality,pointsthattheircharacteristicembodyinengineerattribute，economicattribute，andsocialityattribute．Second，basedonstakeholdertheory,itanalyzesstakeholderdynamicrelationshipandsmall—scaleirrigationworksgovernancesituationfrominstitutionshift，andanalyzesforthereasons，effectandinstitutiondiscrepancyofsmall—scaleirrigationproperityreform．11l矾，basedontheinstitutioncompatibilitythought，thepaperresearchtheformalandinformalinstitutionofsmall—scaleirrigationworks，regardsthatthekeyfactorofinstitutiontransformsuccessliesinthecompatibilityamongtheformalinstitution，orbetweentheformalinstitutionandinformalinstitution．theresearchVnTnAbstraetofformalinstitutioncontentisthewaterright,waterpriceinstitutionandruraltaxesandfeesreform，farmideologyandruralsocialcapitalistheinformalone．Four,thepaperanalyzesChinesesmall-scaleirrigationworksgovernancemodesandorganizingframework．Basedoninvestmode，functionquomodo，drivermodes，itbringoutthatthemodethatgovernment，marketandsocialformpolycentricgovernancemode．Becauseoftheshortofspecialwatercooperationorganize，thepaperanalyzesofwateruserassociationsinourcountry．Finally,basedontheanalysisaboutgovernanceinstitutionandgovernancemode，thepaperconstructestheevaluationsystemofgovernanceperformanceforChinesesmall．SCaleirrigationworks．Keywords：little·scaleirrigationworks；governanceinstitution；governancemode；institutioncompatibility；socialcapitalIXn前言水资源短缺已经是世界范围内的危机，提高水资源利用效率对社会和经济的发展有着非常重要的意义。农业是用水大户，其用水效率是解决水资源短缺的关键。我国农田灌溉用水占农业用水的90％以上，农田水利工程管理制度的有效性决定农田灌溉用水效率，制约着其他行业和产业用水，因此提高农田水利工程管理效率是解决我国水问题的突破口。大中型农田水利工程投资巨大，组成结构复杂且战略地位重要，因此其建设、管理和维护一般由政府负责，而小型农田水利工程规模较小但数量众多，管理非常困难，是灌溉用水效率提高的瓶颈。小型农田水利工程是重要的农业生产设施和农村基础设施，作为农村的公共物品，其治理的主角是政府和集体经济组织。尤其是新中国成立后，政府对其的全权治理达到顶峰，建设了数量众多至今仍发挥着重要作用的小型农田水利工程。随着农村家庭联产承包责任制的实行，由于缺乏对应的责任主体，这使得在农业生产中占据重要地位的小型农田水利工程效益不断衰减导致农村灌溉能力不足，工程面临着制度创新的迫切需求，其核心是权利和义务的重新界定和调整。从二十世纪九十年代初的萌芽，到2003年在全国范围内的推行，历经十几年的小型农田水利工程产权制度改革呈现出蓬勃发展之势，并取得了较好成效，如用水效率的提高、用水纠纷的减少和工程完好率的提高等等。有很多地区把小型水利工程产权改革的数量和比例作为考核地方官员工作业绩的一项重要指标，并具体制定小型水利工程产权改革工作进程，规定在若干年之内全部改制完毕。但小型农田水利工程与我国中小型国有企业具有较多不同之处，并不是所有工程都能通过产权转移而采用市场化运作，其市场化进程中存在正式制度、非正式制度层面的制约因素。本文以小型农田水利工程为研究对象，以制度相容为视角，对我国小型农田水利工程的治理制度、治理模式以及组织架构进行深入研究，探讨在政府投入减少的背景下小型农田水利工程的有效治理制度和治理模式，解决工程失效和低效问题，以期完善农村公共物品治理理论，本文的创新点体现在：从自然属性、经济属性和社会属性三个方面系统地研究我国小型农田水利工程的特性；动态地将利益相关者理论放入制度变迁分析框架，拓展了制度变迁研究思路；基于制度相容视角研究我国小型农田水利工程治理的正式制度和非正式制度；创新性地提出小型农田水利工程政府、市场和社会多中心治理模式，并指出工程治理要以农民(用水者)参与并自主治理为发展导向；针对我国小型农田水利工程特点分析了工程治理绩效评价体系，将治理的目标分为效率、公平和可持续性，构建了小型农Vn田水利工程治理绩效评价指标体系，采用网络分析法(ANP)确定指标权重，并提出绩效评价主体采用社会化选择，目的在于扩大各利益相关者的利益表达渠道，扩大工程治理评价的民间制衡力量，最后用实际案例进行工程治理绩效评价。同时，应清醒地认识到，我国农村经济实力薄弱、农民的自主治理能力和愿望还不是很强，试图利用农民自主治理小型农田水利工程必然是一条漫长而又困难重重的改革路径，只有着力营造一个有利于农民、民闻组织成长壮大的制度环境，这条路径才有可能走得顺畅。政府的宏观指导既要体现在制度、资金的供给上，还要体现在决策权、经营权、建设权等各种权利的让渡上，并结合市场和社会三方合力协商共治小型农田水利工程。VIn图表目录表1．1世界各主要国家年径流量、人均和单位面积耕地占有量⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．1表1．2我国农业灌溉用水占用情况⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2表2．1我国部分省、市对小型水利工程的界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．38表2．2“小农水”与大中型农田水利工程的比较表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．40表2．3物品的类型⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．44表2．4县级以上政府对“小农水”治理变革思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯5l表2．5乡镇基层政府对于“小农水”治理变革思路⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯53表2．6农民投入农田水利工程治理的“囚徒困境”博弈模型⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯54表2．7通过治理变革化解“囚徒困境”的博弈模型⋯⋯⋯⋯表3．1集体化治理阶段农田水利+治理绩效⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．66表3．2转轨时期。小农水”主要相关政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯7l表3．3转轨阶段灌溉水费相关政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯73表3．4转轨时期农田水利治理绩效⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯77表3．5产权多元化阶段“小农水”相关政策调整⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．79表3．6产权多元化阶段灌溉水费政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯81表3．7产权多元化阶段农田水利治理投入与绩效⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。86表3．8我国小型水利工程产权制度改革⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯92表3．9三个电灌站产权改制后目前的状况比较⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯101表3．10A站历年经营情况⋯⋯⋯表3．11年水费收取率比较⋯⋯表4．1普通意义的产权与水权的关系⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯表4．21994-2001年全国百家水管理单位供水表(Tt．Jm3)⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。119表5．1领导生命周期理论的四种领导行为⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯147表6．1不同“小农水”运行方式的运行效率比较⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯158表6．2农民用水者协会的SWOT分析表⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。171表7．1“小农水”治理绩效评价指标⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯179表7．2各指标之间的关系表⋯⋯⋯．．表7．3“小农水”治理绩效评价指标权重⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯192表7．4“小农水”绩效评价主体分类⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯194XⅡIn图表目录表7．5W村目前关于灌溉用水费用大致构成⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．195表7．6W村第3组电机水泵2002-2006年具体评价指标值⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯197表7．7w村第3组电机水泵2002-2006年治理绩效评价结果⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯198图1．1社会资本研究的层次图⋯⋯⋯⋯⋯⋯。图1．2论文研究纬度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯33图1．3本文研究的技术路线图⋯⋯⋯⋯⋯⋯图2．1各级渠系示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．：；5．．．⋯⋯⋯．．．．．．．．．⋯⋯⋯⋯．．．．．．．．．．．．．41图2．2“小农水”的外部性示意图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．43图2．3物品分类的二维图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯45图2．4“小农水”治理直接和间接利益相关者⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯一50图2．5“小农水”治理现状和治理方向示意图图3．1建国后“小农水”治理阶段划分⋯图3．2不同阶段“小农水”治理政府和农民介入深度⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯87图3．3“小农水”产权制度改革成效图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯～91图4．1制度相容对人与人之间、人与物之间和谐性的影响⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯107图4．2图4．3制度变迁中的制度相容与社会发展⋯⋯水权和水利工程产权关系图⋯⋯⋯⋯⋯图4．4我国三种水价的时间平滑线散点图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯“．⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．120图4．5农业水价示意图⋯．．图5．1农民组织化输入产出图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．图5．2基于社会资本理论的政府治理强度周期理论曲线图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯148图5．3集权治理农田水利工程对农村社会资本等的影响⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．149图6．1“小农水”政府、市场和社会多中心治理模式图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。162图6．2组建用水合作组织前后“小农水”管理体系比较⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．165图7．1“小农水”绩效评价循环图⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．176图7．2典型的网络层次结构图7．3“小农水”治理绩效评价指标权重的ANP模型⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯189图7．4SD软件专家打分界面图图7．5指标权重的一致性检验结果图⋯⋯⋯⋯⋯⋯图7．6评价指标权重图⋯．xIvn学位论文独创性声明：本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人负全部责任。论文作者(签名)：学位论文使用授权说明母‘月哆日|河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊(光盘版)电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布(包括刊登)授权河海大学研究生院办理。论文作者(签名)：抨7年月／乡日，n第一章绪论1．1研究背景与意义第一章绪论1．1．1研究背景1．1．1．1水资源形势严峻资源是一国经济发展的基础要素。我国正处于经济的高增长期，经济发展对资源的需求一直呈增势，然而一些涉及工农业生产及人民生活的基础性资源，如水、能源及主要矿产资源等成为我国经济发展的瓶颈。资源短缺以及如何实现资源与经济的协调发展已成为普遍关注的问题。水资源是人类生产和生活的必需品，是人类最基本的公共物品和生产资料。水的作用、功效很多，过多的水带给人类洪涝灾难，过少又会造成不便、恐慌乃至于战争。正是由于水资源兼魔鬼和天使于一体的双重特征，其管理、分配和使用之间的矛盾是市场、政府和社会冲突的根源之一。随着世界人口的急剧扩张，全球水资源短缺的状况将会更加严峻。2002年，可持续发展世界首脑会议在南非召开，在这次会议上，水危机被列为未来10年人类面临的最严重的挑战之一。与会代表呼吁让更多的人喝上安全的饮用水，享受用水卫生设施，并加强水资源管理。联合国警告，现在缺水或水资源紧张的地区正不断扩大，预计到2025年，全世界淡水需求量将增加40％，届时将有近一半人口生活在缺水地区。水资源缺乏己成为关系到贫困、可持续发展乃至世界和平与安全的重大课题。表1．1世界各主要国家年径流量、人均和单位面积耕地占有量爹国家⋯”‘譬’径流量单位面积水量i人Ⅳ口’℃亿)9一入均占肴水耕蜡一一。单位耕遣面积礁数≯～，(亿ma)⋯谚m3／kmz)。；=量(m3，人)003-5一莹(molOOm2)。豢巴西6950081．51．494680832．3215170前苏联5466024．52．81952l226．724111加拿大2901029．30．2810360743．666536中国2711528．411．54235097．327867印尼25300132．8I．831382514_2178169美国2478026．42．59912189．313090印度2085060．28．52464164．712662日本54701471．24441l4．33126328全世界46800031．48840132635294数据来源：陈家琦，王浩．水资源学概论【hq■E京：中国水利水电出版社，1996．n博士学位论文从表1．1看到，我国河川径流总量居世界第四位，仅低于巴西、前苏联和加拿大。从长江流域及其以南地区的单位面积产水量来看，也不比世界上其他大江、大河少，但中国人口众多，水资源的供需矛盾突出，污染严重。同时，时空分布很不平衡，尤其是华北、东北及西北内陆地区，干旱缺水的形势更为严峻，人均水资源占有量仅为世界平均水平的4·}扣5％，有时甚至连人畜饮水都非常困难。工业用水及其他途径的水污染进一步加剧了水资源的短缺。根据上世纪80年代初水利部对全国水资源进行的评价，我国的多年平均降水总量为6．2万亿m3，除通过土地直接利用于天然生态系统与人工生态系统外，可通过水循环更新的地表水和地下水的多年平均水资源总量为2．8万亿In3，按1997年人口统计，我国人均水资源量为2220m3，预测到2030年我国人口增至16亿时，人均水资源量将降至1760m3。按国际上一般承认的标准，人均水资源少于1700m3为用水紧张国家，因此我国的水资源形势是十分严峻的。根据水利部(21世纪中国水供应分析》，2010年我国总用水量在中等干旱年为6988亿立方米，供水量为6670亿m3，缺318亿m3。这表明2010年后，我国将进人严重缺水期。美国兰德公司预测，如果中国水短缺问题不解决，中国国内生产总值每年将由此下降1．5到1．9个百分点【“。因此，如果不解决好水资源短缺问题，我国的可持续发展将受到水问题的困挠，人与自然以及人类之间都难以和谐共处。1．1．1．2我国农田灌溉用水问题我国农业用水。是用水大户，而其中农田灌溉用水又是农业用水的主要组成部分。由于新中国建立以来，随着灌溉面积的扩大，需水量较大的农业得到较大发展，农业的灌溉量逐年攀升。表1．2我国农业灌溉用水占用情况总用水量农业用水其中：农田灌溉农田灌溉占农业农田灌溉占总用水年份(亿方)用水(亿方)用水的比例(％)量的比例(％)1997生55663920360691．9964．791998焦54353766349592．8064．3I1999矩559l3869356392．0963．732000笠54983784346691．6063．042001芷55673826348591．0962．602002焦54973736337490．3l61．382003正5320343l3056．289．0857．452004年55483584325490．7958．65根据表1．2可以看到，尽管每年的农田灌溉用水占农业用水、总用水量比例逐年递减，农业用水即农业生产用水，主要包括农田灌溉用水、林牧渔用水和农村生活用水。2n第一章绪论但我国农田灌溉用水占农业用水的90％，占总用水量的60％左右，因此，农田灌溉用水的利用率高低直接影响其他用水，即生活用水、工业用水、生态用水的使用状况。目前，我国农田灌溉问题主要体现在下面几个方面f2J：(1)灌溉用水浪费，节水意识淡薄目前最普遍的现象是流域上游或水资源丰沛地区实施漫灌，下游和缺水地区争相抢夺地下水资源。根据(2004中华人民共和国水资源公报》数据显示，从农田灌溉亩均用水量来看，西部和珠江流域等处于流域源头或水资源相对丰富的地方农业亩均灌溉用水量偏大(见图1．1)，在一些灌溉用水缺乏的流域，抽取地下水资源成了灌溉保证的依赖。资料来源：根据(2004中国水资源公报》数据整理图1．12004年各流域农业用水分析我国灌溉用水浪费严重，全国平均渠系利用系数0．4～0．6，灌区田问水利用系数0．6～0．8，灌水利用系数0．5左右，粮食作物的水分生产效率只有4．5～7．5／(mm·hm2)，而以色列的水分生产效率为19．95kg／(mm·hm2)，是我国的三倍13】。国外一些发达国家的灌溉水利用率70～80％，而我国灌溉水利用率仅为40％左右，因此节水有较大空间。由于水资源具有突出的开放性和外部性，农业用水没有计量到户，不能激励节水，农民的节水意识淡薄。农民用水灌溉时首先考虑的是与他人争夺水源，抢占灌溉时间和水量，机井挖掘深度越深越好，并不是把节水放在首位。节水设施既要投入大量财力，又要投入物力和人力，如果没有更好的利益驱动，节水措施很难实施。(2)灌溉工程陈旧、老化灌溉用水浪费现象严重，与此并存的现象是许多灌溉工程如渠道、水库、机电井等处于半失管状态，维护和运行资金匮乏。我国政府财政有限，难以承受全部的新建、扩建、维护和运营成本，而传统的管理体制无法应对这种局面。灌溉工程由于得不到及时地更新和有效运营，工程日益陈旧、老化，工程的效益持续衰减。目前正在开展小型水利工程产权制度改革，希望能够吸引民间的资金和力量来管理和运营工程，已取得一定的成效，但n博士学位论文改制的过程和后续管理仍然存在一些问题。(3)地下水过度抽取由于人口增长和用水效率的低下，能够获取的地表水资源日趋减少，农业灌溉越来越依赖地下水，在北方地下水已经成为农业灌溉的最主要水源。据调查，1970年前，北方农村地区只有3．8％村庄主要依靠机井灌溉，到1977年，这一比例上升到12．2％，2000年又上升为42．7％141。地下水位连续下降，引起海水入侵和取水成本持续上升，同时加剧了水资源污染问题。2003年颁布的新《水法》规定，直接从江河、湖泊或地下取用水资源，均须按规定缴纳水资源费。我国已有很多城市明令禁止开采地下水，但农业灌溉取地下水一般无需交纳水资源费，不需审批或审批非常容易，因此地下水开采用于灌溉管理得相对较松散，在农民看来取地下水灌溉是天经地义的事。地下水的过度抽取给农民带来取水成本的增加，给整个地下水的回补修复带来难度，间接地影响了工业用水、城镇生活用水，并导致一系列的生态问题。(4)农业水价偏低水价包括三部分：资源水价、工程水价和生态(环境)水价。我国农业水价偏低，收取的水费最多只能维持简单的工程运营，谈不上工程的维护和新建、扩建等成本的回收。农业灌溉用水基本不包含水资源费，农户理直气壮地从江湖、水库、渠道和地下取水，水商品意识淡薄。农业是弱质产业，产出较低，水价直接影响到农民收入，因此水价调整需要非常谨慎。如果冒然提高水价，会导致农田抛荒或农民生活困难，对农业生产造成危害，这不是提高水价的初衷。因此，如何调整农业水价是一件需要慎重的事情，需要兼顾农业、农民和水资源的承载能力。1．1．1．3小型农田水利工程治理困境小型农田水利工程作为农村最重要的公共物品之一，为我国的粮食安全和社会稳定做出了很大的贡献。据不完全统计，目前全国约有小型农田水利工程1600多万处，遍及各地，分布极为广泛。新中国成立后，小型农田水利工程的投资方式一直是由政府组织发动并给予一定补助，由农民投劳筹资兴建。国家利用政社合一的人民公社体制所特有的政治优势调动了各方积极性，新建和改造了大量小型农田水利工程，促进了农村经济的发展。随着农村家庭联产承包责任制的实行，社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，计划经济体制下形成的公有制大一统的水利产权格局的弊端逐步显露。小型农田水利工程长4n第一章绪论期以来被当作农村公益事业进行治理，投资建设靠政府拨款，运营管理靠财政补贴，供水业务是由各地方政府的企业或集体独家垄断经营，政府或集体扮演着宏观监控者、投资者和营运者三重角色。这种主体单一的产权和使用的公益性完全违背了市场经济规律，工程管理水平不高、管养经费不足、工程老化失修等原因导致水利工程效益不能正常发挥；也造成水利资产闲置流失严重、工程使用效率不高、用水浪费等等现象和问题。这些问题和矛盾随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展呈不断加剧之势。小型农田水利工程的公益性导致了工程治理和灌溉用水的低效率：对水利工程经营者而言，由于缺乏有效的激励机制，难以着眼于提高水利工程运行效率、降低成本的积极性；对于用水者而言，水资源的浪费与节约与其切身的经济利益关系不大，没有节水激励。灌溉用水有效利用系数为：I／2r／w×，7配(1．1)其中r／输表示输水效率，即渠系水利用系数，主要指末级固定渠道放出的总水量与渠首引进的总水量的比值；节配表示配水效率，即田间水利用系数，主要指净灌水定额与末级固定渠道放出的单位面积灌水量的比值。式(1．1)表明，即使水源工程、输水工程等工程得到有效管理，如果小型农田水利这个灌溉终端工程没有管理好，灌溉效率仍然得不到提高。根据1997年颁布的《水利产业政策》第十条和第十一条规定，水利建设项目分为中央项目和地方项目，属于中央的大中型水利工程由中央和受益省共同建设和管理，属于地方项目的小型水利工程由地方和部门共同投资管理。事实上，我国大部分地区大中型水利工程流水通畅，而毛渠、农渠甚至斗渠因年久失修而壅塞。如果遭遇干旱，用于灌溉的水库、堰塘接近死水位，最遭殃的就是需这些水灌溉或饮用的农民。因此，如何有效治理这些不起眼却举足轻重的工程，对于提高灌溉效率、农民的生产生活和我国粮食安全等有着深远的意义。修复和重建小型农田水利工程的困难可能由于资金的短缺，然而这只是问题的直接原因，其实问题的根源还在于工程缺乏有效治理，即采用何种方式来发动、吸引灌溉用水者对工程进行有效管理、维护及运行。小型农田水利工程产权制度改革是以水利工程供水水价调整到满足运行成本、合理收益的价格标准为前提条件，按营利组织的模式安排水利工程产权，调动工程经营者提高水利工程运行效率的积极性。这种市场化的改革似乎可以满足节水和工程高效运行的条件，n博士学位论文但在改革进程中发现一些人与人、人与自然以及制度之间的不和谐现象，如何对这些现象进行解释以及如何化解这些困境，是继续推进改革进程还是更改改革方向，需要深入研究。1．1．1．4粮食安全问题联合国粮食及农业组织(FAO，2004)将粮食安全定义为：保证所有人在任何时候都能获得其积极和健康生活所需的充足、安全和富有营养的食物。该组织在2004年的年度饥饿报告称：饥饿和营养不良给人类带来了巨大的苦难，每年造成500万以上的儿童死亡，因饥饿导致的死亡和残疾将给发展中国家造成“净现值”为5000亿美元甚至更多的生产率损失。造成全球粮食安全状况恶化的首要原因之一是世界人口的持续增长。据预测，世界人口将从今天的64．5亿增加到2025年的78．5亿，到2050年将进一步增加到89．2亿。目前，全世界有12亿人口生活在贫困线以下，其中70％生活在农村地区。按照目前的人口增长速度，到2025年，世界粮食产量必须翻一番才能满足需求15】。农业尤其是粮食虽然经济效益不如二、三产业，但是农业直接关系到国计民生，其兴衰不仅直接影响社会稳定，还关系到国家安全。“水利是农业的命脉”，毛泽东同志在～九三四年提出的这个科学论断在实践中不断被证明，实现我国农业的稳产高产，必须继续解决灌溉问题。灌溉水平的提高有助于提高作物产量和种植密度，从而达到增产的目的，因此灌溉是提高粮食产量的最快捷的方法。在世界范围内，灌溉农业占耕地面积的比例不到20％，却提供了全世界40％的粮食供应和发展中国家接近60％的谷物产量。因此，充足的供水是提高农业产量解决粮食安全问题的前提。灌溉对水的需求量很大，从全世界范围看，农业用水占总用水量的70％，有些发展中国家的比例更高。要满足从现在到2025年前的粮食需求，需要增加2000亿方的灌溉用水——这相当于尼罗河年流量的24倍【51。作为用水大户，灌溉利用率的提高可以节约大量水资源，满足其他用水需求。提高水的利用率很大程度上将取决于各国政府和灌溉服务部门是否愿意为改善灌溉系统提供所需的投资，做出相关制度安排来激励和引导农民朝着节水的方向努力。各国政府需要面对的问题是如何大幅度提高投资，这种投资不仅体现在灌溉水利工程的供给上，而且还在于提高水利工程的管理水平上。我国水资源短缺造成的粮食安全问题甚至引起国际上的重视。约翰斯·霍普金斯大学公共健康小组发表《一个缺水世界的解决办法》报告中认为：1998年遭受水灾蹂躏的中国25年后将面临水荒。而美国著名的经济学家莱斯特·布朗(1998)在抛出“谁来养活中国”的问题引起世界轰动后，又发表《中国的水资源短缺将影响世界粮食安全》，文中预言：6n第一章绪论中国将面临新的威胁一水短缺，从而对进口粮食的需求越来越大，将会给全世界带来经济和政治的冲击波。因此国际灌溉排水委员会为中国、印度等发展中国家提出的粮食安全战略是：提高水资源的利用效率，增加对农业生产基础设施和水资源开发的投资，同时控制人口增长【，l。1．1．2研究目的和意义1．1．2．1研究的目的小型农田水利工程治理制度是农村公共物品治理制度变迁中的重要制度安排，它体现着农村农业生产、产业组织的成熟、组织合作等地区经济与政治互动状态，同时还体现用水者参与农村公共物品治理的能力。研究小型农田水利工程治理制度和治理模式，相当于在我国农村公共物品提供主体与公共物品治理找到有效的突破口。在不同的状况下，政府要不要介入、如何介入、介入的深度又如何，农民在治理中的作用如何体现，以及小型农田水利工程在其强制性制度变迁中如何把握正式制度与非正式制度之间关系，如何达到制度相容从而更好地释放小型农田水利工程的生产力，本文都有一定的研究和探索。论文的目的在于通过分析小型农田水利工程的特性，探讨在水资源稀缺背景下小型农田水利工程的有效治理制度和治理模式，以增加农用水的供给量、提高农业用水的利用率J和效益，达到工程可持续利用目的。1．1．2．2研究的意义本文的理论意义在于：(1)通过小型农田水利工程的治理治理制度和治理模式研究来解析农村灌溉问题的原因和解决办法，并通过这一研究透视适宜小型农田水利工程在我国乡村社会的运作形式与管理范式，为相关研究提供一定的借鉴意义；(2)通过分析小型农田水利工程特性以及不同运行方式、投入模式、驱动模式，提出工程的多中心治理模式，期翼对实践具有指导作用，也可为国家制定相关法规、政策提供参考，为各地制定具体的管理和监督政策、操作规程提供具体的参考指南，从而有助于促进小型农田水利工程可持续利用目标的实现。(3)通过制度相容视角对农民意识形态、农村社会资本以及水权、水价、税费改革对工程治理影响进行分析，认为强制性制度变迁的成功取决于新的制度与非正式制度以及相关正式制度的融洽程度，指出改造和提高地区的社会资本、农民的意识形态有助于工程的有序管理以及地区的自主治理，并给出了整合和提升现代社会资本的途径和方向，同时指出小农农田水利工程治理正式制度需要调整或改进的地方。本文的实际意义在于：(1)我国小型农田水利工程具有鲜明的特色，它是农业必要的生产资料，与农民的生产生活息息相关，新中国成立后制定不同的制度、采取不同的方式，n博士学位论文治理，其中既有成效又有不足，目前它作为农村重要的公共物品遭遇治理“囚徒困境”。怎样治理、如何提高治理绩效与水资源高效利用和粮食安全问题密切相关。(2)我国已经在实践中对小型农田水利工程逐步实行了产权分离，但在实际中产权制度改革比较运动化，改革的过程和后续管理仍然存在着一些问题，一些工程产权的私有化虽然在一定程度上提高了就工程本身的运行效率和用水效率，但是就整个农业供水末端体系来说不是整体最优。因此，工程的治理指导思想、产权的改革过程和后续管理以及改革的方向都需要深入研究。(3)对小型农田水利工程治理变迁产生的较新的自主治理组织——农民用水者协会进行系统分析，通过SWOT分析找出其优劣势，并指出协会作为社会结构变迁的过程和结果，要发挥其功能尚需要不断改进，政府也需要进行全方位的支持，使其作为农民参与新农村建设的平台和载体。本文就是要弄清“小型农田水利工程治理方向”、“怎样保障产权制度改革的顺利进行”、“怎样降低工程的运行风险，保障治理参与人的利益”、“如何达到工程的最佳管理和运行状态”、“如何提高治理绩效”等问题，这些问题的解答对于目前的小型农田水利工程治理困境具有实践指导作用。1-2国内外文献综述1．2．1正式制度与非正式制度之间关系研究综述(1)正式制度与非正式制度概念与内涵提到制度一词，人们往往追溯到康芒斯和凡勃伦，康芒斯在《制度经济学》一书中将制度定义为“集体行动控制个体行动”f6】。虽然康芒斯强调法律等正式制度对经济活动的重要性，但是他对习俗、传统的作用也有较多的注意，认为大众的习惯、惰性、传统等都有可能影响或限制集体行动，进而影响经济的运转。凡勃伦解释制度是从制度的演化角度加以分析的，他认为各种制度归根到底是由社会风俗习惯演化形成的，有什么样的风俗习惯就决定了会有什么样的制度构架[71。坚持制度演化论的哈耶克(1997)认为制度是一种规则，这种规则由内部和外部规则构成。他认为相对于复杂多变的经济现象来说，人的理性是有限的，所以，人应该遵守自然演进形成的制度，而不应该主观演绎任意改变或制定制度。诺斯对制度的定义基本继承了旧制度学派的观点，他认为制度是一个社会的游戏规则，或更正式地说是人类设计的、构建人们相互行为的约束条件，它们由正式规则成文法、普通法、规章或非正式规则习俗、行为准则和自我约束的行为规范以及两者执行的特征组成”【引。广义的制度既包括了正式制度，也包括了非正式制度，两者是相辅相成的【纠。正式制8n第一章绪论度，也称正式约束，是指这样一些行为规范，它们以某种明确的形式被确定下来，并且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实旋，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等。由于在动态意义上说，某一时点的正式制度都是作为制度变迁的结果而存在的。因此按照正式制度形成途径的不同，正式制度可分成两类：“诱致性变迁型”的正式制度、“强制性变迁型”的正式制度。正式制度是人们有意识的对社会行为确定的规范，具有一定的强制性，且一旦确立就会形成制度刚性，对经济活动产生深刻的影响。非正式制度，也称非正式约束，是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范，主要包括价值道德规范、风俗文化习惯、意识形态等。相对于正式制度安排，非正式制度安排具有自发性、非强制性、广泛性和持续性的特点110】。在《经济、社会、政治和规范诸因素的相互关系与经济意义：中世纪后期两个社会的状况》一书中，格雷夫认为经济制度由文化信仰和组织这两个相关的因素组成，由于文化信仰是未经协调的各种预期，经济制度的变迁受其历史的影响。他还认为制度结构之所以表现出路径依赖，是因为过去的行为、文化信仰、社会结构和组织都影响着价值观念和社会实施机制的发展，从而压制了背离旧有行为模式的灵活性[hi。韦森沿着格雷夫的思路，系统研究了计划经济体制和市场经济体制赖以生存的文化因素以及不同文化传统对社会制度结构的影响，指出中国历史上信奉的集体主义文化因子决定了中国社会制度变迁内卷性(道路锁定)的路径，而西方社会个人主义的文化因子决定了西方社会制度变迁外卷性(进化演变)的路径，不同的文化传统导致了不同的变迁路径112]。JoaoRicardoFaria和MiguelLeon．Ledesma(2003)把文化积淀定义为一套变化缓慢并且在人的一生中接受的信仰、价值观念和行为规范，他们把文化积淀设为一个由各种指标组成的变量，通过对87个国家文化积淀指标的回归分析得出：文化积淀与经济增长有很强的正相关性，文化对经济增长的影响在政治高度不稳定的国家或者实行高度法治的国家相对要小得多【B】。这些学者所研究的文化、信仰、价值观等内容正是非正式制度的内容和体现，所谓非正式制度就是人们长期形成的非正式约束，具体体现为价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素，其中核心是意识形态。对于非正式制度的重要性，学者们也进行了较多阐述：诺斯指出：即使在最发达的经济中，正式制度安排也只是决定选择的总约束的-4,部分，人们生活的大部分空间仍然是由非正式制度安排来约束的041。哈耶克(1960)认为制度是自然演化的结果，社会经济生活中利益关系复杂，市场自发的秩序是最好的秩序，因为它们是以相互受益为基础的，是允许个人可以自由地将各自的知识用于各自目的，比自上而下的组织或安排更有效率。他9n博士学位论文所认为的自然秩序是建立在群体文化、意识形态等上面的非正式制度【15】。Williamson(1979)认为，在复杂的交易关系中，偶然发生的合约用完备的正式法律保障机制保证其有效实施，代价高昂，这时候非正式制度发挥重要的作用，可以有效降低机会主义行为061。1993年诺思在获诺贝尔经济学奖发表演讲：“离开了非正式规则(制度)，即使将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则(制度)搬到第三世界和东欧，就不再是取得良好经济实绩的充分条件”，“私有化不是解决经济实绩低下的灵丹妙药。”Bowles和Gintis(2004)在研究了大量的有关种族贸易群体的实证资料后，认为社会关系在发达经济中持续发挥着重要的作用【l7】。新制度学派代表人物诺斯，指出非正式制度影响经济绩效。他认为一国正式制度的变迁能否取得预期的效果在很大程度上取决于正式制度的变迁方向和非正式制度演变在方向上的一致性和相容程度【埔l。即正式制度和非正式制度必须实现高度的相容，否则就会出现社会摩擦、动荡。(2)正式制度与非正式制度的关系综述一般的文献或研究正式制度的安排，或研究非正式制度对经济运行的影响，正式制度与非正式制度之间的关系国内外研究的并不多。MasahikoAoki发展了一个相机治理模型并显示相机治理的有效性可以由互补的制度安排来得到提高[191。Partial和Wheeler分析了正式制度缺位情况下非正式制度的运行机制，并提供了印度尼西亚的经验证据【201。MartinRaiser认为经济转轨的过程是一个制度变迁的过程，他初步分析了正式制度和非正式制度的关系【2¨。Pamuk和Ayse认为合作的非正式制度通过降低交易费用、风险和提供对付不确定性的机制，促进交易因此可以替代正式制度，并对Trinidad和Tobago两个国家验证【2舶。卢现祥认为要注重正式约束(制度)与非正式约束(制度)之间的关系，提出要注意与市场经济相适应的非正式约束建立的滞后对我国改革的约束，认为缺乏非正式约束(制度)使正式约束的实施成本大量上升[231。孙家良(2004)认为制度安排的界定可以通过以下途径来实现：拥有强制力垄断权的组织运用强制力垄断权进行强制性的制度安排；社会经济中的团体和个人在经济活动中非正式地逐渐形成，前者形成正式制度，后者形成非正式制度，与之相对应的分别是法律规章等安排和道德关系等安排脚l。大部分制度经济学者认为，非正式制度与正式制度的主要区别是有无界限明确的组织来制定和监督实施，非正式制度一般是经过人们长期互动选择演化而来的，违反是没有专门的组织加以明确的量化惩罚，成员遵守制度是自愿的而不是被迫的。通过对前人的分析和研究，根据表现的具体程度、执行成本和作用方式以及实施效果，作者认为正式制度与非正式制度的不同主要集中在：10n第一章绪论①具体程度不同。正式制度具有具体、有形、清晰的条款和规定，可操作性强，能够马上对照标准判别行为是否合乎要求。非正式制度具有模糊的评判标准，主要取决于个人内心的自觉和自省，因此对行为的判定具有较大的弹性。而现实生活中往往存在较多的“灰色地带”，无法用正式制度来规制，而非正式制度正好能填补这些模棱两可行为的判别和规制，是正式制度的补充。②执行成本大小不同。正式制度往往需要政府或正式组织来强制执行，因此执行成本较高，而非正式制度是利用意识形态、舆论、潜规则、文化等来实施，因此，维持成本较低。③可信程度不同。虽然正式制度的执行成本较高，但是由于有一定的保障措施和权威性，具有强制性，带给人们的预期可信度较高，由于有了稳定的可信预期，因此实行正式制度显得很“经济”和有效率。而非正式制度需要靠个人的自觉行为来遵守，取决于个人的心理约束性大小。④形成时间与作用时间不同。正式制度形成时间较短，主要取决于制度形成前的调查研究以及制定时间。但非正式制度的建立往往要经过很多年，是多年的思想文化的更替以及相应的法律文化以及传统的积累和沉淀，表现为以意识形态为核心的道德观和社会共同接受的行为规范，因此非正式制度比正式制度有着更强的生命力。正式制度与非正式制度之间是一种互补的关系，他们的共同存在促进经济的发展和制度的完善。(3)正式制度与非正式制度之间的相容性综述研究制度经济的学者多数都承认制度包括正式制度和非正式制度，所以正式制度与非正式制度之间的相容性就非常重要，而且相(兼)容性对于经济绩效也会产生很大的影响。在这方面也有一些学者进行了相关研究。诺思在1993年获诺贝尔经济学奖时发表演讲指出：“离开了非正式规则，即使将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则搬到第三世界和东欧，也不再是取得良好的经济实绩的充分条件”1251。也就是说，离开了非正式制度，再好的正式制度也是“好看不中用”的。从理论上讲，制度实际上是“过去”决定的，它虽然可通过制度创新来改变，但它始终不可能摆脱深深的“历史”烙印。这里的“历史”就是制度创新所面临的巨大而深厚的非正式制度的“历史存量”。换句话说，现有制度遗产和制度环境是制度创新的必然起点，任何企图割断历史，脱离历史与现实的均衡点的制度创新将很难达到预期的绩效。事实上，正式制度与非正式制度的沟通和理解以及两者在此基础上形成的良性互动和耦合，是正式n博士学位论文制度创新和变迁取得成功的关键。当正式制度的禀赋与其作用下的非正式制度相一致或大体一致时，后者就能成为前者的正确而积极的解释者，加速前者的推进过程，使前者得到进一步的引伸，从而扩张其效能。正式制度与非正式制度的和谐意味着人们将在非正式制度的基础上自觉遵守正式制度，意味着正式制度将自然地逐渐融入农民的日常生活和行为中，从而使正式制度的实施成本降低到最低点，以实现绩效最大化。所以，真正能得到有效实施的正式制度，恰恰是那些与通行的非正式制度相一致或相近的规则，如果正式制度企图依靠国家强制力扭曲、压制或征服非正式制度，则必然会加剧二者的紧张关系，引起后者的强烈反抗或消极抵抗，从而迫使正式制度发生变形或形同虚设[261。正式制度与非正式制度之间的相容会影响经济绩效，正式制度的目标取向与组织中个人的利益和偏好是否一致决定了正式制度和非正式制度是否相(兼)容，两者的相(兼)容与否决定了组织和经济运行的交易成本。而交易成本的大小最终决定了经济绩效的高低。金雪军等鲫通过思想实验从静态角度分析得出：“诱致性变迁型”的正式制度与非正式制度是兼容的，而“强制性变迁型”的正式制度可能与非正式制度并不相(兼)容。在正式制度与非正式制度能够相容的情况下，经济运行所需的交易成本较低，经济绩效相应较高；反之则是正式制度和非正式制度由于各自变化的机制不尽相同，在经济体制的变迁过程中，可能造成两者不能相容。青木昌彦运用进化博弈论的方法，研究制度演进中如何克服路径依赖，实现制度演进中的相(兼)容问题，他研究了社会向更优均衡进化的机制，把它们归纳为以下三点【281：第一，通过引入比较系统的突然变异，即所谓的KMR机制，使社会脱离原有的低水平均衡；第二，通过政府的政策性介入，将人们的行动转换到有更高支付的战略上；第三，通过积极推进处于低水平均衡的社会与具有不同习惯的社会的交流．提高原社会形成更佳习惯的可能性。·经过上述措施，新制度的正式制度和非正式制度就可能在较高水平上达到兼容。在两者能够兼容的情况下，正式制度与非正式制度能够以一种非正式的形式达到自我强化，这种强化是一种互动形式的强化，使两者结合得更为紧密。两者的协调和兼容能造成一种报酬递增的机制，从而降低交易费用，提高经济绩效。从以上分析可以看出：正式制度与非正式制度之间具有紧密联系。一方面，非正式制度的安排会促使正式制度安排的出现，正式制度安排的有效性取决于与非正式制度之间的和谐性，反之，正式制度也为非正式制度的稳定、改进和延续提供条件；另一方面，两者在一定条件下可以互相转化，正式制度可以内化为非正式制度，非正式制度可以外化为正式制度。正式制度必须与非正式制度保持目标的一致性。才能保持双方的稳定和变迁的持续n第一章绪论性。因此，我们在推进正式制度变迁时，不仅不能回避反而要加强非正式制度及其与正式制度之间关系的分析研究。正式制度与非正式制度之间的关系对于我国小型农田水利工程的治理研究同样重要，在对工程实行治理制度创新时，不仅要研究相关的正式制度，而且还要研究地区的非正式制度以及两者之间的协调演进状况。1．2．2利益相关者理论及其应用综述1．2．2．1利益相关者概念界定综述“利益相关者”(Stakeholder)一词最早出现在1708年，本意指“赌注”或“押金”。利益相关者理论的早期思想可追溯到1932年哈佛法学院学者一杜德饵．MerrickDodd)在驳斥伯利(AdolfBerle)时所发表的一篇论文，文中指出“公司董事必须成为真正的受托人，他们不仅要代表股东的利益，而且要代表其它利益主体，如员工、消费者，特别是社区整体利益”例。1963年斯坦福大学的一个研究小组(Seal)的内部文稿，其将利益相关者定义为“这样一些利益团体，没有这些利益团体组织将不能生存”，这些利益团体为股东、雇员、顾客、供应商、债权人和社会。目前不同学者对“利益相关者”进行了不同界定，但“没有一个定义得到普遍赞同”[301。米切尔和伍德(Mitchell&Wood。1997)总结了从1963年有关利益相关者的第一个概念至今的27种代表性概念表述，认为弗里曼(1984)与卡拉克森(1994)的表述最具代表性，而且这两个概念的对比能够说明学术界对此概念界定的趋势[311。弗里曼(1984)在《战略管理：利益相关者方法》认为“利益相关者是影响公司目标或受公司目标影响的任何利益团体或个人”[321。这个概念系统地将外界环境纳入组织考虑之中，直观地描述了利益相关者与组织或企业之间的关系，但太过宽泛。卡拉克森(1994)认为“利益相关者以及在企业中投人了一些实物资本、人力资本、财务资本或一些有价值的东西，并由此而承担了某些形式的风险；或者说，他们因企业活动而承受风险”[331，这个定义进一步加强了利益相关者与企业的关联，强调专用性投资。他还根据相关群体和企业的紧密性，分首要的和次要的利益相关者，并排除了一些集体或个人。贾生华、陈宏辉(2002)对利益相关者界定为“那些在企业中进行了一定的专用性投资，并承担了一定风险的个体和群体，其活动能够影响该企业目标的实现，或者受到该企业实现其目标过程的影响”州。这一概念既强调专用性投资，又强调利益相关者与企业的关联性，界定比较清晰。1．2．2．2利益相关者理论的应用综述自从1990年美国宾西法尼亚洲颁布的《宾西法尼亚洲1310法案》中的信托责任条款13n博士学位论文规定公司董事会在决策变动时应关注所有利益相关者的短期和长期作用后，利益相关者理论成为当今社会的一个重要研究领域。随着不同学者对该理论的研究、推广和应用，以及组织理论、公司的社会责任、系统理论的发展，利益相关者理论逐渐日趋完善，而且应用范围不断扩大，己成为识别和分析一个组织(企业)行为影响的既定理论框架，应用于公司治理、企业伦理、战略管理等。利益相关者理论分析运用协商、缓解的方法以减少冲突和协调争论，可以运用于社会或组织的制度分析，成为国际发展领域甚为流行的分析工具，被用于扶贫研究、可持续生计问题研究、社区资源管理和冲突管理等有重要意义。从1993年，利益相关者分析也成为世界银行参与研究方法的一部分，随后，亚洲开发银行等国际机构、发展组织对其贷款项目的评价指南中明确规定，项目决策时必须进行项目利益相关者分析，并具体规定了一系列的利益相关者分析的指导原则，广泛应用于项目规划、设计的快速农村评估(RRA)、参与式农村评估(PRA)等中。在国内，利益相关者理论一般侧重在企业治理方面的研究，用于其他领域的有：我国的一些世界银行贷款项目、亚洲开发银行贷款项目要求应用利益相关者理论作贷款项目的社会评价；朱东恺(2005)将利益相关者理论移民政策实施中的利益冲突[351；陈岩(2007)将其用于水利项目投资分析【29】；叶敬忠(2003)1361、李鸥(2003)[371等人分别把相关利益主体理论运用林业规划、灌溉管理体制改革、社区资源管理中等到农村发展的实践中。而将利益相关者视角分析准公共物品治理的矛盾和冲突尚不多见。李凌在他的硕士论文中基于利益相关者视角分析井塘用水者协会的建立和发展，将相关利益主体定义为“能影响用水户协会的建立和发展以及参与式灌溉体制变迁的个人或群体”，并将它们分为三个层次：核心群体、灌区层次比较密切或次级群体、更高层次的次级群体等，阐述利益相关者在井塘用水者协会建立发展中的不同作用和影响，认为需要这些利益相关者之间建立一个有效合作机制，从而使上述主体共同形成一个整体[3s1。我国小型农田水利工程的治理制度和治理模式也是各利益相关者之间的博弈推动下形成的，各参与主体之间的利益发生冲突和矛盾，为了解决这些利益冲突会提出工程治理相应的解决办法，因此这些利益冲突就是治理制度创新的动因。因此通过利益相关者角度分析可以更好地理解和把握工程治理制度和治理模式变革，并且还可以评价这些变革是否有利于化解矛盾冲突，是否有利于协调其他相关者之间的利益。1．2．3社会资本研究综述1．2．3．1社会资本概念的界定14n第一章绪论社会资本是20世纪70年代后期在社会网络研究的基础上发展起来的，与物质资本和人力资本相对应的理论概念。1980年，法国社会学家皮埃尔·布迪厄(P·Bourdieu)在《社会科学研究》杂志上发表了题为“社会资本随笔”的短文，正式提出了“社会资本”概念，随后“社会资本”很快成为了学者们的重要理论工具。将社会资本概念首先正式引入理论分析的是科尔曼(Coleman)，他从社会结构的意义上对社会资本做了初步的论述，将社会资本定义为“人们为了群体或组织目标而实现合作的能力”【39】，在他看来，由于某些行动者的利益，部分或全部处于其他行动者的控制之下，行动者为了实现各自的利益，相互进行各种交换，甚至单方转让对资源的控制，其结果就形成了持续存在的社会关系，这种持久存在的社会关系，不仅是社会结构的组成部分，同时是一种个人资源，这就是社会资本。权威关系、信任关系、规范信息网络、多功能的组织、有意创建的组织等等都是社会资本的特定形式【40】。波茨(1995)从社会资本的起源和性质进行界定，他认为：“社会资本是个人通过其成员资格在所属的社会网络或更大范围的社会结构中获取短缺资源的能力”、“社会资本是嵌)k(embeddedness)的结果。”[411帕特南(1995)用社会特征结构来定义社会资本：“社会资本指社会组织的特征，如信用、规范和网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”【421。弗朗西斯·福山(2001)基于信任的角度把社会资本看作一种促进个体之间合作的非正式规范，这些规范能在人与人之间形成信任与秩序，减少人与人交往的交易费用，促进人群之间与组织之间有效的交往，并最终促进经济的发展和社会的繁荣。他对社会资本的界定为：“在群体和组织中，人们为了共同的目的在一起合作的能力”H31。美国华裔社会学家林南认为(2001)：“社会资本—_二作为在市场中期望得到回报的社会关系投资——可以定义为在目的性行动(purposiveaetion)中被获取的和被动员的、嵌入在社会结构中的资源”刚。1996年，世界银行开始研究经济社会发展过程中的社会资本作用的研究计划，从世界银行参与项目的可持续性角度，参加研究的学者认为：“社会资本，就是存在于社会之中的一组规范、网络和组织，人们可以通过它获取权力与资源、进行决策或制定政策。社会资本提供了一种组织信息共享、合作以及集体决策的非正式制度框架，对经济发展、社会公平和缓解贫困起着明显的作用。在制定发展和反贫困计划的过程中，必须充分注意社会资本的作用，才可能保证发展计划的实施效果和可持续性”1451。联合国开发计划署(LnqDV，1995)贝U把社会资本视为一种自觉形成的社会规则，它体现于社会各组成部分的关系中，体现于人与人之间的关系之中。它只有建立在民间团体和组n博士学位论文织所达成的协议的基础上才可能是稳定的。人类的可持续发展就是一种物质资本、自然资本、人类资本和社会资本的利用和保护，社会资本的作用就象胶合物，把四种资本结合在一起。通过社会资本的有效组织，扩展人类的选择机会和能力，以期尽可能平等地满足当代人的需要，同时又不损害后代人的需要[461。国内对社会资本进行界定的学者主要有：张其仔(1997)把社会资本等同于社会网络，认为社会网络相对于市场和权力配置具有节约交易费用的优势，社会网络和公有制的结合有助于提高企业的经济效益【47l。杨雪冬(2000)认为，“社会资本是处于一个共同体之内的个人、组织上的(广义上的)通过与内部、外部对象长期交往、合作互利形成的一系列认同关系，以及在这些关系背后沉淀下来的历史传统、价值理念、信仰和行为范式”【4s】。h长莉(2005)认为“社会资本是以一定的社会关系为基础的，以一定的文化作为内在的行为规范、以一定的群体或组织的共同收益为目的、通过人际互动所形成的社会关系网络”【49】。张月如(2006)认为：“社会资本是指存在于特定共同体之中的以信任、规范、参与和合作为主要特征的社会参与网络，它们有助于参与者更加有效地共同行动以追求共同的目标。它具有社会结构资源的性质，是一种相对于物质资本和人力资本的无形资本形式”f删。而牛喜霞(2004)为了强调社会资本的负面性，将社会资本界定为：一种镶嵌在社会结构或社会关系之中，对人们的社会行动产生正负两方而影响，个人通过自己所拥有的网络关系及更广阔的社会结构来获取稀有资源的能力【5”。国内外学者对社会资本的界定进行了各个方面的阐述，尽管他们对社会资本的概念界定不同，但是最突出的相似点就是把社会资本界定为与物质资本、人力资本相区别的资本，这种资本存在于一定社会结构中并为结构内的行动者所利用。他们对社会资本的研究视角、研究范围和研究对象的差异是造成概念界定和研究内容差别的主要原因。为了更好地分析我国小型农田水利治理中需要的农民之间合作能力，本文将社会资本界定为：在一定社会网络内人们达到集体行动目标而拥有的合作能力，这种合作能力具有非强制性，主要建立在信任、互惠规范之上．这里“社会网络”是指由于某种原因构成的相对稳定的群体，这种群体即包括正式组织，也包括非正式组织，即包括居住在一起的社区，也包括为了完成某个目标的集合群体。之所以“社会资本”可以被不同的行业或领域用作解释工具，部分原因在于其概念的定义比较宽泛，在不同研究中它可以有不同的含义【521。社会资本将个人选择与集体选择结合在一起，解决了新制度经济学一直想解决的问题，填补了主流社会学与主流经济学的空白，但是由于其概念界定还没有统一，无法具体测量，给社会资本应用带来一定困难【531。16n第一章绪论关于社会资本的负面影响，波茨(1995)认为社会资本的消极性体现在：排斥圈外人、对团体内成员要求过多、限制个人自由以及用规范消除差异f5钔。武考克(2000)认为社会资本的研究缺陷为：概念过窄、解释范围过宽、概念混乱、可以为相互矛盾的公共政策服务、混淆了社会资本的来源和结果、消极面被低估等[481。1．2．3．2社会资本研究层次社会资本的研究可以在不同层次上进行。布迪厄、科尔曼和普特南三位代表性人物的观点充分描述了社会资本概念从微观到中观再到宏观的逻辑发展过程【55】。在布迪厄那里，社会资本研究的价值体现在微观的个人层面，强调的是个体对有意投资的关系资源的利用，波茨属于这个层次；科尔曼的研究则试图实现微观和宏观之间的过渡，他注重的不仅是社会结构资源对个体行动目标的有用性，而且强调社会资本对于达成集体行动的作用，博特的结构洞理论则是这个层次上的经典；宏观层次上，普特南是代表，他考察的是社会资本对于制度绩效的作用，强调的是社会资本作为一种公共精神对经济发展和民主治理进程的影响，世界银行和福山的观点也可以归为此类【56J。关于社会资本层次的研究，最有影响力的是托马斯·福特·布朗。托马斯·福特·布朗(2000)把要素、结构和环境划分为微观、中观和宏观三个分析层面1571。布朗将微观层面的社会资本分析称之为嵌入自我的观点。在微观层面上，考虑在特定社会结构的情景中，讨论个体自我通过社会网络调动资源的潜力。在该问题上有三种不同的看法：一是认为社会关系对理性的、自利的行为影响极小，这是零嵌入性立场；二是主张个体的行为脱离社会关系就不能独立运作，这是强嵌入性立场；三是弱嵌入性立场，即一方面承认个体的行为离不开社会关系的制约，另一方面又承认个体行为的自主性。中观层面的社会资本分析称之为结构的观点。在这个层面上，讨论社会资本特定网络的结构化，该网络中的自我之间联系的定型，以及资源因其特殊结构而通过该网络流动的方式，重点关注的是网络结构化的过程及其分布的影响，而不是构成网络的个体自我。根据威尔曼(BarryWellman)的概括，指导结构分析的基本原则有五个：一是结构化的社会关系比个体特性更能解释社会现象；二是规则源于社会关系结构体系中的位置；三是社会结构决定二人关系的运作；四是世界是由网络组成的，而不是由群体组成的；五是结构方法替代和补充个体方法，即在方法论上完成了从个体主义到结构分析的转化。宏观层面的社会资本分析称之为嵌入结构的观点。在宏观层面上，讨论特定社会资本网络包含在政治经济体系中的方式，以及包含在更大的文化或规范体系中的方式。这里重点关注的是“外在”文化、政治和宏观经济对网络中的社会联系的性质的影响，对网络结n博士学位论文构的影响，以及对网络构建、变化和转移的动力的影响。它有两个维度：一是根据网络交易背后的动机，可以把社会资本网络分为三种类型，即经济网络(个人网络受到经济考虑的支配)、地位网络(在这个网络中，个人受声望激励)、社会性网络(在这个网络中，个人以利他性或特殊性动机去构造关系)。二是宏观制度也可以分为三种类型，即宏观经济制度、宏观政治制度和宏观文化制度。把社会资本网络与嵌入其中的宏观制度结合起来，是该分析策略的成功之处。社会资本研究的这三个层次并不相互排斥，它们相互作用，根据讨论问题的不同而各有侧重。从集体行动层次来考察社会资本，实际是指包含个人拥有的资源看作组织或社区甚至是整个社会所拥有的资源和财富。A·奥斯特罗姆(2003)认为：“社会资本是自然资本、物质资本、人力资本的必要补充。所有资本都是发展所不可缺少的，单独一种资本是不够的。”她认为，把社会资本当作一种重要资本，是因为社会资本概念是理解个体如何实现合作、如何克服集体行动问题以达到更高程度的经济绩效的关键所在15扪。可以这么认为：社会资本研究的兴起，主要是因为人们关心如何摆脱集体行动的困境，其初衷是想解决集体问题而非个人问题。将社会资本当作一个制度分析工具来分析、解决集体行动问题，正是目前社会资本理论之所以应用日渐广泛和深入的原因。小集团和奥斯特罗姆研究的公共池塘资源成功治理案例能够促成合作的原因可以从社会资本角度来说明：①由于接触频次高、时间长，成员之间发生的博弈是多次重复博弈，在反复博弈中，成员知道合作策略长远来讲比背叛策略能够得到更高的个人回报，因此也是更理性、更优化的策略；②成员之间足够熟悉，他们知道其他成员的偏好和习性，这种可预见性提高了成员对未来的预期，减少行为的不确定性；③对个人特征的评价能够在成员之间得到传播，基于团体逐渐形成的非正式规范，人们会迅速采取针对性措施。因此成员将采用合作作为占主导地位的策略，同时将背叛者予以惩罚。这种多次重复博弈反复在集团中建立了信任、道德、价值观，并对于怎样合作、怎样处罚不合作者形成了规范和准则，集团内的这些信任、价值观、规范、准则就是集体社会资本的表现形式。社会资本存量较高意味着含有丰富的规范，这种规范“不仅促进某种经济行为而且压制了其它行为”【59l。对于有利于群体的行为进行鼓励，对于不良的、破化性的行为予以否认和惩罚，这其实就是遏制住网络成员的机会主义，解决集体行动困境，保持社区稳定和谐发展。目前国内大多数的学者多是从社会关系网络的角度来界定和研究社会资本，他们将社会资本研究企业的发展|601161】1621、个人的发展16311641165】f661、居民交往【67】【6引、就业啤】【70】【7l】和劳动力转移[721[73】【741等，这些研究所指的社会资本是微观层面的社会资本。社会资本并不18n第一章绪论简单地等同于关系或社会关系，否则的话陷入个人和准个人泥潭。社会资本研究内涵和应用还更宽广，还可以从中观和宏观角度研究基于合作基础上的社会资本，从而提高社区和社会运作效率。图1．1社会资本研究的层次图社会资本不仅能够通过相互间的监督与合作减少交易成本，而且致密的社会网络能够加快知识和信息传播，提高社区运作的效率。中观层次的社会资本将个人的行为放入集体选择的范畴里选择，以合作互利为选择的基调，达到个人利益和集体利益的和谐统一。本文要解决的是小型农田水利工程治理中集体行动缺失问题，因此，本文研究的社会资本主要属于中观层面，即在集体层次上分析个体之间的行为互动如何导致集体行动的形成。周建国认为治理的概念是它要创造的结构或秩序不能由外部强加的，它之所以发挥作用是依靠多种进行的统治以及相互发生影响的行为者的互动”175】，曹祥涛认为，治理的当下含义更强调通过民主参与促进国家与社会的良性互动f76l，他们所指的行为者互动和社会互动的条件就是指存在制约和规范行动者行动的社会资本，即社会资本理论和治理理论之间具有高度的相关性，两者能够互相促进，共同提高，治理的绩效都取决于地区社会资本的存量，同时也能促进社会资本的形成和发展。只有行为主体具有高度的参与意识、合作意识和权力意识，并且主体之间普遍存在团结、互助、信任、合作的公共精神，这些行为主体才会参与到公共事务的治理中去，并达到一定的治理效果。因此研究社会资本对于提高小型农田水利工程的治理绩效非常重要。1．2．4治理理论研究综述“治理”在社会科学中的广泛运用，首先起源于世界银行1989年的报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》，该报告认为非洲发展问题反复出现的根源是“治理”的危机，认为非洲地区首要的是创造“多元制度结构”的“政治革新”，并提出“善治”的改革口标，即“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层19冒画n博士学位论文次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构及出版自由”【77】。联合国全球治理委员会于1995年发表了《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告对治理概念的界定一般被认为具有很大的代表性和权威性：“治理是个任何公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总合，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构统一的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”UsI。全球治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙(J·N·Rosenau，2001))对治理做了相应的界定：“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”，“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望”f79l。罗茨(1996)认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会”。他列举了五种关于治理的不同定义，分别为：作为最小国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为社会控制体系的治理以及作为自组织网络的治理【8“。斯托克(1999)对治理的概念总结为：“治理有种种用法，也有种种意思。但有一基本相同之处：治理所指是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”他对治理理论提出五种主要的观点：①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。⑤治理意味着办好事的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威【8l】。奥斯本(2003)在《改革政府》一书中指出的：“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色，是‘掌舵’而不是‘划桨”【921。从国外学者和机构对“治理”的诠释可以看出，治理与管理的区别在于：前者强调行动者的互动和权力的下放。治理强调权力主体的多元化以及合作、协商的运作模式，它可以被看作一套规则体系或一种活动，是政府管理职责向民间的横向拓展。治理模式由政府n第一章绪论转向社会主导，是对政府权威的横向再定位、纵向在塑造，更是公共事务管理的协商化和网络化。智贤(1995)所著的((Governance：现代“治道”新概念》【83】是国内较早见到的介绍治理理论的文章，他把“Governance”翻译成“治道”，认为“治道”是关于公共事务治理的道理、方法和逻辑，是对市场经济条件下国家管理经济职能提出的基本要求，主要涉及运用公共权力的方式，旨在提高发展中国家管理公共事务的效能，驾驭经济发展的能力。毛寿龙(1998)在《西方政府的治道变革》中也将“Governance”翻译成治道，认为“治道是在市场经济条件下政府如何界定自己的角色，如何运用市场方法管理公共事务的道理。治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化改革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领域。”【删俞可平(1997)的(Governance：治理的阐释》筒l也是比较早的介绍文章，而且已经进行了相当深入的中国式解读，国内大规模的引介治理的工作开始于他的《治理与善治引论》嗍一文及其后组织译介的论文集《治理与善治》，此后，治理与善治成为国内学界的热点话题，涌现出了～大批研究文献。蔡守秋(2004)认为“治理”实际上是人类政治生活变革的产物，这一变革就是人类政治生活的重一t：,iE在从统治(government)走向治理(governance)Is71。乔耀章(2005)认为治理理论从更高的层面上强调了公民参与政府治理的重要性，他主张以治理机制对付市场和政府的双“失效”，认为治理可以弥补政府和市场在调控和协调过程中的某些不足降鄹。治理理论认为公共事务的提供和管理并不只是由行政官僚来执行，民间的非政府组织与个人通过协商合作的方式也能有效地承担这种职责，国家将一些管理权向社会组织和个人开放，形成社会多中心治理的格局，造就社会权威的多元化，形成自主的合作网络，形成有效的行动快捷处理公共事务，因此最能体现“治理”内涵的就是多中心治理。于水认为：多中心是治理理论的核心观点和本质特征多中心与治理密不可分[Sgl。所谓多中心，国内外给出不同的界定：迈克尔·麦金尼斯认为多中心作为一个概念包含着～种审视政治、经济以及社会秩序的独特方法，多中心组织是一种组织模式，在此许多独立的要素能够相互调适，在一个一般的规则体系之内归置其相互之间的关系190l。王兴伦(2005)认为多中心是指多个权力中心和组织机制治理公共事务，提供公共服务。它涉及到广泛的公共领域，在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心研】。曲正伟(2005)认为治理是公共部门在提供公共产品和公共服务过程中，通过多中心体制实现资21n博士学位论文源配置的最优状态的过程瞰】。楼苏萍(2005)认为，治理理论的核心在于探讨权力的多中心配置，多种权力行使方式共同作用，从而改进公共管理绩效【93】。龙献忠(2004)认为需要打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的现状，实现管理主体和权力中心的多元化，形成多中心治理体制[94】。通过以上学者的研究可以认为，多中心治理的实质就是改变原先单中心治理的局面，将政府、市场和社会形成一股合力进行资源的高效配置，这对于我国改变目前全能型政府现状具有重要的现实意义。俞可平(2000)认为善治理论是公民价值的回归，彰显社会自治的能力和要求，体现国家政治权力向社会的回归，是政府与公民对公共生活的合作治理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态【7刀。从本质上来说善治的基础是在公民或民间社会而不是政治国家或政府，没有一个健全和发达的公民社会就不可能实现善治。从外在表现来看善治理论要求主体、权力流和空间上的多中心，要开展国家、社会与市场间的合作共治，打破全能政府的乌托邦神话，公共机构和私人机构共同参与公共事务管理，交单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向嗍。善治就是将管理权力还之于民，形成良好的管理局面。世界银行、国际灌溉管理委员会、国际粮农组织等对于农田水利先后提出推行“用水户参与灌溉管理”(ParticipationonIrrigationManagement简称PIM)，即把灌溉管理的责任和权力从政府转移到用水者身上(IrrigationManagementTransfer简称蹦T)和成立经济自立灌排l夏(Self-financingIrrigationandDrainageDistrict简称SIDD)。这些治理方式的内涵就是农民和农民团体等多个主体参与，形成多个公共事物治理的权力中心。多中心就是多元化，是中比较彻底的权利下放。但是可能带来比较高的协调成本。这个成本不是提供小型农田水利工程的成本，而是“既要让多个权利中心独立行事，而是表现为整个社会如何协调多权利中心的成本问题，既要让多个中心独立行事，又要保持一定的不至于失控的权利服从关系，还要协调各种空间外部效应及政府间的委托——代理问题”郾】。因此需要一种民主的科学的合作文化、管理、科学技术为支撑，这其中最关键的就是人的因素，而对于我国人力资本非常匮乏的农村地区来说是较难实施的。治理理论并不仅仅表示为权力分散，它还提出了“元治理”概念，就是重视政府在社会公共事务管理网络中的重要功能。在社会公共事务的管理网络中，政府是各参与者中“同辈中的长者”，虽然不具有最好绝对权威，却承担着建立指导社会组织行为者的共同准则和确立有利于稳定重要性为主题的大方向和行为准则的重任。郁建兴和吕明再(2003)认为在作为合作网络的治理中，政府仍然发挥着多方面的作用：作为政策主张不同的人士进n第一章绪论行对话的主要组织者，作为有责任保证各个子系统实现某种程度的团结的总体机构，作为规章制度的制定者，及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取“最后一着”补救措施M。从农田水利的正外部效应来讲，政府对其的治理需要起到总体规划和调控的局面，公共事物处理的多中心并不意味着职责、权利和义务由政府全盘转移到社会，也不是多个中心互相推诿的“无中心”【981治理，而是要形成多个中心各司其职、互相补充、互相制约的良性互动局面。治理理论追求作为合作网络的自主治理，提倡自治精神，主张社会各行为主体间经由互动合作，谈判协商，以达成有关共同利益的共识，并积极参与公共事务的管理。直接民主在治理理论中的体现为人民在基层和社区广泛地参与，甚至执行决策。这种治理理论的本质就是社会引入到政府与市场之外的公共事务治理中，成为政府和市场之外的第三个权力中心。基于治理理论在公共事务管理上主张合作网络和多中心治理的深刻内涵，小型农田水利工程作为准公共物品，其具体管理制度、建设投入方式、运行模式、管理模式、以及组织设计可以用“治理”来很好地涵盖，因此本文所探讨的小型农田水利工程治理是指通过政府、市场以及社会民间力量进行协同多中心共治小型农田水利工程的过程，治理的目的是实现小型农田水利工程有效供给和高效利用，促进灌溉事业的有序发展。其中突破治理理论的地方是将农民和农村社会资本等非正式制度层面因素纳入研究，从治理相容视角研究小型农田水利工程治理制度，拓宽治理的研究范畴和应用范围。本文研究的小型农田水利工程治理主要分为治理制度、治理模式和治理组织架构等三方面。1．2．5小型农田水利工程治理文献综述1．2．5．1国外文献综述(1)关于“公共池塘资源”治理研究综述奥斯特罗姆教授将灌溉系统等界定为“公共池塘资源”(CPR)【591，小型农田水利工程作为灌溉系统的一部分，因此，本小节将国外文献综述对象扩展为包括“公共池塘资源”。1980年代中期，政府已经发现到，要提供灌溉服务区内建设和管理费用越来越困难，灌溉系统内各基础设施部分正在快速地恶化，从而使得昂贵的修复计划成为灌溉循环必要事件。农民通常不支付灌溉水利工程全部费用，他们认为对政府开发系统的管理和融资是政府的职责。到1980年代后期，政府受到了很大的压力，他需要将日益膨胀的灌溉需求转换为灌溉管理方面的增强，重点是要找到灌溉系统的非持续性发展问题的解决方法。一些学者对实际情况进行分析和总结，认为有效的制度安排能够解决公共池塘资源低2jn博士学位论文度供给和过度使用的状态例【100J【101Itl021。但是如何对公共池塘资源进行有效建设和管理，学者问进行了争论。许多学者认为私有化或市场化是解决“公共池塘资源”问题，朱丽安·西蒙认为：“市场力量和现行价格考虑进了未来的预期状况，因而会自动保护自由资源用以未来消费”【103】。罗伯特·J·史密斯(RobertJ·sIIlit}1)认为：“在自然资源和野生动植物问题上避免公共池塘资源悲剧的唯一方法，是通过创立一种私有财产权制度来终止公共财产制度⋯⋯把资源当作公共财产来对待，我们就会被锁定在无法改变的毁灭之中”阁。韦尔奇(Welch)认为：“为避免过度放牧造成的低效率，完全的私有产权的建立是必要的”。他认为公地的私有化对所有公共池塘资源问题来说都是最优的解决办法。但是由于“公共池塘资源”的非排他性、农业灌溉市场化的局限性、工程的外部性等原因会造成市场失灵，导致私有化的失败。日本学者速水佑次郎和美国的拉坦认为：土地基础设施具有某些“公共物品”的性质，在由大量小农组成的农村社会里，每个人经营的土地面积太小，不能使从事大型基础设施项目如自流灌溉系统的投资效益内部化。市场不能提供这种服务，必须由制度创新来纠正【l叫。由于市场化的失灵和不完善，一些学者认为政府干预是治理“公共池塘资源”的良方。理由是①组织集体行动，政府从外部控制、干预可以减少交易成本。②政府是水资源和其他自然资源的“所有者”，因此政府有责任建设和管理农田水利工程【1051。③地方难以具备提供灌溉系统所需要的相当专门的技术【106】。奥斯特罗姆(19901认为：由于政府也是有限理性的，同时信息的不完全和监督机制的缺失同样会导致政府失灵。当使用者之间无法对于资源的使用达成自愿性协议或协议的成本太高时，往往采取政府介入的办法。政府介入基于以下假设：①政府掌握正确的资讯；②具备监督的能力；③具备处罚的信赖度；④管理的零成本【1明。Baden和JoIlll(1998)认为政府介入公共池塘管理的目的主要在于①作为争议的仲裁者；②保护弱者免受强者的欺压；③确保市场机能的正常运作，避免因独占而破坏。扭曲市场的机能；④执行财产权并创造与维护法律与秩序110扪。然而，政府介入公共池塘资源的管理不仅不能发挥最高效能，反而会产生政府失灵现象，萨缪尔森(1992)指出“当政府政策或集体运行所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了”【1叫。政府失灵的原因主要有：①财政问题。由于缺少足够的财力，政府面对众多的“市场失灵”与多元化的社会发展目标，其干预行为往往顾此失彼，陷入干预不足与调控疲软的困境。②管理成本高、收益低：政府须支付许多硬件建设费用、人事费用与软件的监督维护费用，这些费用往往非常庞大，其效n第一章绪论益成本比例可能不高，无法发挥效能，甚至会加剧与引发其他矛盾，不利于资源配置的优化。③缺乏精确的资讯：政府往往介入地方公共池塘资源管理，但缺乏地方人文特性的了解，无法精确掌握地方资讯，尤其欠缺掌握违法使用的资讯，无法有效抑制违规行为。④受多元利益相关者的影响：政府介入政策制定与执行的角度分析，资源的分配与管理及利益相关者的利益分配问题，政府决策偏向于有组织、有影响力的团体，相对地不利于组织松散的弱势群体。⑤寻租行为与道德问题：政府部门掌握资源的分配决策权，进行寻租【110l。造成政府贪污索贿的不道德行为【llll。⑥官僚自利行为：政府因掌握独占与不对称资讯，会倾向争取预算的极大化与牟取个人私利的行为Ill2]。因此，政府未必能解决市场所不能解决的问题。沃尔夫(1994)认为：“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷并不比创造一个完整的、合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少。换句话说，在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益的地方；可能也很难构造‘看得见的手’去实现这一任务”[ml。以奥斯特罗姆夫妇为代表的自主组织和自主治理理论对公共池塘资源问题进行了长期系统的研究，其研究成果代表了这一领域的最新进展。自主管理机制不仅能够避免政府失灵、市场失灵，甚至能够促进使用者之间的认同与合作，增进彼此的承诺、信任与信任资本【114111‘5】【116】1117]1118】【119】【120】，促进政府和民间合作，增加社会福利【12l】【122】。奥斯特罗姆进一步指出：自我组织与自我管理的机制，虽比政府或市场更能有效管理共享性资源，但因共享性资源本身具有排他性程度困难与减少性高的特性，因此，在管理制度的设计与安排上，必须特别留意解决下列问题：①使用上的问题；②供应的问题：包括需求面——资源枯竭的问题，以及供给面——提供贡献、规则遵守维持、以及搭便车的问题，③认同、可信承诺等问题，以及④相互监督的问题【123】．Jcnsen(2000)认为这种自治的制度设计与安排，必须①明确界定成员与非成员间的界限，②确保使用者的义务负担的公平性，③成员可以参与管理规则的改变，④成员能主动地互相有效监督资源的使用，⑤对于违规者予以惩罚，⑥能快速解决资源使用冲突的问题，以及⑦政府不应介入自治组织的运作，才能确保共享性资源能公平的、有效的、可持续利用1124】。奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学者提出了自主组织和治理公共池塘资源的制度理论，在市场理论和政府理论的基础上进一步发展了集体行动的理论，同时，也为面临公共选择悲剧的人们开辟了新的路径，为避免公共池塘资源的退化、保护公共池塘资源、可持续利用公共池塘资源，从而增进人类的福利提供了自主治理的制度基础。自主治理理论的中心问题是：一群相互依存的人们如何把自己组织起来，进行自主性治理，并通过自主性努力以克服搭便车、回避责任或机会主义的n博士学位论文诱惑，以实现持久性的共同利益。自主管理研究的创新之处在于把整个体制看成是互动的公共机构构成的体制，而不是由一个人控制的单一体制。(2)关于农田水利工程及其治理研究综述MacMillan等学者有研究表明，制度变革、农业投入增长和政府关于农村的投资对我国农业经济增长和农村发展有着非常重要的作用[125][1261112710281。J．Mabry(1996)认为全世界三分之一的粮食丰收归功于本土建造、农民管理的小型农田水利工程，85％的小型农田水利工程由本土灌溉组织管理。他通过一系列的案例证明灌溉组织不可避免地建立了不平等的社会体系，因此认为定义边界限制资源的使用权是资源可持续管理的必要步骤。J．Mabry指出灌溉组织不能定义为传统的社团组织，而是资源使用者联盟，这个联盟共同确保完成一些任务，诸如灌溉系统的维护、分水和冲突决议等[1291。但是尽管水利工程投资对农业发展有着最为重要的作用，但是工程的对农业的投资回报是较低的，Manzungu,E．的研究表明小型农田水利工程建设对GDP的贡献P；假如只有一人投入于工程治理，因为工程的产生的效益却由大家分享，投入大于产出，因此，该人得到的效益S小于大家都不投入形成的收益P，即P>S。综前所述，得出结论：R>T>P>S。由于总体7由于农民参加“小农水”治理的单位是家庭，所以该博弈中以“农户”来代表参与的农民。54n博士学位论文效益与作出治理投入的人数成正比，因此(T+T)>(S+R)>(P+P)。农户A的博弈过程如下：如果农户B选择“不投入”，比较自己的选择，因为P>S，农户A发现自己还是选择“不投入”收益较大；如果农户B选择“投入”，因为R>T，农户A仍然选择“不投入”获得较大得益。因此，不管农户B如何选择，农户A始终选择“不投入”作为自己的最佳对策。同样农户B的博弈结果也是选择“不投入”作为自己的最佳对策。因此，该“囚徒困境”的Nash均衡的结局(P，P)，即“不投入，不投入”，它是帕累托较差的(Pareto．inferior)。著名学者奥尔森同样论证了“囚徒困境”的存在，他认为：除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制性或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益11971。奥尔森的观点的前提是：如果一个人在集体物品被生产出来后，不会被排除在获取这一物品所带来的收益之外，那么这个人就不会有动机为这个集体物品的供给自愿奉献力量。正是这种集体行动的逻辑困境，阻碍了农民在农田水利治理中的精力和资金投入。农民在决定是否参与农田水利工程时是以个体理性决策为基础的，在实现其个体理性的时候造成了集体的非理性，个体利益与集体利益的冲突导致了农田水利工程治理机制的失衡现象。以上博弈模型能够很好地解释为什么农民迫切希望解决农田水利失修问题却陷于困境，模型的核心和根源就是农户的搭便车行为，因此解决的办法就是消除这种搭便车和逃避责任行为。长期的行政干预养成了农民的依赖心理，他们认为政府不会对灌溉失效袖手旁观，认为管好灌溉和灌溉工程是“政府”的职责之一，因此最后将这种解决的希望寄托在于上面(政府)的干预。因此需要设计更合理的治理制度、治理模式和组织结构，能够在满足个体理性的前提下同时达到集体理性。这就需要建立一种有效的激励机制(利益分配调节机制)，使得农民由目前的完全非合作状态逐渐转向合作，通过合理的组织载体使得它们即使在追求自身利益的情况下也能够达到农田水利可持续利用。农民知道如果解决不好灌溉问题，最终直接损失还是自己，因此，他们也很希望能够有方案能够化解这种困境，关键在于变革的治理制度和治理模式能否消除农民的搭便车行为。假设还是农户A和农户B，假如新的治理制度能够通过产权的保障功能和相应的奖惩机制来减少和消除搭便车行为，那么农民参与“小农水”治理有一份预期收入Y，增值收入Y满足1pP—S。由于工程由专人负责经营后，水费的交纳、集体荣誉感的增强和舆论的谴责迫使“搭便车”的得益降低x，降低得益满足X>R--T’。通过制度的完善、合作n第二章我国小型农田水利工程特性分析意识的培养和政府的支持，“小农水”治理变革后合作得益为T’，显然T7>T。得益矩阵见表2．7。通过分析新的得益矩阵，发现(T’，T’)成为稳定的Nash均衡。从单个农户来讲，增加了收益，从社会来讲，社会的得益U=2T’>2P，社会的总收益增加。因此，从理想的制度层面来讲，通过产权等制度创新能解决“小农水”的“囚徒困境”问题。表2．7通过治理变革化解“囚徒困境”的博弈模型2．4本章小结“小农水”的有效治理需要深入地、全面地分析“小农水”自然、社会和经济方面的特性，依据其工程特点、经济属性和社会性等特性制定相应的治理制度，选择合适的治理模式和组织结构，使这些特性达到协整统一。所以本章把“小农水”的特性作为重要内容进行单独研究。本章中的创新点主要体现在：(1)分析我国“小农水”自然属性。指出我国“小农水”具有具有规模小、所取之水不确定性、使用信息不确定性以及按照渠系划分等特点，导致治理的复杂和困难。(2)分析“小农水”的经济属性。指出“小农水”的经济属性体现为工程的准公益性、区域垄断性、产权混乱性、外部性和公共物品属性，其中最能反映工程特点的其公共物品属性；根据“排他性”和“使用的共同性”角度分析其公共物品属性，将其分为“私人物品”、“俱乐部物品”、“公共池塘资源”和“类公共物品”。其中“俱乐部物品”可以利用其经营性弥补部分费用，为市场化运行提供可行性依据；对于“小农水”中数量较多的“公共池塘资源”可以采取社区农民集体治理来消除工程的“外部性”；而公益性较强的“类公共物品”治理则需要政府力量支持。“小农水”的经济属性说明其具备市场化可行性。(3)从社会价值和利益相关者角度分析“小农水”的社会属性。这些工程散落在农田周围，给群众提供灌溉之水，即提高了粮食产量，保障了农民的生活和国家的粮食安全，同时改善了农村的生态环境，因此，这些工程具有非常重要的社会价值。根据目前治理的困境，选择治理参与主体为县级以上政府、乡镇基层政府、村集体组织和农民，通过分析他们的治理变革思路，认为通过治理制度创新和治理模式以及组织设计可以改善“小农水”治理问题。“小农水”的社会性同时也说明利益主体集体行动的重要性。n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析第三章我国“小农水一治理制度变迁与现状分析根据管理权变理论，管理是动态的而不是僵化的，是系统的而不是分散孤立的，因此事物的治理制度不是固定的、僵化不变的，事物因所处的内外环境变化导致其管理制度发生变化。根据制度变迁的路径依赖理论，事物沿着原有的制度既定方向前进，可以节省大量制度设计成本及制度实施成本；另一方面，在一种制度安排形成后，就会产生在该制度安排下的既得利益集团，如果没有对这些利益集团进行分析并给出相应对策，新的制度安排会受到他们的抵制和阻挠。因此，在研究“小农水”治理制度和治理模式创新时，必须考虑我国“小农水”治理制度的演变轨迹，分析“小农水”治理制度变迁时需要根据实际情况，以当时的利益相关者之间的利益较量和博弈为分析突破口，探究制度变迁的缘由和路径，才能对“小农水”治理制度现状进行剖析，在较低交易成本的基础上进行“小农水”治理制度和治理模式创新。本章首先选用利益相关者理论，以历史和相关政策变动为线索，分析利益相关者之间利益的均衡和较量导致的工程治理绩效和困境，为合作共治研究理顺利益关系；然后对治理制度现状进行分析，主要分析目前在全国范围内推行的“小农水”产权制度改革原理、成效和制约因素；最后以案例说明产权制度改革的成效和困阻。3．1我国“小农水”治理制度变迁分析“小农水”治理制度主要是指工程的供给、建设、运行维护等一系列规则的综合表述，这些内部和外部规则的实施会引起具体治理模式的改变。而“小农水”治理制度变迁则指工程治理结构和方式发生变化的过程和结果。这种变迁与工程利益相关者之间的社会互动有密切的关系。一方面，制度变迁要通过多次广泛，动态的互动来实现，治理结构、产权和治理方式变化中，必然引起各种相关利益者的竞争、冲突和适应，是利益取向的“吻合”、“整合”的过程和利益权衡的过程，只有通过长期的、有效的利益相关者的社会互动，才可以寻求过多的利益结合点，实现制度的变迁。另一方面，利益相关者的社会互动又影响制度变迁的过程、方向和深度，在互动中，各个相关利益者要重新确立各自的角色定位。因此，“小农水”治理朝着和谐的方向变迁需要在不同利益主体之间建立一个合理的利益协调和分配机制，而相关利益主体角色的错位、缺位，其问关系的交叉、矛盾是制约制度变迁的关键。为了使工程治理制度朝利于可持续发展的方向变迁，就需要研究现有的相关利益主体角色和关系，研究制度变迁背景下利益相关者之间的社会互动。“小农水”治理制度不断变迁中，不同的利益相关者之间具有不同的利益需求，他们57n博士学位论文会利用自己的权力、采取不同的手段实现自己各种权力、利益，多元化的利益主体、多样化的利益需求、多途径的利益实现方式构成了一个错综复杂的利益网络，也引起了各种各样的矛盾和冲突。“小农水”治理制度变迁是利益相关者相互博弈的结果。每一个用水者或组织当期的行为反映都是与其当期的行动、行为结果以及相应的行为反映相关的。因此了解发展的历史事件，对于其结果的处理和完成情况的分析将有利于管理者把握其的运作规律，并据此反映出来的问题进行必要的组织修正与行为和政策调整。根据我国经济体制的特征，本章将新中国建立后至今“小农水”的治理分为三个阶段：计划经济时期的集体化治理阶段、转轨时期的产权逐步放开阶段、市场经济初期的产权多元化治理阶段。1949年1985年1997年2006年集体化治理产权逐步放开治理产权多元化治理图3．1建国后“小农水”治理阶段划分3．1．1计划经济时期的集体化治理(1949年一1985年)由于地理和气候原因，我国历史上水早灾害频发。据历史资料，从公元前206年至1949年新中国成立前的2155年间，共发生过较大水灾1029次，较大早灾1056次，水早灾害共2085次，平均每年发生一次较大的水灾或早灾[198]。新中国建立后，我国政府对整治水害、保障人民生产生活安全放到战略地位，提高粮食产量和为工业提供积累是治理水利的出发点和目标，我国政府采取措施主要是集中人力、物力和财力治理水利。1949年，由于政权刚刚建立，“小农水”的治理方式和组织发生剧烈的变化，即管理方式和管理组织在不停地调整，直至1985年底人民公社解体，“小农水”的产权结构单一，其治理采取集体化。3．1．1．1计划经济时期“小农水”集体化治理概况(1)集体化治理阶段“小农水”产权新中国成立后，政府开始没收一切官僚资本，着手建立社会主义国营经济。先是在经济领域展开土地改革运动，1950年颁布的《土地改革法》规定，“大水利工程”归国家所有，由“人民政府管理经营”，同时规定，“原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营”。1951年全国土地改革在许多地方刚结束，农业合作化便提上了议事日程。1951年9月，中共中央及时召开了第一次互助合作会议，通过了《关于农业5Rn第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析生产互助合作的决议》，标志着全国范围内农业合作化运动的开端。这段时问，政府通过赎买政策改造工商业，私人经营的水利工程设施在这期间完成改造。随后，经过冒进、“反冒进”的一系列反复，到1956年上半年，合作化程度己达91．2％，其中30％是高级社，1956年底，全国91．6％的农户加入到70多万个高级社。【1991农村水利工程的公有化在这段时间完成。《农村高级合作社示范章程》规定：“原附属于农村土地上的私有的塘、井，随土地转为合作社集体所有，集体视情况对所有者给予一定的补偿。”因此，大小水利工程的公有化改造随着社会主义改造而全部完成。1961年，中央批转农业部和水电部《关于加强水利管理工作的十条意见》，进一步在管理体制上明确了水利产权公有的性质。在人民公社制度下的集体供水，由于有公社或生产队来充当集体的载体，所以当时集体的界定清晰，农田水利工程产权明晰，供水服务对象、目的明确。1983年水电部颁布的《水利水电工程管理条例》中规定：“国家投资兴建的水利、水电工程，属全民所有，由国家所有，有的也可以委托集体代管”，“民办公助或社、队自筹资金修建的水利、水电工程，属社队集体所有，由集体管理，有时也可以根据需要由国家管理”，“属集体管理的工程，其所有权属集体，使用权属工程管理单位”，这说明当时“小农永”产权还是单一的。直至人民公社解体，大小农田水利工程的建设、使用和管理都是由集体来实施，其产权束自然地全部属于集体，产权结构单一。该阶段的产权制度特点是产权形式单——以国有、集体所有的公有制为产权表现形式，产权的各项权利捆绑在一起，。农水”的决策、建设、占有、使用权都于归属产权所有人，而且产权不能流转，公有制产权束不能流入到非公有制产权中去。这种产权形式在刚开始时大大减少交易成本，增加了决策和实施的力度，建立了许多目前仍在使用的农田水利工程，这些工程为增加灌溉面积和粮食产量作出了很大贡献。但由于公有而导致产权主体虚置和缺位，所有者在产权形式中“委托——代理”层次和环节太多，所有者利益、责任、职能和所有权约束等等在工程的管理运营中极度弱化。由于没有形成良好的监督和监控机制，对工程使用的外部性没有激励机制来采取措施，这种产权单一的管理形式仅仅适应外部均为公有制的环境。一旦外部环境改变，这种公有产权形式的弊病将完全暴露出来。(2)。小农水”治理政策与建设投入该阶段的“小农水”投入主要有政府补贴和农民投工投劳两个渠道，建设和管理主要各级政府包办。对于其治理模式，国家经历了很长时间的探索，其间经历了一些曲折，走了一些弯路，但是国家采取的一些政策和措施基本符合当时国家战略和我国基本国情。经过合作社后，土地变成公有制，个人的劳动变成集体化组织下的一个基本劳动单元。n博士学位论文由于集体化的号召力和大能量，1957年全国掀起了大兴农田水利的高潮，揭开了大跃进的序幕。针对大跃进第一年的合作社之间的不协调现象，1958年3月成都会议通过了《中共中央关于把小型的农业合作社适当地并为大社的意见》，指出为了适应农业生需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社适当地合并为大型的合作社。当年4月12日，《人民日报》头版头条发表了《联乡并社发展生产力》的报道。同一天的《人民日报》还以《编辑的话》的形式将《中共中央关于把小型的农业合作社适当地并为大社的意见》中的主要观点公开发表。随后全国开始将合作社合并为人民公社运行。到1958年底，全国已由74万个合作社改组成了2．6万个人民公社。除不到1％的深山老林单家独户外，全国1．2亿农户全部参加，每社平均由高级社的170户跃增到5000来户。f2删1958年5月，党的八大二次会议确定了社会主义建设的总路线，农业战线以大办农田水利建设为标志和工业战线以大炼钢铁为中心的“大跃进”在全国迅速掀起高潮。我国的农田水利工程基本就是在大跃进时代建设的。农村人民公社是国家动员型的乡村组织，其目标主要是为工业化提供原始积累，从1958年开始到1984年结束，它既是农、林、牧、副、渔五业并举、“一大二公”的集体经济单位，又是政社合一的农村基层政权组织。政社合一的人民公社具有交易成本低的优点，集中决策经济问题几乎不存在交易成本或交易成本较低。而水利是一项需集中相当多人力、物力、财力才能办成的特殊事业，为了建设水利，当时就把建设水利当成政治任务来抓，通过政治动员实现大规模的劳动代替资本，交易成本较低。机耕面积占有效灌溉面积的比例由1952年的1．6％提高到1978年的54．1％120n。该阶段我国对农田水利治理的政策主要有“以工代赈”、“民办公助”和“三主方针”等：①以工代赈。新中国成立后，当时我国的国民经济非常弱，国家的财政经济十分困难，无法拿出大量资金来发展水利建设。与此同时，建国初期的中国农村更显凋敝，很多农民缺衣少食，挣扎在贫困线上。在这样的经济社会状况和恢复发展生产的要求下，“以工代赈”政策在当时我国经济社会的现实状况和国家发展经济的指导思想下产生的。这一政策的出台刚好起到了一个“互补”的作用，实现了“双赢”。农民出工可以得到政府救济，解决吃饭穿农问题，政府可以弥补国家投入的不足，用有限的资金，在水利建设上尽可能多做一些事情。水利基础设施水平的提高，不仅使人民摆脱了洪涝旱灾害威胁的阴影，而且有效地改善了农业生产条件，为恢复和发展农业生产奠定了坚实基础，并为即将到来的有计划经济建设作好了必要的准备。“以工代赈”政策发挥了它应有的作用，体现了国家对水利的n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析政策倾斜，缓解了水利投入的矛盾，但是在客观上却影响了农村其他事业的发展进程；为领取政府救灾粮，当时上马的水利工程很多具有盲目性和随意性；到了大跃进时期和农业学大寨时期，农民为水利建设投劳变成无偿投入，实际上造成了政府对农民的掠夺。②民办公助。20世纪50年代建立了以“民办公助”为主要特征的水利政策体系，引导群众通过合作的方式改变生产和生活条件。按照“民办公助”原则，国家采取发动群众，依靠群众，统一计划，统一领导，对集体经济组织兴建的农村水利工程给予补助，建成的设施归公社或生产队集体所有，实行集体管理。③三主方针。1958年《人民日报》发表题为“蓄水为主，小型为主，社办为主”的社论，推广了河南省在沙颍河治理会议上提出的“三主方针”，从此，“三主”治水方针迅速推广到全国，成为推动全国群众性治水运动和水利建设“大跃进”的基本方针。这个方针的出台主要是因为大跃进时期全国城乡都在掀起以“大炼钢铁”为主要内容的群众运动，经济建设体现为急躁冒进，水利建设也受到了较大冲击，由于国家投入方向的变化，许多大型水利工程被迫下马。在这样的背景下，水利部门主动进行了方针政策的调整，考虑到水利工程需大中小配套才能发挥效益的特点，在大型工程下马的情况下，决心大搞小型配套工程建设，同时为改善农业生产条件，提出大搞以蓄水水库为主的水资源工程。在管理体制上，适应当时的人民公社体制，提出以社队自办为主。就在这样的政治背景和水利理论的指导下，产生了“三主”方针。“三主”方针在指导水利建设的过程中，由于与当时全国的政治运动相结合，许多群众性投入到“小农水”的建设中来。仅1958年一年，全国参加水利建设的人员就高达7000万人，最高时水利上工人数达1亿人。1958．1965年，全国共建成大中型水利项目150多个，比“一五”全部建设项目还多1．2倍，几大水系的抗洪能力大大提高。1960年全国灌溉面积比1951年增加了570多万公顷，灌溉面积在全部耕地中的比重，由1957年的24．4％上升到32％。但是片面强调建设“小农水”、蓄水工程的作用，过分肯定群众自办水利的作用，忽视甚至否定小型与大型、蓄水与排水、群众自办与国家指导的辩证统一关系，盲目性和片面性导致水利建设摊子铺得过大，留下许多“尾巴”，很多工程的质量很差，重灌轻排导致一些地方严重的土壤盐碱化。1980年财政“分灶吃饭”，实行预算包干，财政部划给地方的水利投入基数和中央直属部分资金切块下划后，部分省区削减了水利投入，农田水利建设资金的投资呈递减趋势，1985年下降到48．7亿元，比1980年减少12．3亿元。如山东省即墨县(现为即墨市)国家对该县的水利投资为228万元，到1985年下降为112万元，减少了一半多。f202】水利资金的短缺，原有工程无法维修配套，新建工程不能上马，导致农田水利工程效益衰减。6ln博士学位论文1982年12月，修订后的《中华人民共和国宪法》规定乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制，乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983年lO月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，恢复乡镇政府。到1985年底，全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结束，存续了20多年的人民公社体制解体。随着人民公社的解体，“小农水”的集体化治理也宣告结束。(3)水费征收和使用在中国大陆水利发展史上，一直有征收水费的制度和传统。但在1949～1964年问，由于生产力非常落后，国民经济刚刚开始恢复，此阶段基本上实行的是无偿供水。1964年，水电部召开了首次水利管理工作会议，提出了水费征收和管理的试行办法，结束了无偿供水状况。1965年国务院批转《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，这是新中国第一个全国统一性的水费收取制度。规定的收费标准是：工业消耗水O．3～1分／立方米，循环水0．05～0．2分／立方米，城市生活用水0．2～0．5分／立方米，农业水费标准由各省自定，没有明确水价形成基础。水利部门试图通过征收水费实现水管单位的“自给自足，适当积累”。但这个文件颁布后，由于受“文化大革命”的影响未能在全国认真执行，而是由水利部门初步制定了灌溉水费和排水费，委托财政随粮代收(水利粮)。因此灌溉经费来自财政拨款、人民公社收缴的水利粮和组织的农民投工。供水水费包含在农业生产的成本中，通过各级财政与集体组织、集体组织相互之间统一核算，没有通过农民家庭所拥有的资金周转。1981年水利部颁发《农田水利建设和管理暂行规定》，该规定指出：“对农田水利工程设施的受益户需要征收水费，同时各地还可以根据需要征收一部分水利粮”，但是在实际执行过程中，水费征收定价标准偏低，水费的征收率不高，征收方式和收取水费的使用也不规范，基本还是沿用人民公社的方式来征收和使用，但是由于土地的承包经营，水费的支出由集体组织更改为家庭从农业收益中支出。湖北漳河水库工程管理局于1980年率先试行提出“按田配水，计量收费”的改革方案，经过实施取得良好的效果，但由于诸多限制，这一模式没有得到快速复制和传播。(4)“小农水”经营与管理解放前修建的农田水利基本是小型和微型工程，由业主自己修建和自我管理，偶尔有较大的灌溉工程和堤防，设有群众性管理组织，受益区推举渠长、堤长等专门管理维修和养护工程。n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析1950年到1952年的国民经济恢复时期，农村刚刚完成土地改革，实行的是个体经营或互助合作经营。“小农水”管理实行的是分散用水管理和临时组织起来合作用水管理，随后发展为季节性的和常年性的灌溉组织，诸如“浇地队”，“巡渠组”、“包浇组”等，变工换工，互助合作。而解放前修建的大中型灌区，在人民政府的领导下，建立起了专管机构和基层用水组织。到20世纪50年代末，随着工程数量的增加和人民公社的建立，。小农水”和其他大中型工程管理主要由农村基层组织——乡(公社)、村(队)进行管理。随着水行政管理体系的健全和完善，形成了以各级水行政管理部门和乡(公社)、村(队)集体共同管理的农田水利工程管理组织制度。大中型国有灌区斗渠口以下工程及量大面广的“小农水”，由农村集体组织负责建设，政府酌情给予补助。这些工程的使用、维护和管理等也由农村集体组织负责，所谓的农村集体(经济)组织指公社、生产大队、生产队，县级水利行政主管部门予以技术指导和服务，各级政府或集体在经济方面对管理单位实行统收统支，管理运行也由各级政府或集体下达计划。这种专业管理和群众管理相结合的灌溉管理体制符合当时的农村生产经营管理体制和社会经济发展。当时农村集体经济组织支配着所有生产资料，群众管水组织依托当时的人民公社体制，在水利工程的建设和灌溉用水管理等方面，基本上发挥出比较有效的作用。1981年农村实行家庭联产承包责任制，农村经济逐步发展到以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营机制，极大地调动了广大农民群众的积极性。农民不但获得了长期而稳定的土地承包经营权，而且与农业耕作相关的生产工具(牛、马、锄、犁等)也都分配到户。但是与农村土地紧密相连的“小农水”无法象其他生产资料一样被分割并移动，仍然由“集体”共同拥有、管理和使用。人民公社组织体制的解体，原本作为“集体”载体的公社和生产队的不存在，集体没有了集体经济实体依托，没有了明确的组织形式来体现，“集体”定义不再清晰。因此，“小农水”实际产权模糊，所有者“缺位”，工程对“人民公社”组织和动员的依赖性导致其一度陷入无组织、无管理、无秩序的混乱状态。一方面，家庭联产承包责任制削弱了原“集体经济■焕发出勃勃生机，另一方面，“小农水”的管理弱化，相比而言增加了“公益性”，两方面的对撞发生了农田水利工程被不断毁损随的现象：机井被填、渠系被毁、水利机电设施被私分、变卖或偷盗，工程无人管理和维护，工程退化的趋势得不到遏制。据统计，山东省的灌溉面积1980年至1987年平均以100余万亩的速度减少。因此20世纪80年代初，全国灌溉面积就减少了数千万亩，水旱灾害成灾面积也连创历史新高，农业生产不稳、后劲不足的情况十分明显，部分地区农业生产连年n博士学位论文滑坡。针对农田水利投入和效益锐减的情况，1981年水利都发布了<农田水利建设和管理暂行规定》，对国家补助由社队兴建的小型灌溉、排水、防洪、治涝、水土保持、人畜用水、以及水能利用工程的规划、设计、计划管理、施工管理、工程验收和管理都作了细致而明确的规定。针对灌溉管理严重不适应土地家庭承包的问题，在当年的全国水利管理会议上提出“把水利工作的重点转移到管理上来”，强调在农田水利工作中要加强责任制，拉开国退民迸治理序幕。3．I．1．2集体化治理阶段利益相关者分析由于该阶段地方政府与中央政府之间没有明确的分工，集体化治理阶段农民之间以及农民与集体之间基本不存在利益冲突，“小农水”治理中的利益相关者主要分为政府、农民和水管部门。(1)政府与“小农水”治理新中国成立以后，政府为了巩固政权、为工业提供积累发展经济，对粮食问题给与了高度重视。政府对农田水利工程的治理经历了一个从思想上逐步重视再到工作上逐步加强的过程。该阶段政府之所以对农田水利工程治理绩效较高，主要是因为人民公社特殊的优势决定的。当时劳动力可以跨越行政区域调动，而当时的农田水利建设投入最大的就是劳动力，同时计划经济可以调动财政资金集中建设工程，因此，人民公社体制集中人财物的力量对“小农水”的建设有着非常重要的作用。政府在集体化治理的“小农水”治理投入是政治意识形态改造和资金的投入，成果是农业的稳定发展，工业不断地向农村索取资源，我国的经济也步入稳定，生产力水平不高但是社会比较稳定，人民安居乐业。农田水利工程归国家或集体所有，产权关系单一，便于集中管理。在建设、维护和运行“小农水”中，政府和农民之间没有直接的利害冲突，而集中管理可以简化“小农水”管理规则和处理程序，减少矛盾或提高解决矛盾的效率。但是，由于“小农水”缺乏农民设计、维护参与，建设的标准不高，工程的系统性较差，很多工程盲目上马，管理的具体责任者没有明确，有很多工程的效益不能得到很好发挥。(2)农民与“小农水”治理在政社合一的人民公社体制下，政府通过指令性生产计划，产品统购统销，严禁长途贩运和限制自由商业贸易，关闭农村要素市场，以及隔绝城乡人口流动，政府事实上成为集体产权的决策者、支配者和收益者。而集体相当于国家的输出机构，虽然基本生产资料n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析归自己所有，但是生产计划和产品仍然交由政府处理，具体生产由集体负责，农民只是集体经济组织内的劳动者。因此，该阶段农民被政府政治发动下、在社会主义意识形态下带动下参与“小农水”建设的，他们投入大量的“小农水”建设工作，但是较少参与管理。随着投入的增加，灌溉面积不断增加，粮食产量也不断提高，农民的口粮也不断得到保证。虽然当期经济收益较小，但是参与社会主义建设的满足感增加了农民的非经济收益。虽然当时人民公社体制内劳动生产都是集体行动，但是经济和政治的挂钩以及思想意识的改造成功使得搭便车者较少，农民对未来的预期较高，贴现率相应也较低，因此，投入到农田水利建设中积极性较高。但是，计划经济体制掩盖和扭曲了农民个性，集体化管理并不能导致生产力水平的提高，农民的生活仍然过得比较艰难。由于不能给农民带来更多的物质回报，在人民公社体制后期，在农田水利的建设和管理中搭便车和偷懒行为日益增多。在“小农水”的管理中，由于水利工程、水资源、土地产权为政府所有，农民之间的利益冲突和矛盾隐性化，一般的利益纠纷大多发生在农民个体与集体经济组织之间，因此“小农水”治理中农民与集体或政府中的不和谐现象体现为农民的参与的热情不高、偷懒、搭便车和对“小农水”和对水资源的不爱护、不珍惜。改革开放后至人民公社解体之间，由于土地的承包经营，“小农水”管理制度并没有变动而导致“小农水”管理失效。为了多占土地，农民对“小农水”进行侵占和毁损，由于其集体产权事实上的虚置，这样的行为没有得到有效制止和控制反而愈演愈烈。(3)水管部门与“小农水”治理集体化治理阶段，农田水利工程的产权束完全掌握在政府或集体手中，政府委托下属水管部门直接管理农业灌溉用水的供应进行。由于水管部门并非灌溉工程真正的投资主体，只是代政府履行灌溉供水管理职责，对灌溉投资所形成的资产没有所有权和经营权，因此它既不能从具体的灌溉管理活动中获益，也无须对灌溉投资承担风险。因此，这样的制度安排对水管部门激励效率低下，导致灌溉系统所输出的灌溉服务的质量下降，引发用水户与水管部门、用水户之间(特别是上下游用水户之间)冲突，交易费用上升。但在人民公社体制和“一大二公”的氛围下，这种矛盾并没有完全暴露，水管部门的管理不善主要体现为农田水利工程节水设施的缺乏、用水方式的粗糙而导致的用水效率低下。3．1．1．3集体化治理阶段。小农水”治理绩效建国后至人民公社解体，通过政社合一的人民公社体制，政府成功利用政治权威统一思想意识，即利用行政推动的方式发动人民群众，集中利用有限的资源，实现农田水利工n博士学位论文程跨村、乡甚至跨县的组织建设，完成了比较完整现在仍然发挥作用的农田水利系统，不断提高我国灌溉面积和粮食产量(具体见表3．1)，改善了灌溉条件提高了粮食产量，为工业提供了较多积累。但是在该阶段后期，由于1980年的农田水利费包干给地方，投入的急剧减少造成有效灌溉面积急剧减少。不过由于土地制度改革，粮食产量急剧增加。虽然集体化治理存在交易成本低的、减少搭便车行为，但是这种集中化治理水利存在着一些弱点或错误：在工程建设上，政府不按照“谁受益谁负担”的原则，而是大搞人力、物力、财力的平调，这在客观上形成了不公平，而且也造成地区间发展的不平衡；在水利建设的投入问题上，政府过分地掠夺了民力；以政治的手段搞水利还造成了水利建设中的盲目和蛮干，一些工程的质量不佳，效益不能得到有效发挥。因此，该阶段的集体化治理特征在于重建设、轻管理，“小农水”和大中型农田水利数量增加了，但是建设质量和管理水平不高，工程的效益没有得到有效发挥。表3．1集体化治理阶段农田水利。治理绩效时间有效灌溉面积耕地面积(千公有效灌溉面积占耕粮食总产量(千公顷)顷)地面积(％)(万吨)194915928．679788016．271132019521995910792018．491639019572733911183024．451950519623058510290029．6816000196533054．6710359031．9l19455197036446．67101134．736，03239951975432849971043．4l284501978480509939048．330476．51979483209950048．633210198248660986lO49．4354501983485509836049．4387301984484009785049．5407001985479309685049．538000资料来源：‘中国农村统计年鉴》、‘新中国农田水利史略》、‘中国农村统计大全k‘四十年水利建设成就一水利统计资j}}(1949-1988)}等·；由于难以获得“小农水”具体数据资料。故用“农田水利”来代替，表3．2、3．3情况皆同．3．1．2转轨时期的产权逐步放开治理阶段(19858年。1996年)该阶段是计划经济向市场经济转变中的摸索阶段，由于土地产权制度的改革，我国原先的组织体制和管理制度发生了很大变化，国家逐步退出农田水利的建设，缩减资金的投入，为了保证农田水利体系正常运行，国家逐步进行水利管理体制的改革。原先由国家和集体承担的“小农水”治理职责逐步转变为由集体组织和农民承担，农民的自主性逐步增‘由于在人民公社解散前我国就开始着手农田水利治理政策的调整，因此，转轨时期的起始时间提前为1985年。66n第三章我国。小农水”治理制度变迁与现状分析强，即在“小农水”集体化治理的模式转变为用水者逐步参与经营的方式。3．1．2．1转轨时期。小农式”治理概况(1)产权及产权制度改革随着政策的不断调整，以“小农水”产权制度单一的情况得到不断改善。早在1981年国家农委批转水利部《关于在全国加强农田水利工作责任制的报告》中就对“小农水”的承包经营作了明确规定。1985年《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》指出：“全国大、中、小型水利工程管理单位都要实行经费包干和经营承包责任制⋯⋯各级主管部门对所属水利工程单位逐个落实工程安全，调度运用，综合经营等方面的经济技术考核指标和生产经营承包责任制，并与之签订经费包干、经营承包合同。增收节支获得的效益，同水利工程管理单位利益挂钩，使其有责、有权、有利。”这段话意味着“小农水”和其他大中型水利工程都要实行经费包干和开展经营承包责任制。随后，全国各地开始尝试水利工程管理与家庭联产承包制接轨的办法，试行各种形式的责任制(包括合同制)，把农民的当前利益和长远利益结合起来，把农田水利的建设、管理与农业生产统筹安排，把责、权、利有机结合起来，调动各方面的积极性。在“小农水”产权由“公”逐步变“私”的过程中，各种形式的承包制推动了水利工程管理单位的综合经营，增加了经济收入，但是由于在实际运作中，没有进行操作规范限定，没有处理好集体利益和个人利益的关系，出现了许多损“公”肥“私”的行为，这些行为表明，单纯的承包制无法解决“小农水”治理的深层问题。比如集体作为“小农水”的所有者通常是以委托人的身份将工程的日常运营管理委托给特定的代理人(如看管员等)，但由于“集体”主体的虚置，没有具体的监督机制和有效的激励机制，导致看管员为了个人经济利益(包括物质利益和闲暇享受)的最大化而侵害集体利益。这不仅导致了水资源的严重浪费，也使“小农水”加速磨损、毁损、折旧，不能正常地发挥效益。20世纪90年代“小农水”产权制度改革来进行的治理制度创新在深度和广度上较80年代有了较大的进展。1992年党的十四届三中全会提出了建立社会主义市场经济的重大决策，同时在邓小平同志南巡讲话的鼓舞下，水利部根据中央的布置结合水利改革工作的实践经验，于1993年水利会议上提出了进行水利五大体系(水利投资体系，水利资产经营管理体系，水利价格收费体系，水利法制体系和水利服务体系)建设的战略部署，进一步推动了以产权改革为核心的“小农水”治理变革。黑龙江、山东、河南、陕西、河北、山西、四川等省进行了积极的探索和有益的尝试，产权改革的形式由单纯的承包扩展为承包、租赁、股份制、股份合作制和拍卖等形式，通过采取户办、联户办、个人承包、股份合作制67n博士学位论文等形式兴办小型水利工程，改变了计划经济体制下单纯依靠国家投资办水利的模式，调动了农民群众投资兴建水利工程的积极性，实现了小型水利工程建、管、用和责、权、利的统一。产权制度改革的对象拓展到国有小型水利工程、大中型水利工程，产权改革的力度加大，从仅仅把资产经营权与所有权分开深化到建设权、使用权甚至所有权，产权改革从表面触及核心和实质。国家开始鼓励支持水利产权改革，全国出现了辽宁、河南的“五小”农水工程拍卖、股份制、股份合作制，陕西的“民办水利”，浙江的“五自”工程政策等一批典型，而浙江省更于1996年首先放开了建设权。至1997年全国约有小型水利工程1600万处，已有241万处进行了产权制度改革，其实行股份合作制的小型水利工程约有5l万处，进行拍卖的小型水利工程32万处[2031。虽然这一时期农田水利工程产权改革力度和广度增加，为以后的改革在面上推广奠定了初步的思想认识和实践基础，但就全国的范围来讲，“小农水”产权制度改革仍然处于探索阶段，总体进展速度不快，改革的理论基础和政策基础仍然很薄弱，有些地方政府顾虑工程的“公”、“私”定性问题而不敢放开手脚。(2)农村管理体制变革随着承包制的实行，村集体财产被分割，农民分散经营承包到户的土地，由于一下失去了强有力的集体组织支撑，因此农村社会秩序发生一定程度的混乱。人民公社体制的解体带来了乡村社会及与乡村社会相关联的一系列制度与政策的改革与调整。家庭联产承包责任制在极大地促进农村私人产品供给的同时，也导致了农作制度向非集体化的制度变迁和集体化农业组织的解体，进而相对削弱了集体经济的力量。这样中国农村原来的供给制度缺乏了必要的基础，造成农村公共物品供给的萎缩【2041。而作为人民公社体制重要成果的水利及其管理体制，与人民公社体制的关联十分密切，人民公社的解体对农田水利影响最大，从此以后它的建设速度、投入资金和劳力数量明显下降。1980年底，广西壮族自治区河池地区的宜山、罗城两县的农村，由于实际管理的需要，农民们自发组建了一种全新的组织——村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。起初，村民委员会的功能是协助政府维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐渐扩大为对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的村民自我管理，村民委员会的性质也逐步向群众自治组织演变。此后，全国四川、山东、河南等省的一些农村地区也陆续出现了类似村民委员会的组织[2051。1982年12月第五届全国人大第五次会议通过的新宪法，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，对村民委员会的性质、地位、职责、n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式等作了比较具体、全面的规定，使村民自治作为一项新型的群众自治制度在法律上正式确立了起来。此后，全国各地开始贯彻《村民委员会组织法》，并在实践的基础上制定了实施方法，使村民自治活动逐渐法制化。1990年9月26日，民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，正式拉开了全国全面开展村民自治示范活动的序幕。到1995年底，全国己有29个省、自治区和直辖市确立了村民自治示范县(市、区)63个，示范乡镇3917个，示范村82266个，形成了省有示范县(市、区)，地(市)有示范乡镇、县(市、区)有示范村的格局。[20611207】通过国家对村民自治组织的逐步固化，农村治理方式由人民公社时期高度集权转轨到依托社区自身力量、实现自主治理的转变。由于基层政府在农村治理的基本思路仍然没有改变，并在相当程度上承续了人民公社体制下一贯的国家主义路线，因此村民自治在全国不同农村地区的实施效果是不尽相同的，村民自治只是提供了制度的框架，农村自治性公共空间的尚未最终形成12081。也就是说由于农村社区的经济基础、人力资本、社会资本、村民的参与能力、自主能力等都没有准备好，农村自治的转变过程并不顺利，而作为农村集体行动代表的“小农水”，其治理变革在一定程度上体现着这个“不顺利”过程。(3)“小农水”建设投入政策与制度我国实行改革开放后农田水利多年投入不足和管理主体缺位导致大量的农田水利工程被侵占、遭破坏，造成了农村水利的严重滑坡和农业基础生产条件的不断下滑。在以后不断出现的水旱灾害中频繁暴露的情况下，1986年、1987年中央政策研究室和水利部连续2年联合召开农村水利下作座谈会，研究当时条件下的农田水利下，总结浙江宁波、江苏扬州、北京郊区以及山东、河南、四川等地实践经验的基础上，经国务院批准决定把群众投工投劳兴修水利的传统做法制度化，建立劳动积累-r$IJ度9。“劳动积累工制度”是以劳动投入代替资金投入，实行“自力更生为主，国家帮助为辅”的原则，兴修小型水利工程。全国各地根据中央、国务院关于“扩大水利投资渠道、管好用好水利投资”和“劳动积累工”的文件精神，发动群众，集资积劳建立新的水利建设投入机制，依靠群众自身的力量建设水利。如山东省即墨县，1987年和1988年投入水利建设资金2574万元，其中通过劳动积累集资2260．8万元(占总投入资金的87．83％)，乡镇村企业“以-r{l,农”93．3万元，市县两级财政投入214．9万元【192l。这种依靠群众办水利的投入机制极大得缓解了当时农田水利投入不足的压力，在抵御旱涝灾害、改善农业生产条件，保障农业稳定高产发挥了重9即每个农村劳动力每年出io--20个义务工用于乡镇范围内水利工程建设。69n博士学位论文要作用。该阶段农村劳动积累工投入始终占据着农村水利建设投入的主要地位，它改善当时“小农水”建设投入不足问题，因而增强了工程建设和管理的活力。据统计，小型水利政策体系建立过程中，小型水利的投入每年以15％的速度增长，年新建和恢复水利工程数十万处，年新增有效灌溉面积和除涝面积近千万亩，年治理水上流失面积十几万平方公里，改善了农民的生产生活条件【2091。另外，为了弥补资金缺口，一些地方采取向乡镇企业提取农田水利资金“以工补农”。除了“劳动积累工”、“以工补农”等制度创新之外，全国各地根据实际情况采取措施加大农田水利工程投入力度。如湖北省、山东省部分地区对乡、村办水利工程采取“以奖代补”的措施改革原先补助的办法，还有如湖北省将投资少、见效快，经济效益显著、还款能力强的项目由无偿拨款改为贷款贴息。总体说来，该阶段依靠政府转交为引导民间资本投入“小农水”建设和管理，产生了较大的“杠杆效应”。(4)“小农水”经营与管理制度农村实行村委会民主治理后水利责任制度也发生了变化。农田水利工程存在两种情况，第一种情况是旧的工程如何完善、运营和维护，另一种情况则是转轨阶段如何新建新的农田水利工程。建国后集体化建设的水利设施虽然不能完全解决灌溉问题，但是它们至今都是村庄水利的基础。如何经营和管理好它们关系到农田灌溉乃至农民的生存。同时，在土地承包背景下，兴修新的水利设施就成了村政所难以胜任的问题。12101而依靠传统耕种方式的农民并没有足够的经济能力和合作能力来担负起兴修和维护农田水利的职责。转轨阶段“小农水”治理相关政策比较多(见表3．2)，从表中政府和各部门对“小农水”投入或管理制度频繁调整可以看出政府对“小农水”治理制度和治理模式的不断探索。水利电力部1985年颁发《国家管理灌区经营管理体制改革意见》，提出灌区管理单位是事业性质、实行企业化管理，建议有条件的灌区，把目前由国家管理逐步转变为由受益户集体管理，提出加强基层群众用水管理组织，建立健全群众性的管理队伍。这是国家首次以文件的形式表达了将“小农水”的管理职责转移给农民的信息。1985年国务院发布《水利工程水费核定、计收和管理办法》，批转水利部《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》，试图通过收费来实行水利工程正常运转。1988年11月2日，国务院在批转水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利意见》中，提出了建立农村水利劳动积累工制度以及建立县乡两级农村水利建设发展基金等政策措施。这些措施对原有水利设施的维修、恢复、配套、改造取得了一定成效，但因历史欠帐太多，工程老化、效益衰减、灌溉面积发展速度徘徊不前的局面仍未根本性扭转。在提出的十条n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析意见首先提出：国家提倡和鼓励农户或联户按照当地政府统一规划兴修农村水利，坚持“谁建设、谁经营、谁受益”的原则，该原则一致延用到后来的农田水利工程产权改革中，说明当时中央政府为了鼓励群众兴修农村水利，已经开始实行将“小农水”管理的职责转移给到用水者。表3．2转轨时期“小农水”主要相关政策震鬻鲻搿缓鬻鬻鬻瓣@《‰‰屯：w：菇～i％～i苏。多善茹辫?，j毒搿溅魏f哦娩i；4》一‰‰÷删档!缸。糍毓《％瓣：蟊％。|b。¨’城，一：砘?。‰。璐‰：。㈣∥o女‰毪1985正《国家管理灌睦经营管水尉水电“灌区管理单位为事业性质，改革的重点是变行政管理为企业管理，全血|理体制改革意见j部推行经济责任制，扩大灌区管理单位的自主权。把灌区管理单位逐步建成一个独立核算、自负盈亏的经济实体。”1988芷《国务院批转水利部关国务院。依靠群众兴修农村水利是我国的传统做法”，“兴修农村水利主要靠劳动于依靠群众合作兴修农积累工，这是农民用劳力投入发展水利、改善生产条件的重要方式”．村水利意见的通知》1989芷(关于大力开展农田水国务院“农村每个劳动力每年需出工10-20个工日用于水利建设．”11月利基本建设的决定》1991年《农民承担费用与劳务国务院。劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林”。12月管理条例》1993芷‘农业法》国务院、以法律的形式对劳动积累工的使用做了规定。农业部1996年‘国家农业综合开发项财政部。农业综合开发项目竣工验收后，必须明确产权归属，落实管护主体，及目和资金管理暂行办法》时夯理移交手续”；。农业综合开发项目区要逐步建立经济自立的投资、养护管理机制．要按照‘谁受益谁负担，以工程养工程’的原则，筹集项目运行管理费用“1996芷《水利国有资产监督管国有资产“凡1994年3月31日之前建成，由国家或乡村集体投资、群众投工投劳理暂行办法》涠资产发5管理局、所兴建形成的小型水利工程资产，现由水利部门管理的，其资产界定为国号文1水利部有资产：现由乡(镇)村管理的。其资产界定为集体资产．”1989年11月，国务院做出了《关于大力开展农田水利基本建设的决定》，这是改革开放以来国家就农田水利建设做出的专项决定，决定提出建立劳动积累工制度，逐步建立农村水利发展基金以及对农田水利设施实行管理责任制等政策，该决定从国家层面强调农民在治理“小农水”中的主体地位。1986年，国务院召开农村水利工作座谈会，国办随即转发了《关于听取农村水利工作座谈会汇报会议纪要的通知》。在充分肯定不少地方创造性地设立乡镇水利站经验韵基础上，同年劳动人事部、水利部颁发了《基层水利水土保持管理服务机构人员编制标准》，明确提出在增加农田水利基本建设投入的同时，设立农村乡镇水利站。乡镇水利站作为县级水利部门派出机构，每站配备5~7名水利干部，负责乡镇的水利、小水电、水土保持工作的建设与管理，行政归乡镇政府领导，业务归县水电局领导。从此，乡镇水利站在我国广大农村逐步设立，有的省、自治区、直辖市除城市近郊外，所有乡镇都组建了以水利站为主要形式的基层水利服务体系。1988年，全国推广山东“莱芜经验”，水利站人、财、物的管理权下放到乡镇，实行块块为主的领导体制。这次改革表面上看起来是水利行政管理体制内部的一项改革，实质7ln博士学位论文是将原来至少在县一级进行规划的水利建设与管理下放到了乡镇一级，说是简政放权，实是县级政府甩包袱【1蜘。在随后的文件中，国家把农村水利的建设和管理权利赋予了乡镇水利站，规定其可以统一调配资源管理农村水利。但是，由于继续推进的水利工程企业化经营和乡镇财政的短缺，乡镇水利站的这一职能并没有得到充分发挥。1996年国务院颁发了《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，要求“各级水利部门要依法治水，加强水资源的统一管理、统一规划、统一设计调度、统一发放取水许可证”。该通知表明水利站的工作重心进一步上移。随着水利站汲取资源能力的进一步减弱，水利站与其他涉农服务机构一样，成为乡镇机构中的一个边缘机构[1921。同时由于农村村级组织在多数地区仍涣散无力，地方政府和水利部门不得不越来越多地依靠乡镇水管站，用行政的方式管理农村水利。但是由于水管站接受地方政府和水利部门的双重领导，无法更好地利用有限资源来提高工作质量。如果不重新对乡镇水利站的职能进行调整和清晰界定，它们将一直处于非经营、非事业的尴尬地位，既不是强有力监督者、又不是技术、信息和灌溉服务的提供者。二十世纪七十年代以来，世界上许多国家都在积极推进参与式灌溉管理。参与式灌溉管理(ParticipatoryIrrigationMaaagement)指用水户参与到灌溉管理的所有领域和所有层次。“所有领域”包括：新建或维修水利工程开始时的勘察定位、规划、设计，以后的施工、质量监督，后来的水费收缴、资金筹集使用、订立制度、管理运行、维护，以及整个系统的监测、评估，“所有层次”则包括了用水户小组、用水户协会、并通过协会，参与和供水单位、水行政管理机构的对话、以及决策。1996年，在水利部农水司的支持下，由中国灌区协会在都江堰召开“用水户参与灌溉管理改革研讨会”，随后参与式灌溉管理工作在全国的各个灌区逐渐推广开来。(5)灌溉水费征收和使用随着家庭联产承包责任制的推行和中央地方财政的分开，原来主要靠农民义务修水利和中央财政投入办水利的模式被打破，水利面临了投入锐减的困境，水利工程的运营和管理工作步履维艰，许多水管单位的生存和发展问题日益严重。水利管理政策就是在这样的背景下产生的，水利上提出了加强经营管理，讲究经济效益的口号。指出水利改革的方向是；“转轨变型、全面服务”，即从以农业服务为主转到为社会经济全面服务，从不讲投入产出转到以提高经济效益为中心，从单一生产型转到综合经营型。在水利管理中推行“两个支一把钥匙”，即以水费收入和综合经营为两个支柱，以加强经济责任制为一把钥使水利工程管理逐步转入良性运行轨道。在这些政策的指引下，当时的许多水利工程管理单位都n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析积极利用自身的水土资源优势和设备优势，开展综合经营，供水、水电、水产养殖、山区林果业和其他因地制宜的多种经营在这一时期都得到了快速的发展，水利综合经营收入呈逐年上升的态势。这些收入有效地弥补了水利管理经费的不足，为解决水管单位的生存和发展问题开辟了一条新路【21”。表3．3转轨阶段灌溉水费相关政策糜震嬲露霞戮鬻鬻鬻缪缀缫鬻鬻缀鬻鬻戮鬻缓湖}囊褰豁蕊熬蕊旗赫茹；髓*象磁。蘩簇≥巍。i，。，"黥璐：譬，臻。。壤i一磊惫。《，瓤巍藏豢。i《‘潮1981年‘农瑚水利建设水利部“对农田水利工程设施的受益户需要征收水赞．同时各地迁可以根据需要和管理暂行规定》征收一部分水利粮。”1982年‘国务院一号文国务院“城乡工农业用水应重新核定收费制度”件》1985短‘水利工程水费水利电。凡水利工程都应实行有偿供水”，。水费标准应在核算供水成本的基础核定、计收和管理力部上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别制定”，“粮食办法，作物，按供水成本核定水费标准：经济作物可略高于供水成本”，“农业水费所依据的供水成本内，不包括农民投劳折资部分所形成的固定资产折旧”。1988矩‘中华人民共和国务院。使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费．”国水法(旧)》注：为了-说明‘水利工程水费核定、计收和管理办法》的制定轨迹，水费相关政策追述到1981年．1985年7月22日经国务院批准并以国发(1985)94号文《关于水利工程水费核订、计收和管理办法的通知》，该办法明确规定：水费标准应在核算水成本的基础上核定。这一办法的出台标志着水利工程从无偿供水向有偿供水的转变，极大地推动了水利工程供水水费征收的步伐。该办法①实行将农业水利工程管理所需的经费来源转变为农民交纳的水费，该办法规定了供水成本包括运行费、大修费、折旧费以及其它按规定应计入成本费用，未包括水资源本身价值，并没有把水利工程供水作为商品看待，水费没有体现为供水价格，而是行政事业性收费的替代，出发点是解决农田水利管理经费短缺问题；②该办法将灌溉工程管理基本划分为两种类型，即自收自支和定额补贴，定额补贴主要是针对一些兼有防洪排涝以及高扬程提水的灌排工程，其余均改为自收自支，对于集体管理的“小农水”，原则上财政不承担运行管理费用，管理费用由集体自行负担；⑨导致农田水利工程管理方式的变化，灌溉水费的核算单位由集体转变为个人。在工程管理所需经费的来源发生变化后，农田水利工程的管理与经营方式也相应发生了变化，政府与水管单位职责有了不同程度的调整，政府逐步退出农田水利的直接管理，管理单位大多实行自主经营的企业化管理，吸收企业管理的一些方法，探索并建立内部运行管理新机制，如以目标责任制、承包责任制等来减少管理成本，提高管理水平和用水效率，保障优质灌溉服务。事实上很多地方并没有完全按供水成本向用水户收取灌溉水费。一些行政部门随意截n博士学位论文留、挪用水费，灌区管理单位对水费也没有完全的支配权，有些水费被截留用于政府的公共开支。不少地方仍然采取“搭车”收费的方式，将其他行政事业性收费和水费捆在～块征收，并采取层层加码的方式，增加了用水户的经济负担，引起了用水户的强烈不满和反感，挫伤了用水户参与治理“小农水”的积极性。3⋯122产权逐步放开治理阶段利益相关者分析随着“小农水”治理制度的不断调整，转轨阶段“小农水”利益相关者之间的利益也随之不断调整。该阶段的利益相关者集中在中央政府、地方政府、村委会、水管站、以及用水者——农民。(1)中央政府与“小农水”治理转轨阶段和人民公社体制下一样，虽然吸收了一些用水户参与灌溉管理工作，但“小农水”管理的主要责任仍然由政府承担，导致政府的财政负担愈来愈沉重，同时也造成了灌区产权关系不明、管理职责不清、管理粗放等问题。随着改革开放后农田水利投入的锐减，中央政府从强调水利工程管理的职责到开展水利综合经营，从鼓励群众兴修水利到建立劳动积累工制度、建立农村水利发展基金，从建立乡镇水利站到吸引民间力量来运营管理农田水利工程，这一系列的制度创新无不体现在中央政府在破解“小农水”投入难题和运行难题的努力。(2)地方政府与“小农水”治理改革开放后，“小农水”治理绩效的低下主观上是由于地方政府的忽视导致的工程管理和用水管理制度不明、职责不清，当时整个社会把发展农业生产的焦点都放在了赋予农民的土地使用权、调动农民生产积极性上，对农田水利工程的重视程度不够。由于水利分级建设、分级管理机制的建立，国家对水利投入重点转向大江大河等骨干工程治理，相应地方财政配套比例也在不断增大，地方负担越来越重。“小农水”治理缺乏中央政府经费支持，投入主要依靠镇、村集体投入和积累工，建设资金投入不足。大跃进时代建设的“小农水”效益日益衰败，治理资金与实际投入的差距越来越大，工程治理形成了“官想办办不好，民想办办不了”的被动局面。1994年分税制的实行，打破了原来统收统支的财政体制，削减了农田水利治理的主要资金来源。分税制大幅减少乡镇财政收入，财政高度集中在中央和省级政府，乡级政府财政异度薄弱，但是需要管理的事情却不见少，即中央政府下放了事权，却没有给予地方政府相应的财权。这种财政体制的扭曲造成地方财政较大缺口，在缺乏有效监督和严格管理的情况下，+为了弥补这个缺口，地方各级政府都拼命扩大预算外资金和制度外收费，主要74n第三章我国。小农水”治理制度变迁与现状分析是通过村委会以各种名目向农民收取集资、摊派来实现，利用收取水费的机会，向农民搭车收费。(3)村委会与“小农水”治理由于土地分散经营，农村逐步实行“村民自治”，村组两级再没有如过去那样全权掌控集体政治资源，无法动员全村人兴修水利、掏堰挖沟，也不能全部掌握集体的经济资源，只能通过粮食“户卖村结”，将“三提五统”从粮站扣下来挪作村集体所用。在上面强行政压力下，村组常常将留给村集体的“三提”挪补上交乡镇“五统”的亏欠，致使村组经济实力日趋虚弱。村委会是一种群众性自治组织，但是在压力型体制下，乡镇政府运用目标责任考核机制，通过村财乡管等方法，使村委会干部“受雇”于乡镇政府，村委会被行政化，失去了自治的空间和能力。由于农民对村委会和乡镇政府的工作没有监督权和表达意见的渠道，原来人民公社体制下干部“大公无私”的精神逐渐淡化褪色，卡寸组干部私心渐起，对公共事物(比如“小农水”)治理漠不关心，农田水利存在毁损现象正是“准全权型”村委会责任能力不足造成的。总之，该阶段村委会不仅要向农民费征收，还要搭车收取水费外的诸多费用，这种行为引起群众不满，村集体的威信远远低于人民公社时期的村集体组织，它们无法调集资金和更多的劳力治理好“小农水”。(4)农民与。小农水”治理转轨时期针对“小农水”投入机制匮乏的倩况，政府采取的对策主要是吸引农民集资，从国家级别的劳动积累工政策、调整水价到乡镇级别的乡镇级企业收取农建基金，再到村级别的向农民集资集劳、村办企业上缴利润、向户办和个体企业工商户收取支农资金等，都是直接或间接集合农民的劳力和资金投入到“小农水”建设中去。农民是农田水利建设的主体，但是却被排除在决策之外，他们无法有效监督和控制乡镇政府和村委会，无法直接参与到公共物品的供给决策中来。他们集体投劳投资建设的工程，产权仍然属于国家或集体，产权的各项权能集合成一体的状况没有得到根本改变，仅在部分地区发生所有权和经营权分离现象。产权制度改革形式属于较低层次，主要的改制形式是以承包和租赁为主，主要的目的是为了获得水利产品如养殖获取经济利益，“小农水”治理并没有得到根本改善。工程的建设和管理仍然由各级政府或集体自上而下发动、引导或强制农民参与，政府官员、集体和农民之间缺乏有效沟通，政策的刚性较大。在计划经济体制下，当时任何行动都是有计划地统一进行：统一兴建工程、统一劳作、统一灌溉，在当时这种行政管理主导的体制下，“小农水”建设和运行重视社会效益，忽视n博士学位论文经济效益，农民并没有将灌溉“用水”当作商品用水看待。到了转轨时期，这种观点一时难以扭转，农民觉得水利建设、工程运营和维护是国家的事，对灌溉水费的及时、全额缴纳乃至对农田水利的维护存在不合作现象。该阶段，农民在村委的要求下对工程进行一定的维护，缺乏有效的机制来遏制他人的搭便车行为，同时水管部门的服务态度和质量不佳，提出的灌溉要求经常得不到满足，农民还要忍受因搭车收费而高昂的灌溉费用。随着经济的进一步发展，农药、化肥等生产资料价格提高，农产品价格下降，农业生产尤其是粮食生产收益率不断降低，农民实际生活水平并没有提高，对于水费的随意加价导致农民对水费的承受力下降，并在思想上有较大的抵触心理。(3)水管部门与“小农水”治理水管部门是事业单位，隶属政府水行政主管部门，它们既受行政部门在经营管理上的干预，又要履行部分职能，造成政企职责不分。在日常事务中，它们和群众性管水组织之间的关系不是平等的水的买卖关系，而是一种上下级关系。据水利部水管单位体制改革课题组调查发现，供水水费是水管部门主要收入来源，但供水水价不能收回成本，更不用说形成供水产业，实现良性循环。据部分省统计，农业供水水价仅为成本的1／3左右，而且收取率仅为40％．60％[212]。水管部门既缺乏足额的事业单位经费拨款，又要承担工程运行成本和人员工资，因此经费入不敷出，难于正常运转。水管部门对“小农水”乃至其他水利工程没有所有权和经营权，在履行的灌溉服务中不仅不能足额收回成本，而且还要接受用水户欠款，这些欠款可能多年不能偿还，加剧了水管单位的负担。在这种体制下，水管部门不仅没有激励自觉履行灌溉服务，反而会抵触或尽量减少供水功能，引发其与农户之间的矛盾。(4)乡镇水利站与“小农水”治理由于分税制的实行，乡镇水利站的事业经费降低，站内职工收入没有保障，水利站留不住人才，队伍人心不稳。由于经费得不到保障，对服务的质量没有监督和衡量机制，该阶段乡镇水利站提供的灌溉服务态度和质量均不佳，经常延误灌溉。工程的运营和维护经费需要由乡镇水利站向政府或农业开发部门争取，而“小农水”的维护责任如渠道的维护则交由村委会组织农民投工投劳。(5)群众性管水组织与“小农水”治理群众性管水组织作为人民公社时期遗留下来的组织，并不是通过村民选举产生的，其组建到运作由政府主导，组织成员的产生与村委会的编制经常发生重叠现象，他们无法真n第三章我国。小农水”治理制度变迁与现状分析正代表用水户的利益。由于灌溉管理体制的错位，管理决策基本由上而下实行，这些群管组织管理也存在主体“缺位”现象，田间工程管护责任不明，维修费用得不到很好落实，造成群众性管水组织管理失效。同时由于管理人员素质参差不齐，业务水平低，对市场经济体制认识不足，适应能力差，不能很好地担当管理职责。经济上的不独立和工作上政府的干预，使得这种群众性管水组织步履维艰，难以独当管理“小农水”之大任。3．1．2．3转轨时期“小农水”治理绩效由于1980年实行财政体制改革，将农田水利费包干到地方，国家对农田水利投入资金不断减少，农田水利投入不足导致灌溉面积缩减和粮食减产。为了改善这种局面，国家出台了较多的农田水利治理制度，引导群众参与“小农水”治理。由于“小农水”产权制度的转移以及投入、经营、管理等政策的调整，转轨时期有效灌溉面积和粮食产量持续增长。(见表3．4)。表3．4转轨时期农田水利治理绩效年份有效灌溉面积耕地面积有效灌溉面积占耕粮食总产量(千公顷)地面积(％)(万吨)1986478709623049．7391lO1987479709589050．O402901988479109572050．1394001989483409566050．5407501990483909567050．644624199l489509565051．2435291992494609543051．844265．81993498409510052．445648．8199449940949lO52．6445lO．11995504109497053．146661．81996511609497053．950453．53．1．3市场经济初期的产权多元化治理阶段(1997年---2006年)3．1．3．1市场经济初期“小农水”治理概况(1)市场经济初期的产权多元化1997年5月29日江泽民在中央党校发表了“5．29”讲话，指出全国水利系统要进一步解放思想。同年9月份召开的十五大明确了社会主义的根本任务是解放和发展生产力，中国解决所有问题的关键在于依靠自己的发展，要努力寻找能够极大地促进生产力发展的公有制实现形式，一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。从此以后，全国的水利产权制度改革出现了新的高潮。n博士学位论文自从十五大发出“一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用”号召后，在一些地方的成功经验的指导下，全国又有很多省份相继展开了“小农水”产权制度改革，并且取得了非常好的效果。我国“小农水”产权制度改革的目标是通过改革，吸引农户或农户联合参与“小农水”的治理中去，达到工程设计合理化、投资多元化、建设规范化、产权清晰化、运行机制灵活化、节水高效、农民满意的良性循环中来，减轻国家财政负担，提高水资源利用和工程治理效率。尤其是2003年水利部以《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》这个文件在全国范围内正式推行“小农水”产权制度改革，更是把“小农水”的市场化治理推向高潮。相比较过渡阶段试验性的产权制度改革相比，由于得到国家的支持，该阶段“小农水”产权制度改革推广的范围更广、改革力度更大。德姆塞茨认为“产权最主要的作用在于提供外部性更大的内部化的激励”[2131，以正式制度变迁形式开展的产权制度改革就是希望通过民间力量参与治理“小农水”，改变其“有人用，没人管”的局面。另外，对产权制度进行改革的仅仅限于小型水利工程，反映出国家的谨慎性。多元化产权主体对于“小农水”治理非常必要：①多元化的产权主体可以形成规范化的所有权约束机制，既弱化政府和村委会监督动力不足的问题又减少其对工程经营的随意干涉；②由此形成独立、分散的不同产权所有者，使真正意义上的产权转让成为可能，有助于促进竞争性产权市场的形成；③减少乡镇政府和村委会的工作压力：④“小农水”引进民间投资，实行专人提供灌溉服务，引进企业化的经营管理体制，促进工程可持续治理和灌溉用水有序管理。因此，只有形成这种多个产权主体相互平等竞争、相互融合的产权结构。才能形成一个开放的“小农水”产权体系，实现资源配置的效率。其实不管产权改革的变动朝着民间还是组织重构，最重要的就是通过制度创新的激励机制，降低“搭便车”等机会主义的可能性，降低交易费用，减少运行成本和未来的不确定因素，利于农民对未来的稳态的理性预期，不断实现有效率的经济组织对无效率经济组织的替换，最终促进“小农水”的可持续利用。(2)相关政策调整和治理模式改变1997年颁布的《水利产业政策》以文件的形式鼓励民间资本进入“小农水”治理领域。1998年lO月党的十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中明确指出：“鼓励农村集体、农户以多种方式建设和经营小型水利设施”，并发出建设社会主义新农村的号召。从此，全国各地掀起了“小农水”多种形式建设和经营的高潮。该阶段，我国结合大中型灌区更新改造和续建配套工作，在世界银行和国际灌排组织n第三章我国。小农水”治理制度变迁与现状分析的支持下，开展了“用水户参与灌溉管理的改革试点”的实践，这一实践的基本内容是在试点地区(灌区)建立农民用水者协会。国家对“小农水”的治理又增加了组织架构方面的尝试。随着参与式灌溉管理实践的深入，2000年国务院、水利部、国家农业综合开发办公室等或共同或先后发文针对灌区怎样实施参与式灌溉管理进行了规定，要求灌区进行管理体制和经营机制改革，建立良性循环的运行机制。其中，文件中除了体现参与式灌溉的内涵外，还把发展农民用水者协会(wUA)提到了政策的高度。在2002年颁布的《水利工程管理体制改革实施意见》，提到“积极培育农民用水合作组织，改进收费办法，减少收费环节，提高缴费率”、“要充分发挥用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本”、“小型农村水利工程要明晰所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”，多次提到要建立起农民用水者协会为主的管理体制。因为协会如果能够建起，它既集中体现农民参与的成果，又是政府、水管单位与农民交流沟通的载体。表3．5产权多元化阶段“小农水”相关政策调整黪黻图渊镤稽黟缪鍪㈣淄缀簿程鬻㈧鬻繁鬻缪缪溯移辅粼黪黪鬻爹缪缨震缓戮滗麓溺1997年《水利产业政策》国务院“鼓励以多种形式建设和经营小型水利工程”．1998年‘关于农业和农村工作若党的十五届。鼓励农村集体、农户以多种方式建设和经营小型水利设旆”。干重大问题的决定》三中全会2000色《大型灌区节水改造续建国家发改“灌区要积极进行管理体制和经营机制改革，尽快建立怠性循环的配套项目建设管理办法'委、水利部运行机制”，并把这一规定作为项目验收的必要条件，促使大多数灌区编制r灌区管理体制改革方案。2000篮《关于共同做好经济自立国家农业综“要求进一步加强试点工作的领导，捐好试点区水利工程规划、设灌捧区(sIDD)试点工作的合开发办公计、施工，加快试点区供水公司及农民用水户协会(WUA)的机构建通知'室、水利部设，明确法人地位，健全组织机构，并将水利项目同农发项目结合起来．扩大用水户参与灌溉管理在全国的影响和试点范围。”2000矩‘关于加快大型灌区改革水利部“要积极推进管理体制和经营机制改革，实行新水新价，尽快建立2月工作的函》其良性循环的运行机制”；对体制、机制改革形式酋推“管理局+用水者协会”．2001盆《关于进一步做好农村国务院“农村小型农田水利建设项目。应从地方基本建设计划中安排资税费改革试点工作的通金．”知》2002盔‘中华人民共和国水法)国务院“农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体10月1土地或者承包土地上投资兴建水利工程设施的，按照谁投资建设谁日管理和谁受益的原则，对水利工程设施及其蓄水进行管理和合理使用”。2002盆‘水利工程管理体制改革国务院“积极培育农民用水合作组织，改进收费办法，减少收费环节，提实施意见》高缴费率”，“要充分发挥用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本”，“小型农村水利工程要明晰所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”。”2003薤‘小型农村水利工程管理水利部。通过改革，力争在3—5年内全面完成小型农村水利工程的管理体体制改革实施意见》制改革，逐步建立适应社会主义市场经济体制和农村经济发展要求的工程管理体制和运行机制。”‘o这一文件肯定了农民用水合作组织在国有大中型灌区和“小农水”管理体制改革中的地位和作用，指出了农村基层水利管理体制改革的方向。79n博士学位论文从这些政策的调整可以看到，国家对于“小农水”的治理走产权改革与组织重构的多条道路，目的就是将其产权结构多元化，治理形式多元化，其中的主线就是提倡用水者农民进入“小农水”治理领域，发挥其主观能动性。随着2003年农村税费改革的实行，逐步取消农村“两工”，今后“小农水”所需劳务，将严格实行“一事一议”和上限控制，由村民合理负担。所谓“一事一议”是指对村内农田水利基本建设、修建村级道路与桥梁、村集体植树造林等集体生产和公益事业所需资金或劳务，遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、定向使用、财务公开的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式。“一事一议”这种乡村治理的新形式有利于激发广大农民参与民主政治建设的热情，有利于减轻农民负担，有利于改进基层干部作风，密切党群关系，维护农村社会稳定。但是“两工”的取消使“小农水”失去了依赖近二十年的投入，“一事一议”在实行中还有许多困难，即使“事”“议”成功，筹资额也比较少。因此，如何保证“小农水”持续投入和良好管理，在无税费时代充满挑战。(3)灌溉水费征收相关政策改革开放后，水费的征收都是由地方各级政府以“实物计量、货币结算”的方式实施的，20世纪90年代后期改为“按亩计量、货币征收”方式。1997年，国家计划委员会颁布了《水利产业政策》，规定新建水利工程的供水价格，要按照满足运行成本和费用、交纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定，原有水利工程的供水价格，根据国家的水价政策和成本补偿、合理受益的原则区别不同用途，在3年内逐步调整到位，以后根据供水成本变化情况适时调整。《水利产业政策》的实施标志着我国的水价制度制定和实施正逐步走向正规化、合理化。但是在实际操作过程中，经常发生地方各级政府挤占、挪用或截留水费现象，同时传统的水费计征方式已不能适应形势的发展。改革开放以来，我国的社会经济结构发生了巨大变化，特别是农村产业结构调整，不能以单纯的按亩收费来计算水费计收标准，即使按亩收费，也要根据实际情况将农作物和经济作物分开。一般地，基层水管部门买水向农民供水或者直接供水给农户，收取的水费通过乡镇政府交给县(县级市)政府，然后再交给县(县级市)水管部门，然后再交给基层水管部门。比如，湖北的农田灌溉水费每年分为3个部分：市里拿20％，县里拿40％，其余40％归水利站(实际还是由乡镇使用)[214|。水费经过这样层层盘剥和截留，最后到了基层水管部门，n第三章我国。小农水”治理制度变迁与现状分析变成“行政事业费”，失去“以水养水”的功能。针对征收主体错位的问题，2002年颁布的新《水法》第五十五条规定“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费”。从1992年起草的《水利工程供水价格管理办法》也于2003年7月正式颁布，将我国水利工程供水价格将纳入商品价格范畴进行管理，规定水费向供水单位交付，而不是交给各级代表国家行使权力的水行政主管部门。该管理办法的颁布是我国水价改革的一个重要里程碑，标志着水利工程水费作为行政事业性收费管理的模式将彻底改变。但在具体操作中，因为水费的征收代表财产收益权的获得，供水单位和经营单位或个人就水费征收和使用问题经常发生摩擦，水管单位不愿意将这权力转交给经营者或用水协会，不想让自己的既得利益受损，但这样最终导致“小农水”产权多元化进程受阻。表3．6产权多元化阶段灌溉水费政策鬣辫㈣隧燃缪潲罐潮鬻淄缫麟㈤震缓黪瀚熬缀缪獭笑黼戮缪黝缀戮戮燃缓镧1997年《水利产业政策》目承Fr划“围象哭行水资源有偿使用制度”，“新建水利工程的供水价格，要委员会按照满足运行成本和费用、交纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定”，“原有水利工程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则．区别不同用途，在三年内逐步调整到位，以后再根据供水成本变化情况适时调整”，“供水成本核定是水价的基础”。2000生《关于取消农村费税财政部、国“将水利工程水费转为经营性收费管理”，。按实际供水量和规定的改革试点地区有关涉家计委、农水费标准收取，严禁按田亩或人头强行向农民摊派等不规范的收费及农村负担的收费项业韶行为．以减轻农民负担”。目的通知》2000篮《关于改革水价促进国家计委、“充分发挥价格杠杆作用．促进节约用水．保护和合理利用水资源”，节约用水的指导意见)水利部，建。充分体现供水的商品价值．使水价达到合理水平”·设部200l‘关于改革农业用水国家计委、。农业用水价格实行统一领导、分级管理”，“国有水利工程供农业价格有关问题的意见，水利部、农用水价格实行政府定价，其中列入省管价耳录的大型和重点中型水业部利工程供农业用水支渠出水口的价格由省物价局会同省水利厅制定，其它国有水利工程供农业用水价格由市物价局会同市水利局制定”。2002篮《中华人民共和国水国务院“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费”．10月1日法》2004芷1‘水利工程供水价格水利部“水费由供水经营者或其委托的单位、个人计收，其他单位或个人月1日管理办法》无权收取水费。”3．1．3．2产权多元化治理阶段利益相关者利益分析该阶段，“小农水”的治理利益相关者随着产权的变化不断调整，他们分别有着各自的利益诉求，在追逐自己利益最大化的同时，必然产生一些摩擦和冲突，因此要分析并理顺和调整各个主体之间的利益关系，提高“小农水”治理绩效。(1)中央政府与“小农水”治理水资源所有权是属于国家的，为了很好地管理水资源，中央政府必须在宏观上控制水资源的分配和使用。随着经济的发展，我国的水资源面临着日益紧缺的局面，政府担负水R1n博士学位论文资源供需平衡的重任，需要制定政策对水资源进行优化配置，同时由于粮食安全不得不对对农田水利工程进行统筹规划管理。产权多元化阶段，中央政府的态度从默许到全力推动，“小农水”所有权和经营权得到进一步分离，甚至产权束全部由“公”更改成“私”，“小农水”治理的是朝着农民的参与程度增加的方向不断变迁。随着“小农户”的治理绩效不断提高，灌溉用水效率也不断得到提高。因此就中央政府来讲，其推动的制度创新得到了很好的效果。鉴于目前制度创新发生的一些困难和阻碍，中央政府的工作重心不仅在于发动同时还要监控“小农水”治理变革过程，并给与相应的政策和资金资助。(2)地方政府与“小农水”治理该阶段由于“小农水”投入主体的多元化，促进经营机制多样化，减少了水事纠纷，改善了用水秩序，也提高政府财政投入的效率，减轻了地方政府尤其是乡镇政府工作负担。在“小农水”治理制度创新中，县级政府和乡镇政府起着主要的推动作用，它们认真执行相关文件，宣传和发动农民，并监督工程产权改制或者组建新的管水组织行动的实行。但是随着“小农水”产权制度改革的推进和灌溉管理组织的重构，不断产生许多问题和困阻，地方政府必须不停地寻求解决方法，积极研究当地的工程特性和农村社会经济特性，在其他地区相关经验的基础上不断探索当地“小农水”的有效治理模式，以便进一步提高财政投入效率、“小农水”治理绩效和灌溉用水效率。(3)村委会与“小农水”治理1998年11月4日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治作为国家在乡村社会的一项制度安排最终定型化。村民自治的实行确立了乡村社会新的治理结构——“乡政村治”，它不仅重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，也力图重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界，从而为乡村社会的自我组织和管理提供一定的社会与政治空间，也为农民的经济自主和政治民主提供制度与组织框架。但是这种治理模式没有从根本上扭转决策权高度集中这一特征，中央政府仍然是单一的行政决策权力中心，乡镇政府和自治组织是这种压力型行政体制下的受命者或执行者，没有大的施展空间。1998年前，粮食实行“户卖村结”，村里可以从粮站直接扣款，一些集资款能够到位。1998年后我国实行粮食“户卖户结”，村委会需要向农民收取水费来维持“小农水”的正常运转，直接从农民手中拿钱，不仅交易成本增加，这也不可避免地在村委会与村民之间产生矛盾。n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析村委会面对“小农水”产权制度改革和用水协会这些强制性制度安排，其努力程度与制度安排的成功率有较大的相关性。村委会居于压力行政体制的末端，希望能够承担和推动“小农水”产权制度改革和管理组织重构，但是由于①现实因素制约：如农民的观望、经济因素以及水资源条件过丰或过欠等；②工程自身因素：工程的完好性、配套性等；③自身利益的考量：担心权力的让渡失去自己的既得利益；④村委会成员道德和能力的差异；“小农水”的强制性制度安排实施之路并不平坦。农村既存在交易成本较低、认同度较高的“熟人社会”t215J，也有随着时间的推移交易成本逐渐提高的“半熟人社会”[2161，农村的文化复杂性和经济差异性、村委会乱收费的后遗症等造成村委会开展“小农水”治理制度创新工作的困难。(4)农民与“小农水”治理农民作为“小农水”直接受益者，一直被排除在工程的管理和决策之外，这是农田水利管理体制不正常现象。随着产权多元化的推行，农民提高了自己的参与意识和参与能力，工程治理效率不断提高，农民也从灌溉服务和灌溉用水保证率的提高得到了实惠。用水观念的提高也为“小农水”治理制度变迁奠定了意识形态基础，减少制度变迁阻力。另外，随着产权改革的推广以及农民自主意识的增强，农民对“小农水”的主人翁意识也在不断提高，“谁投资、谁受益、谁建设、谁拥有”的经济意识促使农民投入到工程产权改革中来，对用水者协会或者用户参与灌溉管理的认同性也得到提高。通过农民参与决策和管理，工程的建设和维护资金和水资源得到优化配置，工程治理绩效得到提高。农民的参与不是原先简单的、形式上的参与，而是体现在对工程决策、建设、运行和维护各个环节的参与，参与的主动性带动了农民合作意识的增强，这种参与和合作意识在其他农业经济合作领域同样会发挥重要的作用。但是，由于农民一直生活在社会保障体制之外，收入水平不商，接受的各类文化培训不多，长期以来“老死不相往来”的村庄文化压抑了农民的参与意识和合作意识，而“小农水”的准公益性特性无法抑制农民的机会主义和搭便车行为，因此，如何改造农民的意识形态，提升农村的社会资本将需要进一步探讨。随着经济的发展，农民之间的差别日益增大，总体上粮食生产对于农民来说重要性不断下滑，而农民的合作与参与又是“小农水”治理成败的关键。因此，如何在新的经济发展时代保持农民的参与热情是一种挑战。(5)用水组织与“小农水”治理我国部分灌区设立有灌区代表大会或灌区管理委员会，它们是工程的专职管理机构，n博士学位论文是听取用水户意见、民主决策、民主管理的一种组织形式，但多数有名无实，大多数大中型灌区专业管理机构都是作为水行政主管部门下属事业单位，主要采用行政的方式，依靠行政的力量从事灌区管理。随着国际上将灌溉管理责权交给农民组织的盛行，以及世界银行等国际组织对我国用水组织的推动，我国的用水组织在该阶段不断进行重构。用水者组织的职责从单纯的负责分配水转向制定输配水规则、参与“小农水”决策、规划、建设运行和维护，并拥有定量水权，代表当地农民合理分配、使用或者交换这部分水权。这种角色的转换意味着用水组织代表农民行使各项权利，它们与水管单位、村委会地位是平等的，并在工程管理、水资源管理、水事纠纷和水价制定、水费征收等方面发挥着越来越重要的作用。不过在实际中，用水组织与其他组织机构的冲突仍然存在，主要是观念陈旧和既得利益集团的阻扰，农民用水者协会作为一种新型的用水组织，还是一种新生事物，需要在政府的扶持和农民的支持中发展壮大。(6)水管部门与“小农水”治理由于水管单位长期以来经营性和事业性不分，对于不同的水利工程采用相同的管理模式，造成企业经营机制不灵活、管理体制僵化、管理绩效普遍不高。2002年9月3日，国务院体制改革办公室发布《水利工程管理体制改革实施意见》实施水管单位管理体制改革，改革的目标是：通过深化改革，力争在3～5年内，初步建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制：建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律支撑体系。对于“小农水”管理，该意见认为要“改革小型农村管理体制，因地制宜，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制”。从内容来分析，该意见既可看作是对水管体制改革的指导性意见，又可看作是对多年来水利体制改革的一次总结，其核心是进一步脱钩和市场化。水管部门的工作主要在于和“小农水”运营者商讨灌溉计划、灌溉工程的维护、包括水费在内资金的分配等等，将自己定位于服务、帮助的角色，与“小农水”之间的协商有利于改善两者之间关系，有利于提高灌溉效率，有利于“小农水”可持续利用。(7)国际公益性组织和专家与“小农水”治理世界银行作为国际信贷银行，以贷款形式资助发展中国家新建农田水利工程。到20n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析世纪90年代，随着全球化和市场经济的出现，以及银行借贷政策的变化，此类贷款大幅度下降，世界银行逐渐将资助重心从修建新工程转移到修复工程，并更多地资助包括治理和体制改革在内的软件而不是硬件投资，包括提高农民的参与程度，加强灌溉部门的问责制度。世界银行和其他公益性的国际组织和民间团体，不断派出专家对提高我国灌溉系统的参与性管理进行辅导和帮助。对于“小农水”的决策、规划和建设，这些组织要求在农民完全参与的情况下拿出具体方案才给与资助，一项“小农水”从决策开始到以建成后正常运转，可能要论证、协商很长时间，但是这些组织与专家对农民参与的辅导正在不断地改变着我国传统的工程治理方式。对于“小农水”的管理，这些国外机构比较推崇的是参与式的有效载体：“农民用水者协会”，认为这种组织应该成为当地资源的拥有者和使用者，利用、保护和发展资源的协助者，信息、知识和外部设施支持方面的服务者，扮演当地发展、变化的“催化剂”和协助者、促进者的角色，这些机构和专家极力推行国内这种参与式组织，可以说，我国目前农民用水者协会的建立和发展要归功于这些组织和专家的帮助。这些组织机构派出的专家对组建协会或开展农民参与式管理进行指导和研究，他们发动当地群众拿出具体可行的措施来建设或维护工程；对农民进行各种形式生动的培训，提高其参与意识和合作能力；针对工程的管理者进行专业性培训，不仅进行具体的工程运行知识培训，而且还对其管理责任和管理能力进行专业培训，并与工程的管理者一起共同研究工作中发生的困难和问题以及解决办法。这种辅导和帮助并不是灌注性的，而是共同协商、共同提高的过程，一方面对“小农水”的有效治理有着积极的推进作用，另一方面这种研究的过程也是专家对理论的现实性检验和调整过程。专家们走到田间地头，接触不同环境下不同的工程、不同的农民、不同的村委会及其干部，这种多样性的案例和素材丰富了专家的视野、开拓了专家的解决思维，为其对政策的研究、理论的总结提供了较好的实践经验。3．1．3．3产权多元化治理阶段“小农水”治理绩效“小农水”产权多元化治理阶段，虽然农民劳动积累工数量不断减少，但是农田水利建设的投入总量基本保持在500亿左右。2003年和2004年群众投入占农田水利建设总投入的45％，说明群众积极参与治理的积极性很高。该阶段由于“小农水”产权制度在全国范围内实行以及投入、经营、管理等政策的调整，有效灌溉面积总量、占耕地面积的比例以都呈不断上升之势，粮食产量也保持在四亿吨以上(具体见表3．7)同时从表中可以看出，随着农村税费改革的实行，农民的劳动积累工逐渐减少，这直n博士学位论文接减少了“小农水”的投入来源，因此，如何在新时期增强工程的投入机制，是需要重点研究的课题。表3．7产权多元化阶段农田水利治理投入与绩效农田水利基建投入有效灌溉面粮食总产年份总投入农民投劳积(千公顷)积占耕地面量(万吨)(亿)(亿工日)积‘(％)19972927951238．539．4049417．11998639．899．715229640．2251229．519995ll85．95315840．8850838．6200053188．55382041．3946217．5200l505655424941．7245263．72002446．2944．654354．841．8045705．82003524．6637．654014．241．5443069．520045003l54478．441．8946946．7资料来源：‘中国农村统计年鉴》，‘中国农村统计大全》、‘中国水利年鉴》等。+注：这里耕地面积采取的是国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室。关于土地利用现状调查数据成果的公报0为1996年10月31日的时点数，即130039．2干公顷．3．1．4治理制度变迁分析结论从以上分析可以看出，利益相关者是“小农水”制度变迁的直接推动者和参与者，制度变迁的和路径决定于利益相关者之间的博弈过程和结果，同时我国“小农水”治理制度变迁的方向还受政府推动和国内、国际政治、经济环境的影响。分析的结论为：①我国“小农水”制度变迁是不同时期利益相关者之间利益结构的变动造成，每一次变迁都反映他们之间利益的较量，最终达到暂时均衡，然后随着外部环境的变化这种均衡被打破，又进行一番较量，达到暂时均衡，如此周而复始；②“小农水”制度变迁环境变量中，政治意识、农地制度变迁和外部制度的植入具有主导性作用；③“小农水”治理制度变迁中，用水者的参与力度逐渐加大。从“小农水”治理制度变迁史可以看出，随着时间的推移，不同阶段政府的介入程度逐步由深到浅，而农民参与的程度则由浅入深，随着时间的延续，未来“小农水”治理中农民的参与程度会更深。具体见图3．2。我国“小农水”治理制度变迁是不同利益相关者之间互动的结果，也就是说他们的参与推进了制度变迁。制度变迁的方向取决于各利益相关者的影响力，但由于各利益相关者自身结构、所处环境和经济政治地位的差异，不能很好地表达自己的利益，在三个阶段在诸多利益相关者中起主要作用的还是政府，作为“小农水”的直接受益者——农民，应该是工程管理的主体，但是历史延续下来的自主管理制度由于土地制度、政治制度的变革遭S6n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析到破坏，因此，一旦政府因为财政问题和管理效率问题进行放权，担管理职责，从而造成工程管理的真空和制度变迁的受阻。1949年1985年1997年政府和农民介入比例农民及其团体却无法承2006焦政府介入深度国农民介入深度图3．2不同阶段“小农水”治理政府和农民介入深度时间因此要关注不同利益相关者拥有工程使用、维护信息等，关心和协调利益相关者之间的利益和表达渠道，共同参与评价决策。这其中最主要的就是要拓宽“小农水”利益相关者中的弱势群体一农民及其农民团体的利益表达渠道和拓展其表达形式，达到每个利益相关者能够平等参与和广泛协商，只有加强它们之间的合作，使各利益相关主体都有机会参与治理，共同为“小农水”服务，才能保证其治理的公正性、效率和可持续性。3．2我国“小农水”治理制度现状分析从上节分析可以看出，我国“小农水”治理制度变迁首要表现形式就是其产权制度，可以说，“小农水”治理制度变迁史就是其产权制度变迁过程。目前我国“小农水”治理制度创新主要是指在全国范围内推进的“小农水”产权制度改革，它体现工程治理制度和治理模式的现状特点，其成败决定着“小农水”治理的变革方向，因此，本节的研究对象是能反映工程治理现状的“小农水”产权制度改革。“小农水”产权制度改革是通过拍卖、租赁、承包、股份合作制、组建农民用水者协会等形式，将工程全部产权或部分产权由集体或政府出售给农民及农民联合，试图利用产权激励使购买方在一定期限内加大工程投入，精心运营和维护工程，提高灌溉服务效率、农业用水利用率和延长工程服务年限。就在全国推进改革的初衷和实践来讲，“小农水”产B7n博士学位论文权制度改革主要强调工程的市场化运行，但为了研究的全面性，本文将组建农民用水者协会纳入产权制度改革形式范畴。3．2．1“小农水”产权制度改革的原理分析3．2．1．1改革的可能性(1)农村家庭联产承包责任制的成功极大地激发出了农民的创新潜力和创新动力，这种机制尊重农民，农民也得以分享劳动所得利益，最终极大程度地解放了农村生产力，提高劳动效率。在农田水利工程领域，也存在效益和效率低下的局面，因此，在土地领域获得成功激励的农民，如果给与经济利益的可预期激励，会产生“小农水”产权制度改革的动力。(2)与大中型水利工程相比，“小农水”规模都比较小，农户的合作可能性也较大。(3)由于年代较远，同时又失去有效维护，农田水利工程效益衰减严重制约着农业的发展，因此迫切需要在实行建设机制和管理机制的创新。(4)虽然农民是灌溉用水者的主体，但是政府长期包揽农田水利工程治理重任，养成农民依赖心理，因此，需要寻找一个契机来引导农民作为自主行动主体主动加入到工程的治理中去。3．2．1．2改革的原理产权可以分解为所有权、使用权、转让权等一系列权利，这些权利仍然可以作进一步分解和安排，分解后的权利根据不同排列和组合增加了资源配置的灵活性。产权制度的基本功能可以分为：①激励功能。产权制度能为产权所有者提供一定程度上的合理收益预期，因而激励人们的经济行为的发生。②制约功能。产权制度规定了产权主体不能作为的空间范畴，超过这个空间，产权主体就违规，将会受到不同程度地惩罚。③高效率配置稀缺资源功能。产权制度重新确定了产权所有者对资源的行为权利关系，从而决定了资源在各行为主体之间的分布状态。合理的产权制度总是使资源的利用向高收益方向流动，它通过产权的变更来实现。产权的清晰界定和流转通畅，有利于资源利用效率的提高和促进资源的保护，主要原因在于：如果资源产权界定明晰，产权所有者和经转让后的财产持有者权益都得到保护，有利于使经济行为长期化，资源得到保护；如果产权流转机制得到保障，可以促进资源正常流动，有利于促进资源的优化配置，提高资源的使用效率；由于产权制度的清晰界定，有利于冲突的解决。不同物品的产权一般来讲可分为共有产权和私有产权。在共有产权下，由于每一个成n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析员都可以自由享用该物品带来的利益，而由此产生的部分成本由其他成员来承担，因此共有产权具较大的外部性。在私有产权下，私有所有者在做出一项行动决策时，他会考虑未来的收益和成本倾向，并选择他认为能使他的私有权利的现期价值最大化的方式，来做出使用资源的安排；而且，为获取收益所产生的成本也只能由他个人来承担。因此，在共有产权下的许多外部性就在私有产权下被内在化了，从而产生了更有效的利用资源的激励。【217】私有产权能够提供人们将外部性内在化的激励，因此有比共有产权更高的效率。“小农水”产权制度改革引入市场机制甚至彻底私有化，实际是试图使公共物品的产权明晰化，通过产权的激励功能来刺激产权所有者提高管理效率，从而提高工程的运营效率，减轻政府的财政和管理压力：(1)产权界定清晰和明确。产权清晰是经济制度的核心和基石。共有产权概念上很清晰，属于集体，但对于每一个清晰对应的责任主体，导致使用者走机会主义路线。如果农田水利工程的产权和责任边界因产权改制而明晰，产权私有化激励了产权所有者的积极性，在运营中，群体的搭便车行为因产权制度的变更和产权所有者采取的积极排他行为而被有效遏制，运行的成本降低，效益增加。(2)运营效率提高。“小农水”产权制度改革是在我国国有企业产权制度改革的激励下在农村水利工程领域内的制度创新，两者都是试图引入市场经济来提高效率。市场经济是资本驱动的、以资本利益最大化为目标的经济运动，运用市场机制的办法搞活农田水利的经营，使民间力量作为市场经营主体参与到农用水的供应中来。如果农民有明确的经营目标，从个人利益的角度出发，将会更积极地管理工程，通过运行效率的提高带来所获利润的增长。(3)工程的可持续利用。工程共有产权的外部性促使每一个人无限制地利用共有物品，不考虑他人或后代的利益，从而造成工程的过度利用却无人维护，因此导致工程加速破损、效益衰减乃至报废。产权私有化后，产权的所有者每一份努力都会得到回报，因此会精心维护工程，努力使运行的成本降低，提高物品的运行效率，这种“帕累托最优”的行为促使工程的可持续利用。3．2．2“小农水”产权制度改革成效分析“小农水”产权制度改革试图利用产权激励，通过市场化手段来尽可能地消除使用的“排他性”，因此首先要对需要改制“小农水”的产权进行清晰界定：如果由县(市)级水利部门直接管理的界定为县(市)有资产，由乡镇直接管理的界定为乡镇水管所所有资产，主要由集体管理的界定为村委会所有，在此清晰界定产权的基础上，资产的所有者才能确n博士学位论文定工程的不同特征确定具体产权改制形式。3．2．2．1小型水利工程产权改革现状随着产权改革在工业领域的成功和1994年分税制造成的地区财政紧张，上世纪九十年代初我国农村许多地区纷纷出现的小型水利工程产权诱致性制度变迁，黑龙江、山东、甘肃等省产权改制比较成功，缓解了地方财政窘迫局面并提高了工程运行效率。在此基础上，2003年水利部颁布实施《关于小型水利工程管理体制改革实施意见的通知》(水农[20031603号)，北京、河北、山西、黑龙江、江苏、浙江、安徽、山东、河南、重庆、四川、陕西、内蒙古、天津、辽宁、福建、江西、湖南、广东、甘肃、宁夏、云南、青海等27个省(自治区、直辖市)相继出台了相应的改革实施方案。截至2004年5月，全国完成小型水利工程产权制度改革724万处，占小型水利工程总数1443．89万处的52％。其中：承包382万处，租赁40万处，拍卖82万处，股份合作141万处，其他方式79万处。据不完全统计，盘活资金120亿元(具体见表3．8)。3．2．2．2改革主要成效改革主要成效采用visim软件绘制的“小农水”产权制度改革成效图(图3．3)来表示。“小农水”产权制度改革中由于产权全部或部分转移引起的制度变迁对工程、农民和农村组织结构的影响，主要体现在工程利用率的提高、农民参与意识和经营能力的提高、民间组织与工程利益相关主体之间关系的协调等方面。结合图3．3，改革的主要成效体现在以下三个方面：(1)增加“小农水”新建数量，扩大灌溉面积，提高资金使用效率。①吸引民间资本投入“小农水”治理。改革放开建设权，搞活经营权，吸引了民问资本加入新建工程行列，增加“小农水”数量。②盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，增加“小农水的数量”，扩大灌溉面积，增加农民种植收入，提高农民经济生活水平。③农民资本投入的增加，相应减少国家对“小农水”的资金投入或提高中央和地方政府投入资金的效率，节省的资金可以用到其他非灌溉产业，增加其他产业的收入，提高整个社会的福利水平。同时，灌溉的保证还可以优化农业产业结构，将有限的水资源发挥更大的经济效益。(2)提高了现有工程的运营效率，提高工程的完好率和经济效益。改革将工程集中到懂技术、善经营、会管理的能人手里，经营者掌握了对工程的自主经营权和对工程水的使用权和处置权，利用收取水费或种植、养殖收入等经济利益的激励，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高带来的收益体现在以下四个方面：①减少农业生产成n第三章我国“小农水”治理制度变迁与现状分析本，相应增加农民的收入，提高经济收益。¨②水资源的节约可以扩大灌溉面积。③节约之水通过水权转让给缺水或高效产业或领域，促进这些产业的发展。④提高用水者的水商品意识和节水意识，减少水事纠纷，提高农民之间关系的融洽度，减轻村镇干部压力，改善干群关系，乡村干部也从这类繁琐的事务中解脱出来，将工作重心转移到提高农村整体发展水平上来。(3)提高农村社区社会资本。主要从三个方面体现这种提高：①产权制度改革发动群众加入工程的建设和运营，提高其参与意识和管理水平，减轻村干部工作压力，增加农村社会资本。同时水费收取职责从村干部转移到工程运营者，减少了搭车收费现象，改善于群关系。②通过灌溉成本的核算和水费的征收，提高用水者节水意识和水商品意识的增加，同时通过用水足额交费措施减少“搭便车”行为，改善农民间关系，提高合作水平。③形成多个经营组织或管水组织等民间组织，在提高农民的经营能力和管理能力的基础上提高了组织协调能力和沟通能力，同时农民的参与意识也得到增强，这些都有利于乡村治理以及农村经济发展。————————●’物质流⋯⋯⋯⋯⋯⋯。’．非物质漉图3．3“小农水”产权制度改革成效图“有些地区也可能因为水费的提高而增加灌溉成本．这是正常现象。因为我国灌溉水价一直偏低，水价提高后会提高工程经营效益、灌溉服务水平和用水效率，增加用水者节水意识，从长远来讲对农民有利。9ln蜀。呶翟廿n00一．藕毯丑神*磊*匾哥。谣善．【=一瓣橙魁器醛k吾!}H霹*科、『，．蟛罐，赣固母，憎嵌群。竹嚣鬃孵赣^Nv≯薯罗絮驾；程疑ij畚rrr}螺≈；娟，、、i}冀蛋lg8o盆n一；i剞，、0g嫂l黑娶投，凰_型^t：琶：’；g¨Ⅳ?罴+谴卜嘉；§雏i锗塾繁^一餮妊V苫{}j《霸敲'8警§i8：．～寸*^“謦?go孑v。昌翘寸∞嗡ni。莲奎*塔嚣。}》搽，、骥H暴爵斟甚。乓籁i躜，、§稿督》露。～§魁：：”魍——三啦，”凶1|匠援好辗{匪妇j，司毯日剞翻虹稍箍妇疑茕{匪抽6雕庭司褂崧蜊磊辎傲驰H幕*副÷匝锫∞．n琳占障求制蜒趟器割瘿。*《÷：匦；垂耱⋯瓣n博士学位论文虽然“小农水”产权制度改革取得了比较好的成效，但是在改革进程中仍然存在一些问题和阻力：一些利益相关者从自己的利益出发，不想破坏现有的利益格局；一些干部和群众还存在一定的思想顾虑；由于缺乏监督机制，存在违规操作现象从这些现象分析。因此，必须要结合当地的可行性条件，精心设计改革的具体条款，尽可能降低经营风险，激发农户的积极性，更好地将工程管理权力和职责转移到经营户手中。3．2．3“小农水”产权制度改革形式分析党的十五大报告第一次明确指出：“坚持和完善社会主义公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，将非公有制经济从社会主义经济的“有益补充”转为“社会主义市场经济的重要组成部分”，明确认可非公有制的地位和作用，大大拓展了我国基本经济制度的内涵。报告同时指出：“公有制的实现形式是多种多样的。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织方式，如股份制、股份合作制、承包、租赁等都可以利用。”从此以后，全国的许多行业包括水利行业解放思想，采用承包、租赁、股份合作等形式吸引民间资本来提高工程效益。．琅田水利建设符合最广大人民群众的根本利益，是农业增产、农民增收和农村经济持续稳定发展的保障，是推动农村社会走上生产发展、生活富裕和生态良好发展的道路，这为调整“小农水”治理的工作思路、工作方法奠定了有利的基础，为“小农水”产权制度改革指明了发展方向。“小农水”产权制度改革就是将利益和责任为驱动、将农田灌溉职责从政府或集体转向以农民为主的组织或个人的工程治理制度的变迁，主要指所有权、经营权等产权的分离或转移导致的经营方法和管理体制方面的变革，其内涵就是农民通过国家或集体让渡部分权利以换取对工程的剩余索取权。‘本文主要针对工程的“有”、“无”两种不同情况分别讨论“小农水”产权制度改革的具体形式。3．2．3．1已建工程的产权改制形式对于已经建成的工程，产权制度改革主要是通过承包、租赁、股份制等形式获得原先由政府或集体兴建的“小农水”的使用权、经营权或者收益权甚至所有权，主要的改制形式有：(1)承包所谓承包即是在工程所有权不变的情况下，由承包方与发包方签订承包合同，承包方按发包方的意愿进行管理或经营，按合同规定向资产所有者交纳承包费。这是一种把土地承包责任制引入到水利行业的形式，将“小农水”整体承包给个人或团体。具体做法为由93n第三章我国“小农水”治理制度演进分析集体根据工程造价和灌溉能力确定每年上交的承包费用底数，然后公开竞价投标。承包的年限一般为5。15年，各地方具体年限均不相同。在承包期内工程的经营权、使用权和收益权承包给农户。双方签订承包合同，在合同中写明承包费用、水价及双方的责任和义务，尤其是承包方具体的服务任务和工程的管护标准需要在合同中具体体现。从承包主体有个人和合伙两种情况，在承包期内承包者自主经营自负盈亏。(2)租赁根据产权交易的定义：租赁就是一方向另一方支付租金，以取得在一定时间内对另一方资产的使用权。从企业和财会角度来讲，承包和租赁区别具体体现在：①承包经营是以一定的经营利润为目的，对象是经营成果；租赁经营则是以资产使用权的转移及企业的经营管理权为标的，对象是资产；②承包的自主权不完全，而租赁产权分离的比较彻底；③由于租赁经营需要实行财产担保，风险比承包高；④经营期间新增资本属于租赁经营者，但不属于承包经营者。农民通过缴纳租金，通过招标在一定时期内获得“小农水”的经营权、使用权和收益权，在租赁期内承租人自主进行经营，按期缴纳租金，负责工程的看护和维修，在租赁期间发生水利设施被盗被毁的由租赁者负全部责任，并保证租赁期满时资产达到合同规定值。承租期内允许继承，但不得擅自转让。(3)拍卖根据2004年修订的《拍卖法》，拍卖是指“以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式”。拍卖是根据工程造价和灌溉能力确定底价，按照自愿、公平、竞争的原则，公开竞价拍卖水利设施的经营权、使用权或所有权，年限为5-20年，一般不超过50年。拍卖主要分为经营权、使用权的拍卖和所有权的拍卖。一般来说，规模小的工程拍卖所有权，规模大的工程拍卖使用权。承包和租赁相比，拍卖属于比较彻底的产权制度改革形式。(4)股份合作制建设“小农水”的关键是资金是否能够顺利筹集，而股份合作制是多渠道筹集资金的一种重要制度安排，是一种农民自愿合作办水利的新形式。农民按照谁投资谁收益的原则，由农民联合在承包租赁的土地上，通过入股合作新建、购买或承包、租赁各种农田水利工程。不仅农民可以入股，集体和国家也可入股，不仅资金入股，还可以以劳力、土地和技术入股。入股农民共同出资、共同劳动，共同拥有工程的所有权和经营权，既取得劳动报酬，又按股分红(国家股一般不分红)，一定程度上克服了资金、技术和人力等的不足。n博士学位论文这种方式主要适用于需要投入较多，一家一户不能负担，需由联户参入与新建或购买已有工程，它有效聚集社会闲散资金，改善“小农水”管理状况，具有较大的实用性。(5)组建用水者协会以工程的受益农户为协会成员，每户为一个会员，把原来属乡镇或村集体管理的工程集中，将“小农水”经营权、使用权或所有权转移给用水者协会，协会属于民间组织，是具有法人地位的服务型社会实体，成立监委会，财务制度、章程和管理制度健全。协会经营具有独立性，与水管单位之间的关系是水的买卖关系，且不属于村委会管辖。3．2．3．2未建工程的产权改制形式对于需要兴建的工程，主要的产权改制模式有：(1)农民(单户)、农民联合体或其他农民专业合作组织投资兴建按照“谁投资，谁所有，谁受益，谁负担”的原则，采取放开建设权，完全由民间资本投资兴办的水利工程产权全部归投资者，并且允许继承、转让、抵押和对外租赁、承包，这种模式有效地调动了农民的积极性。为了避免互相抢夺资源，需要从宏观规划上进行有效控制，即由乡镇政府批准和水管部门选址、设计，然后由农民投资兴办，这样即避免互相哄抢资源，又能优化布局。工程建成后由农民自主选择承包、租赁、聘用人员管理等运营疗式。(2)由农民用水者协会兴建和管理按照水系或者村、组为组建单位先建立用水者协会，然后具体的筹资、建设、运行和维护均由协会负责管理。这种模式的关键是新的协会是否能够承担和胜任这些职责。(3)集体兴建、专人管理指工程及配套设施全部由集体出资兴建和购买，村委会委派专人负责管理。这种模式与原先集体兴建、管水员看护的区别在于：规划、建设时需要向农民集资，农民就会对工程的规划、设计和建设、运营和维护具有发言权和监督激励，尤其是“一事一议”制度更加促进了农民的主观能动性，对于工程的具体管理者，农民也有相应的选择和监督权力和激励。因此，这种方法既改变了盲目投资建设，又能更好地提高工程运营效率。(4)政府、村集体与农户集体共建这种模式属于股份合作制的特殊形式，指国家以一定的资金参股，一般是鼓励性的资金投入，希望以政府财政投资来吸引更多的其他投资，政府资金一般是参股不分红。另外部分政府还出台优惠的政策，鼓励农民投资搞水利。除此之外，政府还可以技术、扶贫贷款等形式支持农民发展“小农水”，以此为依托，可以吸引村集体经济组织、农户等投资n第三章我国。小农水”治理制度演进分析主体投入资金、劳动力，起到以少促多的作用。这种三方投资的情况中，集体股所占的比例一般较大(资金来源于银行贷款，或集体经济组织的积累等)，农民股所占的比重一般较小(农民的资金投入有限)[218l。这种建立以土地、资金、技术、劳动力为纽带的股份合作制，有效地解决了农民有土地、有劳力但无资金、无技术的难题，政府和集体通过投资为导向，吸收农民的劳力和经营、维护优势达到优势互补，建设农农田水利工程，扩大灌溉面积。这种制度安排下建成的“小农水”一般由集体采取承包、租赁、建立用水者协会、聘请等方式进行工程运营和维护。实践证明，通过新建和已建工程几种产权制度创新模式实践，共同之处是引入了激励机制、竞争机制、补偿机制等市场经济活动的基本原则，大大缓解了工程资金缺乏以及管护责任无法落实的局面。拥有者或参与者取得经营权或使用权后，不仅在经济上享有受益权、在用水上享有一定的优先权以外，同时要承担相应的管理、维修、养护义务，并要遵守相应的约束机制，保证用水和收费的公开公平，有效调动国家、集体、农民三方合力共同兴建和管理农田水利工程。说明在一定条件下，“小农水”可以由农户、集体等社会力量有计划、有秩序地自行建设和维护，其运营和管理可以采取市场化运作。“小农水”产权制度改革是一件政策性很强的制度变革，虽然改革涉及的工程规模较小，却是一项涉及农民切身利益的大事。在改制过程中不能急于求成，需要在试点成功的基础上总结经验和教训，不断完善政策和规范，然后以点带面辐射发展，保证改制工作有序健康进行。由于“小农水”产权制度改革需要符合产权界定清晰、有效转让和受到法律保护等要求，【219】如果不能克服代理人道德风险和改制成本过高，将导致“改革失灵”。“小农水”产权制度改革同时还要与历史、社会、农民、环境等相关正式、非正式制度发生矛盾和冲突，它并不是“小农水”治理的灵丹妙药，而是对原有政府主导治理模式的市场化有益探索。3．2．4“小农水”产权制度改革的制度冲突分析通过第二章分析可知“小农水”不仅有工程本身的特性和公共物品属性，而且还具有丰富的社会属性。由于工程处在不同的社会和地域环境中，面对自然、经济、社会、文化等方面的不确定因素，工程的治理充满困难和挑战。工程的治理主体不仅要对这些工程的供给和生产制度的安排进行不断地调整创新，而且还需要对其制度安排的变革进行精心设计和跟踪研究，找出制度冲突根源和解决办法。3．2．4．1制度冲突分析96n博士学位论文经过调查后发现，凡是“小农水”产权制度改革相对较成功的都经过乡镇政府和村委会的精心安排和支持，除了一些经济效益比较明显的工程(如水库)改制被“设租寻租”外，制度安排者一般都是想尽快的完成上面安排的改制任务，并尽早能够从繁琐而吃力不讨好的工程治理中脱出身来，他们精心挑选工程经营者，选择比较有责任心、办事能力较强、有一定威信的人员，迈出了改制进程中比较困难的一步。但这可喜的一步并不能保证工程产权制度改革的最终成功，新制度的推进会与其他制度发生许多冲突，还有许多有形无形的因素制约着改革的进行。这种冲突和制约因素隐含在工程特点、地区的经济、社会人文、农业水权、水价等正式制度与非制度因素中，阻碍或干扰改革的进程。(1)工程排他性的困难。这种排他性体现在工程特点、产权和情感等方面：①工程因素。“小农水”市场化治理是以工程的排他性为前提条件的，即将一些不付费的用水者排除在外，消除工程的外部性，避免工程的过度消费。但是，许多工程从水源到配水处，除了地下输水管，基本是敞开式的，而且输水线路很长，经营者不可能整天值守。即使能做到这样，由于农业的弱质性，付出的成本也可能远远大于收益。②产权因素。市场机制要求产品和服务的产权是明确、安全、可转移和可实行的，这种有保证的产权可以让产权所有者放心地持续投资。但是，由于工程产权涉及到粮食安全问题，政府和用水者很少愿意让工程的经营者永久性持有产权。工程产权虽然明确但是不能正常流转，即不可轻易转移或继承从而缺乏安全性。另外，工程的产权虽然明确，但是，由于农业水权的不明确和不安全，造成工程产权实施的不安全，比如遭遇干旱或水权安排的不协调，即使经营者管理水平较高，村民也比较合作，但是水的无法正常获得阻碍了工程管理的可持续性。③情感因素。“小农水”市场化经营在农村这个讲究人际关系的土壤可能会受到较大阻碍。由于村庄作为用水者出生、成长和生存的场所，村庄里的关系是一种亲情与乡情的混合感情，如果发现有人破坏工程私自取水，经营者可能碍于情面或者同情的角度不去阻止，或者即使阻止了由于对方的不以为然而没有成功。这种复杂的感情还会带到水费的收取上来。随后的两个案例证明了水费没有能够全部收回原因之一就是收取过程让经营者难堪而难以承受，感觉“为了一点小钱而丢了面子不值得，最后放弃工程的经营。(2)农业用水定价制度。农业水价与“小农水”产权制度改革之间的冲突主要表现为：①水价的确定程序。农业水价的确定需要经过准确核算，通过工程经营者、公众和政府协商而定，需要采取公正、公开、公平的程序合理定价，而不是任意一方或两方随意要价。而在实际中经常发生集体或与经营者共同确定水价，而将农民排除在外。②水价的高低确定的两难。农业水价是一把双刃剑，如果按照市场定价，水价过高农民难以承受导致种粮n第三章我国“小农水”治理制度演进分析积极性降低，造成粮食减产；但水价过低不仅会导致工程运营入不敷出，还会养成用水者浪费习惯。因此，灌溉用水定价不仅要考虑水价本身，还要考虑当地农民的心理承受程度、历史水价以及财政支持力度等多方面的因素。③水价确定的灵活性。对于每年收取固定水费的地区，如果风调雨顺，农民没有或很少接受灌溉服务，仍然需要付出与其他年份相同的费用，是否是一种不公平行为?反过来说，假如水费按照计量收费，那么经营者如何在风调雨顺年获得工程的维护费用?因此，如何确定水价达到经营者和使用者双方都满意，还需要设计一种更实用的灌溉用水定价机制。(3)农业水权制度．水权制度的核心之一就是如何平衡农业水权与其他产业用水之间的关系，即怎样将农业水权转让给其他产业或生态用水，以及转让价格的确定，其中最首要的就是地区农业水权如何确定，这是农业水权转让和定价的基础。水权和水价是相辅相成的，两者是水市场的重要组成部分，水权制度是实现水资源可持续利用的关键，如果没有形成有效的农业灌溉水价机制，不能体现水资源的真实价值，也就不能有效调节水权市场需求，即农业水权机制无法有效配置水资源。对于“小农水”来讲，农业水权的可获得性和保障性是工程产权制度改革成功的重要条件之一．(4)产权制度改革的监督机制。如何对工程产权制度过程、结果和后续管理的监督机制是保证产权制度改革公平性的保证。这种监督由谁执行、怎样执行、如何处置监督结果尚没有可以参考的先例。如果将这份责任全部赋予政府或群众性基层组织——村委会，似乎又走了循环轮回的怪圈，那么如果要保证监督的成本较低同时执行力度较高，也许只有将用水者组织起来，由它们实行监督甚至治理职责或许是比较可行的办法。(5)专用性较强的公共资产实行私有化的合适性。“小农水”具有区域自然垄断和准公共物品的特性，所提供的服务共享程度较高，排他成本较高，在建设和维护中协作要求较高。除了水库可以发展养殖业外，“小农水”的资产专用性较强，目前一般只是在每年灌溉季节集中使用，生长期偶尔使用，其他时期基本处于闲置状态，别无他用。因此，如此高的专用设备由私人拥有导致的经营单调性增加了获利的困难。威廉姆森认为资产专用性与机会主义行为倾向密切相关[220]。针对这个问题，埃莉诺·奥斯特罗姆等认为“如果资产使用高度专门化，也许就需要集体所有⋯⋯”∞“。“小农水”的私有化尽管可能提供竞争，增加生产效率，但是却不能完全解决内容广泛的农村公共基础设施的供给问题。另外，资本的逐利性在工程的运行中可能会损坏其他物品和人员的利益，这在缺水地区表现得很明显。因此，如何平衡“小农水”的经济效益和其他效益，还需要对农村的个体和群体特征作进一步研究。n博士学位论文(6)各方利益的冲突。“小农水”产权制度改革作为一种制度创新，是对工程权利和义务的重新调整，这个过程必然会导致一些利益的冲突：①“小农水”产权制度改革可能会影响原先制度安排导致的既得利益群体的正常收益；②原本一些部门之间具有利益冲突，“小农水”产权制度改革可能会激化这种矛盾；③工程经营者与用水者之间的利益冲突。如何解决这些冲突需要对配套制度作调整，完善相应的正式、非正式制度，实现各利益相关者之间目标的一致性，保证他们之间利益的均衡。(7)产权制度改革对弱势群体的忽视。这种忽视体现在：①对工程原先共有产权主体的忽视。如由集体兴建的工程实施改制，对于那些参与工程建设的一些弱势群体来讲是一种侵权。②工程经营者选择机制对弱势群体的忽视。“小农水”产权制度改革中，其经营者都是由乡政府或村委会负责选择，买主是在相对富裕或与村委会有一定关系的人中选择，这对贫穷或老实的人来讲意味着不公平。(8)用水者参与的困阻．产权制度改革后工程的经营主体通常为私人或私人联合团体，因此，用水者的参与涵盖面不广，一些村民积极性还是没有被很好地调动起来，即产权制度改革没有很强的集体参与性。如果地区村民合作意识比较强，也许会加快产权改制进程，按照新的制度安排服从工程的经营者输配水，并及时缴足水费。但是，如果地区村民的合作意识不强，由于改制会消除原先享受的“搭便车”和少交费甚至不交费“待遇”，村民可能会产生抵制和阻挠情绪，因此应该从村民个体因素和农村社会资本两个方面来分析和衡量村民的参与和合作意识，视不同的工程存在人文环境来选择工程的治理模式或者产权制度改革的推进强度。另外，这种参与性还体现在对改制后工程的监督机制上，如果没有群体的集体监督，形成一种抗衡力量来对工程经营者在经营中的违规行为进行制衡，将对工程的可持续性利用造成不利影响。总之，在缺乏对不同区域村庄和农民真实把握的前提下，不能简单地套用“经济人”假设，想当然地推出“小农水”市场化治理方案，需要在加强用水者的参与性方面作研究和探索。(9)用水合作组织的缺失。新中国成立后，我国对“小农水”采取政府(集体)专管和群众管理相结合的管理体系，但是这种群众性管理组织比较松散，属于临时性非正式组织，而农民用水者协会能很好地培养和发挥农民的组织意识、参与意识和合作意识，管理“小农水”的效果比较好。但是我国大部分农村地区参与“小农水”的意识不强，无法形成监督力量来制衡工程产权制度改革造成的利益侵害，因此，缺乏相应的组织架构，将无法避免“小农水”产权制度改革的失范现象。通过以上的制度冲突分析可以看出，“小农水”产权制度改革不是一件孤零零的事物，n第三章我国“小农水”治理制度演进分析它不仅与农村社区的个体和群体的特征有关，还与工程治理的相关正式制度有关。因此，需要对工程所处地区的非正式制度以及与工程有关的正式制度进行探讨研究。3．2．4．2案例：苏南三个电灌站产权改制后运营的不同结局(1)案例背景H村所属县级市2005年农民人均纯收入达到8539元，农民收入主要来源于工资性收入，为6812元，占人均纯收入的80％左右，说明农业收入已经不是农民的主要来源。该地区为亚热带北纬湿润季风区，冬季干冷多晴，夏季湿热雷雨，具有气候温和、雨量充沛、四季分明等特点，平均降雨量为1060．4毫米，基本不缺水。村人均耕地为O．86亩，栽种的粮食主要有水稻和小麦。该村算比较大的村落之一，与许多发达地N--样，村民到村里、镇里或进城务工，农业是该村的辅助产业。村里的灌溉系统主要仍然是上个世纪七十年代中后期的三个电灌站，电机维护由镇水利机电站负责。二十年来电机屡次被偷盗，大部分渠道仍然是建造时的土渠，因为年代较久，渠道被蛇、蟹等动物挖得千疮百孔、“U”型截面的土渠坍塌严重。灌溉时节发生在栽种水稻时期，分田到户后，由村里派管水员负责抽水和放水。因为基本不发生水荒，用水秩序基本良好，偶尔有村民为放水次序问题与临近田地主人和管水员发生小范围争执。水费的收取也不理想，每年的收取率范围在40～60％左右。1998年4月，江苏省水利厅赴外地学习考察后，在全省开展了试点，摸索小型水利工程产权改制经验，该村所属的镇被选为试点。经过对电灌站进行评估后确定拍卖价格，村委会负责宣传发动，但是响应的人比较少。经过动员和筛选，有两人分别“购买”了两个电灌站，其中一人为原生产小队队长，一人是原村里的拖拉机驾驶员，被认为“头脑比较活络”。这里暂且把这三个电灌站分别称为A站、B站和C站，原队长购买的为A站，原驾驶员购买的为B站，剩下的C站一直没有人承包。为了让C站承包出去，当时负责这项工作的村委会成员曾承诺，不要任何购买费用，水费自己收取来支付经营费用，但仍然无人响应，于是只好让村里另一个比较有责任心和相对有威信人“委托承包”c站。经过六年的运营，A站承包人认为无利可图，与2005年彻底放弃电灌站的所有权，村委会只好将A站“委托承包”出去。B站所有者仍然坚持运营，但自称近年来亏损，每年到村委会要求补贴，询问十年合同到期后是否还继续拥有电灌站12，回答“要好好考虑考虑”。C站在承包者的运行管理下，基本状况良好。12由于电灌站在本地区农业灌溉中具有不可替代性，因此，虽然A站和B站的合同为拍卖合同，但并不表示购买者永远享有所有权、使用投等产权柬。合同到期后．如果购买者不愿意经营，仍然要交还给村委，村委会会同镇有关部门进行资产清理盘点，支付合同期问投入的固定资产余值后收回电灌站。IOOn博士学位论文2005年8月和2006年8月，作者进行实地调研，主要内容是对这三个电灌站产权改制后的运营情况进行跟踪调查。表3．9三个电灌站产权改制后目前的状况比较酸缀缀缀溺戮麟滗滋缓缝缫溺瀚缀溺翳翮目前+所有权主体村委会个人村委会运营管理模式由“拍卖”转为“委托承包”拍卖委托承包经营状况较拍卖期间差较好原因代理人责任心差异、缺乏产权激励产权激励因素代理人责任心强·注：目前指第二次调查时间，即2006年8月。(2)三个电灌站的经营情况三个电灌站分别建造于1978年、1979年和1978年，由原公社和村集体投资、村民出义务工建造，由原灌溉面积分别500亩、295亩和350亩。建造后改变了村里的灌溉条件，服务于农业生产，发挥着重要的作用。A站的灌溉面积最大，抽水距离较远，虽然有一段地下管道输送水，但是由于有一大块农田没有田闻渠系，需要顺着地势高低漫灌过去。这块地距水源较远，面积也不小，输水的动力显然不够，需要利用中途的塘坝进行二次翻水，因此比其他两个站增加动力和人力。A站自购买后的具体运行数据见表3．12。表3．10A站历年经营情况灌溉应收水实收水用电量放永员灌溉渠道清添置被偷净收益“：§年份面积费人工费次数理费盗和坏损粉。(亩)，(万元)，，《万元)(万度)。。f7E)ⅢⅢ(次L，，(元)。。设备(元)。，(元)墨19995002．752．311．724300133500，859020004922．712．121．45350013260035005950200l4342．52】．852．044500152500480245020024122．391．792．125900152800600．30020033582．081．421．974560182600930．216020043652．1l1．382．025750172200380一3000，茸。(2)放水员的工资由按实际20刃工计算·(3)数据来源于作者调查整理所得·由于购买者放弃A站，村委会只好另外找人“委托承包”A站，2005年用电量为2．5万度，比电灌站拍卖期间平均耗电量增加25％，水费收取率为54％，比承包期间的平均收取率低20％。相对于A站而言，B站的农田相对较集中，渠道比较短，且有一段为村委组织修建的水泥输水管道(因为原渠道横跨自然村，有安全隐患)，灌溉面积虽然也在逐步减少，但是减少的幅度基本小于A站灌溉区域。而且购买者头脑灵活，口才好，人也比较“狠”，因此水费收取率比原A站购买者高出10～20％。电灌站正好在村边，设备被偷盗的机率小，因此，B站经营状况基本良好。以2005年为例，灌溉电费支出为3150元，人工费支出为10ln第三章我国“小农水”治理制度演进分析1500元，渠道清理费为1300元，设备维修1450元，收取的水费为13680元，获取毛利6280元。因为灌溉面积缩水问题，每年购买者向村委会索要相应补贴，不过也只有数百元。C站处于村的最右边，灌溉的农田地势高低不平，输水的渠道比较长，而且由于村处于镇的西北角落，一些村民的不良风气让人头疼，因此C站始终没有人“购买”。最后由村委会确定的“委托承包”者走南闯北，经济头脑灵活、塌实肯干，在村里的威信尚可，村委会主任总结该站的经营情况为：“c站在他的管理下相比A站和B站是最省心的，但最不省钱”。以2005年为例：灌溉电费支出为5320元，委托承包费4000元，放水员工资2500元，渠道清理费为3344元，设备维修2800元，收取的水费为8259元，村委会累计投入9818元。三个电灌站管辖范围之内(该村有若干个自然村组成)，B站管辖地段的村风相对较好，因此收取率较高。A站和C站管辖地段有若干素质不高的村民，阻碍水费的收取，因此收取率没有B站的高。由于C站属于“委托承包”，收取水费的责任心和驱动力较弱，因此，水费的收取率较其他两个工程的收取率低。2005年A站的管理模式改变，产权恢复集体所有后水费收取率马上下降。水费具体收取情况见表3．13。表3．11年水费收取率比较麟；鬟爨黟◇霹戮乏黧黧霪瑟④鬻溱浚粼篱燃※熏@％燃援滋浚繁懋灞鹾缓鬟溅黼2003年水费收取率(％)68．2672．1353．12，2004年水费收取率(％)65．479．9355．57／2005年水费收取率(％)54．3877．4。49．15A站该年运营主体变更注：这里的所取的基数是总灌溉面积去除种植物变更后的面积·资料来源；作者调查整理。(3)本案例小结本案例中的三个电灌站产权改制后遭遇不同的困境和阻碍，这些问题可以归结为：①工程特点。a工程计量设施缺乏。由于缺乏闸门、田问计量措施，节约用水只能电灌站的购买者和放水者尽量控制抽水频率和不断巡水来保证。该地区农民尚未有节水意识，水短缺意识淡薄，节水靠设施经营者的电力耗费量来控制，这倒是一种节水的权宜制衡机制，不过节水压力放在若干个人的肩膀上，节水强度较大，效果不明显。b工程的具体构造不一。虽然该案例中三项工程均为从江河中抽水的电力提灌站，但是每个电灌站拥有的渠道结构、分布、长短以及灌溉区域的地势高低和农田的集中度直接影响着工程运行支出和效果。村民对本土的知识了解程度优于村镇干部，因此工程条件差的c站一直没有人承包，而原生产队长囿于情面，在村镇干部动员下“购买”了工程条件相对较差B站。②经济影响因素．由于该地区的经济比较发达，距相邻城市20～40公里，交通便利。村民的经济意识比较强，种地的机会成本较高，抛荒农田所占比例不断扩大。该村的种植102n博士学位论文结构调整比较频繁，一些农田种上了诸如蔬菜、葡萄、瓜果等经济作物，另外一些农田被开垦为塘坝搞养殖业。而购买电灌站的收入仅为灌溉农田收取的水费，灌溉面积的不断减少导致工程运行效益递减。虽然合同的第六款第一条规定村委会确保灌溉面积不变，在灌溉服务面积内的经济作物所占田地均应交纳灌溉费用，但村民所种经济作物很少用到电灌站输送之水，自然不愿意交纳水费，村委会对此毫无办法。对于这部分损失，电灌站买卖双方博弈的结果取决于购买方讨价还价的能力，如果能坚持向村委会索要，获得的补偿金额就相对多一些，但远远不能弥补灌溉面积缩减造成的收益损失。③社会入文方面的影响因素。电灌站购买方做不到如电灌站购买合同上标明的那样在落谷前预收50％水费，而需要在农忙后由经营者挨家挨户收取，有些不好对付的只能在过年前再三上门收取。经营者对这种上门讨债的方式收取水费想不通，认为这样象乞讨，面子上过不去，因此，购买A站的原队长放弃经营也有这种自尊心受挫的气馁原因，工作方式的落差使他接受不了这种讨要水费的方式，觉得自己“丢了面子”，有些水费碍于面子没有继续索回。由于一些村民发现拍卖经营后好像购买者挣到了钱，于是心里不平衡，认为经营者仅劳作一季轻轻送送赚到几千元钱岂不是太容易，于是这种嫉妒心理表现为赖交、少交水费。这种坏现象很快得到传播，那些已交钱的人认为吃亏了，第二年也加入了赖账行列，增加了水费收取难度。不仅如此，放水中还出现用水者对经营者的刁难、不合作甚至破坏现象，好像以此可以来慰籍自己羡富的不平衡心理。总之，用水户没有主动配合经营者工作的意识和行为。这种现象也说明用水者之间的和谐度、用水者与经营者之问的配合程度会直接影响工程的运营效果。④气候因素。改制后，电灌站的经营者似乎要“靠天吃饭”，因为多雨意味着可以减少人工灌溉，意味着可以节省电力和人工支出，因此早年和湿润年的用电量差距很大，一般地，早年使用的电量要比湿润年多出50％。湿润年电费用量少，一些人认为就不应该收取正常水费，因此当年水费收取率降低；干旱年增加用电量，但用水者不愿意因此多交纳费用，经营者发现自己遭受损失，会动摇继续经营下去的决心。因此如何来平衡这种气候带来的风险还需要不断摸索，就目前来说，可以将运营年份延长来摊薄这种风险，还可以通过设计一种灌溉用水定价机制来应对气候因素。另外，该地区水量的数量和质量也在慢慢下降，如何化解这种潜在危机也需要重新考虑。⑤经济发达地区如何提高用水者的集体参与性。该镇在这次产权改革中没有充分发动群众，从而导致工程经营者独自面对运营和维护中的一系列困难。由于该地区经济相对发103n第三章我国。小农水”治理制度演迸分析达，农业是兼业，根据问卷调查，82．3％的人认为将精力投入到灌溉系统维护中去“不合算”、“不值得”、“不可能发动得了的”。因此，农村人力资本的缺失和团队协作意识的丧失可能会使苏南的灌溉系统不可持续利用。因此，如何培育群众的团队精神，如何发动群众参与公益事业乃是任重而道远的农村精神文明建设事业。⑥科学知识培训的缺失。三个电灌站经营者都不是原电机操作者。改制后上级部门每年向村委会收取培训费，但迄今为止仅办过一次培训。农田节水灌溉是一门科学，懂得作物的生长习性和耗水规律，可以做到科学节水。但是，关于此类电机的操作、养护以及科学灌溉的培训显然很不够。3．3本章小结我国目前推行的“小农水”产权制度改革虽然取得了一定的成效，但是同时也存在一定困阻。这些阻力不仅来自工程的特性，同时也源自历史进程中“小农水”治理制度演变造成利益相关者之间的矛盾冲突，因此需要沿着历史的轨迹对我国“小农水”治理制度变迁进行考察分析，并对能反映治理现状的产权制度改革进行全面、客观地分析。本章的研究内容及创新点主要为以下几点：(1)本章将利益相关者理论分析动态地放入制度变迁框架，拓展了制度变迁研究思路．将建国后的治理分为三个阶段：计划经济时期的集体化治理阶段、转轨时期的产权逐步放开阶段、市场经济初期的产权多元化治理阶段，并分别论述了三个阶段的治理概况、相关利益者分析以及治理绩效。通过利益相关者理论视角，对建国后“小农水”治理不同时期的利益相关者之间的利益进行历史性分析和评述，指出我国的“小农水”治理要改变强制性变迁为主的局面，需要给工程的使用者完整的利益表达方式和渠道，引导他们以自主管理的方式来参与工程治理。(2)对“小农水”现行治理制度现状进行分析．选择目前在全国范围内推进的“小农水”产权制度改革进行分析，主要内容为改革的缘由、实践成效和改革中的制度冲突：改革的原理是通过产权私有化的激励功能将外部性内在化；改革的主要成效体现在新增“小农水”数量、扩大灌溉面积，提高工程运行效率和提高农村社会资本；针对工程的“有”、“无”两种不同情况分析工程改制的不同形式，这些制度创新引入了激励机制、竞争机制、补偿机制等市场经济活动的基本原则，大大缓解了工程资金缺乏以及管护责任无法落实的局面，说明在一定条件下，“小农水”运营和管理可以采用市场化运作：分析推行“小农水”产权制度改革在非正式制度、正式制度等层面的制度冲突，并用案例证明这些冲突的存在。104n博士学位论文第四章我国“小农水”治理正式制度分析我国农村的制度供给一直处于供给不足的状态，为了发展农村经济、改善农村公共物品的治理状况、提高农民生产生活水平，需要激励或实行制度创新。但制度创新和制度变迁关系到制度间的协调演进，追求单方面的制度安排绩效不能使其长久，新的制度安排绩取决于系统内制度的协调演进程度。正式制度的推进不仅要使正式制度之间的关系相匹配，而且还要与地区的非正式制度相兼容。因此，在推进正式制度变迁时不仅要研究和完善相关正式制度，还要不断改造并完善地区的非正式制度，以达到制度相容共同发展。这种相容性愈强，制度变迁的成本和制度间冲突和摩擦愈小，制度变迁的成功机率就会增大。通过上一章对“小农水”产权制度改革实践的案例可以看出，在推进，实施正式制度变迁时，改革进展得并不是很顺利，在正式制度层面与正式制度层面还存在与推进制度之间的不和谐因素。因此有必要对“小农水”治理的正式制度和非正式制度进行分析，使两者的变迁方向一致，减少制度变迁成本和制度之间的摩擦和冲突，提高“小农水”制度变迁的成功机会以及社会和谐度。4．1制度相容与。小农水”治理制度变迁本节首先对辨析了强制性制度变迁与诱致性制度变迁，然后对制度相容的内涵进行初步界定，并对“小农水”治理制度的相容情况进行总体上的探讨。4．1．1强制性制度变迁中的制度相容分析新制度经济学认为，改革就是通过制度的重新安排来降低交易成本，从而提高资源的配置效率。社会中同时存在的正式制度与非正式制度都会影响资源的配置效率：如果两者目标不一致，发生互相排斥，交易成本减少量就不会如改革者预期那样多或者根本就没有减少甚至会增加。因此我们必须对它们之问的融洽程度进行分析。制度变迁可以分为两种：强制性制度变迁和诱制性制度变迁，前者是由政府运用其法律和行政力自上而下实行的制度变迁，而后者是自下而上的制度变迁【222】。强制性制度变迁以政府命令或者制定法律法规的形式出现和实现，变迁主体是国家，由于国家的规模优势、实施优势和组织成本优势，强制性变迁具有一定的变迁成本优势。但是由于统治者的有限理性，制定制度的专家们不可能全面了解分散在各个地区的自然和社会经济以及人们特性等知识，所以制定出来的政策必然会与非正式制度发生冲突。作为“强制性变迁型”的正式制度的制定者是政治利益集团的代表，体现一定的阶段性，因此制定出来的政策带105n第四章我国“小农水”治理正式制度分析有集团利益政治偏好和自身利益的偏好，这种偏好肯定与民间团体和其他利益集团的偏好结构不同，这种不同就会在推进正式制度变迁时发生矛盾和冲突。与强制性制度变迁相比，诱致性制度变迁具有自发性和缓慢性的特点，诱致性制度变迁产生于制度不均衡引起的获利机会[223]。因为群体对潜在的获利机会自发地进行制度推进，行动团体不断进行试探、博弈、妥协，最后达到制度均衡。均衡的基础是初级行动团体对制度变迁方案的一致认可，因此，诱致性制度变迁虽然时间长，但是利益基础扎实，变迁效果持久。不过诱致性制度变迁会因“学习”或搭便车等行为导致制度供给不足，难以迅速全面地推进并巩固制度交迁成果。不但强制性制度变迁的实现必须通过政府的强制实施，诱致性制度变迁也必须通过政府放松约束才能实现，只有通过中央和地方政府的鼓励、许可或默认，诱致性制度变迁才会产生并成功1"224J12搠。因此，政府不仅能够推动强制性制度变迁，而且在诱致性制度变迁中能够起到创造变迁氛围和引导作用。由于正式制度具有意识形态刚性，虽然能够明确制定者的意图，但是其制定和推行具有一定的滞后效应，并且不能随着现实的变化性不停进行调适，不免在推进中因为制定与实旎环境的差异带来冲突和摩擦，同时由于制度刚性不能适时调整，无形中增加了强制性制度变迁的难度，制度变迁不能达到既定目标。非正式制度是出现在多人囚徒困境重复博弈中的自我实麓合约。在这些博弈中，对未来制裁的威胁有助于减轻机会主义行为。非正式制度的作用主要在于降低交易成本，在没有合法契约的强制实施机制的情况下(缺乏正式制度)，有利于形成远距离交易。交易商之间形成了共同的行为模式，一旦违反，就会遭受集体惩罚。另外，在高度发达的商业体系内，在正式法律完备的条件下，非正式制度依然发挥着重要的作用。为了配合正式制度的推进目的——降低交易的不确定性并减少交易成本，非正式制度的发展方向应该与正式制度保持一致，增加交易双方的“稳定预期”，从而更好地推进改革进行。改革是为了达到一定目的而推行正式制度，属于强制性制度变迁。而我国农村地区存在丰富的非正式制度，存续几千年的文化、风俗、礼仪、规范和人际关系，还在控制着个体的思想和行为。在全国范围内开展的改革，无论是将权力推向民间还是市场，其模式带有强制性植入意图，它不是全国范围内自发形成的结果。如果没有考虑或忽略这些发挥作用的非正式制度因素，改革不能达到理想效果。因此，为了提高其变迁的成功率，需要同时将正式制度和非正式制度放入制度变迁环境，使其发展方向保持一致，达到和谐并共同发展。本文将制度相容界定为：发生强制性n博士学位论文超◆剑【⋯～二匝⋯一Ⅱ⋯⋯1{臼槠性O{n第四章我国。小农水”治理正式制度分析间(t)图4．2制度变迁中的制度相容与社会发展从图中可以看出，非正式制度变迁滞后于正式制度，但如果两者变迁方向努力保持一致，即正式制度与非正式制度保持融洽和契合，制度变迁的成本降低，制定绩效提高，社会得到可持续发展。4．1．2“小农水”强制性制度变迁中的制度相容由上一节分析可知，强制性制度变迁与地区非正式制度变迁之间的协调演进有助于强制性制度变迁的成功和持久性。相应地，如果我国“小农水”治理制度和治理模式发生调整，要注意并研究制度相容问题。如果制度之间发生排斥，会阻碍治理的进行并摧毁改革的成果：如果两者之间关系互补和互相促进，则会降低制度之问摩擦和减少制度变迁成本，从而加快改革的进程和巩固改革的成果。由于诱致性制度交迁最大的特点就在于它的自发性，是一种“民问活动”，具有认可度高、制度变迁成本低、持久性长的特点。因此，为了提高“小农水”治理制度创新效果，政府要尊重群众的首创精神，鼓励农民实行诱致性制度创新；诱致性制度变迁产生后，政府要利用宣传、资助、协助等手段对这些创新进行巩固；针对诱致性制度变迁的不稳定性，政府要继续鼓励并支持农民在此基础上的进一步创新；当发展到一定阶段，国家再介入到更完整的制度供给过程中，把成功的实践经验上升为法律并进行推广，及时从法律上处理好“小农水”的统一性和多样性问题。从上一章的分析看出，我国的“小农水”产权制度改革是在一些地区诱致性产权制度变迁成功后推进的强制性制度变迁。改革纠正工程产权主体缺位的问题，将工程部分或全部产权、运营和维护的职责明确转移给农民团体和个人，同时把水费收取作为职责转移的回报，因此“小农水”产权制度改革取得了一定成效。但是由于由点到面推广的“小农水”产权制度改革属于强制性制度变迁，不断地与相关正式制度以及地区的非正式制度发生冲突和摩擦，比如“小农水”市场化运营时，设计上的排他性成为事实上的不能排他(无法收全水费)，市场化进程受阻或不畅。这些阻碍和矛盾激化服务主体和被服务者之间的矛n博士学位论文盾，产权制度改革进程受阻。我国是一个有着深厚的文化积淀的国家，传统上是一个伦理社会，缺乏契约传统，伦理文化因素渗透到在社会生活的各个方面，在社会生活中起着十分重要的作用。当处于封闭状态时，其非正式制度和各种正式制度形成了一个自恰的整体。但是中国二十多年来，伴随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，大量的正式制度被移植，在外来制度的冲击下，原有的自恰状态被打破。那么我国原有的非正式制度和大量移植来的正式制度之间的不相容状态必然会造成正式制度的执行效果。因此在实行经济方面的改革同时必须重视文化、伦理、意识形态等非正式制度在社会发展中的作用。在强制性制度变迁情境下，要达到制度相容，必须首先要对推进相关正式制度与地区的非正式制度进行分析，然后再进行针对性的提升或改造，为推进强制性制度变迁做接纳准备。“小农水”是一项需要合作的系统工程，由于农民之问、农民与集体或政府之间的不合作甚至对立而导致该系统出现治理不善的局面。目前虽然在制度层面上进行了“小农水”产权制度改革等制度创新，但是在实践过程中仍然出现一些非合作、不和谐现象，说明除了不仅要在工程治理制度层面实行制度创新来解决治理问题，还要从其他相关正式制度以及非制度层面找出不合作行为产生的原因以及相应的解决措施。4．2基于制度相容视角的“小农水”治理正式制度分析我国的一些制度设计本身没有考虑实施机制问题，不少部门只考虑制度的建立，但很少考虑制度的实施或效率。从全面研究的内容可以看出，我国“小农水”推进强制性治理制度时，同样重视制度的设置，忽视了与此相配套的制度以及制度实施机制的建立。因此有必要对相关制度进行研究，减少制度间摩擦，提高制度相容程度。本节的主要内容就是在制度相容理念下研究“小农水”治理的相关正式制度。4．2．1“小农水”相关正式制度识别首先通过工程供水利润模型来识别相关正式制度。工程供水利润．rl的确定公式为：．rl2pq。cq-T(4．1)其中：P为水价，与气候、灌溉效率以及公平性有关；q为水量，与水权、气候和管理效率有关；c为单位变动成本，包括工程营运成本和维护成本，它与管理效率和渠道的硬化程度有关；T为工程的规划设计、建设成本，它是常量，与水量没有关系，是一种(固定)沉没成本，与工程发动效率和规划、设计、建设效率有关。从式(4．1)可以看出，工程供水的总利润与水价、水量和工程的固定(沉没成本)和l(19n第四章我国。小农水”治理正式制度分析变量成本有关。式(4．1)对q求导得式(4．2)婴：(P—c)(4．2‘)_=【一cJL斗·，dg通过式(4．2)可以看出，工程供水的边际利润与水价和供水变量成本有关，只要固定成本落实，只要边际水价大于边际供水成本，工程的可持续性就可以得到进一步保证。从正式制度层面讲看，根据式(4．1)和式(4．2)，工程供水的利润．r／与水价p和用水量q有关，用水量q又与水权制度有着较大联系，因此，水价和水权制度是“小农水”治理的相关正式制度。如果固定成本T没有落实，也就失去进一步探讨提高工程治理绩效的意义，而农村税费改革主要的内容之——“一事一议”中所“议”之“事”就是农田水利等公共设施的建设投入，农村税费改革也是“小农水”相关正式制度之一。因此本文认为“小农水”治理相关的正式制度为水权制度、水价制度和农村税费改革。4．2．2水权制度与农业水权的界定、分配和转让由于农田水利工程的运行首先表现为农业水权的配置问题，因此水权在水利工程管理中具有举足轻重的影响。目前“小农水”产权制度改革已经取得一定成效，但水利工程产权制度改革不是孤立的事情，其成败与水权有较大的联系，目前对两者关系的研究较少。由于我国的现行水务中水利工程一直优先用水，有些学者认为水利工程产权包括了水权，[227][2281混淆了两者概念和内涵。因此，有必要厘清水权与水利工程产权之间的关系，为我国“小农水”治理制度创新指明方向。4．2．2．1水权与水利工程产权定义水权理论是产权理论在水资源领域的凝练和体现，但是水权和普通意义上的产权之间有联系和差别，具体见表4．1。水权的定义随着研究的深入，其内涵不断扩大，至今没有统一。本文采用的定义为：水权是水资源稀缺条件下人们对有关水资源的权利的总和(包括自己或他人受益或受损的权利)，其最终可归结为水资源的所有权、经营权和使用权。[2291水权制度是在水资源管理的发展过程中，随着用水需求不断增加和用水竞争的日趋激烈而逐步完善形成的一种规范的水资源法制化管理模式，是一种与市场经济体制相适应的水管理机制，其核心是产权明晰。水权是建立水市场的基础，市场化是水交易的形式，水权则是水交易的基础。水权、市场化、水交易三者互为条件，缺一不可。110n博士学位论文表4．1普通意义的产权与水权的关系琵缀震震鬻溺聪缀戮缝戮潮戮麓鬃缓戮戮缀缓麓溺戮戮鬻黝朗形式上是人对物的关系，实质上都是产权主体之间的关系：都有明确的存续区间，可联系依约定的期限行使权利；都以追求使用价值为目的，遵循科斯定理。差别专有性和排他性：可完全转让。非专有性：所有权和使用权可分割；一定程度的转让。产生差别的原因水资源流动的自然属性；兼具公有性和私有性。资料来源：张平，南水北调受水区水资源优化配置研究[D】．河海大学2006年3月．我国《宪法》第九条规定：矿藏、水流⋯⋯等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。2002年修订的《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”这意味着我国的水资源所有权属于国家，进入市场进行交换的只能是所有权派生出来的使用权、处分权等不完全权属。水利工程产权是指对大坝、水库、输(引、提)水设施等水利工程拥有占有、使用、收益、处分的权利。我国对水利工程实行“谁投资、谁拥有”的政策，即根据投资来源来划分产权。依据《水利产业政策》和《企业国有资产监督管理暂行条例》，骨干水利工程产权归国有，地方国有资产监督管理机构是骨干水利工程的所有者，配套工程归农民，农村集体经济组织或用水者组织成为配套工程的所有者。由于我国水价偏低，造成水利行业机制不活，造血功能低下，发展后劲严重不足。部分水利工程管理单位入不敷出，难以为继。上个世纪八十年代起，水利行业就积极进行探索改革——大搞综合经营，为以后的工程改革奠定了基础。但是这些局部效率的改善却对外部环境造成了负面影响，如工程引水、大功率水泵抽水、深井汲水等多种手段所形成的用水重负，使地表地下水之间、村落间、区间乃至产业间将会引起冲突和矛盾．因此，在水利工程产权制度改革中，不能忽略水权问题，不能因为行使水利工程产权而侵害了他人的水权。4．2．2．2水权与水利工程产权联系水利工程产权和水权有相似之处，都是指关于具体客体的一组权利，前者的客体是水利工程，后者的客体是指水资源，水资源和水利工程兼具公共性和经济性，都是公共资源，因此其产权不可避免地具有外部性。在四种情况下，水利工程产权拥有者在用水时，不需考虑水权：①如果水利工程产权属于国家，根据我国《水法》规定，水资源属于国家所有，因此工程用水时，不必考虑水权；②在农村集体经济组织对水塘、水库拥有产权的情况下，按照《水法》第三条规定，集体经济组织对该水塘、水库中的水有权使用。因此农村集体经济组织对水塘、水库的水11ln第四章我国“小农水”治理正式制度分析具有水权。③如果水用于少量灌溉、人畜饮用或防洪等维持生命时，无需考虑水权。④如果工程是农民自己收集雨水进行灌溉或饮用的塘坝、水窖，在用水时不需考虑水权。除此情况下，拥有者如果要占有、使用、收益、处分其工程内的水，必须取得水权后才可行使，即按《水法》及《取水许可制度实施办法》的规定，需要申办取水许可证，根据使用量交纳费用。这种情况下，水权和水利工程产权两者互相依赖。缺乏水权，水利工程失去存在的意义和作用，同样，水利工程的设计、分水口的选取以及工程的运行体现着水权，因此如果缺乏水利工程，水权将无法行使到具体权益人手中。水利工程运营中对水权的行使要有监控。如果不能阻止和惩罚他人使用水利工程，意味着水权的外部性增加，不能保证自身水权行使的公平和公正；如果对内部用户错误或过量使用水权不能惩罚的话，无法给其它用户造成警戒，最终导致水权使用的无序状态和水费收取的困难。另外，如果水权不能转让，则无法激励用户节水。因此，水权和水利工程产权必须要界定清晰、合理，明晰产权的目的是防止过度耗用，实现水资源利用和水利工程建、管、用的可持续发展。水利工程使用节水和计量装置，会促使水权的正确使用和转让、提高水费的收取率，从而促使水利工程建、管、用良性循环。水权的行使一般来讲需要借助于水利工程才能实现，比如渠道引水、水库放水或水电工程水力发电。可以这么认为，如果水利工程能做到有效排他，相应的水权也就能做到有效排他。但是一些水权比如生态环境水权就不需要借助水利工程就能行使。水权和水利工程产权之间的关系如图4．3所示。图中阴影部分表示在某种情况下水权和水利工程产权的重合，这也意味着拥有水利工程产权就能拥有水资源使用权。从该国可以看出水权和水利工程产权是不同的概念，但是两者又具有较强的联系，因此工程产权的变动一定要考虑该变动是否影响当地或上下游、左右岸拥有的水权，必须将相应的水权变动纳入工程的产权制度变动，全方位、系统地权衡整体利益。行使产权结合后行使产权行使产权图4．3水权和水利工程产权关系图112n博士学位论文4．2．2．3水权与水利工程产权区别水权与水利工程产权之间的区别主要体现在以下几点：[230](1)产权的客体不同水利工程与水相互依存，在我国水务中一直对水利工程和水权统一管理，拥有工程就拥有一定的水权，我国对水利工程也一直实行“谁投资、谁拥有”，“谁拥有、谁受益”的政策，水利工程一直在优先使用着水，因此一些人认为水利工程和水权的产权对象(客体)是一致的，其实不然。水权是指水资源中取一定质和量的水的资格和权利，产权的客体是一定的水资源；而水利工程产权是指对水利工程占有、利用、收益或处分的资格和权利，产权的客体是工程，可以在使用中获益。虽然一些工程没有水权也可以用水，但需要明确规定或者默认许可，就一般意义来讲，没有赋予水权，水利工程产权就失去意义。(2)产权的研究目的不同水权是基于水资源短缺的情况下发展起来的，如果水资源丰沛，取水时不会对他人或生态造成影响，水权的行使不受拘束。因此，水权的研究目的在于通过水权的界定、分配、交易等一系列规范的程序，通过市场机制优化配置水资源，以解决水资源利用效率低下、配置低效等问题，缓解水资源短缺的压力。研究水利工程产权制度的主要目的是在一定的社会经济体制下，寻找一种适宜的产权制度结构来保证工程的正常运行，降低资产的经营风险，提高资产的运行效率，达到资产的保值增值。虽然在工程的运行中会与水权发生联系，但两者的最终行使目的是不一致的。(3)产权的价格不同水权的价格表现为水资源价格和水权的交易成本之和，其中水资源价格是取水的机会成本，受到需水结构和数量、供水结构和数量、用水效率和效益等因素的影响，不同的用水户在不同地区的不同时问、使用不同水源的不同量的水，其水资源价格不同。从另一种意义上讲，水权的行使和交换就是把水资源配置到效益高的行业、地区中去，优化水资源的配置。水利工程的产权价格是指重置或重建价格，即原始的建造价扣除折旧的价格根据一定贴现率转换后的现值。水利工程所供应的水的价格体现为工程水价，目的是为了通过这个价格收回建设和运营成本。(4)受监管程度不同水资源关系到国民的生产生活，我国的水市场不是一个完全意义上的市场，而是一个n第四章我国“小农水”治理正式制度分析“准市场”，因此水资源价格不能完全由市场自由定价。政府需要对水权交易主体进行资格审查，对水权的分配和交易行为进行管制和监控，同时，不断完善水权交易法制法规，进一步规范交易主体行为和过程。随着我国水管单位体制改革的深入进行，政府水行政主管部门不再是水利工程的直接投资者和经营者，转而成为制订标准和监督管理的调控者。在水利工程的建设中，实施公开招投标制度，引进民间资本和外资进行建设。水利工程的管理更是进行了大刀阔斧地改革，政府不再是工程的管理者和运营者，只是法规的制定者和公共利益的协调者，工程运营逐步市场化和正规化。(5)受外界环境影响程度不同水权可能根据供水条件在年度和季节上不断变化，并且同时受到自然环境条件的制约。因此，水权交易的价格、数量的不断变化，水权的分配和行使比较复杂。国外成功地运用水银行和水权期货减少水权交易成本和风险，我国对水权的保险机制、初始分配机制以及定价机制还在不断研究和探讨中。相对而言，水利工程产权受外界环境影响要小，只要不是太大的突发性、毁灭性的自然灾害，工程受环境、气候、季节等因素影响不是很大，但产权中的使用和收益会随着水权的变化而发生相应改变。4．2．2．4水权对“小农水”产权制度改革的影响分析如前分析，“小农水”产权制度改革是将工程的产权束进行有效分离和转移，利用产权带来的经济激励功能来刺激产权拥有者的积极性。但是，由于水利工程产权与水权之间千丝万缕的联系，“小农水”产权制度改革必须将水权纳入考虑范围，辅之以水权制度的配套改革，为产权制度改革扫除障碍。由于水权是产权在水资源流域的体现，即产权的功能也体现到水权上。水权对“小农水”治理的影响主要表现在农业用水量的获得、使用和转移上：水量的获得属于农业水权的初始分配，主要通过水权初始分配和水权的交换等途径获得；水权的使用体现在水利工程的有效治理；农业水权的转移体现在水权交易上，如果水权可以自由、有效转让，则由于农田水利工程运行效率提高产生的水剩余将会得到补偿，进一步刺激工程用水效率和用水意识的提高，同时还能促进农业向耗水少效益高的方向发展，因此，水权制度的完善将促进“小农水”产权制度改革等系列治理制度创新的成功。4．2．2．5农业水权的界定和分配由于自身行业特点和我国特殊国情决定了我国的农业用水有以下一些特点∞1】：①农用水具有很强的季节性，农用水的使用时间依赖于当地的农作物的种植结构、灌溉制度和自114n博士学位论文然气候条件，表现为用水相对集中，如农业用水在这一时期得不到保障，农民半年的辛劳将付之东流，因此这一时期的农用水又称“救命水”。②用水量与自然气候条件有关，由于自然降水量年际变化大，具有一定的不确定性，表现为用水量的随机性大等特点，特别表现出“水多少用、水少多用”的一种“逆消费”特点，导致农业灌溉取水量也相应地具有随机性。一般地，在丰水年份，河流、水库和湖泊来水量较大，农业灌溉需水量反而减小；而在枯水年，河流，水库和湖泊来水量小，但由于降水量较小，农业灌溉需水量反而大，这就是农业用水的“水多少用、水少多用”的“逆消费”特点。③管理难度大，成本高。截至2005年我国乡村总户数为2．52亿，构成我国数量庞大的灌溉用水户群体。由于各地的灌溉条件和灌溉制度、耕作制度差异大，要对他们的用水进行管理，不仅需要庞大的人力，还需要支付高昂的物质成本。④目前采用的多为大田漫灌的用水形式，这也是地下水、地表水的重要补给形式，其渗透、蒸发和蒸腾对水循环有重要的作用。⑤用水效率低下。由于我国农田水利工程治理不善，工程输配水造成水资源损失，另外，用水观念的落后也是造成水资源利用效率低下的原因。⑥农业用水被其他用水侵占。由于我国水权市场建设的不完善，农业是弱势产业，农民成为弱势群体，在水资源的初始分配上不能充分表达自己的利益，农业水权遭到侵占却得不到有效补偿。农业水权是水权在农业领域具体体现，是一种初始水权，国家根据国民经济发展，结合流域水资源的情况分配给农业用水权利。农业水权的形成或产生有历史因素、自然因素和生产因素。如过去多年以前最先引水的，就成为历史遗留的水权，居住在水源边的，首先使用了水面就获得了部分水权，以及生产的实际开发取得的合理用水水权等。田2】清晰界定和分配农业水权是为了保障农民的灌溉用水权，并促使其节约用水，然后把节约下来的水资源使用权通过水权市场转让获得收益，从而实现节约用水和水资源优化配置。因此，为了确保“小农水”的可持续利用，提高农业用水效率，必须明确界定和分配农业水权。不同“小农水”的水权界定、分配和使用各不相同，主要分下面几种情形：(1)所有权属于集体的水塘、水库。根据新《水法》第三条规定：“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”第七条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外”。这些规定表示农村集体建造并拥有所有权的水塘、水库之水的所有权和分配权属于集体。(2)所有权属于私有的塘坝、水库或水窖等面上工程的“小农水”。虽然水法没有规定谁是私人所有的“小农水”之水的主体，但是《水法》第二十五条明确说明：“农村集n第四章我国“小农水”治理正式制度分析体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的，按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则，对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。”而根据“小农水”的定义，私人拥有的农田水利工程规模都比较小，并用于少量灌溉的水，因此，私人所有的“小农水”之水应该属于私人所有和使用。(3)地下水抽取设施。由于水的流动性，没有办法对地下之水进行固化和分配。因此，不管工程的产权属于私人、私人群体或者集体，所抽取的地下水的所有权和分配权属于所在地区的集体或政府，需要通过统一规划并且缴纳水资源费才能使用。(3)通过国家所有的大中型水利工程取水的“小农水”．国家所有的这些工程水权属于国家所有，水权需要根据一定的准则分配给各个地区的各个产业，在水权的分配中，要充分考虑到农业水权和农民利益，在尊重历史惯例和保障农业生产和农民权益的基础上配置给农民适当水权。农业水权的界定首先应该体现水资源规划上，而农田水利工程的规划管理应该与相应地区的水资源规划保持很好的衔接。但自从1981年水利部颁布了86号文《农田水利工程建设和管理暂行规定》后，一直没有进行修订过。目前中央以宏观指导的形式要求各地编制地区农田水利规划，是对目前管理松散的农村水利工程和农业水权进行有效管理的一次契机。但是，根据《小型农田水利工程建设规划(2006--2015年)编制提纲》和一些编制的地区小型农田水利规划，对农业水权的具体界定、使用和交换等内容却没有涉及，仅仅是就工程而论工程，没有将工程和水权这两个重要的概念放入到一起对各地区进行政策性指导，说明对农业水权的重视程度不够，因此，今后还需加强对农业水权的界定和分配的研究和实践。为了更好地分配和使用农业水权，首先要根据规划水量和实际水量来计算分配总量，然后根据实际灌溉面积和灌溉品种水量，改变了过去“以需定供”的水资源供应不足的紧张、无序局面，促进农业生产的有序进行，减少不必要的水事纠纷，增加农民之间的融洽关系。4．2．2．6农业水权的转让随着人口的增加和人们生活水平的提高，城镇的生活用水急剧增加，同时非农产业的飞速发展对水的需求量也与日俱增，两者的夹击必然导致农业用水量的减少。为了抢夺水资源，人们往往是首先将上游水源拦截，将水库、江河之水供给城市和非农产业，这样同一区域的水资源被大量抽取给城市和非农产业，而农民是弱势群体，没有渠道和权利可以去争水，只能“听天由命”。116n博士学位论文鉴于农业生产的利润率低于一般工业和服务业，如果农业水权得到很好的界定和分配，农民通过水权的二次分配将部分农业水权转让给非农行业，换取资金用于发展农业和节水灌溉等，形成一种多赢的良好局面。水权制度是实行水资源所有权与使用权分离、水资源有偿使用和转让的制度，这种制度优化配置了水资源，提高了水资源的利用效率，满足了经济社会发展对水的需求。借助水市场的水权交易，使水可以通过市场价格反映真实的价值和供需关系，通过市场流动到效益高的地区或产业，促进稀缺资源实现价值的最大化，因此，水市场是实现水资源优化配置利益的理想场所。美国、澳大利亚、墨西哥等国家水市场运作的实际经验证明，面对有限的供水能力和日益突出的水需求，良好的政策支持、合理的水市场是重新配置水资源的有效机制。不管是国内国外，农业用水均要占总用水量的70％左右，因此在水权市场上，农用水权的交易占有很大的比重。根据实际情况，农业水权的交易主要集中在农业非农业之间，很少是在农业内部进行交易田”。美国的得克萨斯州，990,6的水权交易是从农业用水转为非农业用水【2331。Hamilton(1989)等指出多余的水的来源之一是灌溉和用水效率的提高，水权可以转让鼓励了节水技术的采用以及用水效率的提高[234]。我国刚刚开始建设水市场，只有局部地区进行了水权的小范围转让。为保障水权正常流转，还需要进一步架构和完善水权和水市场制度。2002年的新《水法》已经被修改和完善，但仍有一些不合理之处。比如，没有科学界定我国水资源的范围，没有科学界定流域管理机构与区域管理机构之间的职责等。《水法》规定：对直接从江河、湖泊或者地下取水的单位征收水资源费；水资源费的征收办法由国务院规定。国务院虽然于2006年颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，但是水资源费在实际征收中存在不规范和违反条例现象。又比如《取水许可制度实施办法》第二十六条和第三十条规定，取水许可证不能转让，转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得。这些制度导致用水约束机制和节水激励机制的缺乏，难以创建水权交易市场。水权和水市场是保障农业水权有偿交换的制度，有偿交换的目的是实现水资源的有效配置，维护社会公平和可持续发展。农业水资源或农户的水资源被人挤占实际是对农业水权的侵犯。由于我国的水权制度和分配尚在研究和初步实践中，分配方案尚没有确定，也就是说农业水权尚没有真正落实到农民手中。如果出现权益受损，农民没办法维护自己的权益争取补偿，也没有权利将自己节省下来的水通过水市场销售。因此，应该尽快制定和n第四章我国。小农水”治理正式制度分析完善水权交易制度，保障农民和农村的利益。汪恕诚指出：“(我国的)水市场并不是一个完全意义上的市场，而只是一个‘准市场7，所以，它不可能离开政府的宏观调控”[235]。我国一方面水资源短缺、一方面水资源利用效率低。当公平和效益发生矛盾时，应该优化配置水资源为先，同时兼顾公平和效率。但是，水资源在人们的生产生活中具有无法替代的作用，水权的交换可能追求经济效益而忽略一些弱势群体权益或生态、社会效益，因此水权的交换和转移要在政府的管理和监督之下进行，利用政府的宏观监控来弥补“市场失灵”。4．2．2．7流域管理促进区域水权协调管理“小农水”治理问题的解决不能仅仅局限于“小”的工程，还需要有“大”的思路，包括小流域服从大流域、个人利益服从集体利益、单个产业服从其它产业协调发展等等，即要从协调和系统的观点出发，寻根溯本，将工程闯题和灌溉闯题结合起来，并把它们的产生和发展应该放在一个系统内分析，在城乡统一、流域协调的背景下，从源头上解决问题。流域是最重要的自然资源之一，是生态存在的最完整单元，又是水环境保护的最佳空间框架。由于流域被行政区划条块分割，而长久以来，考核行政管理的指标都是以本区域为单位的经济、政治等指标，地方利益的最大化必然使同一流域的水资源得不到统一管理，上下游水资源开发缺乏协调性。上游拦蓄抢下游的水资源，对流域取水过度而不顾下游的用水权益，现实也没有约束上游的用水行为和水量，而下游抽取过量的水抢夺上游拦蓄水库中的水，上下游之间为了达到自己利益的最大化抢夺有限的水资源，最后造成流域用水紧张，生态环境恶劣，生活窘迫，生产停顿等后果。中下游作为流域的弱势群体用水权益受到到侵犯却无法争取到任何赔偿。如此恶性循环，最终造成作为“公地”的流域整体利益受到损害。由于水的流动性和地下水与地表水之间的相互依赖性，流域管理是有效的水管理方式。如果把水资源确认给某地区所有，特别是把流域的水资源确认给上游，下游从上游水库引水时，非支付“水权转让费”而不得取水，必然导致处处筑坝，航行防汛受到影响，生态环境遭到破坏，水权纷争也会日益加剧，影响社会的稳定。因此，流域统一管理显得非常重要。流域管理机构是降低水权管理组织成本、将外部性内在化的有效途径。流域统一管理的作用在于打破地方势力割据的水资源现状，建立统一的利益制衡机制，将农村水和城市水、上游水和下游水作为一个整体进行统筹安排。流域管理机构作为一个具有公共行政权n博士学位论文利的流域机构，对流域的水土保持、水质保护和水资源开发起到统筹安排的作用。这种流域管理机构对所做工作有一定的前瞻性，本着流域的可持续发展为目的，做好流域规划，然后再根据实际情况作修正。流域机构对工作有直接行政指导的权限，在处理流域公共事务时具有较高的权威性和领导力，这样才能在流域的统一管理中真正起到作用。在水资源的配置中，流域机构应该起到督察和监控的作用，保证水权的合理配置，保障流域下游、农民等弱势群体的权益。虽然2002年颁布并实施的新《水法》突出了水资源的统一管理，尤其是明确了流域机构在水资源统一管理中的地位和作用，但是我国众多的小河流甚至于大河流对于农业水权的管理仍然很薄弱，无法明确界定微观灌溉主体的水权，使水权制度不能在宏观上起到控制用水总量的作用，在微观上也不能起到激励节约用水，提高用水效率的作用。因此，必须在农民、政府和流域之间建立合作机制，实行农业规模化、节水化生产，建立规范的水，权水市场制度，以及在流域统一管理和灌溉制度上实行创新，来应对目前的灌溉用水问题，力求达到流域、产业、用水户之间的和谐用水局面。4．2．3农业水价制度与“小农水”治理研究良好的农业灌溉用水定价机制不仅是水权制度完善的重要环节，也是农田水利正常运营的制度保证，但是由于农业经济效益较低，国家为了粮食安全，对农业用水一直采用低价制度。具体见表4．2和图4．4。表4．21994．2001年全国百家水管理单位供水表(元，m3)戮鬻戮鬻震戮缀鬻凌麟鬟溯骥矧赋麓缓㈣獭鳓19940．01630．0826O．016819950．022l0．08470．100719960．02730．09640．121l19970．0295O．14760．137319980．0323O．1519O，150919990．03320．16760．193520000．03490．17170．203720010．03610．22840．2395数据来源：2002年国家计划委员会、水利部全国百家水管单位水价调研报告。从图4．4中可以看出，我国的生活用水和工业用水的价格随着年份交替增长，体现水资源的稀缺性，但是农业水价上涨幅度微小，不能准确反映水资源的稀缺状态。从目前运行情况来看，这种照顾性的低价用水导致了农用水资源配置效率低下，造成农用水资源的巨大浪费。因此需要根据实际情况重新设计农业灌溉水价的定价和征收机制。119n第四章我屋。小农水”治理正式制度分析图4．4我国三种水价的时间平滑线散点图4．2．3．1农业水价计算模式：农田两部制水价关于农业水价，国内外学者进行了相关研究。N．Nagaraj(1999)认为农业水价至少需要收回灌溉工程投资的机会成本，另外为了提高水资源的高效利用和可持续性利用，水价应该体现水的稀缺性，因此农业水价需要收回工程的成本[2361。Dinar和Subramanian(1997)认为农业水价的定价方法可以分为定量方法和非定量方法两类瞄7】。定量方法就是根据灌溉水的使用量来确定水价的机制，非定量方法则是以单位产出、单位投入或者单位面积为基础对灌溉用水收费的方法，这种方法易于实施和管理【238Ⅱ2391。EyalBrill、EithanHocbman和DavidZilberman(1997)采用数学模型的方法研究了在水供给减少的情况下，水机构的三种政策选择，即行政性定额分配下的平均成本定价、分层定价(blockratepricing)和可交易的水权制度[240l。Haggard和Webb(1996)认为充分的补偿机制是改革的重要组成部分[241I。Postel(1999)在谈到水行业改革中的补偿问题时说：“提高水价可能是一种具有政治风险的行为”，“如果水费只是上缴国库，而不是用来维修特定的工程体系，提高水价并不能得到更好的服务，农场主不会支持这样的改革。很多研究表明，只要供水更加稳定，服务全面改善，农场主可以并且愿意为用水付更多的钱”[2421。Bromley(1989)认为必须将灌溉系统等实物基础设施(干渠、控制性建筑物、渠系)和灌溉系统中流动的水同时作为更大考虑范围中的一部分内容来研究水资源的相关定价模式[2431。田圃德和张春玲(2003)分析了目前中国农业水价的现状、农民对水费的承受力、农业用水价格调整的可能性、农业水费征收、管理和使用状况以及存在的一些问题，并得出了准确核定供水成本、合理确定用水价格、改善用水计量设施、实施合同供水及农民用水协会等民主管理是农业水价改革的重点这一结论[2441。姜文来(2003)回顾了中国农业水价的演变历程，对中国农业水价政策难以落实的原因进行了剖析，探讨了农业水价改革面临的困境，指出农业水价要置于社会经济环境的大背景条件下，充分利用WTO规则，提高农产品的国120n博士学位论文际竞争力12451。关于农业水价的构成，主要有“累进水价论”和“综合水价论”两类观点，前者认为农业水价应实行累迸永价，即在灌溉定额内的农业用水，按成本收回原则定价，以确保农业生产的基本用水和供水企业的保本经营，对超过定额的用水，加收水资源费及供水利润，当用水总量超过水资源的承载能力时，水价中应包含环境成本，为促使水资源向高收益方向移动，还应考虑水资源使用的机会成本12461，后者认为，农业水价应实行综合水价，其基本内容为最高限价下的用水户协会协商定价加上水价风险补偿金【2471，龚真军认为目前水价处于区域性稳定，价格调整空间较小，因此要合理核定农户的最终水价，突破区域性稳态水价脚引。李可(2004)对河南广利灌区上中下游的六户农民进行了测算，得出水费占农民粮食产出的2．6％-6．6％，他认为目前用水户对水费具有承受空间[2491。郭善民、王荣(2004)通过对江苏省皂河灌区126户样本农户的调查，分析农业水价政策的效果。他们研究发现，水价改革既不鼓励供水单位减少水的供给，也不鼓励农民采取更节水的灌溉技术，供水与用水行为对价格信号的反应都比较弱，因此目前条件下，农业水价政策改革并不能降低水的消耗。提高水价增加了供水单位的收益，但却降低了农民的福利水平，因此要建立水价机制与用水行为的直接联系，水价改革与其他制度的配套改革同时进行1250]。薛莉(2005)认为应该按照水利工程供水成本的核算办法核定水价，并以成本核算为基础，采取分步到位的办法，逐步理顺农业水价秩序和建立农民结算水价制度【2511。杜威漩(2005)认为农业水价应该包括三块：大中型水利工程缴纳的水资源费、大中型水利工程供水成本以及用水者协会管理成本[2521。葛颜祥(2003)设计了农业水期权模型，用来降低农户水资源使用过程中的自然风险和市场风险，增加农户参与水权交易的灵活性[z311。上述的研究结论都是从不同地域和不同角度论述了农业水价的定价问题，这些研究主要集中在对目前水价问题以及宏观层面的灌溉用水定价机制的讨论，结论的可操作性和实用性还欠妥，因此需要设计一种实用性更强的定价机制，达到既具有科学性，又具有可操作性要求。由于①农业来水和用水的不确定性；②工程运行机制的不同；③不同地区农民对水价的承受力不同，因此农业水价在各地没有固定的确定标准，主要分为按亩数结算和按实际水量结算。假如水费简单按照每亩固定价格核算，干旱对于盈亏自负的工程运营者来说增加工程运行成本。连年干旱可能迫使他们放弃经营；假如按照实际水量结算水费，如果天气湿润，用水者不用或者用水较少，工程的运营者可能无法收回工程的维护成本，用水者协会收不回管理成本，建设者无法收回工程的投资。n第四章我国“小农水”治理正式制度分析随着我国经济的发展，农业税费的取消并非意味着也可以取消农业水费。1994年台湾水利协会用水者不用交纳水费，造成心理上、利用行为上、以及水资源和农田水利工程管理上的负面影响：①造成会员与非会员的不公平。②停收水费，会员可以享受权利而不必尽义务，与水利会的关系难以维系，导致水利会业务运作受困扰。③难以控制水量，过度用水不但用水制度崩溃，也造成水资源浪费。④缺水地区要求纳入水利会，水利会无力照顾。⑤农民对政府的依赖性增加，失去责任感，过度要求政府办理公共事宜。⑥按规定享有灌排利益并交纳会费者才享有选举被选举权，由于停征，难以确认身份[2531。LainW-；Fling(2001)认为，停止征收水费可以降低农民负担，但会造成不公平、鼓励搭便车行为、降低会员与农田水利会的认同感和向心力、造成水资源的过渡使用和浪费、更改农田水利会农民自治的属性睇5钔。因此，基于这些经验教训和我国的实际情况，取消农业水费是不明智的。关键是制定价格要合理、公开、公平，并由群众参与制定而认可，降低计收成本。农业用水有自己的价格形成规律，因此需要找出相应的定价标准，它既可以避免效率损失，又可以兼顾公平，并能保证工程可持续运营，其公平性和合理性又会让用水者乐意接受。因此作者认为实行农田两部制水价可以兼顾公平和效率：农业水费F为基本水费P0和计量水费PI之和，基本水费Po为基本水价(po)与受益灌溉面积So的乘积，计量水费Pl为计量水价Pl与用水量q乘积之和，即农业水费F=Po+Pl=poso+pzq。这里的基本水价p0是指工程的折旧13、常规的管理人员工资和必要的日常维护和基本管理费用等与受益面积的比值：基本水价Po一三塑堂堂坐生些茎堂韭塑墅塾墅旦萋釜言蓑垄旦里墼墅塾生墼墅型每年的基本水费Po固定，基本不受水量的多少影响，相当于工程的固定成本回收，这部分的费用政府要给予一定的补贴，补贴的主要内容是计提的折旧和需要专业维修的电机、泵、喷滴灌设备等维护费用。计量水价Pl是指年度供水所发生的单位变量成本，是每年为了将水输送到农户田问所发生的直接费用与总灌溉面积或年灌溉用水量的比值，这些年直接费用为“小农水”引水、提水、抽水到农田的电费、油费、水资源费和突发性费用(除了常规之外的额外费用，比如因天旱临时增加的人工或突发性的修理、维护和经营费用)。”根据‘水利工程供水定价成本监审办法》第十六条规定，1994年3月31日以后群众投工投料形成的固定资产，其折旧不计入农业供水定价成本。我国大多数农田水利工程都是20世纪六七十年代建造，因此这里需要计提折旧的工程是指1994年后国家或集体投入建设或静建的工程和增添设施。122n博士学位论文计量水价p-=攀霪徽=堑塑二皇萼暑壶|||誊等案呈幽农田两部制水价与普通两部制水价的区别在于；①普通两部制水价将折旧分为两块，分比例计入基本水费和计量水费；而农田两部制水价将折旧全部计入基本水费，这样做的目的是利于基本水费计算和计收，也有剩于政府补贴的计算。②普通两部制水价将每年的修理费均分后分别按比例计入基本水费和计量水费；而实际中可以将修理(维护)分为必要的常规费用和突发费用，这样更具有操作性。③农田两部制水价将基本水价表现为亩均费用，即将种植经济作物和粮食面积通盘考虑在一起，体现一定的公平性，同时将计量水价体现为每方水的费用，可以将不同的种植作物按照实际情况确定计量水价，促进用水效率的提高。④农田两部制水价的现实意义是计量水费用以弥补工程的维护和运行费用，是维持工程运转需要的最低成本，将此项水费单独列算，有助于使政府、村集体、用水者和工程的经营者或管理者了解工程的收益和支出的具体状况，然后在此基础上采取应对措施。⑤农田两部制水价最大的特点是制定公开、公平、公正：基本水价的制定不能像建国后集体化治理阶段那样硬性自上而下规定，而是需要通过用水户、水管单位、工程养护人员和村委会或农民用水者协会进行协商后确定，每年的计量水价和实际用水量需要用水户、农民用水者协会、工程经营人员协商确定后张榜公布，村委会或乡镇政府监督。为了粮食安全等原因，政府需要加大对贫困地区。小农水”固定成本的补贴力度，这种补贴行为应该形成一种政策。基本水费中有些费用如渠道维护费可以利用当地农民“投劳投工”的形式来解决，减少政府负担，同时还可以提高农民的参与意识。这种农田两部制水价的优势体现在；①将水价恢复到正常水平，同时又不增加农民负担。原先的水价都是模糊制定模糊收取，而农田两部制水价将工程折旧、水资源费、管理费用都清晰地核算到水价，更好地体现灌溉用水成本的真实性和稀缺性。②符合实际情况。不同地区政府对农村公共物品的转移支付不尽相同，“小农水”的固定成本形成基本水价后部分由政府承担，可以减轻农民压力，保障工程正常运转。③促进灌溉服务的透明，体现公平性。计量水费根据实际使用的水量计算，年底公示，以显示透明性，这种“明码标价”的透明性能让用水者接受。由于计量装备安装没有普及，或者安装的装备不够精细，因此农田两部制水价在操作中存在用水量的准确获得问题。因此，在具体操作中，可以用“时间”或“灌溉面积”代替“年灌溉总用水量”来测算计量水价。但是，农田两部制水价并不是一劳永逸的农业水价模式，因为农业用水来源不同、工程的运营方式不同、地区的经济发展水平不同，种植结构不同，水价的计算方法和内容可121n第四章我国“小农水”治理正式制度分析能不同。如果是供水公司提供灌溉用水，则到田水价应该是两次农田两部制之和，即到田水价=供水公司提供农业灌溉用水农田两部制水价+由村入田农田两部制水价这里还涉及到供水公司对农业供水的公益性问题，作者认为城市供水应该界定为经营行为，而农业供水应该界定为准公益性行为，政府应该对供水公司用于农业灌溉的费用实行补贴，其中关键是逐步完善对供水公司的补贴机制。针对不同的种植结构，到田水价仍然要进行细分，对粮食作物和经济作物实行差别定价。因为经济作物的灌溉要求、时间、收益与粮食作物不同，可以将经济作物灌溉界定为经营行为，根据实际情况对其计量水费进行核算和收取，经济作物的计量水价要高于粮食作物计量水价。农业水价的示意图如下4．5所示。图4．5农业水价示意图4．2．3．2农业水费的计收农业水费的征收方式是计量水费到底根据按亩还是按实际水量来收，取决于实际情况。目前国内很多地方因没有安装计量设施而采取按亩计收水费，这种收取方式不精确，不能很好地提高用水者的节水意识。由于乡镇财政体制的原因，地方政府或者村级组织挪用、截留水费用于其他领域，水费的征收主体发生错位和越位现象。农村税费改革的实行，阻断了错误的收费机制，水费改由农田水利工程管理单位或运营者征收，征收时间一般发生在提供服务之后。由管理者直接收费可以避免村委会搭车收费现象，也可以激励管理者改善服务。不过通过第四章的案例分析发现这种征收方式有一些缺陷：①事后收费会引起某些用水者的拖、赖行为，会耽误第二年工程运行状况：②由经营者收取水费，有些用水者将对村委等组织工作的不满反映到水费征收者上，打击经营者的工作热情。124n博士学位论文因此，作者认为在农田两部制的基础上，将农业水费分为两部分并分阶段地征收：①基本水费由村委会或用水者代表进行代收，收取时间为灌溉服务发生之间的固定时段，收取的水费上交给水管部门或工程拥有者，并实行专款专用，用于农田水利工程的建设和维护；②计量水费采用事后收费方式，并由经营者直接收取。这种分阶段、分不同主体的水费计收方式既可以维持农田水利工程的可持续发展，又可以通过经营者和用水者的直接接触提高服务质量。4．2．3．3乡镇水利站的功能定位农业灌溉供水机构、地方政府和用水者对自身利益的考量各不相同，如果不平衡它们的利益关系，而是交由主管部门凭借个人喜好管理供水业务，将扰乱利益分配格局，破坏用水秩序。供水公司属于企业，主要的职责是实现企业经济利益最大化，向水的使用者收取费用，如果有谁不缴纳费用，供水公司有权停止给其供水。而地方政府追求的是社会效益和经济利益总和的最大化，他们首先关心的是经济方面问题，如粮食产量和农民的经济收入等，其次才考虑资源和工程的可持续发展。如果供水公司停止供水，将会直接影响农作物的正常收成和农民收入，这种结果是地方政府不愿看到的，往往就直接插手解决。在政府的干预下，地方水利部门往往迫于压力继续放水，不仅原先的欠款没有收到，还要继续供水而增加欠款数额，如此恶行循环将造成供水能力不足，工程无法维护更新，最终使农户经济利益和粮食安全等社会利益俱损。因此，需要建设完善的制度，理顺各个部门的关系，供水行为放到制度环境中进行，避免现实中职能含糊不清的情况。负责给“小农水”供水的供水公司一般属于乡镇水利站负责管理，因此作为乡镇水利部门——乡镇水利站的功能需要明确界定。乡镇水利站是基层水利服务体系的重要组成部分，是水利系统最基层的单位，承担着农田水利、工程管理、防汛抗旱、水资源管理、规费征收、水政执法、开展优质服务等诸多任务。乡镇水利站对于农田水利工程的管理职能是征收水费和提供供水服务，但是在实际管理中，水费收上来后，还要按比例上交给上级水利管理部门，剩下的水费用来发放乡镇水利站的工资，水费变相成为行政事业费，失去“以水养水”的功能。由于运行收入(水费)不能弥补运行成本，在实际工作中往往受到地方政府部门的干扰和插手，不能完全按照市场经济规律运行，因此乡镇水利站管理体制不顺、运行机制的僵化造成员工队伍不稳、企业保障不足。为了改变乡镇水利站介于经营和服务之间的尴尬地位，需要实行基层水管部门的管理体制改革，理顺乡镇水管部门与上级和乡镇政府之间的关系，确定其定位为服务性机构，实行定岗定编。2006年8月，国务院出台了《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》n第四章我国“小农水”治理正式制度分析(国发(2006)30号)，明确了水资源管理和防汛抗旱技术服务为公益性职能，并从机构设置、管理体制、编制核定、人事管理制度等方面，提出了深化改革、加强建设的具体意见，这就为乡镇水利站的职能定位、运行方式作了政策规划，有利于其正常运转，同时保障了“小农水”水权的安全和“小农水”的正常运转。虽然乡镇水利站的防汛抗旱、水资源管理等职能定位于公益性服务，但是其供水职能仍然属于经营性功能，用水者仍然需要向水利站足额缴纳农田供水的计量水价。4．2．4农村税费改革对“小农水”治理影响与对策研究4．2．4．1农村税费改革利弊税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定的标准，参与社会产品或国民收入的分配和再分配，无偿地取得财政收入的一种手段12551。2006年1月1日起，我国对农业税全面实行免征，实行了2600多年的农业税被正式废除，农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，第三次具有重大意义的农村改革，其根本目的是减轻农民负担，稳定农村社会。这一举措对于我国“三农问题”来说是非常有利的事，其积极影响主要体现为以下两点：①降低农民负担，增加农民收入，促进农业经济发展；②农村干群关系改善，促进农村社会关系和谐。但是，农业税费的取消大幅度减少了乡村两级财政收入，必然使基层组织举步维艰，虽然中央每年利用转移支付的形式来支持税费改革成果的巩固和完善，但是转移支付只是权宜之计，而且中央财政的转移支付还远远达不到农村实际需求。截至2005年，中央财政累计已安排农村税费改革和取消农业税转移支付资金1830亿元，但是要满足全部需求的话；还有千亿资金没有着落。因此，取消农业税后，县乡财政(特别是中西部地区的县乡财政)状况肯定恶化。两级财政的减少，必然导致公共产品的缺失，受冲击最大的是农村的义务教育、公共卫生、基础设施建设，这些农村公共物品的供应和生产的缺失将对农民的生产生活带来很大的负面影响。我国历史上发生过多次税费改革，但由于当时社会政治环境的局限性，每次税费改革后，农民负担在下降一段时间后又涨到一个比改革前更高的水平。明清思想家黄宗羲将此称之为“积累奠返之害”，后人将此现象称为“黄宗羲定律”。“黄宗羲定律”属于经验的总结，内在原因在于或核心制度缺失，或制度执行失范，或制度供给错序，或制度、环境不兼容，或成本无法分摊，从而导致不仅新供给的增量制度难以发挥预期作用，而且过去曾经发挥过作用的存量制度也因效率释放殆尽而难以像过去一样有效发挥作用。中央政府提出取消农业税，本身是一个好政策，但是如果没有及时做好制度或政策的126n博士学位论文对接和配合，一些负面影响将抵消农业税费改革的成果。因此要依赖于广泛和深入的配套改革，最终的目的是要降低农民负担，增加农民收入，改善干群关系，加强和巩固党和政府在农村的领导地位。税费改革不仅意味着农民负担的减轻和农业财政的终结，而且对村庄公共权威、乡村治理模式乃至整个农村社会变迁产生了深远的影响。4．2．4．2“农村税费改革”对。小农水”治理的影响-农村实行家庭联产承包责任制后，水利投入机制并没有及时改变，国家为主的水利投入逐年减少，引起灌溉不足和粮食产量的下降。为了改变这种状况，1985年国务院作出实施农村劳动积累工解决农田水利建设投入问题的决定。1991年《国务院农民承担费用和劳务管理条例》明确规定：农村义务工主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工主要用于农田水利基本建设和植树造林，农村劳动积累工占据这农田水利投入的主要地位。随着农村集体经济组织解体以及水利管理体制的改革，劳动积累工逐渐脱离水管单位的管理，政府逐渐成为其调配和使用的主体。在现行乡村管理体制中，乡镇对村级组织的控制力减弱，由于村级组织作为行政力量下沉到村里的载体，在管理村级事务中受到上级的压力和监督机制的缺乏，村级组织管理不善，具有政治权威却无群众威信，因此，对公共事务的治理能力较弱，劳动积累工难以摊派下去，许多地方简单地“以钱抵工”，增加农民的负担，最终导致税费改革。推行税费改革后，“因集体缺乏资金而无法修建水利设施”已经成为农民对乡村公共物品供给担忧的首要问题【2⋯。逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工(简称“两工”)是这次改革的主要内容之一，而“两工”中的劳动积累工又是二十年来农田水利主要的投入来源，因此，农业税费改革对“小农水”治理的冲击非常大。根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发[2000]7号)颁布后，各省市在试点过程中，对于统一规定的劳动积累工和义务工没有采取立刻取消的措施，各省在试点时都把这一条改为三年内逐步取消，第一年减少40％，第二、三年各减30％，从这可以看出“两工”对农田水利建设的重要性。“两工”取消，农田水利建设投资渠道和投劳方式发生了重大变化，将面临新的挑战：①领导组织方式的改变。每年冬春岁修，都是政府层层发动，用行政命令来推动。税费改革后将转变为对群众的引导。②投入机制的变化。作为当前农村水利建设的主要融资渠道“以资代劳”将不复存在，新的投入机制还没有很好地发挥作用。@干部群众思想观念的变化。有的领导干部认为实旌税费改革后兴建农田水利工程不需要组织，否则，就违反政策，造成农民负担反弹。有些群众认为农田水利建设仍然是政府的工作而处于观望和等待。n第四章我国“小农水”治理正式制度分析“两工”取消后，通过“一事一议”来筹资酬劳成为税费改革的一项重要配套措施。《国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见》规定：要严格执行村内“一事一议”筹资投劳政策，这是农村基层民主政治建设的重要内容，必须长期坚持。“一事一议”的含义为：凡是村内兴办农田水利建设、修建村级公路、改水等集体生产公益性事业，如果涉及到收费和投劳等问题，必须通过村民主表决的方式进行。“一事一议”的内涵主要是坚持量力而行的原则，充分尊重农民的民主权利，通过村级民主方式解决村庄公共物品供给问题。就我国大多数地区而言，干旱制约农业发展是影响农民生活最关键的问题所在，所以农田水利建设，则成为“一事～议”的主要内容之一。在各地的实践中，“一事一议”这种驱动合作的政策却遭到很多问题和困难：①农村干部失去可控资源，政治权威降低，难以促成建设。税费改革后，农民不用交粮交税，还享受直补，农民与村干部之间没有什么关联。“一事一议”增加了农民的自主权，但是根据上一章的讨论，我国农民的合作意识欠佳，只要有少数人的反对，对大多数有益的“事”情就无法“议”成，而这件“事”的失败又可能成为下一次所“议”之“事”失败的源头，而此时村干部对于反对的少数人没有任何资源可以控制，如此恶性循环，最终受损的还是农民自己。②跨村、跨镇的“事”更难议。由于“一事一议”讲究的是人人平等，由于思想认识不统一、经济条件有差异、受益面难均衡，即便是同村或同组之间的利益都难以调和，那些跨行政区域的“事”因为商讨主体的大量增加更加增加了事情成功的难度。③筹资总额较少。根据全国各地实际规定“一事一议”筹资的上限是10～25元，即使农民全部交足“一事一议”费用，资金总额还是太少，不能解决很多问题。④农村参与意识的薄弱导致“议事”的失败。长期以来，我国农田水利基本建设习惯于依靠党政号召、行政干预、奖罚推动、部门协作的方式进行，实行“一事一议”后，方式由指令性变成了指导性，群众成了主角，因此，组织难度更大。⑤发生一些隐形措施乱收费。有些村组织假借农村公共品建设的名义己经开始乱收费。⑥农村劳动力离开农村进城镇生活和务工经商，造成了农村“空心”化，导致耕地抛荒、议事者短缺、农村公益事业筹资筹劳热情不高等现象。因此，税费改革为包括“小农水”在内的农田水利建设投入带来了困难和压力，应该尽快找到成本合理分摊机制，否则将会给农田水利工程和农田灌溉事业带来较大的影响。针对税费改革对“小农水”治理的影响，具体的应对措施为：(1)发挥政府在“小农水”建设中的作用。农田水利工程涉及上下游、左右岸之间的利益关系，必须由政府出面统一协调，否则很多矛盾无法解决。取消“两工”实行一事一议不是对农田水利的彻底放手，而是要改变过去的指令性干预为指导方式。对工程的上n博士学位论文马需要进行论证，然后在水利部门搞好科学规划的前提下，将效益指标、建设任务分解到受益的各县、乡、村、组，经村民大会或村民代表大会讨论通过后，由县、乡政府协调好上下游和左右岸关系，统一开工。政府要承担起对农田水利基本建设的组织协调和统筹调度职责，其作用包括、资金引导、矛盾协调和新政策实施的督导等等。(2)加大工程财政覆盖面．国家要加大向农村的转移支付力度，进行公共财政体制创新，建立一个有利于城乡统筹发展、真正有效的公共财政体制。税费改革以减轻农民负担为目的，将农民负担中农民利益受到侵害的不合理部分和合理负担中的过重部分减轻。农田水利基本建设投入是对农民有益的一种生产性投入，直接受益者是农民，搞好农村水利建设与管理，是农民自己的责任，税费改革后增加了农民对此的投入。但农田水利具有较强的基础性和公益性，为农业这个弱势产业服务，因此，公共财政要向农田水利建设继续倾斜，要平衡农民投入与公共财政投入之间的关系。(3)增加农田水利专项资金。在取消“两工”后，为使农田水利基本建设仍然能够保持良好发展势头，国家能多安排一些专项资金用于工程建设补助，辅之以“一事一议”政策，引导群众加大对农田水利基本建设的投入。(4)正确运用“一事一议”制度。在实际操作中，可以根据地方财政采取不同政策，比如落后地区可以保留部分劳动积累工和以资代劳。具体实施中突破“小农水”地域范围、上限控制和议事程序，跨村、跨乡镇工程由县、乡人大表决，要注重提高“一事一议”的实际效果，以少数服从多数为原则，防止议而不决，错失良机，同时也要防止少数人说了算而导致失控。(5)培育农村民间组织。税费改革以后，“两工”取消，国家政策不再允许乡村组织插手农业共同生产环节的事务，因此，农村公共物品的提供主体不再是村镇正式组织，而是相应的民间组织。但是我国的民间组织还很少，自主性不强，因此还需要政府扶持壮大，使之能发挥组织功能。(6)推进相应制度的改革。农田水利基本建设是一项群众参与的综合性系统工程，其通过“一事一议”筹资酬劳的投入机制改革的成功需要一些配套制度的相应改革，如土地制度改革、行政管理体制改革、财税体制改革以及农民户籍制度改革等。(7)提高农民的参与意识、合作意识，提高农村现代社会资本。应积极扶持、培养农民、企业或社会团体的积极性，引导和鼓励他们积极投资兴办“小农水”，扶持培养用水者参与工程治理，形成促进“小农水”建设持续发展的新机制。4．2．4．3用好“民办公助”政策n第四章我国。小农水”治理正式制度分析鉴于农村税费改革的实行后农田水利建设投入来源的锐减，2001年以来，中央财政加大了对小型农村水利工程建设的补助力度。2005年设立了中央财政“小农水”建设补助专项资金，采取“民办公助”14的形式，对农户、农民合作组织、村组集体等自愿开展“小农水”，财政给予补助。“小农水”专项资金重点支持粮食主产区的小型水源、渠道、机电泵站等工程设施的修复、新建、续建与改造，对建设项目的材料费、设备费和施工机械作业费等给予补助，补助的对象包括农户(包括联户)、用水者协会或其他农民专业合作组织、村组集体或者若干行政村。2005年8月，国办转发了国家发改委、财政部、水利部等五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》，该意见对建立农田水利工程建设和管理的长效机制指明了方向。财政部、水利部根据实施情况，对其部分内容进行了修订，2006年8月联合发布《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金管理办法(试行)》，目的在于不断探索建立农田水利建设新机制，进一步提高中央财政。小农水”建设专项资金的使用效益，更好地支持各地开展小型农田水利建设，促进农民增产增收。水利部、财政部在开展“小农水”建设“民办公助”试点的同时，编制了《全国小型农田水利建设规划》，强化了工程建设的科学性，保证了“小农水”建设和管理的顺利实施，也为在建设社会主义新农村中开展农村准公益性设施建设提供了有益的借鉴。不过在这个全国指导性文件中，关于节水的指导性意见所占不多。“民办公助”的补助资金很少，中央财政补助工程总额的15-30％，而且并不是所有的“小农水”建设项目都给与补助，一般根据项目的合理性、以及经济效益、生态效益、社会效益等综合工程效益确定是否在补助的范围。补助一般采取“民办公助”和“先干后补”的方式，经专家对工程复验合格后拨付补助资金。虽然补助金额和补助范围较少，但是这个政策对“小农水”的治理起到了很好的引导作用，缓解了建设的资金压力，有利于“小农水”的可持续治理。为了加强农田水利建设机制，除了对“小农水”实行民办公助政策支持，今后要对其经费补偿机制进行精确设计、实施和监督，并根据变化的实际情况不断调整补偿政策，对一些“小农水”的运行或者节水改造等实行补偿，并对这些补偿机制进行有机组合，使“小农水”的建设和运行进入良性循环。另外，还可以设计不同的“公助”形式，促进“小农水”的有效治理。1420世纪50"70年代，我国就实行过“民办公助”政策，国家对集体经济组织兴建的小型农村水利给予补助，建成的工程归公社或集体所有，实行集体管理，而目前的“民办公助”政策主要采用补助的形式，建成后的产权属于“民”·130n博士学位论文4．3本章小结自从上个世纪八十年代开始，我国“小农水”治理制度不断创新。目前我国推进“小农水”产权制度创新，虽然取得了很好的绩效，但是却遭到正式制度与非正式制度层面的制约。因此为了追求治理制度绩效，需要研究“小农水”治理相关正式制度和地区非正式制度之间的制度相容性，这种相容性愈强，制度变迁的成本和制度间冲突和摩擦愈小，制度变迁的成功机率就会增大。研究这种相容性有助于提高“小农水”制度变迁的成功机会。本章主要研究制度相容概念的内涵和“小农水”相关正式制度的分析，由于篇幅原因，“小农水”治理非正式制度放入下章讨论。本章的主要内容和创新点包含以下几点：(1)对制度相容概念进行初步界定。认为制度相容是发生强制性制度变迁时，推进的正式制度与相关正式制度之间以及与推进地区的非正式制度之间的兼容性，它包括两方面内容：一方面强制性推进的正式制度之间是否协调演进；另一方面推进的正式制度与地区的非正式制度是否兼容或融洽。(2)创新地运用水利工程供水利润公式对“小农水”治理相关正式制度进行识别，认为农业水权制度、农业水价制度和农村税费改革是“小农水”主要相关正式制度。(3)分析水权制度对“小农水”治理的影响。在水权制度的讨论中，首先对水权和水利工程产权之间的关系进行辨析，指出它们之间的区别和联系；然后在此基础上辨析了不同的“小农水”水权的界定，对农业水权的界定和分配进行了分析，认为流域管理可以促进区域水权协调管理。(4)分析农业水费定价机制对“小农水”治理的影响。由于涉及到粮食安全、农民承受力以及经营者的回报，农业水价的制定是比较困难。本章创新地提出对于灌溉水价可以实行农田两部制水价，将灌溉水费分为基本水费和计量水费，这种定价方式考虑了实际情况，体现一定的公平，又能提高工程治理绩效和用水效率，本章还对基本水费和计量水费的征收主体进行了区分。(5)分析农村税费改革对“小农水”治理的影响，认为税费改革取消了“两工”，而“一事一议”在具体实施中还有很多不完善的地方，因此，小农水的治理又将遇到一次考验。中央财政专门对“小农水”的建设设立了“民办公助”基金，但由于其覆盖面小，资金支持力度不大，因此，还要寻求更好的“公助”形式。n博士学位论文第五章我国“小农水"治理非正式制度分析“小农水”治理推行正式制度变迁时，正式制度会直接影响系统内的使用者个体和群体，而个体和群体同样会反作用于推行的正式制度，这种个人和群体的反应特征就是非制度因素的表现形式。本章的主要内容就是在制度相容理念下研究“小农水”治理的非正式制度。由于“小农水”的治理与农民及农村的集体行动能力有关，因此本章将非正式制度层面的研究对象界定为农民的意识形态和农村社会资本，研究的目的在于减少推进正式制度与地区非正式制度之间的摩擦，提高制度相容度，减少强制性制度变迁成本，从而提高制度变迁的成功率。本章主要的理论基础是制度相容原理、意识形态理论和社会资本理论。5．1我国“小农水”治理中的农民意识形态分析影响治理绩效有多种因素，其中最重要的因素是人力资源，因此治理的核心内容之一就是要突出“人”这个要素，想方设法调动人的创新激情，鼓励创新意识，最大限度地发挥人的积极性和主动性。“小农水”治理的正式制度发展是动态过程，而非正式制度往往是最容易被忽视却又在实际中处处体现力量，因此首先需要分析最能体现非正式制度能动性的参与主体——农民，分析制约其主动性的原因并提出解决措施。我国历来十分重视“王道”，崇尚“教化”，总是选择某一主流的意识形态作为政治统治的根基，意识形态在我国制度变迁中的作用十分明显。在非正式制度安摊中，意识形态居于核心地位，因为它不仅可以在一定程度上包容价值信念、伦理道德等其他非正式制度因素，而且还可以构成某种正式制度的先验模式【2靳1。因此，本节主要分析农村非正式制度个体一农民的意识形态，主要内容为农民的组织意识、参与意识和合作意识。农民指在农村从事农业生产的劳动者。农民的概念曾经有三重涵义：一是职业的农民，是指以土地为主要生产资料，并长期和专门从事农(林、牧、副、渔)业的生产劳动者。二是阶级的农民，或者说是社会形态的反映，是社会形态中的农民。在农村中与地主相区别。三是户籍身份的农民，是新中国户籍制度中确认的一种身份【2571。本文所讨论的农民是指居住在农村并从事农业生产以及相关生产经营活动的人，同时还包括曾从事农业但目前已走出农村或已从事非农业生产活动，但是仍然关注、关心“小农水”治理的人。5．1．1新中国成立后我国农民意识形态发展轨迹大卫·麦克里兰认为：“意识形态在整个社会科学中是最难以把握的概念。因为它探究的是我们最基本的观念的基础和正确性。因此，它是一个基本内涵存在争议的概念，也就是说，它是一个定义(因此其应用)存在激烈争论的概念”【2581。诺斯把意识形态理解为使132n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析个人和团体的行为方式理性化的“普通”知识，他认为：“在意识形态上，我是指所有人在解释他们周围世界时所拥有的主观观念(即模型和理论)。无论是在个人相互关系的微观层次上，还是在有组织的意识形态的宏观层次上，它都提供了对过去和现在的整体性解释，诸如共产主义信仰，宗教信仰，个人所建立的理论都具有根据世界应该是怎样组织的规范和看法”[259]。孔径源认为，意识形态是我国非正式制度安排的核心内容，我国数千年的文明进化所形成的非本能行为的抽象规则或非正式制度安排，既造成了我们制度变迁的某些困境，同时也为我们提供了制度创新的深厚土壤[2601。意识形态可细分为个人的思维定式和伦理道德规范等行为准则，以及一个社会的主流意识形态和非主流意识形态【2611。美国学者托克维尔认为“只有美国人特有的民情，才是使全美国人能够维护民主制度的独特因素”12621。他认为维护美国民主制度的关键因素是美国特殊的民情即美国人良好的意识形态。我国史学家钱穆通过对中国历史深入考察后认为：“一项制度之创建必先有创建这项制度之意识与精神，一项制度之推行，也同样需要推行该制度之意识与精神。此项制度之意识与精神逐渐松弛，其制度亦趋于腐化消失”【2631。他从制度与意识和精神之间的关系阐述了正式制度的推行要有相应的非正式制度辅助，而非正式制度主要体现为意识形态。意识形态是历史在人们头脑中留下来的根深蒂固的观念、习俗、规则或理念，这种东西在过去发生便强烈地印在人们的世界观、价值观中，同样会在现在和将来起作用，并与道德、伦理评价相互交织在一起，是规范性行为准则。在正式制度建立之前，人们的行为主要靠意识形态来约束。在正式制度建立以后，如果原来的意识形态与正式制度相悖或冲突，则会增加正式制度运行或维护的监督成本和惩罚成本；如果通过塑造共同的理念或目标而建立起来与正式制度理念、价值观相同的意识形态就能减少人们之间的相互“搭便车”行为，从而降低正式制度变迁成本。因此，意识形态对正式制度变迁的影响比较大。不仅如此，在现代社会中，意识形态作为一种行为规范，也同样约束着人们生活的大部分空间。因此在非正式制度中，意识形态拥有相当重要的地位。意识形态决定着人们的道德准绳，即存在人们心中的诸多的被认可的规则，从而影响人们的言行和是非观。因此，研究“小农水”治理的非正式制度必然要研究农村个体和群体的意识形态。我国计划经济时期各级政府主要通过加强意识形态来集中有限资源参与国家建设，通过政治说教、群众动员、理想灌输、行政处罚等方式，要求每个人都具有崇高的人格修养和至善的道德素质，要求人们在人与人的关系上做到毫不利己专门利人；在个人与集体的关系上做到个人利益绝对服从国家、集体的利益，为了国家、集体的利益不惜牺牲个人一n博士学位论文切，具有大公无私的自我牺牲精神。这种伦理基础维护了高度集中的计划经济体制，但是在告别计划经济时代后，这种共性而无鲜明个性的模糊群体式的“人性论”失去了存在的土壤。这种集体化治国方式原因在于国家对工业化建设的需求和苏联发展模式的示范作用，这种集体化方式的成功源于意识形态的作用。意识形态对于政府而言，它兼具工具性功能和决策规范的功能。它的工具性作用表现在：①它可以使选民相信统治者权力的合法性和现有制度安排的公平性，从而大大减少统治的交易费用；②在多层代理——委托框架下，统治者不仅需要选民的服从，还需要官僚的配合。成功的意识形态可以通过增强官僚集团内部成员的凝聚力和对他们的号召力，减少因为信息不对称所造成的道德风险行为以及集体行动中“搭便车”现象，从而降低统治者的监督费用[2641。陈天宝认为中国集体产权制度产生原因，意识形态是根本，国家获得农业剩余支持工业化是推动因素[2651。R·麦克法夸尔这样认为：“各项成就还由于中共领导人在取得服从时巧妙地把说服、强迫和具体的要求结合起来。经常用党的观点大力说服民众的做法，使许多个人和集团相信共产党政策的正确，并且甚至使更多的人对接受的行为方式有了认识”[2661。由于党给农民描绘的美好未来，使社会意识形态所构造的舆论氛围成为国家建设与管理的有效手段。家庭承包经营体制改变了我国农村生产、经营、分配高度集中和平均的局面，农村社会生产关系发生了很大的改变，相应地我国生产力水平也得到了较大提高。农民生产、经营能力得到提高，使其具备了市场经济条件下经济人假设的基础条件，农民和其他非农人员通过生产和交换的最大化，不仅自身的经济收入和生活水平得到提高，而且还促进了我国经济的飞速发展。随着社会主义市场经济体制建立和不断完善，我国社会生产力获得了巨大的发展，同时对人性的发展有着积极的推动作用，独立、自主、个性、民主、人权、平等、利益、能力、理性等观念慢慢植入人心。建立社会主义市场经济体制的目的之一，就是为了使主体自我意识中的权力观念向能力观念转变、个人依附观念向个人独立自主观念转变、自给自足观念向开拓创新观念转变、等级依附观念向平等民主观念转变、人情观念向规范观念转变、守IIt保守观念向革新进取观念转变、平均观念向竞争观念转变、小农观念向交往观念转变、应付观念向责任观念转变等等【2锕。随着社会的发展，农民不仅有追求个体物质利益的诉求，也有实现个人与社会共发展、同进步的愿望。农民既存在“经济人”的有限理性，又具有一定“社会人”特征，并且还具有参与社区治理的愿望。受外部环境的影响，我国国民的素质也具有相应发展的趋势，这种趋势正好符合“小农水”的市场化和社会化n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析治理方向。新中国成立以来，我国按照计划经济的管理模式建立了一系列关于水利工程的管理程序和规范。在当时的历史条件下，计划经济管理方式对利用有限资源建设水利工程、强化水资源调度、实现水资源有效配置是强有效的。计划经济时期农民也投入了大量的劳力参与各种水利工程的建设，实现市场经济之后，很多农民的思想观念还是停留在计划经济时代，以为灌溉用水生产和服务是集体的事情，灌溉用水生产和服务费用是能少交就少交，能不交就不交。这一现象导致的结果是农田水利工程的不可持续利用。由于国家非常重视粮食安全，千方百计保持农业的发展和稳定，将农业生产的商品水的很大一部分成本转嫁给了大中型水利工程管理单位，这种对农业的过分保护方式导致了农民对政府的过度依赖，没有形成良好的以使用者为主的农田水利工程管理机制，最终导致了农田水利工程难以为继。历史遗留给农民关于“小农水”治理和灌溉用水的观念、价值观、准则等意识形态主要为：①“水商品”意识淡薄，几千年历史所形成的无偿用水观念根深蒂固，全社会无偿用水或低价用水观念的转变速度缓慢；②参与性和合作意识不强，组织能力和合作能力不高，“搭便车”和机会主义严重，有较高的同情心，但同时有一定的羡富或嫉妒心理；③对政府的依赖意识严重。如果不改变这种落后的意识形态，“小农水”产权制度改革或者管理组织制度重构等强制性制度变迁成功。5．1．2我国农民意识形态与。小农水”治理“小农水”所需集体行动的达成都需要社区成员的参与以及合作作为基础，并形成一定的组织集体参与工程治理，如果成员缺乏组织意识、参与意识和合作精神，集体行动陷入“囚徒困境”状态，使公共利益和个人利益俱损。因此，本节将农民的意识形态分别讨论三个内容：组织意识、参与意识和合作意识。5．1．2．1组织意识对。小农水”的影响分析自从实行家庭联产承包责任制后，农民一下从集体性较强的生产生活更换到自由但分散的劳作状态，由于农民自组织性的缺乏导致农村不仅缺乏正式的经济合作组织，而且非正式组织极其稀少。农民埋头在自己的田地上耕耘而不关心公共事务，注重个体的发展而忽略集体的发展，由于不注重集体力量和组织形式，不仅自身的发展受影响，而且乡村的公共事务缺乏有效治理最终使个人利益和集体利益受损。由于缺乏利益疏通和利益表达的组织渠道，个体的逐渐分散使农民在遭到国家权力或公共权力的侵害无法形成组织共同抵制，也无法在经济上享受规模效应。135n博士学位论文李群林(2006)认为我国农村合作组织化程度低是造成农民组织化程度低的原因【26羽，彭秀良则认为主要原因为：农民的个体利益显得日益突出、农民习惯上“万事靠自己”的传统心理积淀、县乡两级政府的职能设置不合理和目前我国农村经济管理体制的束缚【2691。两位学者分别从不同的角度研究了农民组织化程度不高的原因以及导致的后果，总结这些研究的结论，可以从以下不同角度来把握农民组织水平不高的根源：(1)农民自身原因这部分原因主要存在于：①农民的生活长期处在贫困状态，为了解决自己和家庭的温饱，农民通常是胆小的、自私的；②长期封建统治者的教育、文化教育的缺乏导致农民保守、谨慎，经营能力和组织能力都不是很强；③随着市场经济的发展，农民之间的联系越来越少，组织化失去生长的土壤。(2)农业回报率低我国农业回报率低的原因在于：①农地的零碎化、耕种方式的落后、气候和市场的风险、种植科学技术和市场信息的缺乏导致农业的回报率较低；②政府对农业还存在管制现象，由于地区、行业壁垒，统一市场无法完成。(3)农村特有的文化特征①农民长期交往合作的基础是血缘、地缘关系造就的关系网，不愿意遵守法律或契约，甚至为了信义和情谊等非正式规则破坏这些正式规则；②市场经济的趋利性导致农民在市场经济中各显身手，由于没有信任基础，集体行动的交易成本太高，所以农民喜欢单干。(4)古今政治、文化格局导致历古以来，我国农民一直生活在最底层，被排除在民主和组织之外：①缺乏民主。“刑不上大夫，礼不下蔗人”，从奴隶社会到封建社会，民主对于农民来说难以获得，他们在繁重的苛捐杂税之下辛苦劳作。新中国成立后，由于人民公社强大的集体功能，农民个体没有得到真正意义上的民主；改革开放后，他们却失去了怎样利用民主的能力。②现实的自由度太小，农民在现实生活中的组织活动仍然受到限制。③现实生活中社会制度如一些制度，如社会保障制度、税收制度、财政制度等向城市倾斜，由于缺乏保障，农民无法承担组织失败的风险。在公民社会和治理与善治的理论框架下，非政府公共组织是具有标志性意义的公共管理主体，善治的意义在于它提供了民主生活的多元特征，实现了社会管理的公共利益最大化，反映了政府与公民在公共生活中的合作机制口70】。农民自组织性差不利于农民之间、农民与政府之间的沟通与合作，不利于农村的公共事务治理，更不利于农民对自身权利的维n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析护。。小农水”作为外部性较大的准公共物品，个人投入和产出极有可能不对等，无法精确衡量具体的投入和产出数量。每个理性的经济人都知道，如果自己采取行动，势必要承担行动的成本，但自己的收益显然不大。况且没有办法排斥其他没有支付成本的农户分享自己努力所带来的利益，因此，理性的农户所择的结果往往是整个集体的非理性：继续忍受水资源短缺与用水浪费和灌溉能力不足与水利工程毁损并存现象。如果个别农户对灌溉服务不满意，他(她)不会将其他人组织起来解决问题，而是选择最直接、成本最低的方式，即少交或拒交水费。同时由于收费降低，灌溉服务的质量会进一步降低，形成恶性循环。因此，正是由于农民的自组织意识比较薄弱，无法形成“小农水”最需要的集体行动，最终使工程的治理陷入困境。计划经济体制下，可以通过政府垄断供给消除“小农水”的外部性，实行市场经济后，工程的治理主体由人民公社的整体组织变为分散独立的农民。在人数众多时，只有组织化才能节约交易费用，形成有效监督和合作，因此“小农水”的有效治理需要农民之间专门的组织来实施，这种组织化力量可以是政府、村委会、水管部门、宗族或专业用水者协会。市场化也是解决“小农水”管理失效的办法，但是工程的市场化治理需要符合一定的条件，不是每个地区的每个工程都可以通过市场化来治理。除了市场化和政府全权管理之外，农民的组织化对“小农水”治理显得非常重要，这种趋势符合我国希望加强农民合作而加强农业合作组织的现实。组织的价值就在于保证个体在可持续的基础上互动，从而创造出合作得以发展的条件之～重复博弈；组织的存在表明了其成员已经在某种程度上克服短视问题，愿意让短期收益服从长期目标。最为重要的是，组织可以动用各种正式和非正式的机制，甚至以开除作为最后的威慑去制裁成员的不合作行为【柚l。但是存在的事实是农民自组织性较差，自主能力不强，农民的参与和合作能力欠佳。清淤、修渠、节水和灌溉设施的管理等需要合作的行为中，农民片面依赖政府，自主能力低。如果出现纠纷和冲突，他们往往希望政府介入进行博弈。而不是借助组织的力量来解决，即政府的有效管理目前仍然是农民认为最可依赖的对象。因此，现在的任务是培养农民的合作意识，将用水者联合起来，组成合作团体，参与到农田水利的治理中来，以农业用水合作组织作为平台，发挥其信息全面、用水经验丰富、睿智和勤劳的特点管好水和水利工程，进行内部人控制以抵消“小农水”的外部性。这种将农民组织化来实现管理工程的实质是让农民自己承担起管护责任，有效填补政府和市场之外的治理主体空缺。5．1．2．2参与意识对“小农水”治理影响分析n博士学位论文本文所指的参与是指社会参与网络中的成员介入共同体的事务中，发挥自己作用以此来影响共同目标达成的行动。根据参与的动力是否来自于外部还是来自于内部，可分为主动参与和被动参与。参与意识是指成员是否愿意参加共同体各种活动或事务中的主观意愿和认识。个体如果没有强的参与意识，就会很难引发其合作的动力t姗。参与意识的长处在于它能促使个体积极主动地参与各种事物，因此，具有参与意识并形成参与行为是合作和集体行动的基础和前提。参与意识的提高能给农民和政府都带来益处：农民参与农村公共事务治理主要是在参与的过程中得到了无形的激励，如声誉、尊敬和心理的满足感等，这种参与使他们锻炼了自己各方面的能力，获得了很高的社会地位，扩大了他们的社会影响力，为日后的发展奠定了基础；对于政府来讲，让农民参与既能减轻政府独立承担公共治理的资金、工作压力，又能提高治理效率，这种参与过程既是民主的体现，又是政府执政的进步。从“鸡犬之声相闻，民至老死不相往来”的“小国寡民”社会直至目前仍然采取小块、人力的耕种方式，农业的生产方式可以使个人独立完成，不需要参与到公共事务治理中去，因此，我国农民历来参与集体农业、社会、政治的热情不高。余英时先生认为：“中国文化以小农形态为其显著特点之一，小农心理是得过且过，息事宁人。‘一盘散沙’的性格也许与此有关，因为秦汉以后，中国的小农有各人自理的分散倾向，发展不出团队精神来⋯⋯”，“中国人直到现在，仍是多一事不如少一事，越少和政府打交道越好，海外老华侨依然是如此”[2711。人民公社时期，由于集体和政府控制着农民重要的生产资源和社会资源，所有一切行动都是以集体的名义进行，导致农民对集体和政府的依赖性，需要履行的义务大于权利，个人的利益与自由受到一定损害和压抑，农民的主体意识、参与意识、契约意识不强，缺乏参与集体活动的积极性与主动性。由于政府是全能和全权的，政府的权力过大，挤占了农民参与的空间，缺乏参与的途径和氛围，农民因此较少参与到公共事务的治理，而是将生活圆点圈定在自己和家庭。随着我国有特色社会主义市场经济体制的建立和发展，我国政治生态和社会意识形态也随之发生变革，即由人治社会向法制社会转化，因此，我国农民的参与意识不断被激发并提高，他们开始关注公共事务的治理和集体财产的处置以及自己权利和公共利益的维护。人是社会关系的总和，“小农水”产权制度改革中，不能简单套用“经济人”假设和理想化产权的激励功能来搞运动式改革，而是要从不同角度多方位地调查农民参与的可能性和可行性。如果缺乏对农民、农村、工程差异性的把握而采用一刀切的做法，将会导致n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析市场化治理方案的失败。对于参与程度深、参与面更广的“小农水”治理组织制度重构，更要由政府、村委会和农民等一起进行审慎地调查、研究、协商后方可实行．5．1．2．3合作意识与“小农水”治理影响分析Bekoff(2001)的研究表明，合作不仅是人类的行为模式，也是其它许多物种的行为模式，而正是合作以及合作的意识的产生，才是“社会”的开端【2诩。斯密虽然在《国富论》中处处强调人的自利性，但是他同时认为，人具有同情共感能力的天性，他在《道德情操论》中指出，人类社会的秩序之所以可能，人类之所以能够合作，我们之所以能够组成社会，不仅仅是因为我们自私，而是因为我们时时刻刻都有某种设身处地为别人考虑的能力，始终都有换位思考的禀赋，天生的禀赋，“人之道德心不可或缺”[273]。马克思将农民的描写非常精辟：“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产力方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离”，“每一个农户差不多都是自给自足的，都是直接生产自已的大部分消费品，因而他们取得生活资料多半是靠与自然交换，而不是靠与社会交往。一小块土地，一个农民和一个家庭；旁边是另一小块土地，另一个农民和另一个家庭。一批这样的单位就形成一个村子：一批这样的村子就形成一个省。⋯⋯广大群众，便是由一些同名数相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”【2741。孙中山和蒋介石同样将我国的农民形容为不能合作的一盘散沙，曹锦清也认为“中国农民善分不善合”，无法为共同利益进行合作[2751。贺雪峰认为，当前中国农村的根本问题不在于理性的农民不会算计，而在于这些理性算计的农民过于算计个人的经济利益，而又不大相信与其合作的人p76]。不过，由于水利行业的特殊性，我国农民在水利方面的合作还是比较多见和成功。费孝通在著作中《江村农民生活及其变迁》描述了农民是如何合作起来解决灌溉和排水问题的：“水的调节是需要合作进行的。在灌溉过程中户的成员，包括女人和孩子都在同一水车上劳动。在排水时必须把一瑾地里的水从公共水沟里排出去。在同一瑾地里劳动的人是共命运的。因此便出现了一个很好地组织起来的集体排水系统”【2州。丁荷生和郑振满研究了水利组织比较发达的闽南地区，认为当地的水利管理与宗教庙宇的组织有紧密关系pTs!。蓝克利、吕敏、董晓萍等研究华北缺水地区农民之间的合作[2791。合作的基础是信任，信任的基础是重复博弈，在一个高度信任的组织或社区里，合作的成本较小，而且面对困难和挫折反而能集思广益，共同克服，合作成功的同时还能增加信任的程度。相反，如果是被动合作或合作的主动性较差，则维系合作的链条很脆弱，合作的成本较高，遇到困难时这根链条可能随时会断裂，导致合作失败。随着社会的发展，n博士学位论文农民逐渐成为“原子化”的特征E2so]，价值呈现多元化，经济观念增强，人与人之间的信任因为缺乏相应组织力量和文化力量的约束而逐渐消失，农民之间的合作行为日益稀少。由于缺乏参与和合作，农民势单力薄，对于公共事务治理决策和维护自己权利方面显得较为弱势。虽然合作可以提高效率、增进感情、增加社会资本，但是我国甚至国外农业方面的高度自愿合作并不多。主要的原因有：①产业层面：农业生产的特殊性。农业尤其是我国农业，户均拥有耕地不多。我国国土面积居世界第三位，但是耕地面积只有19．15亿亩，仅占国土面积的13％，人均耕地仅有1．59亩，只相当于世界人均耕地3．75亩的43％，而北美、澳大利亚农户的土地经营规模普遍达到上百公顷甚至更多，西欧、南美农户的土地经营规模一般也达到数十公顷，日本农户的土地经营规模很小，但多数也超过了l公顷。小块经营的格局无法实现规模化生产，无法象工业一样通过分工来提高效率，因此很难进行农业生产上的深度合作。②意识形态层面：小农意思作祟。贺雪峰教授用“农民公正观”来形容农民的小农意识，即不是根据自己实际得到好处得失相抵来计算，而是根据与他人收益相比较，以别人不能白自从他自己的行动中额外得到好处这样的原则为标准来权衡自己的行动的[2s1]，这种特殊的公正观使自己和集体利益均不得增加。③制度层面：缺乏监督和惩罚机制，无法降低合作成本。合作需要有足够的力量来保证行动的顺利，这种力量可能是组织或者道义和舆论的力量。仅仅是理性算计的个人，不可能克服合作社内的搭便车及其引起的连锁反应，而宗族和人民公社恰恰能够具备监督和惩罚功能。如果没有人民公社体制那种外生型合作制度强有力的外在压力，也没有以前乡村族规、村规这些准则作后盾，农民采取自愿合作的可能性较小。④组织层面：缺乏强有力的合作发动。政府的主动干预农业灌溉事业，养成了农民的依赖心理。改革开放之后，政府逐步退出农村公共物品的供给，退出之后并没有采取相应的措施来保证供给的延续。由于农村的非正式组织比较少，因此作为村民行使民主的组织——村委会在合作中发挥作用的空间比较大，村委会无法象人民公社那样掌握经济政治等有效资源来发动村民合作治理公共物品，无法有效克服集体行动中的偷懒者、搭便车者。人民公社体制退出对农民的控制体系，退出基层公共物品的提供和治理，村委会又无力承担这些重任，因而农民的合作问题对于农村发展显得非常重要。虽然有种种限制，但是农民合作的可能性还是存在，因为在一定的地域或水资源系统中，长期固定的参与者，策略行为的可相互观察以及声誉机制和谋求长期利益的特性，使水资源占有(使用)者的用水决策更接近长期合作动态博弈，是“讨价还价”形式，而不是非合作静态博弈[2821。在n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析这种长期合作动态博弈中，社区中某一成员虽然因为免费搭车享受了短期利益，但他会失去社区成员的信任而有损于自己的长期利益。出于这一考虑，社区成员免费搭车的动机就会大大减弱[2s31。虽然孙中山以“一盘散沙”来形容农民，但一百年前农民的“散一主要体现在小共同体之问，当时一个个的村落共同体更像一颗颗的袋装马铃薯，而共同体内部的农民很大程度上则是比较合作的。新中国成立后的农民的合作与整合，尤其是在生产这一层面上达到了空前的高度【2州。我国农村是一个典型的静态社会，传统意识中存在着淳朴、憨厚、忠诚的道德观，注重人情关系，互助传统。农民生活在一个相对固定的社区范围之内，同一村落的农民不仅相互了解，而且存在着相互监督。欺骗行为很容易被识别，对这些行为的惩罚会施加在欺骗者本人及其家庭成员身上。人们可以通过道德舆论的谴责给不合作者施加压力，那些自私的、声誉差的人在共同体内部被边缘化，并在日后的生产生活中很难得到他人的帮助。随着经济的发展，农村的流动性增强，道德、道义等软约束力减弱，但是人际关系或惯例、习俗规范等非正式制度仍然支配着人们的生产生活，农民之间那种依靠人与人之间持续、频繁的互动而产生的人际信任占主导地位，这种信任恰恰是形成合作的基本要素，因此要充分认可和利用这些信任元素，引导村落内部以及村落间的集体行动来合作共治“小农水”。合作的最根本问题就是能否将搭便车者排除在外，如果利用有效的监督和惩罚机制，就能克服了集体行动困境，消除机会主义和搭便车心理和行为，提高“小农水”治理绩效。提高合作能力的方法有三种：①改造农民的意识形态，克服“小农意识”；②利用契(合)约的约束性。史密兹认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题【2s5】；③利用“能人”效应。“能人”的示范和带头作用在集体行动中发挥重要作用，他们由村民们通过民主选举、民主决策而产生，能为民办事且才能突出，这些“能人”或“精英”或许是因为辈份较高、年龄较大、德高望重，或许是见多识广且素质较高，乐意为公共服务，或许是退休的干部或学者，处理事情比较公正和老道。由他们治理公共事物，既可以通过民选这种最易使村民达成共识来降低制度成本，又可利用他们的威信来协调村落各种事物，降低合作的行动成本。在知识流出、人才流出、劳力流出的现代农村，应该多发挥这些“能人”的核心力和号召力。5．1．3我国。小农水”治理中农民意识形态提升措施我国农民是“小农水”的使用者和最适宜的管理者，因此，他们的组织意识、参与意识和合作意识对于“小农水”治理非常重要。农民意识对“小农水”治理的影响主要体现14ln博士学位论文在用水意识、建设投入以及工程的运行维护上的参与合作意识和行为，相应的意识形态方面的提升措施为：(1)提高节水意识和水商品意识水商品意识淡薄，阻碍“小农水”市场化运营和组织制度重构。虽然早在1981年就规定受益户需要承担水费，但是几千年来大水漫灌方式己在农民头脑中深深扎根，他们认为用水灌溉免费天经地义，水商品意识很难在短期内改变。另外由于农业水价较低、计量设备的缺失、水权市场建设的不完善等原因导致节约的水无法变卖获利，用水方式大都还是传统的漫灌形式。这些用水意识阻碍着一些正式制度的实施，如水费征收难度大。因为制度变迁后水费的增加可能使农户对经营者的工作的阻扰，这对需要用产权转移带来经济利益激励的产权制度改革推进最为不利。如何改变这种节水意识和水商品意识，首先在正式制度上要做到规范水权、建立水市场，并正确制定水价和计量水价，改变缺水与用水浪费并存的现象；在非正式制度方面，要开展多种形式的节水宣传动活动，通过广播、电视、报刊等新闻媒体将水形势的严峻、节水观念以及可持续发展观念逐渐融入农村社会经济发展的各个环节，使农民对水的认识提高到新的境界，逐步形成以节水为基本特征的全新社会意识形态；另外还要对不正常缴纳水费的用水者给予经济惩罚或舆论和道德上的谴责，遏制其造成的负面效应，减少他人的仿效行为。(2)提高农民的参与和合作意识由于灌溉事业历古以来就需要农民的参与和合作，而农业收益与灌溉投入有较大的正相关性，农民的参与和合作行动在农田水利上的兴建和维护上体现较为明显。新中国成立后国家“大一统”的治理破坏了原来沿袭数千年的规则，也养成了农民的依赖性和机会主义。为了提高农民的参与和合作意识，政府要改变“小农水”管得过死的局面，充分尊重农民意愿，放开产权，激发农民的参与热情，放手并支持农民自己来管理自己的灌溉工程，把蕴藏在广大农民中的内在原动力激发出来。“意识形态”的滞后效应，我国农村其实还存在一些合作的资源，政府应该对这些资源开发并发展，推进农村基层民主制度建设：①积极进行农村文化建设。具体是利用媒体、广播宣传，颂扬参与、合作美德，宣扬优秀的中华民族品德，以加强行为的社会性和文化性，培育农民的集体意识、利他主义意识和合作意识，并利用各种机会开展农民的互动和合作活动，在这些活动中，村庄之内、村与村之间的规范、规则等意识形态能够重新塑造并发挥作用，使搭便车的行为在这种社会性和文化性氛围中被认为是可耻的行为而被厌恶，减少“小农水”等农村公共物品治理的外部性。②提倡农民参与社区公共物品建设和n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析管理，允许农民建立农业协会之类的民间组织，提高农民的自我组织和自主管理能力。(3)加大农民的教育投入增加农民教育的投入，不仅是为了改善“小农水”等一些农村公共物品治理状况和农村社会、经济的发展，也是为了农民自身素质和能力的提高。教育内容不仅有包括文化知识，还要包括灌溉知识、种植知识等科学知识，不仅要包括传统知识、中华美德的传播，还要进行民主知识、组织知识、参与和合作知识、经营知识等先进知识的传授。针对“小农水”还要增加工程运行维护知识、协会成立与运转知识等外部性知识的输入。公共物品的提供和利用属于公共利益范畴，这种公共利益与区域内每个农户的个人利益息息相关，因此农户都有参与农田水利工程建设和管理的潜在动机，关键是怎样调动和激励他们的主观能动性。我国农民群体是一个充满智慧和独特思维的群体，具有着无穷无尽的解决社区问题的潜在能力，而且充分把握了许多农田水利工程的地理位置、特征、使用技巧等信息，这种独特优势是管理当局所无法比拟的，而这种优势正好可以弥补政府治理能力的不足，因此要积极吸引农户参与到农田水利的管理中来，充分发挥农民的这种优势，为“小农水”和其他一些公共物品治理所用。(4)改革农村行政管理体制我国农村实行乡镇基层政府和村级自治的管理模式，但是在压力型行政体制下，乡镇基层政府、村委会无法保证农村公共物品的有效供给。荣敬本将压力型行政体制定义为：“～级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”【2踟在这种体制下，乡级领导整天奔波于上级指定的硬性任务，热衷与见效快、面上的公共物品，不愿意建立一套长效公共物品治理模式。因此，需要改造这种压力型行政体系，把各级政府的财权和事权用法的形式清晰界定，实现乡镇政府独立理财主体、独立预算，为公共物品的供给和生产提供资金上的保证，同时改变行政命令管理纵向关系的局面，将农村治理的监督权和决策权交还给广大农民，形成农民与政府互动治理农村公共事务的良好局面。在农村行政管理体制变革的背景下，通过知识、资金、政策和专家等资源的输入，可以把松散的农民改造成自我管理且合作性强的民问组织。农村的进步和发展，并不是简单地体现在经济上，关键在于农村社会的主体——农民是否能充分行使自我管理、自我决策的权力，并组织起来形成一致行动，形成以农民为主体的参与发展机制，才能高效治理“小农水”，才能实现农村的可持续发展。n博士学位论文|二>亭匿|；资金ii⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯，144n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析[2s91，农村传统社会资本建立在家族、宗族参与网络的基础上或是建立在单位(准单位)参与网络的基础上，包括传统网络、传统观念和习惯，而农村现代社会资本经过公民之间的多次博弈，以非民间组织为载体，建立在公民自发合作、自主参与的社会网络基础之上，其建立的前提是农民必须具有现代公民意识和精神，即个人的自主、自治、权责、参与、契约意识和精神等。费孝通先生的“差序格局”和梁漱溟先生的“关系本位”、“伦理本位”深刻表述了我国传统社会资本的特征。所谓差序格局就是：“以‘己’为中心，像石子一般投入水中．和别人所联系成的社会关系，像水的波纹一般，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄”[290]。说明我国传统是以血缘和地缘为圆心，以家族组织为最基本单位，家族之间的关系淡薄，联系不多。梁漱溟先生在《中国文化要义》将“伦理本位”定义为“即此缺乏集团生活，是中国人欹重家族之由来，此外并不须其他解释”，“人一生下来就有与他相关系的人(父母兄弟等)，人生将始终在与人相关系中而生活(不能离社会)”，“人类在情感中皆以对方为主(在欲望中则自己为主)，故伦理关系彼此互以对方为重，一个人似不为自己而存在，乃仿佛互为他人而存在者。这种社会，可称伦理本位的社会。[291】”关于农村传统社会资本的弊端，周大鸣认为宗族势力在国内仍然存在：“宗族文化是有地域性的，在江西、广东、湖北、湖南、福建和浙江一带比较发达，在秦岭黄河以北的地区则要薄弱一些”【2蜘。刘峰认为我国现代社会资本不足而传统社会资本丰富，前者以现代公民的权利和义务为基础、体现广泛社会层面的普遍信任和合作，后者建立在血缘和地缘关系基础上，如宗族、宗教势力等相对封闭，延伸半径有限【2吲。张青认为我国农村社会资本仍然是一种基于血缘和人情关系的传统型社会资本，保存着大量的等级和强迫因素，容易导致社会资本专制，农民集体交往时凭借非正式规约，这种“柔性”使农民争取公共物品时的集体行动存在很大的不确定性[2941。张月如认为农村社会资本对于解决自然经济条件下村落共同体的集体行动问题有着一定的合理性，但它导致个人自主性与积极性的缺乏，同时也导致信任半径过短，与网络以外的人不能有效地进行合作InS]。福山在《社会资本、公民社会与发展》中就指出社会资本同时具有正的外部性和负的外部性[2951。苗月霞从经济能人、宗族、宗族组织和黑恶势力的角度分析了其对社会资本的促进或阻碍作用，认为要通过发展农民协会等农民组织、进一步规范村民自治的民主规范来消除这些不良社会资本的消极影响[2961。吴光芸通过社会资本视角讨论了农村灌溉问题，认为既有乡村社会网络、乡村互惠机制基础上产生的社会纽带为、频繁互动基础上产生的社会声望体系为自主实行灌溉自主管理提供可能性[29"rl。钟涨宝(2002)等以农村社145n博士学位论文区个人社会资本为例，将农村个人社会资本划分为传统、现代和将来农村个人资本，他认为传统农村社会基本上只有关系网络和风俗类社会资本，几乎没有法人组织和正式制度类社会资本；而现代农村社区这四种类型社会资本都客观存在，且前两种类型的作用明显减弱，传统社会资本朝着以下四个方面变化：①农村社会结构要素将迸一步改变，法人组织将居主导地位，正式制度将在实践中发挥更大的、真正作用，关系网络将向亲属交往网络转变。②农村社会结构将持续分化，农村之间的分化程度将有所平衡，农村内部的分化将持续扩大，分化的边界将进一步向以职业阶层为代表的集团性分化转变。③农村社会结构的弹性将进一步增加，将彻底打破刚性约束。④农村社会结构对行动主体的影响将更为直接、深远、复杂，在契约性信任基础没有普遍形成之前，农村社会资本投资风险不可避免，公共性社会资本投资将严重不足，搭便车现象将成为重要社会问题【29引。我国学者对农村社会资本的研究有益于现代农村治理，尤其是将社会资本划分为传统型和现代型对于“小农式”治理具有开拓性意义，因为“小农水”的地域特征，建立在血缘和地缘上的传统社会资本在人们的意识领域还在发挥作用，这就对“小农水”治理需要的合作能力有着重要的促进作用。但是我国农民之间的信任度不够，参与和合作能力欠缺，还需要在改造传统社会资本上提升农村社会资本。随着社会经济和水利事业的发展，“小农水”与大中型水利、与地表地下水资源、与流域内其它工程之间的关系日益密切，这种传统社会资本狭隘的地域观念需要得到改造。改造的主要途径在于将社会资本的建立基础拓展到社区普遍信任的规范、网络和价值观上来，利于建立在信任基础上的参与和合作行动，发挥社会的力量来填补政府和市场之外的“小农水”治理空间。5．2．2社会资本存量高低与政府治理强度领导生命周期理论由卡曼(A．K．Karman)首先提出，后由赫西(PaulHersey)和布兰查德(KennethBlanchard)发展的一种流传较广的领导行为的情境理论。它是现代科学管理时期产生的以人为核心的社会心理理论，运用动态的弹性的观点研究管理行为。该理论认为，领导者的管理行为应该依其下属的“成熟度”而决定，只有管理者的风格与其下属的“成熟度”相适应才能产生较好的管理效果。赫西和布兰查德认为成功的领导是通过针对下属的意愿和成熟程度选择正确的领导风格来获得的[2991。领导生命周期理论将领导行为分为工作行为和关系行为两个方面，又将这两方面分为高、低两种情况，从而得出四种特定的领导行为：命令、说服、参与和授权。n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析表5．1领导生命周期理论的四种领导行为薹领导行为类剐。“?⋯”y誓“89一l。⋯”。具体特征，ji：雾：；一i：：!≥。⋯_蠢了⋯浮命令由领导者进行角色分类，并告知人们作什么、如何做、在何时、何地去完成不同的任务。强调指导性行为，通常采用单向沟通方式。说服领导者既提供指导性行为，又提供支持性行为。领导者除向下属布置任务外，还与下属共同商讨工作如何进行，比较重视双向沟通。参与上级极少进行命令，而与下属共同进行决策。领导者的主要作用就是促进工作的进行和沟通。授权领导者几乎不提供指导和支持，通过授权鼓励下属自主做好工作。资料来源；张德．组织行为学【M】．北京：高等教育出版社，2005，6：252．赫西和布兰查德将下属的成熟度(Readiness)定义为：人们有意愿和能力完成某项特定任务的程度。它一般受责任心、成就感、工作经验、教育程度等的影响。他们将下属的成熟度分为四个等级：R1：人们不能也不愿负责去做任何事，他们既无能力又不自信。R2：人们不能胜任但是愿意承担必要的工作任务。他们有能力，但暂时缺乏合适的技能。R3：人们能做但是不愿意听从领导的指示。R4：人们既能胜任也愿意完成对他们要求的任务。领导生命周期理论认为，要把关心工作、关心人和下属成熟度三者结合起来考虑。他们认为只有领导者的风格与其下属的“成熟度”相适应，才能产生好的领导效果。由于“小农水”的“准公共物品”性质，新中国成立后我国政府就主动担当起治理的主要责任，五十多年来由于内外环境、制度和意识形态的变化，农村的社会资本的内涵和存量高低不断发生变化，因此需要结合领导生命周期理论和社会资本理论对政府参与“小农水”的治理强度进行分析。这里假设领导是各级政府，下属就是以地区农民或农民组织，社会资本存量的高低沿用领导生命周期理论的成熟度等级表示为R1、R2、R3、R4，地区社会资本存量高低为：R4>R3>R2>Rl。如图5．2所示，在第一象限，当地区的社会资本存量较低(在R1阶段)时，政府需要采用命令式的领导方式来治理地区“小农水”，即政府采用集权单中心的领导方式来主导工程的建设和管理。第二象限表示，当地区社会资本存量逐渐提高(到达R2阶段)，既需要“高治理”行为，也需要“高互动”行为，即政府不仅要加强治理来补偿农民或农民组织技能和经验的n博士学位论文不足，也要尽量使农民或农民组织愿意按照政府的意图使用或管理工程。这种领导方式下，除了必要的命令外，要通过说服、沟通、相互支持来完成工程的可持续利用。第三象限表示，当地区社会资本存量有较大提高(处于R3阶段)时，就会采用激励的问题，而这时最好用一种支持、无指导的参与风格来解决。即政府采用参与式领导方式，让农民来参与工程的决策、规划、建设、运营和维护，加强交流，共同决定事宜。第四象限表示，当地区社会资本存量相当成熟(R4阶段)时，政府几乎不需要做什么事，因为农民或农民组织既能胜任又愿意承担责任。因此，政府只需制定决策和执行监督功能或给与资金资助，这是最理想的阶段，农民能自主治理“小农水”，政府行为的有效性也达到最大。互动关系高低社会资本存量高低高互动关系低治理强度高治理强度匿Ⅷi四／1．匿低互动关系灞低治理强度高治理强度低高r政府治理强度高中低R4R3R2Rl图5．2基于社会资本理论的政府治理强度周期理论曲线图5．2．3农村社会资本对“小农水”治理影响由于封建社会政权没有覆盖乡村，特别是明清时期的非正式制度大多以乡规民约的形式出现，乡村的治理由乡绅等精英负责，因此传统社会资本比较丰富。不过美国著名社会学家巴林顿·摩尔说：“中国的村庄，像其他国家一样，是农村社会的基本细胞。但和印度、日本甚至欧洲的一些地方相比较，中国的村庄显然缺少凝聚力。村中大部分成员为一项共同的工作而进行合作的情况很少发生，而这类事在一定程度上可以培养成员间休戚与148n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析共的习惯和感情。”“中国的村庄与其说是生活和功能性的共同体，还不如说是许多农家的聚居地。因此，孙中山和蒋介石经常谈到中国社会是一盘散沙，这绝不仅仅是卖弄某种政治辞藻”13001。巴林顿·摩尔所说的是事实，他主要是指农民缺乏民主意识指导下的高层次的参与和合作，这是因为当时生产力不发达，农民的温饱尚存在问题，不会将精力放到上层建筑活动领域中去，而是放在怎样解决和改善自己生活、提高粮食产量上来，因此，农民之间的合作基本体现在关系生存问题的水利上。尽管当时乡村治理具有局域性，即不同氏族之间缺乏合作，但是氏族内农田水利在充分发挥农民的充分才智和传统社会资本作用下基本得到很好治理。+————+可持续关系·⋯⋯⋯-．不可持续关系图5．3集权治理农田水利工程对农村社会资本等的彰胴1949年后政府集中人力、物力、财力组织集体行动，迅速建设了大量的灌溉工程．但是权力迅速向中央集中，不仅破坏了地方自治权和权威系统，也破坏了原来以农村乡绅领导的以宗族和伦理道德为基础的社区合作机制，同时还降低了灌溉领域内的原社会资本存量。中央在崭新的水利工程基础上建立了以政府为核心基础的管理体系，一旦政府撤出管理主体位置，原地区合作机制难以及时修复，新的合作机制又不能马上形成，社会资本的缺失无法促进有效的集体行动实现物理资本——农田灌溉工程的可持续发展和利用。具体见图5．4。新中国成立后我国的农村治理都是自上而下进行的，对农村公共物品的治理亦是如此，将农民排除在政策制定之外。比如“农水”产权制度改革具体的方案和政策由少数人制定和推行，这种缺乏公共参与的改革方式必然会遭到一些制约和障碍，因此要通过民主n博士学位论文权利的扩大和公正民主程序的实施来为“小农水”利益相关者建立表达意愿的合法渠道，通过民主表决的竞争为不同阶层利益平衡的实现确立公正客观的标准。只有实现改革权力由上到下、由政府到民间社会的转化，使“小农水”利益相关者农民真正参与到治理中来，工程治理才能成功。农民如何很好地参与就在于如何提高农村现代社会资本。农民采取的行动就是农村社会资本的表征，一定的规则和关系由农民对行动的投资或动员不断改变着地区的社会资本，并对农村产生深刻的影响。作为受非正式制度操纵的农村社会资本，和正式制度一起共同影响农民的行为和农村公共事务的治理。比如就尝试通过产权流转来提高“小农水”治理效率的产权制度改革来讲，完备的产权制度需要有监督和惩罚制度来保证。如果产权制度实施的监督和惩罚成本高于实施带来的收益，或者对破坏产权制度行动者的惩罚小于破坏行动带来的收益，将不能有效阻止其破坏行动，导致产权制度改革的失败。如何减少保证产权制度的监督和惩罚成本，提高“小农水”产权制度实施可行性，突破口只能回到提高用水者的合作能力上来，即回到怎样提高地区的社会资本问题。社会资本对于解决“小农水”所处的“囚徒困境”比较有效，因为社会资本的提高意味着降低农民的贴现率。贴现率在会计学中是商业银行向中央银行借款应付的利率，衡量资金时间价值的大小。社会学中的贴现率主要指人们对未来经济活动在今天的评价，如果其值大于零，说明未来的价值较现在的价值小，即现在行动不能带来将来更大的回报，因此人们就不会马上采取行动等待未来更高的收益，他们只顾眼前利益过度消费现有资源，给社会发展带来不可持续性，反之亦然。在地区社会资本存量高的地方，社会贴现率为负，假如有人破坏规则带来的经济收益大于破坏行动的经济成本，但是破坏者遭受的群体歧视和冷落将大量减少他的社会利益，身处这个固定社会网络的破坏者迫于这种无形的压力，最终将会减少或终止其破坏行动。因此社会学意义上的贴现率体现的是经济和社会双重特性，是行动者的判断标准，并直接受地区社会资本的影响。我国农村差序格局形成的社会网络和村落组织、亲族、宗族等社会组织，承担着社会资源的流通和利用功能，通过这些组织和网络，农民实行资源和信息的交换、沟通和协商，形成共同的互惠模式规范。这些规范有助于自发性的合作和协调，这些长时问形成的规范、信任、组织和网络等社会资本是农民自主管理“小农水”的动力源。而传统的用水者小组等群管组织为“小农水”提供了较为坚实的社会资本，农户之间针对“小农水”的合作行为比较容易达成。但是，这些组织包括传统社会资本均要通过改造，即将信任的基础由血n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析缘、地缘转变为普遍合作的现代社会资本，有效解决“小农水”治理中面临的“搭便车”机会主义、制度供给、可信承诺与激励监督问题。在改造过程中，政府可以针对不同的社会资本存量采取不同的治理强度。随着农村社会资本的改造和发展，农民自主治理能力不断增加和相关制度不断完善，农民还能够介入管理涉及面更广的大中型农田水利工程。如何来测量地区集体层次上的社会资本又是一个问题。普特南(Putnam)从两个方面测量了美国的(集体)社会资本：①美国人的政治参与情况，用投票率和对政府的信任程度来表示；②美国人参与公共事务的情况，用美国参加各种社会组织的人数来表示。阿德勒等认为善意(包括同情、信任和宽容)等是构成积极社会关系的重要因素。福山和怀特莉(Whiteley)认为信任是集体社会资本的重要组成部分，而帕克斯认为集体社会资本是由个人之间的实际联结和包含了积极情感的“人际间”联系或关系。厄普霍夫将集体社会资本分解为。结构性社会资本”和“认知性社会资本”两个方面。这些学者分别将信任、公共参与、社会联结和社会规范等方面做测量内容i30q，他们的研究内容可以为我国社区社会资本的测量作借鉴。利用这些学者的研究和农村的实际情况，作者认为可以从通过建立定量和定性指标体系来评估农村社区社会资本存量：①定量指标：地区非政府组织数量、地区参加非正式组织的人数比率、地区参与村委会成员选举人数比率、每年。一事一议”次数、“一事一议”成功比率、农村正常费用(目前一般为水费)的缴纳比率；②定性指标：人与人之间的信任度、农民对村委会的信任度、人对非正式组织的信任度、农民参与的愿望、冲突和矛盾解决规范性等，定性指标可以用抽样调查问卷来进行定量化。通过赋分并采用一定的计算方法最后可以得到某地区社会资本存量的数值，根据评判标准评判地区的社会资本存量情况，地区政府根据该地区的社会存量高低采取相应的“小农水”治理强度，也可以跟踪政策、制度等对社会资本存量的影响。5．2．4农村现代社会资本提升措施“小农水”的特点决定了有效的集体行动能够将其外部性内在化，如果农村社区的社会资本存量高，则农民之间的信任度高，集体行动能力强。传统农村社会资本具有一定的消极作用，因此，需要提升农村现代社会资本，在提高集体行动力的同时抑制农村传统社会资本的消极成分。弗朗西斯·福山认为：“当国家开始从事那些本该由民间组织或公民社会来承担的活动时，国家将会给社会资本带来严重的消极影响。合作能力是建立在习惯和实践基础上的，如果国家组织参与每一件事情，人们就会因为对它产生依赖性而丧失相互之问的自然合作能力”[3021。虽然现代社会资本表现为农民群体问的合作能力，但是政府15ln博士学位论文作为农村现代社会资本的供给者、推动者，在现代社会资本的形成中发挥着重要的作用。政府提升农村现代社会资本的具体措施为：(1)加强制度建设制度的首要目的是帮助社区成员在制度框架内降低交易成本和预期的不确定性，有助于社区稳定性和社会运行效率的提高，是社会资本稳定增加的必要条件。作为制度的供给者，政府职能首先要转变，其行为要从单纯的管理走向监管，即将法律替代行政手段。对于农村的治理，政府首先要用法律规定公民的各项权利，确保社区居民的基本权利不受到侵犯与剥夺，确保其正当合法的权利，创造其正常交往的良好外部环境，提高社区信任水平；同时还需要完善农民自治的相关政策和法律，完善民主选举、民主决策、民主管理以及民主监督等四大民主制度，促进村民自治活动的制度化和规范化，使农民成为农村社区治理的主力军。随着农民参与社区治理的深入，制度的生产也应该由自上而下的单向国家强制性供给改变为上下互动性供给，通过重大事项社会公示制度和社会听证制度等途径吸引群众参与，建立民意反馈通道将农民的意见、社区的真实情况纳入制度考虑范围，使制度更贴合实际，同时亦由于村民的认同而降低制度的实施成本。最后还要将地方政府的管理型、管制型向服务型转变，明确政府服务职责和管理范围，界定政府与公民治理边界，灰色地带由双方共同协商解决，政府信息公开、决策透明，公民参与的有效性能得到保证。(2)加强组织的建设和管理组织是社会关系的载体，是现代社会资本得以形成的前提和基础，凝聚社会资本的纽带和社会资本发展的表现，也是信任得以形成的开端和最有效途径。因此，要大力促进社区社会组织的发展，大力发展居民社会参与网络。提升农村现代社会资本的关键是需要在农村形成各种民间组织。我国是缺乏中间组织的社会，社会协调呈“马鞍型”，一边是强大的政府，另～边是原子化的个人和家庭，独缺中间织织[3031。因此，培养农民的公民意识和公民精神，推动农村公民社会法发育，其主要途径就是发展民间组织，让农民从生产生活的中心——家庭中走出来，融入社会，参与农村社区治理。这些民间组织具有志愿性、公益性、民间性和非营利性等特征，对于推动我国现代社会资本的形成具有很重要的作用。但是，我国目前的民间组织的成立和发展还具有较多阻力，目前关于社会组织的行政性法规主要有国务院于1998年颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，政府对社会团体组织的控n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析制较强，其成立、生存和发展存在着很多障碍和困难。因此，国家需要逐步放开民间组织的管制，形成多种民间组织存在的公民社会，促进我国现代社会资本发展。(3)增强意识形态教育，共筑社区价值观，增强彼此间信任信任是社会资本的基础。随着市场经济的发展，人际关系逐渐变得淡化，人们需要通过一定方式来满足归属、合群、认同，亲和等多样化的社会心理需求。除了建立民间活动团体和组织，通过灌输合作和信任的教育大力发展农民参与网络之外，还需要构筑“社区价值观”。科尔曼认为：“除了社会网络的封闭性、社会结构的稳定性、官方认可的富裕及需要的满足外，意识形态也是重要的因素。意识形态创造社会资本的途径是把某种要求强加给其信仰者[3041”。对于农民来讲，要通过教育形成他们的现代公民意识和公民精神，政府有职责培育农民的这种现代意识与精神，倡导农民对农村公共事务的参与，通过基层民主实践来恢复农民对社会与对他人的普遍信任，形成普遍化互惠惯例，通过实施村民自治来实施公民民主选举、民主管理和民主监督。功能主义大师帕森斯认为，共享价值观是社会整合的“粘合剂”，如果过多的人拒绝这种价值观，社会稳定就会崩溃[3051。这种社区价值观是指社区内成员共享的一套是非观，具有较强的规范作用，是社区居民的行为准则和行为规范的标准。这种社区价值观不能着眼于狭隘的地区利益，而是需要放置在社区和谐的理念下塑造，要在和谐的理念下，教育农民脱离只顾小局的“小农”意识，培育强大的互惠规范，宣扬良好的事迹，鞭策不良行为和动机，培育其关注公共事务和公益事业，培养其顾大局的团结合作精神，产生共同的期望，从而增加农村的社会信任度，进而增强农村社会资本。(4)建立交流平台组织只是促进交流的充分条件，并不是有效治理农村公共物品的必需品。在没有组织的地方或者即使有一定组织架构的地方，不论是弱势群体还是社区精英，他们都应该有表达自己的利益、参与农村社区建设的平等权利。因此建立和稳定交流的场所或平台对促进农村合作机制的稳定非常必要，要在社区内建立不同群体、不同阶层的协商对话制度，在这些平台中，大家可以自由发言，互相评论，无形中促进知识的共享，并达成公共意识和公共规则，减少冲突和矛盾，促进农村社区稳定。(5)发挥农村精英的作用李军将乡村精英定义为：比农村社区中一般成员拥有更多的优势资源(经济、权力或关系)和个人能力(包括知识和为人处世的能力)，并因此而为社区做出贡献，进而具有某种权威能够对其他成员乃至社区结构产生影响的农村社区成员。根据是否拥有正式权力，“乡n博士学位论文村精英”包括掌握村庄正式权力资源的体制内精英和体制外精英两类f3删。本文所讨论的精英主要指体制外的精英，即村庄有一定政治社会影响力的村民。社会资本和其他资本一样具有一定的工具性，农村精英从社会资本中获得起步和发展的资源和信息【3071，同时，社会精英对社会资本具有一定的回报性，两者之间是共生的关系。农村精英对农村社区以及社区社会资本的作用主要体现在[2881：①农村精英是农民组织化的凝结点，社会网络的编织者。这些精英的利益自我保护意识强烈，有威信、有凝结能力，有组织协调能力，他们是组织化的发起者和鼓动者，是农村组织化的凝结点。②农村精英是社会规范的维护者，道德舆论的提倡者。社会群体的内在行为模式常常固化为规范。这些精英的地位举足轻重，他们的行为方式和评价在社区中具有明显的导向功能，是农村社区社会规范的维护者和建设者。③农村精英是信任等现代观念的弘扬者，合作行动的推动者。这些精英自身具备相当的素质和阅历，他们利用自己的威信和影响，在农村社区践行和传播浅度信任和抽象信任，并把社区及社区的个体推进更大的、更开放的社会网络中，信任的模式在逐步的提升，逐步接近“抽象信任”，于是社区个体更倾向于合作，集体行动更容易成行。④精英是社会关系网络的连接者，外部网络资源的拓展者。农村精英是血缘、地缘网络的核心和中坚，又与外界联系紧密，在村庄外有良好的社会关系，他们的网络规模比较大，网络差异度高，网络构成比较丰富。他们在拓展自己网络的时候，也在拓展他人网络，扩容整个社区的社会资本。由于农村精英们的这些组织、示范、推动和标榜作用，应该在农村现代社会资本构建乃至农村治理中充分发挥他们的作用。(6)继承传统社会资本有利因子的基础上发展现代社会资本传统社会资本在地区过去长时间的发育并在社区治理中发挥作用，具有积极因素和消极因素，因此在发展现代社会资本的同时不能全盘否定它们，而要将积极因子改造后纳入现代社会资本建设。有些被认可的知识、规则、准则，仍然还可以利用，比如奥斯特罗姆就认为：“地方性知识是创建有效的社会资本所必需的”1591。这种地方性知识就是指被当地社会认可的知识，表达当地居民的需求，符合当地的人文和地理、环境特征，是传统社会资本发挥作用的基础，属于积极因素。如果忽视这种知识，则意味着破坏原有的社会资本，现代社会资本缺乏内源动力，成为无源之水，无本之木。提升社会资本的目的是广泛沟通、动员广大社区成员自觉参与社区的治理，他们自主决策并制定行动方案和约束规则，成为社区发展的主体。由于社会资本是建立在信任基础之上，由此形成的合作基础更牢固，集体行动符合大多数人利益，符合社区发展方向，因此在此基础上建设的社区更稳定、发展势头更高。n第五章我国“小农水”治理非正式制度分析基于制度相容概念，正式制度和非正式制度需要协调发展，如果非正式制度过于强大和突出，势必对正式制度的实施产生负面的影响，因此需要在正式制度框架内合理、有序地增强现代社会资本。5．3本章小结由于正式制度的推行需要非正式制度的辅助和兼容，因此推进“小农水”正式制度变迁时需要对“小农水”的使用者——农民和农村地区农民的集体行动能力进行研究。本章延续上～章内容的分析，主要内容是基于制度相容视角对我国“小农水”治理方面的非正式制度进行分析：(1)将农村地区的非正式制度分为农民的意识形态和社会资本二个方面进行剖析。意识形态是非正式制度的核心，本章主要对农民的组织意识、参与意识和合作意识进行分析，认为受文化、经济影响和建国后高强度的政治意识改造，我国农民这三方面的意识均不强，而这恰恰是“小农水”有效治理所必需的，因此本章从造成农民组织意识、参与意识和合作意识不强的原因入手，从“小农水”治理角度提出提升农民意识形态的措施。(2)社会资本是从地区角度居民信任程度、参与合作等行动能力的直接体现和结果，因此，农村社会资本存量的高低是政府选择“小农水”治理强度的重要依据。本章分析了我国农村社会资本对“小农水”治理的影响，指出社会资本的提高可以有效排除搭便车行为，能够降低农民的贴现率从而自觉加入兴建和维护“小农水”的集体行动中。最后，本章针对“小农水”治理要求提出提升农村社会资本的措施。本章的创新点是将农民的意识形态和农村社会资本纳入“小农水”治理研究范畴，拓宽了其研究视角；从非正式制度视角分析“小农水”产权制度改革和其他治理变迁遭遇的困境，用制度相容原理来解释并解决，有助于“小农水”治理制度创新的成功。155n博士学位论文第六章“小农水”治理模式与组织架构研究新中国成立后我国“小农水”治理制度的轨迹主要沿着产权集中到产权逐步分散进行，当时的治理模式主要通过政府集中资源进行水利工程的大规模建设，然后产权全部交由集体管理，这符合当时的社会、经济、政治环境，但是一旦外部的公有制环境消失，这种集中管理模式与其他逐步私有化的制度发生冲突和矛盾，治理绩效就会降低。我国实行经济体制改革后，一些企业的产权分离提高了经营效率。受工业领域内产权分离带来效率提高的影响，我国一些地方“小农水”发生了诱致性制度变迁，产权逐步分离，改善了工程“产权主体虚位”造成的管理失效状况。随着国家强制性制度变迁的推进以及受国际上的参与式管理的影响，我国“小农水”的治理模式和管水组织也相应不断发生改变。面对今后产权的进一步转移和治理制度的不断变迁，“小农水”的治理模式和组织也要与这些制度相对接。本章主要从投入模式、运行方式、驱动主体等方面研究“小农水”治理模式，在提出“多中心”治理模式的基础上对治理模式的创新内容之——农民自主管理组织架构进行研究。6．1“小农水”治理模式分析模式是解决某一类问题的方法论，一般指被研究对象在理论上的逻辑框架，是经验与理论之间的一种可操作性的知识系统，是再现现实的一种理论性的简化结构，即把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度。本文所指的“小农水”治理模式是在一定的制度响应下工程的治理方式，主要指工程的投入、建设或运行等具体方式的表述，它既可以为某个方面或几个方面的表述，也可以是投入、建设或运行等综合表述。治理模式受治理制度的直接影响，前者属于战术性的表述，而后者属于战略性的表述。根据不同的划分标准，“小农水”治理模式的分类可以有很多种。本节首先进行分析工程投入、运行方式和驱动模式，然后在此基础上进行综合表述。6．1．1“小农水”投入模式“小农水”治理的宗旨是提高工程利用率和灌溉用水效率，其服务对象是农民、农村和农业，受益主体是农民。如今，政府的治理执政理念由政府包办型向服务性转变，强调以人为本，科学执政。随着农村税费改革和“两工”的取消，“小农水”在经历家庭承包责任制后投入锐减后的又一次投入锐减，这种情况下如何保证工程的投入是解决工程治理的首要问题。“小农水”治理投入模式主要分为以下四种：l56n第六章“小农水”治理模式与组织架构(1)政府补助性投入由于“小农水”的工程特性和公共物品属性以及我国部分地区农民较弱的投资能力，依靠政府补助是从新中国成立后长期形成的特征。但国家财力有限，“小农水”数量众多，政府投入项目的资金属于补助性质，投入地区和投入金额有限。现行的国家(各级财政)投资体制属于“民办公助”性质，工程的建设由中央、地方和农民三方投入，工程的管理仍然以农民为主。(2)农民投资投劳农民投劳投资于“小农水”治理是我国最为明显的治理特征。由于政府的财力有限，靠政府投入远远达不到治理目标。因此，在政府有限投资的引导下，农民投劳投资仍然是现阶段重要的治理投入来源。农民投资投劳按照参与分为两种：个人和联合投资，所谓个人投入就是在某种利益的驱动下，农民自己拿出资金和投入劳力建设和管理工程，而联合投资则表示参与治理的人数在两人以上。农民投入还可以按照投入方向分为建设投入和管理投入，其中建设投入分为新建投入、扩建投入和续建投入，而管理投入分为运营投入和维护投入。鉴于目前农民从农业生产中逐渐脱离以及农村实施“一事一议”的困难，因此，如何引导和用好农民的投入来治理“小农水”是无税费时代的挑战。(3)社会经营性投入由于一些“小农水”(主要指水库)经营性比较强，吸引了一些有投资能力的社会团体和组织，他们通过承包、租赁、股份合作等形式获得工程产权后介入工程运营，期望获得经济利益。这种方式投入量大，而且还能发挥信息、技术和市场等资源优势，推动“小农水”经营性产业发展。但是由于水库占工程总数的比例不高，因此，社会性经营投入占总体投入的比例较小。(4)社会公益性投入为了弥补资金的不足，我国逐渐尝试吸引社会性力量参与“小农水”治理。这部分社会性团体中，世界银行最具影响力。因为细致的前期工作、规范的操作程序、农民参与治理理念的强调和贯彻，所以世界银行参与治理的工程最具典范性。另外，社会个人、民间组织对“小农水”的公益性捐助也越来越多。“小农水”治理是一项准公益性事业，在现行体制下，治理的投资主体仍然是政府。但是目前我国处于社会主义初级阶段，政府的投资能力比较有限。因此，必须在此客观条件下逐步建立以政府为主导的、社会各方面参与的多元化投入模式。157n博士学位论文6．1．2“小农水”运行方式与适用性分析6．1．2．1。小农水”运行方式比较运行效率是工程的治理优劣性的表征之一，还不能涵盖治理的效果，因此，为了分析的全面性，本节从不同运行方式的运营效率、公平性、可持续性等方面进行分析。这里的“运行”主要指工程的运营和维护，工程的可持续性体现为工程覆盖度和公众的参与度。“小农水”运行方式可以分成聘请管水员、承包、租赁、拍卖、投资者个人和集体运行，集体运行又可分解为农民联合运行和用水者协会运行。这里所指投资者个人运行的工程是指投资者独自投资、自主管理、自主运行、自我受益、规模较小的“小农水”；“农民联合运行”是指若干个农民联合运行工程：“用水者协会”是以成立协会来作为运行工程的载体。这些运行方式优劣性的具体比较为：①因为工程的所有权、使用权、经营权等产权束归结为同一人，投资者个人运行的效率最高，但是由于工程规模较小，工程的覆盖度和公众的参与度较差；②农民联合是指股份合作制中数户农民形成的合作组织，虽然产权属于农民共同所有，但是其运行效率取决于农户间的合作情况，总体来说，其运行效率、社会的公正感、工程覆盖度、公众参与度较高；③如果用水者联合组建和运作成功，则不管哪方面，它都表现得比较理想；④由于达到产权激励，承包、租赁和拍卖等方式的运行效率相对较高，但是工程的覆盖程度和参与度以及社会的公正感一般；⑤由于无产权激励和工作信息不对称，不管从哪方面比较，聘请管水员运行“小农水”效率和效果比较差。具体运行方式的运行效率比较见表6．1。表6．1不同“小农水”运行方式的运行效率比较社会的公正工程的百‘持续性运行方式所有权经营权运营效率感(公平性)工程覆盖度公众参与度聘请管水员不变★★★★承包不变转移★★★★★★★★租赁不变转移★★★★★★★★拍卖不变／转移转移★★★★★★用水者协会不变／转移转移★★★★★★★投资者个人个人★★★★农民联合共同拥有★★★★★注：(1)“转移”指已建工程的产权由集体转移为工程的运营者．(2)★越多表示效果愈好、效率愈高．(3)农民联合的经营权如果是从集体处购得，则经营权也属于。转移”．从上表可以看出，投资者个人兴建管理、拍卖、租赁和承包运营效率最高，公平性和可持续性差，用水者协会和农民联合运行的公平性和可持续性较好。相比较而言，组建用158n第六章“小农水”治理模式与组织架构水者协会运行“小农水”虽然运营效率不算最高，但是社会效果比较好，工程覆盖面广，可持续性强，是比较理想的运行方式。但是如果农民参与和合作意识比较差，地区社会资本存量不高，则组建和运作协会的成本较高，组建协会来全面治理工程不可行。6．1．2．2不同工程适用的运行方式分析“小农水”的规模、结构与所处的地理位置、地区的水文、社会、经济条件密切相关，如果完全从运行方式比较不同“小农水”治理优劣还不是很全面，因此，根据实践的需要，还要结合工程特征和运行形式进行分析。(1)经营性较强且完整性好的工程这类工程可以采用收取费用的形式来弥补工程折旧和运行支出，市场化运行条件较好。通过第二章“小农水”公共物品属性分析可知，“俱乐部物品”的外部性可以通过收费实现内在化，即通过产权转移可以将“公共池塘资源”转变为“俱乐部物品”，通过经营收费实现使用“排他性”，将工程的外部性内在化。如果这类工程规模比较小，可以分别采用农民独资兴建或者采用承包、租赁和拍卖等方式实行产权转移：①农民独资兴建适合投入资金较少，农民自己管理的工程，这类工程主要以自己使用为主，如果在水量剩余的情况下可以出售给其他农户；②承包和租赁。在实际操作中，由于农田水利工程的特殊性，承包和租赁内容很相似，一些农村地区的干部和村民将两者通用、混用。一般来讲，由于新增资产属于承租者，因此对那些配套差、因经营不善而长期亏损、但开发潜力较大的工程可采用“租赁”形式，对于那些政府投资的节水设备(如喷灌、滴灌设备)宜采用租赁形式。那些经营状况良好但不宜转让所有权的工程适合承包，如小(二)型水库等。实践中承包年限较短，基本集中在5～15年，可以结合土地承包将两者年限延长至一致，以此进一步提高农民投入的积极性，杜绝掠夺性经营等短期行为；③对需要改造或者需要不断维修的小型水利设施，可采取拍卖让农民自己投资经营和维护。对于电灌站、抽水泵、排灌船等可以将所有权等产权一并拍卖，与之配套的渠道等一起归经营者使用、管理和维修。拍卖所有权适用那些长期无人管而不能发挥应有效益或者需要精心保管的工程设施，拍卖后的工程所有权、使用权、经营权归购买者所有，并允许继承和转让，但不得随意变更工程用途。而对于那些经营权的拍卖，其实是一种公开竞标的承包方式，目的是为了公开、公平、公正地确定承包者。承包、租赁和拍卖是利用市场化的方法将工程产权转移给有兴趣的农民。相比较而言，承包、租赁属于参与程度较低的改革，纯粹利用经济激励来刺激工程经营权购买者的积极性，而拍卖的市场化程度更彻底，但对工程的经营性要求较高。n博士学位论文对于重要的单个工程或者规模较大的工程宜采用社会参与程度较高的股份合作和用水者协会形式。如果工程价格较高，农民难以承受的工程也可采用农民联合经营与管理方式。(2)经营状况一般或者经营状况虽好但不具各市场化条件的工程现实生活中，经营状况比较好的“小农水”属于少数，一般都是兼具公益性和经营性的工程，经济回报较低，很少愿意购买或兴建，无法实现使用的“排他性”，是比较典型的“公共池塘资源”。对于这类工程可以采用几种方法解决：①建立农民用水者协会，利用农民集体力量兴建、管理、运营和维护；②采用多种形式的股份合作，国家、集体、个人均可入股，自愿结合，既可带资入股，也可用财物、投工、土地、技术等折资入股。产权由受益户共有，受益户成员按受益面积确定每个成员的拥有份额，并按此份额享有权益和承担义务；③将经营性强的工程从农田灌溉系统中剥离，采用租赁、承包、拍卖等形式来经营，而将剩余公益性工程由集体或政府承担。在实际操作中，股份合作相对于农民用水者协会更有优势，因为前者参与的农户数量较少，工程的建设、运营和管理交易成本低，相互之间沟通比较容易。由于受诸多因素限制，农民用水者协会建成并正常运转的成功案例并不常见。(3)“类公共物品”对于渠道、涵闸、渡水槽这些公益性较强的“类纯公共物品”，一般由集体、用水者协会或者受益户共同管理。也可以将其与经营性工程“捆绑出售”的方式实现管理职责转移，将这种关系以合同的形式固定下来，使这类工程具有法定的管理者，保证农田水利工程的运行的持续性。有些地区采用创新的办法，将它们改造为经营性工程然后出售部分产权，比如在岸堤、渠道两旁种植经济作物或花木等。农田水利大多属于准公益性项目，经济效益并不高，但与农民的生产生活息息相关，因此选择合适运行方式的难度比较大。运行方式的选择还与水资源和地区经济水平有关，选择运行方式时要以因地制宜、群众自愿、民主决策、公开、公正、公平的原则，理顺产权关系，实现“小农水”责、权、利对等的产权结构，杜绝搭便车和资源浪费现象，提高运行效率。6．1．3“小农水”治理驱动模式根据治理驱动主体不同，“小农水”治理驱动力大体上可以分为政府垄断型、市场驱动型和农民自主管理型：(1)政府(集体)垄断型160n第六章“小农水”治理模式与组织架构这种模式的驱动力来源于政府或集体，为了达到一定的目的或者在没有其他可替代动力的情况下，工程的建立到维护等所有工作全部由政府或集体负责。1949年至1985年人民公社体制结束都是采用的这种全权包办模式。目前，这种模式仍然存在于那些投入较大的工程、农民没有兴趣或缺乏动力的工程、纯公益性的工程中。新中国成立后政府垄断性治理符合当时的政治、经济和社会条件，当时的治理绩效较高。但是计划经济模式改变后，由于缺乏农民的参与，这种模式治理绩效低于其他两种驱动模式。(2)市场驱动型这种模式的驱动力来源于市场带来的经济利益。该治理模式主要指那些经营性比较好的工程利用产权制度改革，将部分或全部产权转移给个人或组织，利用收费或加强管理来排除搭便车者。经营者获得的利益主要是灌溉水费或利益工程养殖、种植等多种经营收入。工程的治理主体是农民、社会个人或团体。对于这部分工程的要求是完好性、经营性较好，市场运作的条件比较好，但这些在“小农水”中所占比例并不高，因此，市场驱动模式只是治理模式的有益补充。由于得到产权的激励，市场驱动模式的治理绩效比较高。(3)农民自主管理型这种模式的驱动力在于农民的责任感。主要指在政府总体规划安排和指导下，农民组成联盟自主治理所在区域的“小农水”。由于政府财政的有限、满足市场化条件的工程所占比例不多，农民治理农田水利工程又具有得天独厚的本土优势，因此这种驱动模式绩效相对较高，因此是工程可持续利用的实现形式，相对于占大量比例的“公共池塘资源”的“小农水”来说，需要大力发展这种自主管理模式。有效实施这种模式需要政府、供水单位和用水户等利益相关者之间实现利益重新分配以及角色的调整。6．1．4“小农水”多中心治理模式通过对治理的研究综述所知，治理就是政府对公共物品采取的管理模式，体现在“小农水”上就是形成地方政府和农民合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，这种体系是改善“小农水”等公共事物治理的必然选择。因此“小农水”有效治理就是将利益相关者合作共治理念嵌入“小农水”治理的过程。“小农水”治理带有一定的时代特征，鉴于我国目前的经济与社会现实以及农民的意识形态和农村社会资本现况，本文认为：“小农水”的有效治理是市场化运行、政府辅助和社会化治理的有机结合。这里的市场化运行与市场驱动模式的目标和手段相同，是指采用服务收费的方式来提高用水者的参与率和工程运行效率，满足工程可持续运行；政府辅助是指政府放弃全权治理模式，而是提供相应的政策支持和资金支持来解决工程运行中的161n博士学位论文困难；社会化治理则是以农民自主治理组织为主体，以其他利益相关者的参与为补充，在“小农水”治理中优化资金、资源、知识和信息的配置。这种多中心治理模式以农民(用水者)参与并自主治理为发展导向，以市场化运行来提高“小农水”系统的效率为补充，以政府支持为支撑，以社区和谐为准绳，兼顾公平和可持续性为目标，达到工程综合效益最大化。“小农水”的政府、市场、社会三方多中心治理模式见图6．1。图6．1“小农水”政府、市场和社会多中心治理模式图如果把“小农水”的规划、设计、建设、维护、运营看作一个系统，则应该在每个环节界定政府和农民的介入深度，具体来说，政府在规划和建设环节中应该占主导地位，相应地农民应该介入工程的规划设计和建设以及监督等程序，在运营和维护中，农民和农民组织应占主要地位。“小农水”的多中心治理并不意味着政府职责的全部转移，政府还要在其中体现“元治理”的功能，即要承担各参与主体行动准则的制定、资金资助以及宏观把握治理方向等任务。由于农田水利工程是一种准公共物品，其市场化治理和社会化治理在现实中还有许多制约因素，它们的有效治理需要得到政府的有效引导、帮助和监管，因此政府的职能必须重新定位和调整，需要建立符合市场经济规律和农田水利工程特性的监管体系。政府或集体对“小农水”的管理要由直接管理模式转变为间接监管模式：建立相应的法律法规，在赋予或保障被监管企业、组织和个人拥有相应的权利的同时，必须要求这些企业、组织和个人履行义务，而独立的监管部门依法进行监督，其监管的核心体现在水价、操作规范性和防洪除涝等方面。建立这种监管体系的意义在于督促企业、组织和个人为农民提供不问断的、可持续的价廉物美的灌溉服务。这种建立在市场机制上的独立监管，有别于原来的n第六章。小农水”治理模式与组织槊构依赖行政权力的政府和集体垄断治理模式。因农村税费改革的实行切断了“小农水”水费外的资金来源，这就意味着中央政府需要加大转移支付力度，支持“小农水”的供给，同时加大“小农水”治理制度和治理模式的研究力度，在适宜的地方推行绩效高的治理模式，促进工程得到有效治理，提高用水效率。世界银行指出：考虑到政府在国家经济发展中的支配地位，公共部门仍将是部分公共物品——特别是基础设施类公共物品的主要提供者[308]。我们追求“小农水”的多中心治理，并不是将政府的义务全部让渡和退给市场和社会，政府作为社会公众和公共利益的代表，作为唯一具有法律权威的组织，有责任和义务在农田水利领域中发挥应有的引导、资助和协助的作用。对于“小农水”治理，今后政府的工作还要拓展到：①制定相关的农田水利法规，其中包括工程的管理和灌溉用水管理。可以制定《农田灌溉法》或相同法规，对涉及“小农水”的具体管理职责进行清晰界定和指导，并对一些违法行为进行定性并制定相应的处罚条例，比如对毁损或盗窃农田水利工程建造物或器材、未经允许抢占工程用地、强迫管理人员放水，私开水道或私塞水道、妨碍取水排水行为等行为进行法律裁定。②建立对工程管理的问题诊断、监督和惩罚机制，确保农田水利工程得到有序治理。③用政策、法规和相关服务来指导农民最低限度地使用自然水，实施地下水的回灌措施(补水)，激励用水者采用节水方式、利用节水设备进行灌溉。④制定农田水利政策或建设新的工程前要充分考虑各个影响区域、单位、个人的意见和专家咨询意见，用完善的法律解决矛盾冲突。⑤重视农田水利建设和农业的可持续发展之间的关系研究，对每项工程任务都要进行可持续发展评价(前、中、后)。⑥在水信息系统建设上统一制定计划，推行“以供定需”用水。多中心就是多元化，是一种比较彻底的权利下放。但是可能带来比较高的协调成本。这个成本不是提供“小农水”的成本，而是“既要让多个权利中心独立行事，而是表现为整个社会如何协调多权利中心的成本问题，既要让多个中心独立行事，又要保持一定的不至于失控的权利服从关系，还要协调各种空间外部效应及政府间的委托一代理问题,43091。因此需要一种民主的科学的合作文化、管理、科学技术为支撑，这其中最关键的就是人的因素，而对于我国人力资本非常匮乏的农村地区来说是较难实施的。不管是公众参与到政府为主的治理中去，还是农民自我组织、形成集体行动进行合作治理，都是针对市场和政府的“失灵现象”采取的应对措施。由于市场的缺陷难以使“小农水”彻底私有化，它们在一定范围内须由使用者的群体来管理。使用者的代表联合比政府和私人都有一定的优越性，因为工程管理和灌溉用水的交易成本和监督成本太高，政府n博士学位论文和私人难以有效承受，而群体的力量和自律性能够胜任这项工作，毕竟，有效的管理成果为这种群体所享用。6．2“小农水”自主治理组织架构“小农水”的社会化治理主要指农民主动参与形成集体行动来治理工程。这种自我管理模式在具体实践中主要体现为农民形成管水的专门组织，这种组织属于一种非盈利性机构。组建用水者协会来管理农田水利工程不仅是“小农水”治理制度上的创新，而且在实践中充实了治理模式，是两者在实际操作中的具体体现。目前我国的“小农水”不存在专门的管理组织．工程治理的失效说明存在严重的组织缺陷。虽然村委会也起到一定的管理功能，但只是某种程度的“代管”，不能和村委会的职能相重合。因此，为了适应变化的新格局，必须进行组织设计来应对目前复杂的用水情况、多元化的投入主体、多源化驱动力以及多中心的治理模式，这种组织架构的重心在于农民。6．2．1我国组建用水合作组织的必要性新中国成立初期，“小农水”建设和维护一般以生产队为单位组织投劳，工程岁修局限于修修补补，缺乏统一规划，末级渠系与灌区骨干渠道不配套，基础建设非常薄弱。但是计划经济体制下，农田水利建设基本没有停止过，这一切归功于农业生产的高度组织化。农村实行家庭联产承包责任制之后，农民原有的组织体系瓦解，农业生产转为以家庭为单元的独立经营。随着水利分级建设、分级管理政策的实行，国家重点治理大江大河等骨干工程，农村小型水利工程的建设资金投入逐步减少，较大规模的农田水利工程建设几乎停止，只是在灌溉时，一些工程设施才得以简单整修，农田灌溉工程这种农村最主要的公共物品供给严重短缺。由于缺乏乡镇管水部门和农民中间有效的专业管水组织，现有的农田水利工程缺乏管理，效益不断衰减。根据学者对古代和近代的调查研究，发现“无论官民交融，还是分层次差异性管理，民间力量始终显示着重要作用。”[310l说明农民作为农业灌溉的最终受益者，在灌溉管理的历史舞台上，一直扮演这积极参与管理者的角色。新中国成立后，这种积极因子被纳入到合作社或人民公社中，由集体作为灌溉工程和灌溉用水地代言人，虽然在当时有着较大的制度绩效，却间接地扼杀了农民参与管理的热情。当土地承包后，由于缺乏合作经验和有效管理的惯性，农民无法对灌溉用水或工程进行有效管理。根据我国“小农水”治理的历史轨迹以及国外的经验教训，面对灌溉遭遇的气候、政策、价格等的风险，发展用水合作n第六章。小农水”治理模式与组织架构组织非常重要。J．Mabry认为灌溉一般都会面对相对不可预测的环境，因此灌溉组织趋向发展策略帮组个体农民最小化遭遇的风险【129]。因此，需要培养农民的合作意识，吸引农户参与到农田水利的建设和管理中来，以农业用水合作组织作为平台，发挥其信息全面、用水经验丰富、睿智和勤劳的特点管好水和农田水利工程。近年来的“小农水”产权制度改革取得了一些好的成效，但是这种运动化的改革在一定程度上削弱了灌溉的集体性，经过产权私有化的工程经营方式不可避免得带有趋利性，在部分地区产生私自抬高水价或过度夺取共用水资源等现象，损害了其他用水者利益或损害环境，引起用水方面人与人、人与自然之间的冲突，造成一系列的不和谐现象，影响了农业生产的可持续发展和灌区粮食生产，同时农田管水组织进一步陷入被分割而瘫痪或失效状态。农村税费改革后，由于“两工”取消，“一事一议”在实际操作中存在诸多问题，导致农田水利工程建设和维护基本处于停止状态，由于缺乏农民的劳动投入，国家和地方政府更加无法对面广量大的农田水利工程进行建设和维护，工程效益进一步衰减，灌溉失效问题加剧，粮食减产。灌溉用水的窘迫增加了农民之间、农民与村委和政府之间的矛盾。在这种形势下，发展农民用水合作组织对于提高农田水利工程完好率、提高用水效率、缓和农村因为用水紧张造成的不和谐现象有着非常重要的作用。圈：回＼甲一各级政府I』水利鬻I．I上I乡镇水利站村委会k、：、。』f‘’’▲l用水合作组织Jt⑤．．．⋯④建立用水合作组织之前建立用水合作组织之后图6．2组建用水合作组织前后“小农水”管理体系比较通过图6．2将组建用水合作组织对“小农水”管理体系的影响比较图示可以看出，在组建用水合作组织前，乡镇水利站、村委会和乡镇基层政府对农民用水管理是散乱无序的，165n博士学位论文它们随意插手工程管理导致工程治理的无序。由于缺乏对应的组织，农民无法将自己的愿望和利益向上表达。在建立用水合作组织之后，农民通过该组织可以实现信息反馈和利益表达，水利部门可以通过乡镇水利站提供服务和管理，村委会和各级政府不能随意插手工程的治理，仅可以向用水合作组织来传输信息或资金来提高工程的管理规范性。6．2．2国外和台湾地区用水者(户)组织实践经验“用水户合作组织”是国际上比较通用的组织形式来负责灌溉工程的配水和排水系统的管理、维护的实体，其组织形式可以是多样性，可以挂靠在政府部门之下，也可以是民间组织。虽然经济发展程度不同，但是用水者(户)参与用水管理在发达国家和地区、发展中国家和地区有较长的历史或较多的经验口11IDl2l[2St][4]：美国的灌区管理机构属非盈利的非政府组织，独立性较强，各个州都有适合本地区特点的法律体系。美国西部比较缺水，目前大多数的水源都是由地方用水者组织管理，用水户参与的组织形式一般可以分为两类：成立灌区和渠道公司，用水户组织主要靠征收水费来运行。日本政府对农业给予相当大的财政支持，尽管如此，灌区管理机构仍具独立法人资格，完全自主管理。用水者参与从立项到规划、施工、验收等所有环节。有独立法人资格的“土地改良区”属于非盈利组织，自主经营管理，政府只是通过理事会和监事会进行监督，不干预Et常管理事务。灌区的灌排设施的所有权和经营权都归属“土地改良区”。荷兰早在800多年前就成立了水理事会组织，进行灌区管理工作。现在水理事会是一个独立于政府的组织，主要由农民组成。水理事会有自己的财政预算和征税制度，实现了经济自立。斯里兰卡1988年将用水组织参与灌溉管理定为国策。他们的做法是：(1)通过外来的有经验的组织者来组织农民：(2)农民代表不是选举产生，而是在共识基础上的选择。通过这种方式产生的农民代表会对所有的农户负责，而不是局限于对他们的支持者负责。菲律宾采用一种比较“温和”的方式，先搞试点再大面积推广。该国用了25年左右的时间将原本由国家灌溉管理局管理的大中型灌区全部实行私有化，国有灌溉管理局改组为国有公司移交运行管理权，但保留收取服务费的权利。由政府组织起来的灌溉小组的农民比未组织的农民的粮食产出要高出19％，且对灌溉系统的成本降低与维护的贡献较多。墨西哥政府于1991年开始进行改革试点：对灌区建筑物进行修复和重建；建立用水户协会，并对用水户进行培训。墨西哥政府可以把数万公顷规模的大型工程的管理职责全部移交给具有法人地位的用水户协会。政府一般不直接干预灌溉管理的具体工作，只在完n第六章“小农水”治理模式与组织架构善法律法规，加强财政扶持投入方面做工作。水费完全靠市场调节，由供需和用水双方协商确定，每年定期向用水户公布正式的财务报表，由国家水委员会和用水户监督。印度的情况与我国相似。农民的参与性较低，灌溉工程老化失修，灌溉服务不好，水费标准低，因此农民抗交水费，形成恶性循环。印度的灌区改革始于1995年，政府对此非常支持，为参与式管理提供资金援助，在全国范围内开展政策宣传，并做好人员培训工作。有两个邦正式颁布了有关参与式管理的法规，将所有农户纳入成员，并规定用水户协会可以向用水户收费，这在一定程度上解决了用水户协会的财政问题。台湾地区农田水利会已经存在一百余年，其运作管理的效果十分显著。目前台湾共有17个水利会，管理着79．2％的灌溉农田。水利会组织机构健全、制度完善、运行正规有序。由于台湾的土地私有，水利会拥有地主或农民捐献的土地，可以建造房屋出租或出卖土地获得收入。“政府”对水利会的补助较高，新建水利工程的建设投资和水费都由“政府”承担，喷灌、滴灌等田间工程“政府”承担49％的费用，建成后所有权归农民，田间工程以上工程均由“政府”投资建设。由以上分析可以看出，国外和我国台湾地区的用水者(户)组织一般来讲都是具有相对独立性的法人组织，政府只是在经济上给予尽可能的资助，并没有在具体管理事务中插手过多，用水者(户)组织对灌区的灌溉事务具备经济独立性、管理自主性，并且取得了较好的成效。6．2．3我国用水合作组织特征用水者参与灌溉管理并不是国外的发明和首创，其实我国从古代就有用水者参与的习俗和制度。如建于南宋的浙江丽水通济堰灌区、公元1218年由用水户自建自管的山西洪洞县通利渠、明清年代都江堰灌区的“堰工讨论会”，以及很多大中型灌区民选的“斗管会”等【3131，都有用水户参与灌溉管理的历史痕迹，说明农民作为农业灌溉的最终受益者，在灌溉管理的历史舞台上，一直扮演着积极参与管理者的角色。灌溉管理的行动者拥有民主参与的传统，这是“小农水”社会化治理的实践基础。但是我国的管水组织经过数次变迁，尤其是新中国成立后中央各级政府将农田水利基础设施建设作为自己的重要职责，受到权威崇拜的思想影响轻视或忽视农民知识的重要性，将管理完全纳入自己的职责范围之内，这些包办一切的思想、政策和行为使农民的“参与性”逐步淡化。改革开放后这些问题爆发出来，农田水利工程的管理遭遇很大的挑战和困难。6．20．1我国用水合作组织具有的时代特征167n博士学位论文新中国成立后政府一直把斗、农渠及田问工程建设、维护管理和灌溉服务等交给农村集体管水组织负责。但这种传统的农村集体管理与国际上的“用水者参与管理”在理念和做法上不尽相同，后者是让用水户以主人的身份参与灌溉管理活动，是全过程、全方位的立体型参与管理。而我国建国后的农民参与，组织指挥下的被动劳力性参与，从任务决策、是计划经济体制下政府以行政命令方式统一设计、到建成后的维护管理，几乎一切都由政府包办。农村集体在形式上有自主权，实际上依附于政府，农民一般只是投入劳力，没有渠道或平台可以参与决策、规划、建设与管理。由于我国农村基层组织基本陷于涣散状态，民间力量还没有形成并发挥作用，因此在转轨时期农村的公共事务治理还没有找到一种有效的范式。我们务必在当今特殊的历史社会背景条件下，寻找一种有效的农田水利工程治理模式。因此必须对原先的参与方式进行改造，借鉴国外的经验和教训，并根据实际情况进行调整，建立适应我国“国情”、“水情”、“地情”、“人情”的农民用水合作组织——农民用水者协会，这种民间组织与原先的管水组织相比具有鲜明的特点：(1)组建方式。突破传统的按乡、村组等行政区划以行政方式进行灌溉管理的模式，按照水源单元组建管水组织，即按照渠系、水库、塘坝、提防闭合圈等相对独立的灌溉系统组建用水者协会，以解决跨乡、跨村灌溉工程维护管理矛盾难以协调的问题。(2)独立性。传统的管水组织与管理当局是上下级关系，而用水者协会则是独立的法人，依法享有民事权利，并承担民事责任，经营管理独立、公开、透明，接受用水者监督。独立收取水费，阻断了原来由其他组织代收水费时其他乱收费的搭车现象。(3)主动性。协会不仅要服务于农业用水，搞好灌溉用水调度、工程维护和水费成本调研和收缴工作，还要向用水户推广节水灌排技术，发展高效农业，并且参与新建或改扩建工程的设计、集资建设和管理工作，工作范围扩大，重要性增强。(4)系统性。传统的管水组织遇到需要用水或用水紧张时就大搞工程建设，存在。重建设轻管理”的倾向，并且设计工程缺乏前瞻性和系统性。而用水者协会在与上级的关系、内部的管理体系、灌溉计划的制定、灌溉调度的执行、设施的维护、水费的确定、收取和上交、节水设施的管理等方面都要求具有细致、规范和系统的程序和制度。(5)拥有水权。用水者协会的管理其实是对管辖区域内的灌溉工程和水权的管理。区域内水资源的所有权属于国家或集体所有，权，这种转让可以在市场机制下进行。因此，织或地方政府：作为市场主体参与水权交易。协会拥有区域水资源使用权、分配权和转让可以说它在一定程度上超越了原先的管水组n第六章。小农水”治理模式与组织架构农田水利工程是“公共池塘资源”，其产权的完全私有化和采用市场机制方式运营无法有效结合其经济性和公益性，亦即工程的经济效益、社会效益和环境效益无法结合达到最大化。农民用水者协会既是新形势下农民用水户参与管理的平台，又是用水者参与的结果。协会作为用水户的代言人，是独立的法人，是用水者利益的代表，它一方面要处理好与用水者之间的关系，另一方面又要处理好与上级管水部门的关系。因此，它的作用相当于缓冲器，缓解用水者之间、政府和灌溉用水者、生态环境和农业生产、经济目标和社会发展目标之间的矛盾，对农村社会的和谐发展有着重要的作用，因此，用水者协会是基于和谐治理的组织重构。6．2．3．2用水者协会与“小农水”市场化经营之间的关系解析用水者协会是具有鲜明时代特征的民间组织，但是它还与“小农水”市场化运营之间并不冲突和矛盾，它们之间可以非此即彼，而且前者还可以包容后者：(1)替代。对于无法建立用水者协会的地方，可以采取“小农水”产权转移后实行市场化运营或者其他方式替代集体行动；在市场化受阻或失败的情况下，则采用组建用水者协会或其他方式运行工程。(2)交叠。在组建农民用水者协会的地方，并不意味着市场化运营的不可行。在工程较多的地方，协会可以作为工程的管理者对工程进行产权制度改革，用市场化运营方式来提高工程的运行效率。协会代替原集体经济组织而作为产权改制的监督者和管理者，利用本土知识和信息优势来督导工程的运营，使协会成员能够公平、高效用水。因此，要根据地区的不同状况，以合理完备的产权制度为根本，分别选择组建用水者协会、产权制度改革、集体管理等治理“小农水”，并根据形势的变化不断调整治理方式。6．2．3．3我国组建农民用水者协会的条件成立用水者协会是水管部门和用水者之间的中介，发挥着重要的协调和管理职责，不过协会的建立需要一定条件。由于我国的耕地分割严重，农业是弱质产业，农业生产资料成本不断提高，农业的边际收益小于其他产业，并且全国各地的经济水平、社会发展水平高低不同，因此，用水协会的组建和运行不能适用于全国各地，盲目地在全国各地推行而导致资金、人员和精力的浪费。根据MasakoFujita、YujiriHayami、MasaoKikuhil314]和张庆华【3b1等学者研究以及作者本人的调查研究，我国成立用水协会的需要具备的条件是：①水资源条件不能处于两个极端。如果水供给相对于需求而言是充足的，不会出现水短缺，农民就没有激励采取合作行为，以增加水供给或降低水消费。另外，如果水资源非常短缺，用水者之间的冲突大，合作将很困难，协会的组建成本太高。②工程完好率。协会工作的n博士学位论文重点在工程的运行管理，而不是工程建设，因此，必须在有较为完善和完好的工程的基础上组建协会。完善的灌溉工程系统包括，有基本稳定可靠的水源工程确保灌溉供水，有完整的灌溉供水、配水系统(包括干、支、斗、农渠和桥、涵、闸等灌区建筑物)，有各级量水设施或设备。上述灌溉系统不仅应完善，而且应完好或基本完好。⑧组织规模。一般而言，大的群体组织成本高、难度大，因此一般以自然村或以同一水系的若干村、组为基本单位。④地区社会资本。社会资本高的地区农民的参与意识和合作意识强，掌握的本土(地方)知识较多，协会的运转比较顺利，反之，如果农民居住分散、平时交往沟通较少，合作的机会少，则表示该地区的社会资本低，组建农民用水者协会成功可能性较小。⑤经济因素。组建协会地区的经济不能太发达。如果该地区经济比较发达，则乡镇财政比较富裕，农业不再是村民主要的经济来源，村民参与的机会成本较高，农民无法被激励组建协会来建设并管理经济效益不高的农业基础设施，即他们不原意参与“小农水”治理。⑥政策因素。政府指导和政府培训计划以及政策与资金支持对用水者协会组建和运行非常重要。6．2．4我国农民用水者协会功能提升策略6⋯241我国农民用水者协会的SWOT分析SWOT是由优势(Strength)、劣势(Weakness)、机会(Opportunity)、威胁(Threat)这四个单词的首写英文字母“s”、“W”、“O”、“T”组成。SWOT分析法最早是由旧金山大学的管理学教授威廉姆森(Williamsion)于20世纪80年代初提出来的。所谓SWOT分析，即态势分析，就是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势(Strength)和劣势(Weakness)、外部机会(Opportunity)和威胁(Treat)等，通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，然后用系统分析的思想，将各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论，而结论通常带有一定的决策性。运用这种方法，可以对研究对象所处的情景进行全面、系统、准确的研究。从而制定相应的战略。SWOT分析法常常被用于制定发展战略和分析竞争对手情况，在战略分析中，它是最常用的方法之一。我国农民用水者协会要遵循Sw0T分析方法的基本原则：以己之长，攻敌之短，利用机会，回避威胁。每一个农民用水者协会都有其自身的优势和劣势、外部的机会和威胁。如何才能充分发挥它们的优势，抓住机会，避免威胁，更好的实现自己的发展是每一个用水者协会的战略设计者都应予以关注。因此需要通过运用SWOT分析方法，力求对我国的农民用水者协会所处的内外环境进行全面、系统的阐述．深入分析它们内在的优势和劣势、外在的机会和威胁，进而预测其未来的发展趋势，并根据研究的结果制定相应的对策，使我国的用水者协会健康、良性发展。170n第六章。小农水”治理模式与组织架构农民用水者协会的SWOT分析为：表6r2农民用水者协会的SWOT分析表l笼?嚣爹’警j(优势了”鬻。!j!：薹霎。：麓；鬟≥i’鬟鬟：霆藏塞劣鬟匿i纛瑟瑟瑟瑟墓薹溱1，本土优势．1、财务劣势．2、组织优势．2、管理的不确定性．3、工程完好差，计量措施缺失．4、务农人员减少、老龄化，带来人力资本的断层．5、农民参与的自主性总体来说不强．6、人员设计问题．7、服务对象的弱质性．1霪誓影⋯@?(税遇》≯⋯“：。襄篡i薹jii?≥；：，_p”9’“”≯獭胁震鬈篓薹鬟i鬻墨爰曩i!ii滋i、作为转移支付的有效载体．1、政策、法规、制度不健全．2、国际影响．2、水权不安全．3、政府支持．3、农业兼业化，农民之间利益分化严重．4、功能单一．(1)内部优势。①本土知识。拥有本土知识，熟悉地方的土壤、气候、水资源情况、作物种植结构和生长规律、风土人情和社会资本，适应于农村经济环境和人文环境。②组织优势。利用组织的监督约束机制来解决搭便车问题；发挥非营利组织的作用，承担农村基础设施管理的责任以及作为政府和农民之间的桥梁，工程和水管理幅度减小，提高管理效率。(2)内部劣势。①财务劣势：财务自主就是该组织所得收入能满足支持自身和完成其主要职责所需的开支。由于农业灌溉水价低价运作，甚至不包括末端渠系运行成本，而协会的主要收入是水费，因此协会的财务自主性不高，过度依赖政府；组建和运营会增加农民负担；社会资本存量低的地方组织和运行成本较高，会抵消组建协会产生的利益。②管理的不确定性：a气候的不确定性导致来水量的不确定性。如果水量丰富，可能管理得比较轻松，但是遇到水量较少，就会激发很多矛盾，协会的管理难度加大；b社会资本存量高低的不确定性。这种不确定性体现在该地区社会资本横向和纵向的不同，即与其他地区不同以及该地区社会资本本身的变动。这些不同可能是历史造成的，可能由于一些事件、政策造成，也可能由于领导者的风格不同造成；c组织人才的缺失。协会的待遇偏低，难以吸引专业性的人才进入，造成组织缺少高水平专业人员，将没有经验的农民进行有效组织比较困难，协会得不到规范有序管理。③工程的完好性差，计量设施缺失。由于我国的农田水利工程建造年代长，维护不善，不能很好地发挥效益，这样的工程交付协会，会给协会的运作带来困难。同时由于计量设施不能安装到户，或者甚至不能安装到斗渠口，即不能实行按水量收费，节水缺乏激励机制，给协会的管理带来难度。④务农人员减少、老龄化，17ln博士学位论文带来人力资本的断层。由于农村高学历、高素质的人才流动到城市或其他相对发达地区，一些相对年轻的人外出打工，这种人才的流动对需要较多人力资本和劳力投入的灌溉事业来说是较大的打击。同时由于历史的原因，原先乡村威望体系经过社会主义改造后分崩瓦解，因此，协会这种基层民间组织面临着严重的人力资本缺失问题。⑤农民参与的自主性总体来说不强。我国的农民长期处于被动地位，参与能力和参与意识都很淡薄。⑥人员设计问题。许多协会工作人员与村委会成员交叉或重合，协会不能清晰地界定自己的行为和功能边界，其结果只能是弱化自己的功能，在一些村民眼里仅仅是另一种形式的“村委组织”。⑦服务对象的弱质性。农业产值较低，为之服务带来的经济回报较低。(3)外部机会．①作为转移支付的有效载体。新农村建设加大转移支付力度，协会作为专业管理的非营利组织，可以作为支付的有效载体。②国际影响。由于受国外、台湾地区组建协会成功经验的影响，加上世界银行的大力推行，激励了国内协会的组建。③政府支持。一般地，用水者协会难以承担“小农水”建设的初始投资，而且有些水利设施建设技术要求高，政府在水利设施建设中的政策扶持是十分必要的。另外，从长远来看，为了提高系统的灌溉效益必须对工程进行修复和现代化改造，但在现有财政情况下，用水者协会没有财力对灌溉工程进行修复和现代化改造，这些修复和改造也离不开政府的财政支持。实施用水户参与灌溉管理将为政府和农民带来巨大的潜在效益，我国政府对公共参与也比较重视和支持。2002年7月16日，湖北省荆门市出台全国第一个用水者协会的地方法规文件；同年9月，国办转发《水利工程管理体制改革实施意见》又明确提出：“要探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”，以后，广西、新疆等省又先后出台了有关鼓励、规范用水者协会发展的政策性文件；2005年，水利部、国家发改委、民政部联合下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》。这些政策文件的制订和出台为推动用水者协会的发展提供了保障，为农民用水者协会的发展创造了条件。(4)外部威胁．①政策、法律法规的不健全。由于一些地方和部门不重视，协会的地位得不到承认和保障。一些协会被做成应付检查的摆设和向农民收费的借口，协会的实际支配资源权只有表面上的承诺，协会无法得到工程的使用权、处分权、收益权，更别说所有权，协会相当于一个空壳。目前除水利部、国家发展改革委、民政部联合发布的‘关于加强农民用水户协会建设的意见》文件外，国家还没有专门针对农民用水者协会建设与发展的相关法律规定。用水户之间的有效合作是“小农水”有效运行的关键环节，而用水者协会是一个正式组织时，它应在政府法律的框架内活动，达到用户的目的和目标，因此要加强立法。②水权不安全。水权不明确或不安全会限制对新建工程设施或现有工程设施n第六章“小农水”治理模式与组织架构修复的投资，使部分协会管理者和农民产生短期行为，也会导致供水量减少以及系统维护不好。⑧农业兼业化，农民之间利益分化严重。农村劳力转移到城市，农业的兼业化和耕种作物的多样性导致农民的灌溉要求和目标多样化，产生的分歧造成社区人员不稳定和利益的不一致性。④功能单一。协会主要工作是拟定灌溉计划、征收水费、田间掌水管水配水、工程维护与维修等，但是农民的要求是多方面的，比如要求提高农业生产率，可能改种经济价值高的农作物，或需要生产贷款、技术推广咨询、新技术、市场和市场信息、农产品加工等方面的服务，而协会无法做到。用水者协会的服务功能过于单一，难以激发农民兴趣。因此，为了适应形势的变化可以赋予协会更多的功能。6．2．4．2提升我国用水者协会功能的对策和建议由于用水者协会能够带动农民参与社区灌溉管理，促进农村用水和谐和社区和谐，因此必须实事求是地发展这种工程治理组织架构。成功的农民用水者协会离不开外部专家、资金、政策和相关知识等外部资源的输入，农民用水者协会这种新的组织形式要想获得成功，还必须有政策、制度和资金支持，以及各机构和部门的协调等，给协会以宽松的外部成长环境，以求协会能更好地服务于当地社区。(1)给予政策和制度支持。政府需要制定农田水利法规、拟定农田水利政策、补助经费等相关法规政策，并且要加快对用水者协会建立的立法建设，赋予农村个人、组织的行动和发展自由，给当地的用水协会制度变迁和社会变革创造良好的外部环境，保障用水协会的利益，使其成为农民表达自己利益需求的有效载体，从而推动农田水利工程可持续利用。(2)给予人力资本支持。由于农村的人力资本相对匮乏，要不间断地聘请外来的专家进行必要的管理知识、参与意识、技术知识方面培训，同时还要聘请外来专家对工程运行、维护和管理以及设施进行检查和评估，并作出反馈和建议，以便能够促进协会更好地实行管理。(3)给予资金支持。我国的农业水价偏低，水价的提高会导致农民的抛荒弃耕现象，因此至少目前无法通过水费的收取来维持协会的正常运行，所以，政府必须要给予资金支持，尤其在运行初始阶段更需要资金投入和大量的人力资本投入。同时需要设计一种机制，使协会能有稳健的财务体系来保障其正常运行。另外政府需要解决灌溉工程年久失修问题，将完好的工程交付给协会使用，给协会的正常运作创造条件。(4)赋予经营权和水权。经营权体现为水费的收取和使用权利，有些既得利益集团不愿意将这些经营权下放，同时水权的不确定性同样会打击协会工作的积极性，因此要充n博士学位论文分放权给协会，同时赋予协会质和量方面都有相应规定的安全水权，而且要制定在特别干旱年政府对用水户和协会的补偿办法。(5)安装有效的计量设施。由于我国很多农田没有用水计量设施，或者计量设施比较落后或老化，对用水没有正确的计量，所以一般只能按照计时或按亩数大概估算。这种现象会导致节水激励不够和减少管理者的激励，增加协会管理困难。因此，建议安装有效的计量设施，减少用水者协会管理的困难。(6)协会的正规化、规范化。一些协会的运作规章制度还不是很完善，并且每个地区的协会都具有不同的外部环境和内部环境，即使把成功的模式照搬过来也不能保证成功。因此，必须要根据实际情况和经验，及时对协会的规章制度进行完善，使协会更加正规化、规范化、制度化，更好地为当地的灌溉服务。另外，如何对协会的工作进行考核和监督，由什么部门负责这些工作，是否还要再组建用水者联合会来管理、监督用水者协会，所有的这些问题还需要我们在实践中不断摸索解决。今后用水者协会是“小农水”有效治理的载体和发展方向。用水者协会的管理范围是斗渠、农渠范围内的事务，并不涉及到主干输水系统的管理和运行。主干输水系统的管理模式是组建供水公司对其统一管理。用水协会的主要职责体现为：拟定灌溉计划、拟定新工程或改扩建的设计、规划?申请资助计划、以及施工监督、征收水费、管水、配水、工程维护等。供水公司和用水者协会之间的关系不是上下级关系，而是平等、协商和互助的关系。在现有的灌溉条件下，“用水者协会”无法完全协调农民由于资源禀赋差异所造成的利益分化，也无法完全克服协会内外村民的搭便车行为，所以农民用水协会不是“小农水”治理的灵丹妙药，不能把希望都寄托在它们身上，他们只是公众参与“小农水”治理理想的组织形式，其功效的发挥还需要与政府、农民、市场等治理主体利益关系的调整和自身的不断完善。从社会学的角度看，改革意味着要发生变化，这些变化将导致社会变迁。在“小农水”治理方式的变革中，发生以农民参与社区准公共物品治理的趋势，在管理单位和用水者之间生成专职的经营者和管理团体组织——用水者协会，它们是较新的社会组织，在农村公共治理中发挥重要的作用，因此，有效的“小农水”治理变革会导致发展趋势良好的社会变迁。6．3本章小结随着“小农水”的治理制度变迁和治理模式不断更改，如何选择不同形式的治理模式174n第六章。小农水”治理模式与组织架构直接影响工程的治理绩效，对于这方面的比较研究比较零乱、不系统，尚没有人专门研究，因此本章在比较不同投入主体、工程不同的运行方式、不同的治理驱动模式之后提出多中心治理模式，并针对目前缺乏专门的用水合作组织，对我国的用水者协会进行系统研究。本章的研究内容及创新点包括以下几点：(1)创新性地提出。小农水”多中心治理模式．将“小农水”的投入模式分为政府补助性投入、农民投劳投资、社会经营性投入和社会公益性投入，并指出农民投劳投资仍然是我国现阶段重要的治理投入；对工程的运行方式进行比较，指出农民联合和组建用水者协会的公平性和可持续性比较好，而个人兴建、承包、租赁和拍卖则运行效率比较商，同时分析了不同工程适用的运行方式，指出对于数量众多的“公共池塘资源”应该建立用水者协会或采用股份制合作；将工程的治理驱动模式分为政府垄断性、市场驱动型和农民自主管理型，指出第三种是发展方向。在这些研究的基础上，提出“小农水”的政府、市场和社会化多中心治理模式，并对该模式中政府需要作的工作是建立监管体系和加大转移支付力度，体现“元治理”功能。(2)对我国的用水合作组织——农民用水者协会进行系统研究。在国外和台湾经验的基础上，对农民用水者协会这个组织架构特点进行分析，提出其建立的条件，最后在SWOT分析的基础上提出了提升其功能的对策和建议。n博士学位论文第七章“小农水”治理绩效评价体系研究现实中并不存在普遍适用的“小农水”治理制度和治理模式，每个制度与模式都有不同的优缺点，适合于不同的情境。这是因为“小农水”工程本身、相关治理制度、使用者、所在社区的特殊性等不同导致工程治理问题各不相同，相应的治理方式也就千差万别。因此，须用权变的观点来看待我国不同地区的“小农水”治理问题，要在掌握大量信息的基础上进行治理方案的设计和实施，具体问题具体分析，不能生搬硬套。对这些工程的治理绩效评价是对其治理制度、治理模式的效果进行检验和评估，目的是修正或更改现有的治理方案，寻求更适合的治理模式以取得更好的治理绩效。图7．1“小农水”绩效评价循环图7．1“小农水”治理绩效评价内容对“小农水”治理绩效进行评价，主要是对工程的治理制度、治理模式对工程产生的结果和效果进行分析，以此来评价工程治理制度和治理模式是否合适，并在评价的基础上针对性地采取改进措施。“小农水”治理绩效的评价内容主要分为治理正式制度、非正式制度和治理模式等三个方面：(1)-r程治理正式制度这部分内容主要存在于从工程建设到维护中涉及的诸多正式制度。这些制度包括工程设计与建设制度、工程运行主体选择的规范制度、工程管理的规章制度、工程操作制度、科学灌溉制度、工程产权流转的制度、水权分配和转让制度、灌溉用水定价制度、水费收取制度、资金的使用制度等等。这些制度必须是完备而具有系统性，并能够很好地被执行。这些制度对工程治理的效率、公平和可持续目标均有作用。(2)工程治理非正式制度这部分内容主要指存在于与工程治理有关的非正式制度，包括规则、价值观、意识形态、社会资本等。通过第五章对“小农水”治理非正式制度的分析，可以从农民的参与意176n第七章。小农水”治理绩效评价体系研究识、合作意识、组织意识以及地区的社会资本等方面对工程治理的影响进行评价。非正式制度对“小农水”治理影响主要体现在工程治理的公平性和可持续性上。(3)工程治理模式工程的治理模式主要包括工程投入、运行和维护采取的具体方式对工程治理绩效的影响，这种影响体现在工程治理的三大目标上，尤其是对工程治理的效率影响最明显。农田水利工程的准公共物品属性决定了其管理模式既不是政府全部介入，也不能完全由地方社区自主治理，更不能完全交由市场，而是要建立政府与农民合作的管理机制，由双方协商确定介入深度，共同致力于公共物品的生产和服务。这种合作机制不仅能达到政府和民间双方优势互补，更能够促进彼此的认同和合作，增进彼此的承诺、信任和社会资本，达到双方福利共同增长。因此，对工程治理模式的评价还要增加工程经营者、用水者以及政府之间的和谐性内容。这些评价内容涉及到工程治理的方方面面，因此比较宽泛。由于工程治理制度和治理模式调整频繁，统计资料可得性差，评价的面太宽，因此，可以从评价内容中抽取比较重要的代表性内容对工程的治理绩效进行评价。7．2。小农水”治理绩效评价指标体系构建本节的目的是在评价内容的基础上选取重点内容，建立“小农水”治理绩效评价指标体系，通过对若干个指标评价了解工程的治理绩效。7．2．1“小农水”治理目标不管是政府为主治理、农民自主治理还是市场化治理，“小农水”治理的最终目标可以分解为效率、公平和可持续：(1)效率。效率耳标是治理的首要目标，这是由我国的社会经济发展特点决定的，只有经济发展了，才有能力建设属于上层建筑范畴的社会公平。由于水资源的短缺，占用大部分用水量的农业用水效率高低显得非常重要，因此需要通过工程的有效管理配合水权制度，将水这个稀缺资源就能配置到经济效益高的部门、产业，产出更多价值。(2)公平性。“小农水”作为农村重要的基础设施之一，其公共物品的特点决定了其公共性，但是如何保证人们的公平使用权，是工程治理应该体现的一个基本原则。“小农水”固有的价值会成为个体或者利益集团追逐的对象，但是对弱势群体权利的保护又是社会公平的又一考虑目标，因此如何平衡效率与公平之问的关系是治理的难点。本人认为这种公平性首先应该体现在工程供给上，政府应该向贫困地方倾斜，保证灌区工程的充足率，n博士学位论文在此基础上，追求工程的运营效率会更实际。另外，公平性还体现在工程的决策机制、运行主体的选择、配水机制、水费定价机制等。(3)可持续性。可持续是既满足当代人需要又不危害后代人满足自身需要能力的发展。“小农水一非排他性的特点又使得它及其提供的水资源常常面临被过度使用以至毁坏、衰竭的危机。因此在满足了当代人的需要的同时不应该损害他人和后代权益，不能因为短期利益而危害长远利益、全局利益。对于“小农水”来讲，治理的可持续主要从水资源利用可持续性、工程供给可持续性以及工程运行可持续性来体现。7．2．2指标体系构建原则(1)科学性原则。指标需要建立在科学的基础上，不仅含义明确，而且要符合“小农水”工程特性，能够客观、真实地反映其治理内涵，较好地度量“小农水”治理绩效。因此，合理地选择有代表性、可比性、独立性、信息量大的指标是构建高效、系统的评价指标体系的关键。(2)系统性原则。基于和谐性和系统性，指标体系应坚持全面、前瞻性和动态性，既要重视非正式制度、正式制度之间的关系协调性，还要重视经营者和用水者之间的利益协调，重视市场与社会之间的关系协调性。同时注意每个指标之间边界分明，不能互相涵盖。为了体现治理绩效的时间效应，指标要增加动态性，允许根据实际情况适时修改。(3)兼顾原则。第一要兼顾工程建设和运行。既要重视工程建设，又要重视工程运行管理，从根本上解决“重建轻管”问题。既要表现工程建设的评价，又要体现工程运行和维护中的有效性和公平性。第二要兼顾效率和公平。工程的治理既要体现经济上的有效性，又要体现治理中的社会问题，保证弱势群体及时公平用水以及对工程治理和评价的参与性。(4)定性指标和定量指标相结合原则。构建指标体系要考虑到指标体系的实用性，所选指标要简便易行，便于收集和计算分析，力求用尽可能少的指标较为科学、准确、全面、客观地体现“小农水”治理目标及其内涵要求。“小农水”治理评价的特点是指标度量问题，因此，要尽量挖掘可度量的指标，能够客观评价治理情况，同时加以定性指标对其补充完善，全面系统地进行评价。7．2．3“小农水”治理绩效评价指标体系“小农水”治理效率、公平性和可持续性这三大目标又可以细分为若干个具体指标，每个指标是三个目标在其不同方面的体现和结果。该指标体系不是纯粹的对工程管理几个n第七章。小农水’治理绩效评价体系研究定量指标的考核，更不是对工程运行效率的验证，而是基于工程的特殊性质建立的一套兼具定性和定量结合、工程管理者和使用者互动的治理绩效水平评估。具体指标见表7．1。表7．1“小农水”治理绩效评价指标指标一级指标二级指标灌溉用水效率(AI)亩均水费变化率(A2)效率水费实际收取率(A3)(A)灌溉面积变化率(A4)作物产量提高率(A5)灌溉及时性(A6)群众参与度(BI)运行主体选择公平性(B2)公平性配水公平性(B3)(B)。小农水”水费确定公平性(84)治理绩效财务公开性(B5)与其他工程的协调性(CI)管理制度完备性(C2)工程完好程度(C3)用水者与经营者之间和谐度(c4)可持续性(C)政府对工程支持度(c5)水量到位率(c6)运行成本回收率(c7)人员稳定性(c8)治理资金到位率(c9)7．2．3．1效率评价指标基于我国目前的发展状况和水资源形势的严峻，提高“小农水”的治理效率是首要目标。工程治理的效率分别体现在工程的运行和维护绩效提高导致的用水效率、灌溉面积以及经济收益上。(1)灌溉用水效率(A1)。这个指标最能反映工程的运行情况，可以用水利用效率来179n博士学位论文表示，即利用公式Al=r]=％xr]配来计算·该公式表明用水效率的提高取决于输水效率和配水效率，而输水效率的提高取决于输水渠道的硬化率、工程的维护和工程的管理。用水效率的提高取决于运行者的工作水平和用水者的配合。(2)亩均水费变化率(A2)。该指标反映灌溉成本随着工程治理而变动，工程运营者根据成本的变动而调整灌溉水费，如果亩均水费有变化，说明经营者具有对实际水费的调控能力。指标可以用评价年水费与上一年相比的变动率的绝对值来表示。(3)水费实际收取率(A3)。水费收取率反映工程的运行是否受到当地用水者的抵触或得到配合。这个指标可以根据具体评价主体所处的利益角度进行评价，因此，供水公司和工程经营者计算的结果可能不同。(4)灌溉面积变化率(A4)。该指标反映由于工程治理效率的提高对灌溉面积的影响。为了避免出现负值的影响，需要做一下变动，其公式为：A⋯+堂簧誉豢斧㈣慨(5)作物产量提高率(A5)。反映工程治理绩效在最终产出上的体现。由于不同气温、降水量等不同导致每年的作物产量不同，因此，需要评价者根据事实客观进行评价。为了避免出现负值的影响，需要做一下变动，其公式如下：舻m堂塑警摹等㈣嗍(6)灌溉及时性(A6)。表示是否能够尽快地将水输送给需水农田。可以利用时间的比较来体现灌溉及时与否：A6娟一蔷糕孺㈨。嗍7．2．3．2公平性评价指标公平性指标是评价工程在供给、运行中是否具有公开、非人为的机制来保证农民对工程治理的参与性。这些指标反映“小农水”治理中的非正式制度与正式制度内部或相互之间的和谐程度。(1)群众的参与程度(B1)。这个指标反映工程在规划、设计和建设等决策中的公众参与度，表示工程受益户的利益是否被公正地考虑。(2)运行主体选择的公平性(B2)。是否有一套运营负责人的筛选机制和公众考核、监督和罢免机制。这个指标对于实行市场化治理的地区很有意义，因为有些地区存在一些n第七章。小农水”治理绩效评价体系研究非常规操作现象，侵害其他村民的参与权利。(3)配水的公平性(B3)。该指标反映灌溉水分配秩序的有序性，一般来讲，分配具有两种形式：一种时按照农田与工程距离的远近来安排用水顺序一次满足灌溉需求，另一种是轮灌，即按照农田远近轮流灌溉分次满足灌溉要求。不管是采用哪种配水方式，配水的公平性体现在是否有一套经过用户认可的配水机制。这个指标可以采用评价主体打分法，也可如下公式来表示：肛ct一禚黧瓣㈨喘(4)水费确定的公平性(B4)。这里的水费既包括供水公司与工程的运行者或用水合作组织之间的供水水费，也包括工程提供灌溉所收取的计量水费和基本水费。水费确定的公平性体现在三个方面：①一般地，在“小农水”产权没有完全放开阶段，水费的确定都是由供水公司或工程的管理者单独确定，可以认为，水费的确定如果通过经过用水户代表的讨论和认可，或者通过竟价决定更有利于体现公平性：②因为地区的水量、电价或地区人工工资的不确定性，水费确定的公平性还体现在是否定期根据实际情况进行调整；③水费的确定是否通过签订有效合同来制约供水方或工程运行者的行为。(5)财务公开性(B5)。该指标是指工程的运行者或者用水合作组织能否将工程运行的财务公开，接受用水户监督，可以通过财务公开来提高资金的使用效率。化．3．3可持续性指标可持续性指标反映工程治理中体现的工程与环境、工程与用户、用户之间、经营者与用水户以及经营者与供水公司之间的和谐程度，其和谐程度愈大，工程可持续性愈强。(1)与其它工程的协调性(C1)．该指标反映工程与其它工程关于水资源利用之间的协调问题，工程运行时需要具有约束机制保证取水的规范有序，不能因为自己过度取水而导致其他经营者或农户不能正常取水。(2)管理制度的完备性(c2)。这里的管理制度包括：①工程管理是否有行政管理的规章制度；②工程的操作是否具有一套标准的规程，对于工程的操作是否有规范的传授程序；③对矛盾和冲突是否具有公平的解决机制；④是否运用科学规范的灌溉技术进行灌溉；⑤工程的产权是否可以有效分离并正常流转；⑥是否具有紧急情况解决机制。(3)I程的完好程度(C3)。工程的完好与否直接决定工程是否能正常发挥功效、降低维护和运行成本。(4)用水户与经营者之间的和谐度(C4)。该指标反映用水户是否服从并配合经营者n博士学位论文的管理，是否对工程爱惜和保护。这个指标也是对经营机制公平性的反馈和补充。(5)政府对工程支持度(C5)。该指标反映政府对工程的关注和政策、资金上的支持。可以用政府实际补贴总额与需要政府补贴的资金总数比值来表示。(6)水量到位率(C6)。指是否能够持续得到一定质和量的灌溉用水，反映水源和水权的稳定性。c庐湍煳。％(7)运行成本回收率(C7)。工程治理有效性最根本地体现在运行成本是否正常回收，工程是否正常运行和维护，否则将无法保证水资源和工程可持续开发利用。c，=淼煳。％(8)人员稳定性(c8)。反映运行人员或管理人员的稳定性，指是否能够有一套良好的氛围和收入水平吸引人员为工程服务。cs钏一堂型鬻产㈣。。％(9)治理资金到位率(C9)。反映治理投入资金的可靠性。这部分资金主要分为建设前、建设中、维护等资金投入的稳定和及时性。c归嵩黼煳。％7．2．4“小农水”治理绩效评价指标权重的计算“小农水”治理绩效评价是一个多指标综合评价问题，多指标综合评价是社会、经济、制度等领域普遍存在的一种决策问题。处理多指标综合评价问题的最常用的方法是美国著名的管理决策与运筹学家ThomasL．Saaty于1980年建立的层析分析法(AHP)。在20世纪80年代中期，Saaty提出了反馈AHP，它是网络分析法(ANP)的前身，ANP理论体系是1996年由T．L．Saaty教授提出的p161。ANP将系统内各元素的关系用类似网络结构表示，不再是简单的递阶层次结构，它能更准确的描述客观事物之间的联系，是一种更加有效实用的方法，AHP方法只是ANP方法的一个特殊形式。7．2．4．1运用网络分析法ANP确定“小农水”治理绩效评价指标权重的优势分析指标权重的合理与否在很大程度上会影响综合评价的正确性和科学性，近年来，指标权重确定的主要方法主要有两类：一类是主观赋权法，如德尔斐法、层次分析法等，多是n第七章“小农水”治理绩效评价体系研究采用综合咨询评分的定性方法，这类方法因受到人为因素的影响，往往会夸大或降低某些指标的作用，致使排序的结果不能完全真实地反映客观情况；另一类是客观赋权法，即根据各指标间的相互关系或各项指标值得变异程度来确定权重，避免了人为因素带来的偏差，如主成分分析法、因子分析法、熵值法等，其中主成分分析法和因子分析法主要适用主成分的贡献率和因子对系统的贡献率来确定权重，这种方法确定的权重往往与现实的情况不符合。也有人认为层次分析法(AHP)就是介于两类之间的结合方法，以往从系统理论出发建立的可持续发展评价体系多采用的就是这种方法。层次分析法是把决策问题分为多层次的递阶控制关系，最高层为决策的目标层，中间是准则层，根据问题的需要可以有更多的子准则层，最下层为方案层，在递阶的层次关系中，下层元素受上层元素的控制，通过两两比较的方法，决定下层元素对上层元素的重要度，即权重。AHP通过分析影响目标的一系列因素，比较其相对重要性，最后选出得分最高的方案即为最优方案。Al伸简单易懂，其缜密的理论基础决定了它应用的广泛性，这种假设的递阶层次结构虽然简化了系统内部元素关系，给处理系统问题带来了方便，能够为决策者解决各种复杂系统问题，但与此同时，它也存在一些缺憾，限制了其在复杂决策系统问题中的应用，AHP未能考虑到不同决策层或同一层次之间的相互影响，AHP模型只是强调各决策层之间的单向层析关系，即下一层对上一层的影响。在许多实际问题中，各层次内部元素往往是依存的，低层元素对高层元素亦有支配作用，即存在反馈，而许多复杂系统必须考虑层次内部元素的依存和下层元素对上层元素的这种反馈影响f3171。网络分析法理论更准确地描述客观事物之间的联系，是一种由址妒延伸发展得到的更加有效实用的方法，传统的AHP只是ANP方法的一个特例。网络分析法的特点就是，在层次分析法的基础上，考虑到了各因素或相邻层次之间的相互影响，利用“超矩阵”对各相互作用影响的因素进行综合分析得出其混合权重。而且ANP模型并不要求象触口模型那样有严格的层次关系，各决策层或相同层次之间都存在相互作用，可以用箭头来表示之间的相互作用关系【318】。“小农水”治理绩效评价是个复杂的系统，具有菲线性，包含反馈回路等特点，非单指标、线性系统所能完成，应选择多指标，从多子系统、含非线性反馈分析的角度反映“小农水”治理标准、现状和趋势。“小农水”治理绩效子系统包括：效率子系统、公平性子系统、可持续性子系统，各子系统内部诸元素之间和各子系统之间并不是完全独立，它们之间相互影响，这种影响关系可能构成复杂的反馈回路。网络结构的治理绩效评价指标体系构建后，需考察各子系统间的相互作用和反馈关系，系统各元素在相互作用中最后达到n博士学位论文平衡，形成指标体系各元素在整个系统中的最终权重。网络分析法是将专家的知识经验、逻辑分析方法和科学的数理运算结合起来的一种方法。通过以上分析可以看出，网络分析法比层次分析法更加适合“小农水”治理绩效评价的特点，可以把治理绩效的各个子系统之间相互影响的关系考虑进来，所以采用网络分析法是确定“小农水”治理绩效评价指标权重较合适的方法，比层次分析法更具有优势。7．2．4．2ANP理论和研究内容层次分析法(AHP)是由美国著名的管理决策与运筹学家ThomasL．Saaty于1980年研究建立的。在20世纪80年代中，Saaty又提出了反馈AHP[3191，它就是ANP前身【320l。1996年Saaty在ISAHP．W上较为系统地提出了ANP的理论与方法[32q。AHP方法的核心是将系统划分层次且只考虑上层元素对下层元素的支配作用，同一层次中的元素被认为是彼此独立的，这种递阶层次结构虽然给处理系统问题带来了方便，同时也限制了它在复杂决策问题中的应用。在许多实际问题中，各层次内部元素往往是依存的，低层元素对高层元素亦有支配作用，即存在反馈，网络分析法(m岬)正是适应这种需要，由灿口延伸发展得到的系统决策方法。但是ANP模型的计算较为复杂，在不借助于计算软件的情况下，很难将ANP方法应用于解决实际决策问题。ANP计算问题是ANP应用的瓶颈，其计算的复杂性严重阻碍其在实践中的应用。2001年RozannW．Satty和WilliamAdams在美国推出了超级决策软件(Superdecision，简称SD)，该软件基于ANP理论，已成功地将ANP的计算程序化，是ANP强大的计算工具，为ANP的推广奠定了基础。随着软件的推出，近几年来国内也陆续有学者进行ANP应用的研究【3221132311324][3251，但还处于起步阶段。(1)ANP的网络结构分析ANP首先将系统元素分为两大部分，第一部分称为控制因素层，包括问题目标及决策准则。所有的决策准则均被认为是彼此独立的，且只受目标元素支配，控制层中可以没有决策准则，但至少有一个目标，控制层中每个准则的权重均可用传统AHP方法获得。第二部分为网络层，它是有所有受控制层支配的元素组组成的，元素组(component)由受其控制的元素(element)组成，元素之间和元素组之间可以使相互依存、反馈的，构成相互影响的网络结构。一个完整的网络由多个子网络组成，一个子网络由多个元素组组成，一个元素组由多个元素组成。图7．2就是一个典型的网络层次结构。ANP结构元素之问不再是层次关系，而是网络结构。通常网络结构中存在源点节点(sourcenode)、汇点节点(sinknode)、中间节点(intermediatenodeortransientnode)这三种节点，网络中的节点表示一个元素或元素组。源点是各种影响关系的起源，没有任何n第七章“小农水”治理绩效评价体系研究弋控制层准则图7．2典型的网络层次结构一个箭头指向该节点。汇点是各种影响关系最终指向的节点，没有任何一个箭头是从该节点指向别的节点。中间节点既有指向它的箭头和背离他的箭头，同时自身节点还有反馈。当然网络结构也可以只有起点节点和终点节点，而没有中间节点。元素组C2和C3之上有环状箭头，表示元素组内部元素是相互影响的，称其为内部依存关系。其余的箭线表示元素组之间是相互影响的，称其为外部依存关系。(2)优势度AHP的一个重要步骤就是在一个准则下，受支配元素进行两两比较，由此获得判断矩阵。但在ANP中被比较元素之间可能不是独立的，而是相互依存的，因而这种比较将以两种方式进行：①直接优势度：给定一个准则，两元素对于该准则的重要程度进行比较；②间接优势度：给出一个准则，两个元素在准则下对第三个元素(称为次准则)的影响程度进行比较。直接优势度比较适用于元素问互相独立的情形，间接优势度比较适用于元素间互相依存的情形。(3)ANP结构的超矩阵与加权超矩阵设ANt'的控制层中有元素丑，⋯，己控制层下，网络层有元素组cl，一，C／v，其中e中有元素％，⋯，P帆，f-l，⋯，N。以控制层元素Ps(s-1，⋯，m)为准则，以q中元素％(，=1，．．．’行，)n博士学位论文为次准则，元素组cf中元素按其对勺的影响力大小进行间接优势度比较，即构造判断矩阵：Ps下归一化特征向量eiiejl,eo’⋯，％。en卅Pf2碟⋯e肌蛾根据一致性检验，如果上述特征向量满足相容性条件，则为网络元素排序向量(权重)，同理，可以得到相对于其他元素的排序向量，得到一个矩阵为：％=晡1)础1)-●●础1’研2)础：)●●●哦2’这里的％的列向量就是cl中元素Pn，⋯，P。对q中元素％，一’P一的影响程度排序向量。若q中元素不受cf中元素影响，则％=0。这样最终可获得只下，超矩阵’W1⋯nl1．”n2⋯1⋯nNClelle12P地c2e2lW=P22e2H，CⅣeⅣle,v2PⅣ-啊。％：⋯％”％。％⋯％”％。％：⋯‰这样的超矩阵共有m个，它们都是非负矩阵，超矩阵的子块睨是列归一化的，但W却不是列归一化的。为此以只为准则，对只下各组元素对准则q(，=l，⋯，Ⅳ)的重要性进行186咖影～由n第七章“小农水”治理绩效评价体系研究比较。CiCI⋯CN归一化特征向量(排序向量)clq』J=1，·一，NCN口聊与c，无关的元素组对应的排序向量分量为零，由此得加权矩阵彳■_对超矩阵W的元素加权，得W=(％)，其中％=％％i=l，⋯，N，j21，⋯，N设(加权)超矩阵W的元素为wij，则Ⅷ的大小反映了元素i对元素j的一步优势度。i对j的优势度还可用EMkw勺得到，称为二步优势度，它就是矿2的元素，W2是列归一化的。当矿。=。l—imw’存在时，形。的第_，列就是只下网络层中各元素对于元素，的极限相对第一步，分析问题，建立网络结构。将决策问题进行系统的分析、组合，形成元素和元素组，这是非常重要的一步，归类要正确，即“物以类聚”，主要分析判断元素层次是否内部独立，是否存在依存和反馈。分析每个元素之间的相互联系，并用网络结构图系统分解决策问题，其中网络结构图中的节点表示系统的组成部分，即元素或元素组；而弧表第二步，通过专家打分，对存在联系的各元素(组)之间，进行两两比较判断，构造超矩阵，判断方法类似于AI-IP中的1-9标度方法。所提的问题是：针对控制层中的准则(或n博士学位论文式、问卷式、口头方式，也可以直接以文件形式输入数据。凡是相互之间存在依存和反馈关系的，都应进行两两比较。当同一层元素之间相互独立，不作两两比较时，就转化为ANP模型的特例——A}碑模型。第三步，通过SD软件对超矩阵进行归一化处理，得到加权超矩阵W。第四步，计算W幂方的极限，得超矩阵的综合排序。第五步，得出各节点(即各元素或元素组)相对于目标的综合权重。第六步，进行一致性检验。7．2．4．3运用ANP确定。小农水”治理绩效评价指标体系的权重ANP计算问题是ANP应用的瓶颈，其计算的复杂性严重阻碍其在实践中的应用。2001年RozannW．Satty和willi锄Adams在美国推出了超级决策软件(Superdecision，简称SD)，该软件基于ANP理论，已成功地将ANP的计算程序化，是ANP强大的计算工具，为ANP的推广奠定了基础。在这里运用SD软件进行权重的计算。(1)A／qP模型的构建和指标之间的关系“小农水”治理绩效评价指标之间的关系如下表7．2所示。表7．2各指标之间的关系表鬈=2评价指标：：’”一?誓■～，指标关联的指标。。。：：Z呷!曩AlC2C3A2A1B2B4C3A3B3B4B5CAA4A5A4A1A6A5AlA6C2A6C4C6B1A2c9B2BlC2C5B3B2C4C6B4B1B2B5BlCAClAlC2C6C2Blc5C3B1C4C5C8C4AlA2A3A6B3B5C6C7A3B4C8BlClC7C9BlC5188n习硝孓1nl^：翻飞震溱溪凌豢瀵荔潆藜～戮了慧鞋翳科魁墨瑚∥嚯I弘}lll《《墅∞^∞?算蚪爨羁<=敷∥￡羲囊￡l￡奎幽^￡．。)井鍪茸幡擎f贮疆，|糊^9。)|辟辽磊啊*一蜷黼§l《lll《§§“童黼^8v世霉制掣H茛莲蓬一鼍kpl黔111．1llll堂一^寸uv世箍嚣重Ⅳ和钠掰冲扣*隹一扩；。蘼IIll●0●llll毒L_^8v趔g士孽昧掣H一攀《娶鬈鬃t￡|￡l董糍^nuv挈埔棘倒器黧埘一囔脚《l《l￡￡tl￡奎磊煳∽∽苎!随潍一一㈣川㈨㈨m～韵矧埘喇渊^uv掣苷霭p溺．刹骤山z《盆删轻蜷骤$咕较j岛剐涎：*醛、f，；n．卜匝1噻瀛l※§§§夔矮鬻一镕㈣-＼銎《{’{1＼．l羝：司才《删璐蕊●翱一’鲁$i㈣奄鳓黼＆罐※_鳓N二Ii|l㈢∞、盈堂漾爸i≯量世蓬昏：翟，廿裔艘裔毒；蛾蓁拦C曩。．劳。矗i鸯I昏裔：．}∈鎏嚣溺⋯羹攀⋯，==：噔。～。声f／L／，，。翟习《{胤涵潼镯嘲黛lij^l了D}3，《，；墨，活毯井l墨|霎|淹较；餐羹*茌懑毫蜀妖誊峰篷$拳较赣剧瘿。*《÷；褂年按n博士学位论文(2)邀请专家分别对一级指标和二级指标之间的优势度打分如图7．4所示。由于指标之间的打分比较多，囿于篇幅不一一列出。图7．45D软件专家打分界面图(3)通过一次性检验专家打分的指标需要对于总目标的权重需要通过一致性检验，即一致性检验值小于0．1。其中一张检验结果图如下图所示，因篇幅有限，其余通过的检验结果就不一一列出。图7．5指标权重的一致性检验结果图(4)最后利用SD软件算出“小农水”治理绩效评价指标权重利用SD软件算出工程治理绩效评价指标的权重见图7．6。190n第七章“小农水”治理绩效评价体系研究图7．6评价指标权重图对这些指标整理后得到“小农水”治理绩效评价指标的权重(见表7．3)。191n博士学位论文表7．3“小农水”治理绩效评价指标权重群㈣㈣擎鼗5”鬻㈤嚣瓣嚣《∞§罗瑚《§≥攀渺2蠼。。P登黧嗍r鬻。◇擎t㈣?戮8鬻攀弱骚黟i逻黪“小农水”治理绩效评价指标7一权薰”。l，@施＆《i女§‰@瀵※li#》㈣勘渤峭～黼#赫*一。虢，_。《女龇￡‰瓣“僦二§《‰蛾m《d；}l‰。《㈨灌溉用水效率(A1)0．0640676亩均水费变化率(A2)0．1473903水费实际收取率(A3)0．00408415灌溉面积变化率(A4)0．∞l10518作物产量提高率(A5)0．00055320灌溉及时性(A6)0．00321116群众参与度(B1)0．242028l运行主体选择公平性(B2)0．0546227配水公平性(B3)O．OOl47314水费确定公平性(B4)0．01376IlO财务公开性(B5)o．00799012与其他工程的协调性(e1)o．000516619管理制度完备性(C2)O．0300608工程完好程度(C3)0．0728435用水者与经营者之间和谐度o．019鲫59政府对工程支持度(C5)o．1659572水量到位率(c6)0．012997ll运行成本回收率(C7)o．00226317人员稳定性(c8)o．00464613治理资金到位率(c9)0．1473903通过表7．3可以看出：①指标“群众参与度”指标所占权重最大，说明它对“小农水”治理绩效的重要性比较大，这与“小农水”自主治理的发展方向基本吻合；②指标“政府对工程支持度”权重位于第二，说明虽然“小农水”具有一定的市场化治理和社会化治理可能性，但是由于工程属性的复杂性和农民、农村资本等方面的原因，政府还需要对工程治理提供政策、资金支持，或者以自己为建设主体并把管理职责交给市场或社会；③指标“治理资金到位率”和“亩均水费变化率”的权重同样处于第三重要，说明充足的资金是工程是否得到有效治理的关键之一，而后者则反映治理的变动过程和结果，体现治理主体努力的过程和结果，它也是运营者、用水者和监管者之间博弈的结果；④指标“工程完好度”和“灌溉用水效率”权重分别居于第五和第六位，说明工程有专人管理和经营，工程的完好度和灌溉用水效率增加，工程治理绩效高。n第七章。小农水”治理绩效评价体系研究7．2．5“小农水”治理绩效评价方法如果要考察全面、整体地“小农水”的治理绩效，则需要运用综合评价法。目前常用评价方法主要有定性评价方法(如Ddphi法)、技术经济分析方法、多属性决策方法(MODM)、运筹学方法、统计分析方法、系统评价方法、模糊数学法等。为了简化“小农水”的治理绩效评价方法、提高评价的实际操作性，本文选择加权求和的多指标综合评价模型获取工程的治理绩效。即在综合评价时，工程治理绩效值采用加权求和模型计算：Q=∑五彤(7．1)式(7．1)中，Ii和wi分别为评价指标的评价值和相对应的权重。对于定性指标，则采用评价主体百分制打分的平均者来赋值。为了解决各指标难以进行汇总的问题，还要对原始数据进行同度量处理。本文选择“概化法”消除指标的量纲影响，即将评价年的平均值确定为比较标准，然后用各指标的实际值来进行比较。7．3治理绩效的社会化评价主体选择由于“小农水”的直接使用者是农民，他们对工程的治理状况最有发言权，因此不能采用简单地由上而下的单向垂直管理评价模式，而是要将农民等一些利益相关者加入到评价队伍。扩大评价主体的目的是扩大各利益相关者的利益表达渠道，发挥他们自身特有的评价比较优势。但是社会化评价主体也有自身难克服的局限性，比如过分注重自身的利益。因此为了保证绩效评价的客观性、准确性和权威性，有必要整合各类评价主体，协调各主体之间矛盾，减少摩擦和冲突。由于“小农水”系统的开放性和乡土性，针对其利益相关者构成，按照是否建立农民用水者协会，将其绩效评价主体设定为：①没有成立农民用水者协会的地区，评价主体为农民、村民小组组长、工程的经营者、村委会主任、乡镇水利站管理人员、乡镇政府主管人员；②成立农民用水者协会的地区，评价主体为：农民、村民小组组长、工程的经营者、协会主席、协会执委会成员、村委会主任、乡镇水利站管理人员、乡镇政府主管人员。社会化绩效评价主体是政府绩效评估方面的概念，由于“小农水”是农村重要的农业生产基础设施，具有一定的社会属性，因此可以将这种评价主体选择理念运用于“小农水”的治理绩效评价体系。彭国甫将其归纳为外部评估主体体系和内部评估主体体系两大类。外部评估主体体系是指政府机关以外的评估主体所构成的评估主体体系，包括政党评估、国家权力机关评估和社会评估等。内部评估主体体系，是指政府机关自身作为评估主体所n博士学位论文构成的评估主体体系，主要包括政府机关内部的自我评估和专门评估两部分[3261。沿用彭教授的分类，“小农水”绩效评价体系主体的具体分类见表7．4。表7．4“小农水”绩效评价主体分类外部评价主体内部评价主体没有成立协会地区农民、村民小组组长、工程的经营者村委会成员、乡镇水利站管理人员、乡镇政府主管人员成立协会地区农民、村民小组组长、工程的经营者、村委会成员、乡镇水利站管理人员、协会主主席、协会执委会成员乡镇政府主管人员村委会是农民的自治组织，对于“小农水”治理，村委会的作用主要体现在对治理政策、资金的下达以及对治理情况的反馈上，基于这种上传下达的中介作用，故将其定位于内部评价主体。“小农水”治理绩效评价主体实行社会化选择，不仅对绩效评价本身及工程治理带来深刻的正面效应，而且对社会民主化发展意义重大。因为这种管理评价机制充分表达利益相关主体的需求和建议，扩大评价的信息来源，为工程治理增添更广泛的信息。尤其是对于用水者来讲，这种表达渠道增强了他们对工程的发言权，也是对工程经营者和基层政府工作的监督和沟通，推动工程治理的开放性，创造自由民主的评价环境，理性推动社会民主化。“任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通”[3271，外部性主体评价是为了扩大工程治理评价的民间制衡力量，但是这种力量需要在一定规范内引导，并形成制度保证。首先要经常建立沟通论坛，在评价之前能够充分讨论，彼此交流对近期工程治理政策的实施效果，交流彼此的意见和建议。这种沟通避免因信息不对称随意做出评价，通过对话缩小不同利益群体因不同利益诉求而产生的偏见，疏导利益矛盾，激发良好的意见表述，增强监督和管理力度。其次，要建立～定的制度来保障评价主体的权利，这也是规范评价主体的方式。最后，对绩效评价主体的形成制度，尤其是对用水者的选择要具有随机性和科学性，比如对一条灌溉渠来讲，选择的评价人要包括渠首、渠中和渠尾的用水者，结合他们对渠道治理的评价才使绩效评价具有一定的典型性。对于绩效评价主体的比重，因根据工程的具体规模、受益用户和实际运转情况确定。相对来讲，农户作为最直接的使用者、治理的参与者和监督者，相应的评价参与人数比重要大些。建立“小农水”绩效评价体系的目的是根据评价结果，及时分析问题原因并提出改进方法，从而提高工程治理绩效。其中问题分析能力和改进方案提出并实施的有效性是关键。194n第七章“小农水”治理绩效评价体系研究7．4案例分析7．4．1案例背景W村位于湖北省荆州市公安县境内，距荆门市大约90公里，属于北亚热带湿润季风气候，四季分明，热量丰富，光照适宜，年平均气温16．2℃，年平均降雨量1000毫米。村土地二轮延包确权人口为2254人，确地面积为3787亩，其中水田1594亩，主要种植水稻；旱田2193亩，主要种植棉花、油菜和果树。该地区人均收入3000元左右，属于湖北省的重点产粮区。村里的初高中学校毕业生和三十岁之间年龄段的青壮年均外出打工，打工地点为广东、江浙等沿海经济发达地区，外出打工者的年平均收入为万元左右。该村所在地区以前的水田种植都是早稻和晚稻，由于水源不足，自十年前就改种一季稻，也就是中稻。为了改善灌溉条件、增加粮食产量，2001年湖北省农业开发办公室在W村附近打100米深的水井试图用于灌溉，但由于水太凉不宜灌溉，因此，抽取地下水用于灌溉的计划没能实施。村里的灌溉用水不是由机械从江河里抽取，而是等长江的支流之一——虎渡河水涨到一定水位后从涵闸放水到村里的渠道。长江上游一般都要在六月份以后才有水下来，在不涨水的季节，或在涨水较少满足不了灌溉要求的情况下，村级泵站就从县排渠里“返水”至村里的渠道，返水费用根据村组和村民核算。2006年返水费用以每小时30元收，其中工资为5元／小时，这部分费用从村组集资(共同生产费)中提取。由于建立三峡后，长江来水很少，因此2006年基本没有从乡镇涵闸中放到水，需要“返水”灌溉，无形中增加了村民的灌溉费用，这很让村民担忧。表7．5W村目前关于灌溉用水费用大致构成§酽；I．≮’，‘。⋯“收缴率范鹗’名称计收依据负责收取人员使用(去向)羹。。；围黛每年不等、水旱田70％～90l计量水费村组干部镇水管所不一％2涵闸管理费每年不等村组干部镇水管所100％’3县级排灌费水旱均为11元／亩村组干部由镇政府交个给县排灌站80％左右荆南四河提防水4水旱均为lO元，亩村组干部由镇政府交个给县防汛办80％左右险(以资代劳)“返水”费用、电机购买、5组级集资按照实际支出组级管理员lOO％维修，机房修缮、防汛等承包时由村组成员抽水电费、人工支出、渠道6组渠抽水费用设施承包者90％以上共同协商维护资料来源：作者调查整理。n博士学位论文w村目前关于灌溉用水费用大致由六个部分组成，具体见表7．5。计量水费对w村来说，是镇水管所额外收入的一部分，因为不管长江上游是否涨到可以开闸放水，这部分费用是必须要交纳的。因此村民对此很有意见，交纳的积极性不高，因此收缴的压力集中在村组干部身上。2005年镇级计量水费计收标准为水田6．36元／亩，旱田3．18元／亩，实际收取13716元，水费收缴率为80．15％；2006年镇级计量水费计收标准为水田7元／亩，旱田4．5元／亩，实际收取19326元，收缴率为83．23％，而在承包之间，水费收缴率范围为60～75％。县级排灌费和荆南四河提防水险费用也是由村委会收取，然后交给上级部门，这两项费用群众还能理解，因此，收取率相对高些。如果上游没有涨水或涨水不足，村组就要组织人员从县排渠中抽水。对于村组集资用于灌溉和承包户收取的灌溉水费，村民交纳主动性相对较强，尤其是村组的集资，收缴率为100％。2003年W村的“小农水”(主要是电机水泵)就已全部承包到个人。全村共有13个组级电机水泵，2003年以前由各组级事务管理员(组长)负责抽水和征收水费，还要处理一些水事纠纷，因此事务比较繁忙，用水效率不高，水费收取率较低。电机水泵承包后，每年由组级事务管理员(即组长)与承包者签订承包合同，承包者负责组渠里的水抽至田间渠道，农忙过后直接向农户收取水田灌溉水费。组渠在来水前由每组成员集中清理和维护，在放水期间组渠的清理和维护由承包者负责，另外承包者还需负担抽水的电费。电机水泵以及机房屋维修都属于由组级集体负责。该村电机水泵承包后，在输水效率、服务态度、水事纠纷、水费收取率等各方面取得了较好的成效。不过W村各电机水泵承包时期和具体方式基本相同，但是经营效果相差很大，说明经营者管理水平和小组的合作态度差别比较大。w村电机水泵承包工作并没有得到乡镇的具体指导，而是村委会成员根据实际情况进行自我实施的结果。2004年，因上级要求每个村组建农民用水者协会，主管单位为乡镇水管站。由于缺乏外来知识、专家和资金的介入，该村的农民用水者协会并没能够实际运转起来，只是乡镇应付上面的空壳而已。该村13个电机水泵功率不等，每个电机灌溉农田的集中度、组渠的长短、农田的面积各不相同，灌溉水费承包确定标准也由25元／亩～35元，亩不等，并没有“一刀切”。n第七章。小农水”治理绩效评价体系研究7．4．2承包个案治理绩效评价与分析对“小农水”治理绩效评价对象既可以是村落或某个水系所有的工程，也可以是单独某个工程。为了达到评价的具体性，这里选取第3组电机水泵承包的经营情况作分析，其中定性指标选择了不同农田位置的小组成员、承包者、村委会成员、镇水利站人员打分的平均值。定量指标和定性指标值均为正指标。各指标数据值具体见表7．6。表7．6W村第3组电机水泵2002吨006年具体评价指标值指标单位20022003200420惦2伽16灌溉用水效率(AI)％4556605253亩均水费变化率(A2)％212353水费实际收取率(A3)％8495．1210099．1190．99灌溉面积变化率CA4)％97．4102105111．2105．3作物产量提高率(A5)％95110115lOl103灌溉及时性(A6)％2140．355．557．862．8群众参与度(B1)分5093857989运行主体选择公平性(B2)分4092728385配水公平性(B3)分6393849283水费确定公平性(B4)分3990788476财务公开性(B5)分4573648571与其他工程的协调性(CI)分5686737863管理制度完备性(c2)分4365726353工程完好程度(c3)分6784736583用水者与经营者之间谐度分6582657867政府对工程支持度(c5)％2335453626水量到位率(c6)％678796939l运行成本回收率(C7)％8295877892人员稳定性(C8)％20lO301020治理资金到位率(c9)％8092898285注：(1)这里的水费指包括涵闸管理费等在内的总的水费。(2)2006年因为虫灾，粮食产量受影响，因此将当年粮食产量修正为其他条件相当的2003年产量。(3)“配水的公平性”采用评价主体打分法赋值。对表7．7的所有数据先进行概化，然后利用ANP方法计算的权重，选择加权求和的多指标综合评价模型，将概化后的数据与相应权重的乘积累加，得出该村第三组电机水泵以时间序列排列的治理绩效值，结果见表7．7。197n博士学位论文表7．7W村第3组电机水泵2002-2006年治理绩效评价结果P⋯P’≈鬻≯#罐￡”2释”溯缈罚麓12m0∥‘⋯篁“蛞帮：勰唆爨赫g。”；：*”：#v。妇治理绩效综合值1．0119o．94940．69481．3们41．0406效率O．11980．42970．17050．2199O．162l公平性0．333l0．36150．19820．38230．3393可持续性0．42570．37680．49140．53080．4589通过表7．7可以看到，2003年该电机水泵承包后的治理绩效值高出承包前的36％-87％，效率、公平性以及可持续性指标都得到较大提高，说明“小农水”产权制度创新能够明显提高治理绩效。但是比较承包后四年的各指标值发现，该电机水泵的治理绩效值连续出现下滑现象，主要原因有以下几点：①灌溉水费制定的灵活性欠缺，不能反映实际运行情况；②群众的参与程度不高，一些具体的政策仍然由村委会作主；③政府对工程的政策、资金支持没有到位，缺乏产权制度改革的后续指导；④地区社会资本不高，导致用水者与经营者之间的协调性差。该组2003年至今电机水泵承包者已经更换三人，主要原因是灌溉作为一种服务业，经营者需要与村民保持融洽的关系，而承包者没有调整好自己的心态。再者整个一季灌溉中只要有一个环节没有服务到位，或者由于其他一些非灌溉的因素，一些村民就会以不交水费来作为不满的表现方式。承包者经历灌溉、渠道清理、配水等之后，还要向朝夕相处的同组乡亲挨家挨户“讨要”灌溉水费，感觉“很累”、有点“吃力不讨好”、“关系不好处”等。另外由于村民将对村委会的不满转嫁到承包者头上，对灌溉服务挑剔或赖交、拒交水费。两种委屈使承包者寒心，’第二年拒绝继续承包，工程改制四年来，没有一人连续承包超过两年，这种情况与2003年开始承包时需要抓阉来确定承包者的村民参与的踊跃程度完全不同。选择承包者也很村委会头疼，其中一位副主任无奈地说“下一年还要做做工作找人来承包”。村委会打算将水费标准抬高来吸引承包者，但提价无疑会增加承包者与用水者之间的矛盾。经过调查发现，w村村民愿意将水费提高来保证灌溉的比例为85％左右，这是村委会没想到的。其中一位村民说：“原先税费改革前，每亩灌溉费用七七八八达N--百元，现在缩减到十分之一，要涨价也不过分啊!”其实村民都知道如果工程得到有效管理能保证灌溉，对于经营者和农民都有好处。经过调查询问，在保证灌溉质量的情况下，有58．6％的人愿意将水费升至40-50元，其余12．3％的人愿意30-,-40元。如果按照每亩水费40元核198n第七章“小农水”治理绩效评价体系研究算，第三组承包经营的利润可以达到六千左右，经初步咨询后发现愿意承包者为4人。但是，村委会成员和小组组长谨慎地认为，水费到底核算多少还要和村民再商量，至于水费涨价后怎样监督服务质量和约束承包者还要制定详细地制度，不能当场拍板。7．4．3启示和建议通过对以上个案分析可以看出，“小农水”治理制度创新和治理模式调整是一项需要不断调整和创新的过程，为了达到创新效果的长久性，提高工程治理绩效，还必须做到：(1)完善灌溉用水定价制度、水权等正式制度通过以上案例可知，如果灌溉用水定价、收取、使用等正式制度不能及时调整和创新，工程产权制度创新成果将会慢慢消蚀。因此不断的工程治理制度创新将会永续性提高工程治理绩效。(2)提高农村社区社会资本，促进农民参与“小农水”积极性用水者的参与是工程得到有效治理的关键，也是工程可持续治理的不可或缺因素。只有提高农村现代社会资本，促进农民之间的团结合作，工程的治理才会得到不断提高。(3)创造制度创新和治理模式创新环境“小农水”的有效治理需要让使用者和管理者具有无限的创新思维，使他(她)们能够突破原先的制约因素，持续不断地创新工程的治理制度和治理模式能够。政府对此责无旁贷，要做好、做足制度、资金乃至人员方面的帮助。7．5本章小结“小农水”不断的治理制度变迁和不同治理模式的采用目的是为了提高工程的治理绩效，如何评价“小农水”的治理绩效是以往研究的空白点，本章尝试建立“小农水”治理绩效评价体系：首先在前文分析的基础上，分析了工程治理绩效的评价内容；然后将治理的目标分为效率、公平性和可持续性；接着针对工程的特点，抽取评价内容中比较重要和典型的内容构建了“小农水”治理绩效评价指标体系，共分3大类20个评价指标；考虑指标间的反馈和影响，采用网络分析法(m帅)确定指标权重；对绩效评价主体采用社会化选择，目的在于扩大各利益相关者的利益表达渠道，发挥他们自身特有的评价比较优势，扩大工程治理评价的民间制衡力量；最后用w村的案例作了治理绩效评价实证。n参考文献第八章总结和展望8．1研究结论本文以在农业发展中居于重要地位的“小农水”作为研究对象，以利益相关者理论和制度相容性原理作为基本指导思想，围绕如何解决推进强制性制度变迁产生的问题和如何有效治理“小农水”展开具体论述，并指出“小农水”治理的目标是效率、公平和可持续性，总目标是达到“小农水”系统整体效益最大化。具体来说，本文通过“小农水”治理研究，得到如下结论和研究成果：(1)对我国“小农水”的特性进行分析。分析工程的自然属性，指出我国“小农水”具有具有规模小、所取之水不确定性、使用信息不确定性以及按照渠系划分等特点，导致治理的复杂性；分析工程的经济属性，指出“小农水”的经济属性体现为工程的准公益性、区域垄断性、产权混乱性、外部性和公共物品属性，其中最能反映工程特点的是公共物品属性；根据“排他性”和“使用的共同性”角度分析其公共物品属性，将其分为“私人物品”、“俱乐部物品”，“公共池塘资源”和“类公共物品”，其中“俱乐部物品”可以利用其经营性弥补部分费用，为市场化运行提供可行性依据，对于“小农水”中数量较多的“公共池塘资源”可以采取社区农民集体治理来消除工程的“外部性”，而公益性较强的“类公共物品”治理则需要政府力量支持；从社会价值和利益相关者角度分析“小农水”的社会属性，指出这些工程散落在农田周围，给群众提供灌溉之水，即提高了粮食产量，保障了农民的生活和国家的粮食安全，同时改善了农村的生态环境，因此，这些工程具有非常重要的社会价值；根据目前治理的困境，选择治理参与主体为县级以上政府、乡镇基层政府、村集体组织和农民，通过分析他们的治理变革思路，认为通过治理制度创新和治理模式以及组织设计可以改善“小农水”治理问题。(2)分析“小农水”治理制度变迁。由于“小农水”所处环境随着历史不断变化，新中国成立后对“小农水”的治理政策和方式也随之不断变化，其利益相关者的主体和地位也在不断变化。因此本文基于动态利益相关者理论对我国“小农水”治理制度变迁分析与绩效进行评价，认为在新中国成立后的三个阶段中，政府在诸多利益相关者中一直处于主导地位，而农民一直处于弱势地位，因此提出需要拓宽“小农水”利益相关者中的弱势群体——农民及农村民间组织的利益表达渠道，要加强各利益相关者之间的平等参与和广泛协商，加强它们之间的沟通合作，共同为提高“小农水”治理绩效服务。(3)“小农水”现行治理制度分析。选择目前在全国范围内推进的“小农水”产权n参考文献制度改革进行分析，主要内容为改革的缘由、实践成效和改革中的制度冲突：改革的原理是通过产权私有化的激励功能将外部性内在化：改革的主要成效体现在新增“小农水”数量、扩大灌溉面积，提高工程运行效率和提高农村社会资本；针对工程的“有”、“无”两种不同情况分析工程改制的不同形式，这些制度创新引入了激励机制、竞争机制、补偿机制等市场经济活动的基本原则，大大缓解了工程资金缺乏以及管护责任无法落实的局面，说明在一定条件下，“小农水”运营和管理可以采用市场化运作；分析推行“小农水”产权制度改革在非正式制度、正式制度等层面的制度冲突，并用具体案例证明这些冲突的存在。(4)基于制度相容视角研究“小农水”治理相关正式制度。指出推进强制性制度变迁时，不仅推进制度要缜密完善，而且要与其他相关正式制度和谐融合，防止制度冲突影响改革进程，即正式制度间需要达到相容。首先指出水利工程产权与水权之间既有区别又有联系，不同的工程与农业水权之间的联系，并从农业水权界定和分配和流域统一管理提出促进“小农水”治理的措施：然后分析了农业水价对“小农水”的影响，提出“农田复合水价”来计算实际水价，满足工程可持续利用，并提出基本水价和计量水价的不同征收主体和方式。农村税费改革对“小农水”的治理影响比较大，在建设投入资金、劳力锐减的情况下通过扩大政府转移支付、正确运用“一事一议”制度、提高农民参与和合作能力等手段来保证“小农水”的持续治理。(5)基于制度相容视角研究“小农水”治理的非正式制度。指出推进强制性制度变迁时，必须注意推进的正式制度与当地的非正式制度关系是否相容。通过对农村非正式制度进行分析，认为我国农民的意识形态和农村的社会资本现状还不足以配合和推动“小农水”的市场化和社会化治理。本文认为提升农民的意识形态和农村现代社会资本有助于培养农民的参与意识，有助于农民自主管理好社区的公共事务，有助于管理好农村社区最重要的公共物品——。小农水”。随着自主治理能力的增加和相关制度的完善，农民还能够介入管理涉及面广的大中型农田水利工程。本文给出了提升农民意识形态和农村现代社会资本的措施。(6)对我国“小农水”治理模式和组织架构研究。将“小农水”的投入模式分为政府补助性投入、农民投劳投资、社会经营性投入和社会公益性投入，并指出农民投劳投资仍然是我国现阶段重要的治理投入；对工程的运行方式进行比较，指出农民联合和组建用水者协会的公平性和可持续性比较好，而个人兴建、承包、租赁和拍卖则运行效率比较高，同时分析了不同工程适用的运行方式，指出对于数量众多的“公共池塘资源”工程应该建2n1n参考文献立用水者协会或采用股份制合作；将工程的治理驱动模式分为政府垄断性、市场驱动型和农民自主管理型，指出农民自主管理是发展方向。在这些研究的基础上，提出“小农水”的政府、市场和社会化多中心治理模式，并对该模式中政府需要作的工作是建立监管体系和加大转移支付力度；基于我国专业用水合作组织的缺乏，对我国的用水合作组织——农民用水者协会进行系统研究，即在国外和台湾经验的基础上，对农民用水者协会这个组织架构特点进行分析，提出其建立的条件，最后在SWOT分析的基础上提出了提升其功能的对策和建议。(7)在对治理制度和治理模式分析的基础上，构建“小农水”治理绩效评价体系。首先指出工程治理绩效的评价内容体现在正式制度、非正式制度和治理模式三个方面：其次将治理的目标分为效率、公平性和可持续性；接着针对工程的特点，抽取评价内容中比较重要和典型的内容构建了“小农水”治理绩效评价指标体系，考虑指标间的反馈和影响，采用网络分析法(ANP)确定指标权重；再次对绩效评价主体采用社会化选择，目的在于扩大各利益相关者的利益表达渠道，发挥他们自身特有的评价比较优势，扩大工程治理评价的民间制衡力量，最后用实际案例作“小农水”治理绩效评价实证。8．2展望(1)提高案例分析力度。由于第一手资料的难以获得性和时间、精力等诸多因素的限制，相关案例搜集得不全面，案例的代表性欠佳，因此，今后还要收集更多的案例进行比较研究，获得更科学、更具操作性的结论。建议有关部门建立案例数据库，对案例的特性进行总结描述，亦可进行定量分析，为相关类似情况提供先验性研究提供基础。(2)本文没有将农业水质管理分析包括在小型农田水利工程之内，也没有针对节水设施、饮水工程的供给和服务进行具体分析。这也是今后需要进一步研究的内容。(3)本文在分析“小农水”治理相关正式制度和农村非正式制度的基础上，根据工程特性初步构建了治理绩效评价指标体系。但由于时间因素和数据收集的困难性，没有对指标体系进行具体应用。并且随着时间和实践的发展，其中的指标还需进行不断修正和完善。n参考文献致谢在论文完成之际，向我的导师郑垂勇教授致以崇高的敬意!论文的写作过程是痛苦的，但是正因为多人的鼓励和支持，才有论文完成这一刻的欣慰和成就，因此，希望能借这薄薄的一页纸来表达我对他(她)们的感激之情．论文的框架和思路无不凝聚着导师的心血．导师学术感觉很敏锐，总是能迅速把握住问题的本质，因此从师三年获益匪浅。导师豁达的气概、坦荡的胸襟是最让我佩服的，每次都能从容面对一切问题和困难。我敬佩您，郑老师!还要感谢我的硕士导师赵敏副研究员，他在论文的开始到结束都给予了许多支持，并且赵老师乖何师母对我的工作和生活等给予了较多帮助．师恩难忘，永远铭记!感谢商学院的史安娜教授．章仁俊教授、黄涛珍教授．曹家和教授、童纪新教授，葛久研教授和南京大学的程书萍教授，他(她)们对论文给予了许多建议和指导!感谢湖北二汽的史少华厂长，湖北荆州的胡德培主任、白银市农委的刘春、北京航空航天部的刘君等在收集资料中给予的无私帮助．感谢陈岩师妹、李勇师弟和张赤东师弟在我做论文期间给予的诸多关心和帮助!感谢周姣，赵海林、郑雨、吉小燕，刘江峰等朋友的支持!感谢我的宿友周桂云、刘高峰、李国华、葛敏和吴凤菊三年来朝夕相处给予的友谊!希望在今后的学习。工作和生活中还能彼此鼓励、互相帮助!感谢我的爱人束凯华．爱子束冠之以及我的公公婆婆!在我外地求学的这几年，是你们给我的无限宽容和理解造就了支撑我坚持下去的精神支柱，我爱你们!感谢我的二姐周小俊，在我做论文阶段，虽然自己有繁忙的工作，但是仍然坚持辅导束冠之的学业，使我能够安心写作，这份恩情永记我心!感谢我的父母，您俩不仅在生活上处处关心着我，而且在搜集资料中给予了很大帮助．希望在忙完这一阶段后能好好陪陪您俩!最后向所有的论文评阅老师表示深深的谢意1203周晓平二00七年六月于古都南京n参考文献攻读博士期间发表论文及科研情况一，发表论文1．周晓平，郑垂勇，赵敏，朱东恺．农村公共物品管理模式改革的实践与制约因素分析一一以苏南某村三个电灌站产权改革为例，管理现代化，2007．Ol，CSSCI．2．周晓平，陈岩，赵敏．以合作谋求发展：农业灌溉用水困境、原因和解决思路，生态经济，2006．12，CSSCI．3．周晓平，赵敏．地区水资源条件对小型水利工程产权制度改革的影响探讨，水利经济，2005．04，科技核心．4．周晓平，郑垂勇，陈岩，我国小型农田水利工程产权制度改革动因的博弈解释，节水灌溉，2007．03，中文核心．5．周晓平，郑垂勇．政府干预区域劳务输出的经济学分析，集团经济，2006．10，中文核心．6．周晓平．刍议电动自行车废弃蓄电池污染及其防治措施，环境与科学，2006．09．7．周晓平，刘秀红．我国农田水利工程性质分析和管理模式探讨，人民黄河，2007．03，中文核心．8．周晓平，陈岩．我国小型农田水利工程建设和管理中参与主体的博弈分析，安徽农业科学，2006．10，中文核心．9．周晓平，郑垂勇，赵敏，朱东恺．水权、水利工程产权及其关系辨析，水利经济，2007．02，科技核心．10．周晓平，王宝恩，朱东恺．基于和谐用水的组织创新：农民用水者协会，中国水利，2007．09．11．赵敏，周晓平，徐斌．小型水利工程产权制度创新的SCP分析，水利经济，2006年．02，科技核心．12．陈岩，周晓平．水利建设项目后评价成果的管理和反馈机制，科技进步与对策，2007．04，CSSCI．13．吉小燕，郑垂勇，周晓平．循环经济下的产业结构高度化影响要素分析，科技进步与对策，2006．12，CSSCI．二、参与科研项目1．科技部“科技型中小企业创新基金”可行性报告编制．2．水利部课题“小型水利工程产权制度创新及效率分析”．3．国家社会科学基金“基于水权理论的南水北调工程水价确定理论与方法研究”．4．淮河水利委员会课题“淮河流域水利规划后评价”．5．江苏省农林厅2004年农业综合开发产业化经营项目可行性研究报告经济部分．n参考文献【11崔伟．关于我国经济发展中面临主要资源问题的思考【J】．国际技术经济研．2005：(1)：38-39．[21周晓平胨岩．以合作谋求发展：农业灌溉用水困境、原因和解决思路叨．生态经济,2006(12)：78．【3】于法稳．水资源与农业可持续发展[M】．重庆：重庆大学出版社．2000：80．嗍李强，沈原，陶传进，周孝正等．中国水问题——水资源与水管理的社会学研究【M】．北京：中国人民出版社，2005：5，74,208．【5lICID主席阿卜杜拉在第19届国际灌排大会开幕上的讲话(中文)，2005年9月16，http：／／www．mwr．goV．en／ztpd／2005ztbd／d19jgjgpdh／zyjh／20050916000000058306．aspx16J康芒斯．制度经济学上册嗍．北京：商务印书馆，1983：97．[71凡勃伦．有闲阶级论p讧．】．北京：商务印书馆，1964：139．嘲诺斯．新制度经济学及其发展叨．经济社会体制比较，2002，(5)：8·9．tglR·克斯，A·阿尔钦，D·诺思财产权利和制度变迁【M】．刘守英译．上海：三联书店，1994：271．【哪马智胜，马勇．试论正式制度与非正式制度之间的关系叨．江西社会科学，2004，(7)：121．123．【111李征途。刘新东，陆逊．路径依赖对我国家族企业管理制度变迁的影响fJ】乡镇企业研究，2004，(2)：34．【12】韦森．社会秩序的经济分析导论【M】．上海：上海三联书店，2001．‘131JoaoRieardoFaria,MiguelLeon-Ledesma：TestingtheBalassaSamuelsoneffect：ImplicationsforgrowthandthePPP,JournalofMaeroeconomics，2003，25，pp2412531141诺斯．制度、制度变迁与经济绩效fM】．上海：三联书店1994．PSlHayek,F．A．TheConstitutionofLibertyD棚．Chicago：TheUniversityofChicagoPress,1960．P6lWilliamson,Oliver,TrausactionCostEconomics：TheGovernanceofContractualRelatiom；田．JournalofLawandEconomics，1979，22，(October)：233—261(17lBowles，SamuelandHerbertGinits(2004)，theEvolutionofStrongReciprocity：CooperationinHeterogeneousPopulations，TheoreticalPopulationBiology，Feb，65(I)，PP．17-28．[1S]L·E戴维斯，D·C诺斯筛0度创新的理论：描述、类推和说明．财产权利与制度变迁．上海三联书店，1991．Pg]Aoki，Masahiko．TheContingentGovernanceofTeams：AnalysisofInstitutionalComplementarity啊．InternationalEconomicReview,1994，V01．35，No．3-口01P卸mal．SheoliandWheeler,David．InformalRegulationofIndustrialPollutioninDevelopingn参考文献Countries：Evidence舶mIndonesian叨．TheJournalofPoliticalEconomy,1996，V01．104，No．6．[21]Raiser,Martin．Informalinstitutions，socialcapitalandeconomictransition：reflectionsOilaneglecteddimensions[R]．WorkingPaper,theEuropeanBankforReconstructionandDevelopment，1997．1221pamuk,Ayse．InformalInstitutionalArrangementinCredit．LandMarketsandInfrastructureDeliveryinTrinidad叽．InternationalJoumalofUrbanandRegionalResearch,2000，Volume24Issue2，(June)．123]卢现祥．我国制度经济学研究中的四大问题叨．中南财经政法大学学报．2002，(1)：3—8．鲫孙家良．正式制度、非正式制度与经济效率【J】．商业研究，2004，(6)：144．[2SlF{g祥．西方新制度经济学【M】．北京：中国发展出版社，1996：28．[261李怀．非正式制度探析：乡村社会的视角叨．西北民族研究，2004，41(2)：125—133．[271金雪军，章华．制度兼容与经济绩效田．经济学家，2001，(2)：99—105．12s]青木昌彦，奥野正宽．经济体制的比较制度分析【M】．北京：中国发展出版社，1999：274·275．1291陈岩．基于可持续发展观的水利建设项目后评价研究【D】．南京：河海大学博士论文，2007，3．[30lDonldson，T．，Preston，L．E．TheStakehoJderTheoryoftheorportation：Concepts，Evidence，andImplications[J]．AcademyofManagementReview．1995．20，(1)：65-91．【31]MitchellAcademy．Wood,D．Towardatheoryofatakeholderidentificationandsalience：DefiningtheprincipleofwhomandwhatreallyofmanagementReview,1997，22(4)：S53·886．[32]Freeman,fi．E．，Strategicmanagement；stakeholderapproachM．Pitman,Boston,1984．[331Clarkson,M．AStakeholderFrameworkforAnalyzingandEvaluatingC唧orateSocialPerformance叨．AcademyofManagementReview．1994．20(1)：92-117．【34l陈宏辉，贾生华．利益相关者理论与企业伦理管理的新发展阴．社会科学，2002，(6)．[351朱东恺．水利水电工程移民制度研究[D】．南京：河海大学，2005，12．[361叶敬忠参与式林业规划过程中的相关利益群体分析[J】．农村发展研究通讯，2005，(1)20．DT]李鸥．发展研究方法【M】．北京：中国农业大学内部教材，2003：73，175-187．口81李凌．相关利益主体的互动对参与式灌溉管理体制发育的影响——以湖南省铁山南灌区井塘用水户协会为案例【D】．北京：中国农业大学硕士论文，2005，6：462-463，58．【39JColeman·James，SocialCapitalintheCreationofHumanCapital[J],AmericanJournalofSociology,1988，vol94，(5)：95．140lColeman·J．C．FoundationsofSocialTheory[M]．Cambridge，Mass：HarvardUniversityPress，n参考文献1990：330．f41]AlejandroPortes．TheEconomicSociologyofimmigration：AConceptualOverview[A】jnPortes(ed．)TheEconomicSociologyforImmigration：EssaysOnNetworks，Entrepreneurship[C]．NewYork：RussellSageFoundation,1995：12．[421Putnam·Robert，TuringIn,TurningOut：TheStrangeDisappearanceofSocialCapitalinAmerica[J]，PoliticalScienceandPoliticsV0128，1995：664—683。1431弗朗西斯·福山．信任一社会美德与创造经济繁荣[M】．彭志华译，海南：海南出版社，2001，12，30．[44]LinNan．socialcapital：atheoryofsocialstmctureandaction，CambridgeUniversityPress,2001．嗍WORLDRANK．whatisSocialCapital?[DB／OL]．provertyNet，1999．http／／www．worldbank．org／poverty／scapital／whatc．htm脚1U1奶P：人类可持续发展【A】．21世纪议程管理中心．中国21世纪议程纳入国民经济计划教材【C】．1995．1-17．f4刀张其仔．社会资本：关于它对经济增长和发展影响的研究【D】．中国社科院．1997．[4sl杨雪冬．社会资本：对一种新解释范式的探索【A】．杨雪冬，李惠斌主编．社会资本与社会发展【q北京：社会科学文献出版社，2000，36．[491卜长莉．社会资本与社会和谐[M】．北京：社会科学文献出版社,2005：75．【50】张月如．社会哲学视野中的中国社会资本研究p1．北京：中共中央党校博士论文，2006，5：18．f5l】牛喜霞．社会资本及其本土化研究的几点思考们．上海大学学报(社会科学版)．2004，(11)：20．[521赵延东，罗家德．如何测量社会资本：一个经验研究综述阴．2005，(2)：18．1531田强，覃美英．社会资本理论与农村经济发展研究评述【J】．农业经济．2004，(12)：8．9．[54]AlcjandroPortes．TheEconomicSociologyofimmigration：AConceptualOverview[A]．inPoacs(ed．)TheEconomicSociologyforImmigration：EssaysOllNetworks，Entrepreneurship【C]．NewYork：RussellSageFoundation,1995：13．哆习转引自赵全军．治理视野下的中国社会资本整合阴．江汉论坛．2005．(8)：134．138闭转引自周红云．社会资本及其在中国的研究与应用[J】．经济社会体制比较．2004，(2)lSZlBrown,ThomasFord,1997,TheoreticalPerspectivesonSocialCapital，Workingpaper,inhttp：／／hal．1amar．edII，~BROWNIF／SOCCAP．HTML．f58lA．奥斯特罗姆．流行的狂热抑或基本概念[A】．曹荣湘选编．走出囚徒困境：社会资本与制207n参考文献度分析【c】．上海：上海三联书店，2003．f59】埃莉诺·奥斯特罗姆．公共事物的治理之道[M】r上海：上海三联书店，2000．【曲1边燕杰，丘海雄．企业的社会资本及其功效冲国社会科学．2000，(2)：87—99．【61】边燕杰’张文宏．经济体制、社会网络与职业流动．中国社会科学．2，001；(2)：77．89【62】石军伟，胡立君，付海艳．企业社会资本的功效结构：基于中国上市公司的实证研究[J]．中国工业经济，2007，(2)：10．【631李路路．社会结构变迁中的私营资本家[J】．社会学研究1996，(2)．刚刘林平．关系、社会资本与社会转型【M】．北京：中国社会科学出版社．2002，2．[65】陈俊杰．关系资源与农民的非农化D)】．北京：北京大学社会学系．1996．嗍李敏．企业社会资本与企业组织变革[J]．商业研究，2005，(51)．【6刀边燕杰．城市居民社会资本的来源及作用：网络观点与调查发现叨．中国社会科学，2004，O)：136-146．(6sl阎云翔．礼物的流动[M]．上海：上海人民出版社，2000．嘲桂勇，顾东辉，朱国宏．社会关系网络对搜寻工作的影响一以上海市下岗职工为例的实证研究[J】，世界经济文汇，2002，(3)：45—51．Uol桂勇，陆德梅，朱国宏，顾东辉．关系网络在失业者求职中的作用——以一项调查为例．社会【J】．2003，(7)：39--40．[TU娄钰华．社会资本在大学生就业中的利弊分析及其对策研究[J]．中国大学生就业．2006，(24)：38．f721赵立新．社会资本与农民工市民化[J]．社会主义研究，2006，(4)：14．㈣于仲秋．建筑农民工社会资本和个人资本求证[J]．职业技术教育，2006，(18)．㈣赵延东．再就业中社会资本的使用——以武汉市下岗职工为例[J]．学习与探索，2006，(2)．175)周建国，社会资本分布的非均衡性及其负面效应分析川．唯实，2002，(3)．【761曹祥涛．论我国社会资本的重建川．中国地质大学学报(社会科学版)，2003(2)．【77l转引自俞可平．治理与善治【M】．北京：社会科学文献出版社．2000．US)CommissiononGlobalGovernance．OurGlobalNeighborhood[M】．Oxford：OxfordUniversityPress，1995．F9】詹姆斯·罗西瑙．没有政府的治理【M】．南昌：江西人民出版社，2001．【801罗茨．新治理：没有政府的管理叨．政治研究，1996，(154)．n参考文献Isq格里·斯托克．作为理论的治理：五个论点明．国际社会科学．1999'(2)．Is2l郁建兴，刘大志．治理理论的现代性与后现代性[J】．浙江大学学报．2003，33，(2)．【83l刘军宁．市场逻辑与国家观念【M】上海：上海三联书店．1995．科’毛寿龙．西方政府的治道变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998：7．p爿俞可平．Governance：治理的阐释阴．政治学研究川．1997，(1)．嗍俞可平．治理与善治引论fJ】．马克思主义与现实．1999，(5)．IST]蔡守秋．第三种调整机制——从环境资源保护和环境资源法角度进行研究(上)叨．中国发展．2004，(1)．【sgl乔耀章．论作为非国家机构的政府[J】．江苏行政学院学报．2005，(2)．fs91于水．多中心治理与现实应用【J】．江海学刊，2005，(5)：106．嗍’迈克尔·麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济p田．上海：上海三联书店，2000：95．【91l王兴伦．多中心治理：一种新的公共管理理论阴．江苏行政学院学报，2005，(1)．嘲曲正伟多中心治理与我国义务教育中的政府责任【J】．教育理论与实践．2003，(17)．【93】楼苏萍．治理理论分析路径的差异与比较明．中国行政管理．2005，(4)．[941龙献忠．论高等教育多中心治理的参与协商机制田，高等工程教育研究．2004，(5)．【9咒刘峰．走向乡村善治：改善我国乡村治理之多维理论考察【J】湖北社会科学．2006，(9)33．[961t保乾．基础设施可持续发展的制度分析【M】．兰州：兰州大学出版社，2005：178．【97】郁建兴。吕明再，治理：国家与市民社会关系理论的再出发明．求是学刊．2003．(4))：34—39．1981陈振明公共管理学嗍．北京：中国人民入学出版社，2003：419．1991Cordell．JolmC．CarryingCapacityAnalysisofFixedTerritorialFishing川．EthnologyJarltlary,1978，(17)：l-24．[]OOlOstrom,Elinor,RoyGardner,andJamesWalker,Rules，Games，andCommon-PoolResources[M]．ArmArbor：UniversityofMichiganPress，1993．[101]Clark,Colinw，TheEconomiesofOverexploitation【月。Science，1974，lgl，(8)：17，630-34．[w2lLarson,BraceA．．andDanielW：Bromley．PropertyRights,Externalities，andResourceDegradation：LocatingtheTragedy．【J】．JoumalofDevelopmentEconomics，1990，33(10)：2．235-62．【103lSinlon．theUltimateResource[M]．NewJersey：PrincetonUniversityPress，1981：154·155．I1041速水佑次郎，弗农·拉坦．农业发展的国际分析M．北京：中国社会科学出版社．2000．356．[toslSawyer,Amos．TheEmergenceofAutocracyinLiberia：TragedyandChallenge[M]．SanFrancisco：InstituteforContemporaryStudiesPress，1992．209n006]Barker,Randolph,E．WalterCoward，Jr．，GilbertLevine，andLeslieE．Small，IrrigationDevelopmentinAsia：PastTrendsandFutureDirctions．Ithaca：ComellUniversityPress，1984：26)。。0071Ostrom，Elinor．GoverningtheCommons：TheEvolutionofInstitutionsforCollectiveAction[M]．NewYork：CambridgeUniversityPress，1990：10【108】Baden,ohnA．ANewPrimerfortheManagementofCommon-PoolResourcesandPublicGoods[A]．inJohnA．BadenandDouglasS．Noonaned．ManagingtheCommons．Bloomington&Indianapolis[C]．IndianaUniversityPress．1998：51-62．【109J萨缪尔森．诺德豪斯．经济学[M】冲国发展出版社，1992：1173．ItlO]Buchanan,JamesM．．RobertD．Tollison,andGordonTullock,eds．1980．TowardaTheoryoftheRent-SeekingSodety．CollegeStation：TexasA&MPress．11IllMcNutt．P．A．TheEconomicsofPublicChoice．Northampton：EdwardElgar．1996：137．【ll21Niskanen,WilliamA．1971．BureaucracyandRepresentativeGovernment．Chicago：Aldine-Atherton．【113】【美】查尔斯·沃尔夫．市场或政府：权衡两种不完善的选择[M】．北京：中国发展出版社．1994：34．Bt4]Putnam,RobertD．1993，MakingDemocracyWork：CivicTraditionsinModemItaly．NewJersey：PrincetonUniversityPress．ppl63—185．11151Anderson,C．Leigh．LauraLockerandRachelNugent．2002．"Microcredit,SocialCapital，andCommonPoolResources．”WorldDevelopment30(1)：95-105．Itl6IFaust，JandMarxJ．2004．”BetweenCalculusandCulture7TrustandSocialCapticalintheNeo．insfitutionalistTurn．”SwissPoliticalScienceRewiew10(1)：29—55．1it7lColeman，JamesS．SocialCapitalintheCreationofHumanCaptial[f1．AmericanJournalSociolSuppl，1988，94：95—120．【118】Coleman,JamesS．FoundationsofSocialTheory．Cambridge，Mass．：HarvardUniversityPress．1990．11191Cuthill，M．TheContributionofHumanandSocialCapitaltoBuildingCommunityWell—being：aResearchAgendaRelatingtoCitizenParticipationinLocalGovernanceinAustralia[J]．UrbanPolicyandResearch,2003，21(4)：373-391．[120]Evans．P．GovernmentAction,SocialCapitalandDevelopment：ReviewtheEvidenceonSynergy[J]．WorldDevelopment，1996，24(6)：1l19-1132．f12]]Osgom．CrossingtheGreatDivide：Coproduction,Synergy,andDevelopment[J]．World210n参考文献Development，1996，24(6)：1073·1087．【1221Whitaker，GordonP．Coproduction：CitizenParticipationinServiceDelivery[YJ．PubicAdministrationReview,1980，40(3)：240-246．[1231Ostrom·Elinor．GovemingtheCommons：TheEvolmionofInstitutionsforCollectiveAction[M]．NewYork：CambridgeUniversityPress，1990：42-45．[1241Jensen,MariN．2000．“CommonSenseandCommon--PoolResources．”Bioscience50(8)：638·644．11251MacMillanJ,JWhalleyandZhu．111eimpactofChina’sEconomicReformOllAgriculturalProductivityGrowth．JournalEconomy．1989，(97)：781·809[126]Lin．RuralReformsandAgriculturalOrowthinChina[J]．AmericanEconomicReview．1992．82(March)：34-51．【127THuangJ,SRozelleandMRosegrant．China'sFoodEconomytotheTwenty-firstCentury：Supply,Demand．and1’mde．EconomicDevelopmentandCulturalChang．1999．47(4)：736～766．[1281Worldbank．China：OvercomingRuralPovery[R]．WbrldBank，WashingtonDC，2001．[1291J．Mabry,CanalsandCommunities．Small．scaleIrrigationSystems[M]，EditedbyUniversityofArizonaPress，1996：273．[130]S仃ate百esforsmallholderirrigationmanagementinZimbabwe[D]．Nethedands：ageningenUniversity，1999．【1311FanS．PHazell．SThomt．LinkagesbetweenGovernmentSpending,Growth,andPovertyinRuralindia．ResearchReport[R]．InternationalFoodPolicyResearchInstitute，1999：110．【1321RosegrantM．EvensomAgriculturalProductivityandSome2sofGrowthinSouthAsia．AmericanJournalofAgriculturalEconomics，1992(74)：756—761[1331Berbel,J．．Gomez-Limon,J．A．Theimpactofwater-pricingpolicyinSpain：ananalysisofthreeirrigatedwe∞田一AgriculturalWaterManagement．，2000：43．【1341Meinzen-Dick．R．1996．GroundwaterMarketsinPakistan：ParticipationandProductivity,ResearchReports105，InternationalFoodPolicyResearchInstitute，Washington,D，C．11351AshutoshSarker．Designprinciplesinlong．enduringinstitutionsofJapaneseirrigationcommon-poolresources[J]．AgriculturalWaterManagement，2001，48：89—102．[1361Easter,ICW．,Feder,G．．Waterinstitutionsandeconomicincentivestoamelioratemarketandgovernmentfailures(Sta．PaperSeries)IM]．DepartmentofAppliedEconomics，UniversityofMinnesota,USA．1996．(1”1Samuelson,C．andMessick．D．AlternmiveStrutturalSolutioUStoResource211n参考文献Dilemmas[J[．OrganizationalBehaviorandHumanDecisionPl'oeesses，1986，37，(February)：139-55．[138]Bowen,R．L。andRA．Young．AppraisingAlternativesforAllocationandCostRecoveryforIrrigationWaterinEgypt[J]．Agr：Econ．1986(1)：35·52．[L39]MuratYercan，Managementturning-overandparticipatorymanagementofirrigationschemes：acasestudyoftheGedizRiverBasininTurkey[J[．AgriculturalWaterManagement．2003，(62)：205-214．[1401Anonymous，1982．Farmer’sParticipationandOrganizationforIrrigationWaterManagement．FAOLandandWaterDevelopmentDivision,Roma．[141]Bymes，K．J．，1992．WaterUsersAssociationsinWorldBankAssistedIrrigationProjectsinPakistan．WorldBankTechnicalPaperNo．：173，USA．Rice．11421Rice,E⋯B1997，PaddyIrrigationandWaterManagementinSouthAsia．WorldBankOperationsEvaluationStudy，USA043lStacey，D．，1999．Waterus锄organizations[J[，UK．hat．J．Aoc．WaterManage．40，83-87．0441Albemethy，C，L1986．PerformanceMeasurementinCanalWaterManagement，aDiscussion．86／2d，UIC[1451Subramanian,A．，Jagannathan，N．V．，Meinzen-Dick，IL，1997．UserOrganizationsforSustainableWaterServices．WorldBankTechnicalPaperNo．：354，USA．B46lSamHJohnsonHII，MarkSvendsen,FernandoGonzalez．灌溉部门机构改革方案【R】．第六届用水户参与灌溉管理国际研讨会重要报告．2002．【147lRuthMeinzen-Dick,AshorSubramaniam用水联合会的激励机制——来自实践的证明【A】．中国国家灌溉排水委员会中国水利学会农田水利专业委员会编译．灌溉农业的可持续性一一农民对可持续灌溉农业的参与[C】．中国水利水电出版社，2001：31--41f14s]N．RTankhiwalle．灌溉管理中的农民参与【A】．中国国家灌溉排水委员会中国水利学会农田水利专业委员会编译．灌溉农业的可持续性一农民对可持续灌溉农业的参与【c】．北京：中国水利水电出版社，2001：43—53．B49]EmikoHoshino．灌溉系统的运行和管理及农民组织的加强【A】．中国国家灌溉排水委员会，中国水利学会农田水利专业委员会编译．灌溉农业的可持续性一农民对可持续灌溉农业的参与【C】．北京：中国水利水电出版社，2001：88—104．BsolRamehandOad，EssomBarakat．改善田间灌溉的灌渠管理—埃及灌溉改进计划实例【A】．中国国家灌溉排水委员会，中国水利学会农田水利专业委员会编译．灌溉农业的可持续性一n参考文献农民对可持续灌溉农业的参与【C】．北京：中国水利水电出版社，200h105--113．[1511Svendsen,M．andVermillion,D．1994．IrrigationManagementTransferintheColumbiaBasin：LessonsandinternationalImplications．ResearchMonograph．Colombo，SriLanka：llMI．[1521Johnson,S．H．III．1997．ManagementtransferinMexico：Astrategytoachieveirrigationdistrictsnstainability．ResearchReport16．Colombo，SriLanka：InternationalIrrigationManagementInstitute．11531Menchaca,J．C．M．andTorregroga．M．L1994．SocialAspectsoftheIrrigationDistrictTransfer．PaperPresentedattheInternationalConference011IrrigationManagementTransfer,Wuhan，P．R．China,September20．24，1994．{1541Farley，PeterJ．1994．PrivatizationofIrrigationSchemesinNewZealand．ShortReportSeriesonLocallyManagedIrrigation．No．2．Colombo，SriLanka：IWMI．11551Vermillion，D．L．andGarces．Restrepo，C．1994．IrrigationManagementTransferinAPilotExperimentandItsConsequences。ShortReportSeriesonLocallyIrrigation．No．S．Colombo，SriLanka：IIMI．Colombia：Managed1156JMusa,I．K．1994．IrrigationManagementTransferinNigeria：ACaseofHnancialforOperation，MaintenanceandManagement．PaperPresentedattheSustainabilityInternationalConferenceonIrrigationManagementTransfer,Wuhan,P．P,_China,andSeptember20·24，1994．【l锕HRHThePrinceofOrange．Summaryreportofthe2ndWorldWaterForum：fromvisiontoaction”，WaterPolicy,2(2000)：387-395．I”8】杜赞奇．文化、权力与国家一1900．1942年的华北农村【M】南京：江苏人民出版社，1996，40，3一13．[1591黄宗智．华北的小农经济与社会变迁【M】．北京：中华书)面2000，53—56．1160]黄宗智．长江三角洲小农家庭与乡村发展[1vq．北京：中华书局，2000,234．11611林万龙．中国农村社区公共产品供给制度变迁研究【l咽．北京：中国财政经济出版社。2003：148．[162]党国英，农村发展的公正与效率可以兼得【N】．南方都市报．2004．06-22．11631傅春，胡振鹏．水利工程产权管理中激励机制的建立田．当代财经．2000(9)：69·72．【164l裴少峰，中国农业灌溉设施有效利用的制度分析啊．农业技术经济．2003(2)：19-23．11651王金霞，黄季馄．地下水灌溉系统产权制度的创新与理论解释一小型水利工程的实证研究【J】．经济研究，2000：4：68．73．【蛳磁益华．新中国水利与社会发展研究[D】．南京：南京师范大学硕士论文．2002，4：34·35．n参考文献1167】谭同学．农田水利家庭化的隐忧——来自江汉平原某镇的思考阴．甘肃社会科学，2006，(1)．06Sl汪冰．村庄水利中的农民合作——以J市s村“划片承包”为例[D】．华中师范大学硕士论文，2004，5．【1删李东明，王发成．改革支斗渠管理体制促进灌区持续发展【A】．国家节水灌溉北京工程技术研究中心，中国水利学会，水利量测技术研究．灌区水管理论文集【C】．北京：中国水利水电出版社。2001．070]钟玉秀．国外用水户参与灌溉管理的经验和启示【J】。水利发展研究，2002，(5)：46-48．f1711理查德·瑞丁格．中国的参与式灌溉管理改革：自主管理灌排区田．中国农村水利水电，2002，(6)：7—9．1172]李甲林．灌区参与式灌溉管理经济与社会影响评价探讨叨．中国农村水利水电，2003，(1)：16·20．(tT3l邓淑珍用水户参与灌溉管理的影响分析【J】．中国农村水利水电，2003，(5)：30-32．1t74]张陆彪，刘静，胡定寰．农民用水户协会的绩效与问题分析【J】．农业经济问题，2003，(2)：29-33．1t75)韩洪云，赵连阁．灌区资产剩余控制权安排——理论模型及政策含义明．经济研究．2004，(4)：117-126．117川胡继连，苏百义，周玉玺．，j、型农田水利产权制度改革问题研究明．山东农业大学学报(社会科学版)，2000，(3)．【177】陶传进．锘0度创新的社会现实制约——以农业灌溉用水管理为例[J】．学海，2003(4)：66．(17Sl孙宁海．水工程管理体制的构想阴．the．水利．1999，(12)：20．[179l贺雪峰，罗兴佐，陈涛，王习明．乡村水利与农地制度创新：以荆门市“划片承包”调查为例川．管理世界，2003，(9)：77[1sol水利部农田水利司．新中国农田水利史略1949．1998)【M】．北京：中国水利水电出版社，1999．[tsz)刘解新时期小型农田水利设施投资主体研究【J】．水利发展研究．2004，(7)：4f1明刘铁军小型农田水利设施治理模式研究叨．水利发展研元2006，(6)：lO．ps3)罗兴佐．治水：国家介入和农民合作．华中师范大学政治学研究院．2005年4月．博士论文．[t¨]Sa．tnuelson，PaulA．ThePureTheoryofPublicExpenditure阴．ReviewofEconomicsandStatistics．1954，36，(November)，387·398．[mlJamesM．Buchanan．AnEconomicTheoryofClubs[J]．Economics．1965，32(February)，1-4．n参考文献”861【美】迈克尔·麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济嗍，上海：三联-3店,2000：10I．【”刀熊巍．我国农村公共产品供给分析与模式选择【J】中国农村经济．2002，(7)：36-37．Uss]史蒂文斯．集体选择经济学[MI．上海：上海三联书店．1999．f1跏刘炯，王芳．多中心体制：解决农村公共产品供给困境的合理选择阴．农村经济．2005(i)．14．Ugo]周晓平，刘秀红．我国农田水利工程性质分析和管理模式探讨fJ】．人民黄河，2007，(3)．【1911GSimmel，TheSociologyofGeorgSimmel(trans．BykH．Wolff)，FreePress，1950，PP．181-189．【1921D．P约翰．社会学理论[MljE京：国界文化出版公司，1988．(1931詹姆斯·M·布坎南，自由、市场和国家——20世纪80年代的政治经济学[M】．北京：经济学院出版社，1988：49．0941黄明东．农业投资困境：政府与农民的博弈分析田．农业经济问题．2000，(4)：37-40．[1951葛永波，张文兵．农业投资不足的博弈解析阴广西大学学报(哲学社会科学版)．2002,24(10)：47-53，[1961GarrettHardin,TheTragedyoftheCommons[J]，Science，162．1968：1243—1248．f197l曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑【M】．上海：上海三联书店，1995：2．1198l朱尔明，赵广和．中国水利发展战略研究【M】．北京：中国水利水电出版社，2002：16．{1991程漱兰．中国农村发展：理论与实践【M】．北京：中国人民大学出版社，1999：167．[200l薄一波．若干重大决策与事件的回顾(下卷)【M】．北京：中共中央党校出版社，1991：729．[20‘1张军，何寒煦．我国农村公共产品的供给：改革后的变迁田．农村改革，1996，(5)：51．1ZOZl青岛市水利局．深化改革拓宽资金渠道发动群众兴办农村水利[A】．水利部财务司．1989年全国水利财务工作会议材料汇编【c】．南京：河海大学出版社，1990：114．t20ny／里．水利产权制度改革理论与实务fMlI￡京：中国水利水电出版社，1998：10，97．[2041张军，何寒煦．国农村公共产品的供给：改革后的变迁们．农村改革．1996，(5)：50．12051吴家庆，李风华．中国共产党推进村民自治的伟大实践及经验．中国报道周刊．http：／／www．weachina．eom／htmI／01057．htm．1206l：F仲田，詹成付．乡村政治：中国村民自治的调查与思考【M】南昌：江西人民出版社，1999：10．[20n项继权．集体经济背景下的乡村治理【M】．武汉：华中师范大学出版社，2002：164．【2031吴新叶．农村基层公共管理的逻辑与治理绩效忉．河南师范大学学报(哲学社会科学版)．2005，(1)：4512091顾斌杰．小型水利政策体系建设的回顾及其展望[刀．中国农村水利水电，2006，(6)：521Sn参考文献12101吴毅．村治变迁中的权威与秩序【M】冲国社会科学出版社，2002：144．[211lDouglasL．Vermillion．马强华译．灌溉管理转移带来的影响[Ea／OL]．http：／／www．hwc圮．corn．cn／newsdisplay／newsdisplay．asp?Id=82882．【2121水利部水管单位体制改革课题组．对水利工程管理单位体制改革的探讨田．水利发展研究，2001，(4)．[2131Demselz,Harold．TowardaTheoryofPropertyRights川．AmericanEconomicReview．1967，(57)：345．，[2141唐忠等：改革后农田水利建设投入主体缺失的经济学分析阴．农业经济问题．2005，(2)：38．[2is]费孝通．乡土中国生育制度[M】．北京：北京大学出版社，1998．[21研贺雪峰乡村治理的社会基础【M】．北京：中国社会科学出版社，2003：42-43．te『lno-i$钦．产权：一个经典注释．财产权利与制度变迁【M】．上海：上海三联书店，1994：18．口l81吕亚荣．，J、型农田水利建设的制度模式及绩效评价——以河北省怀安县调查为例阴．人大全文2001年经济类专题．2001，(9)．【2191蒋俊杰．我国农村灌溉管理的制度分析(1949-2005卜以安徽省淠史杭灌践为例【D】．上海：复旦大学，2005A：57．【220】威廉姆森．经济组织的逻辑【A】．陈郁编．企业制度与市场组织——交易费用经济学文选[c】上海．上海三联出版社，1996：70．阱ll埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德，苏珊·温席0度激励与可持续发展M．上海：上海三联书店，2000：124．【222】林毅夫．制度、技术与中国农业发展[M】上海三联出版社，1994．[223]孔径源．中国农村土地制度：变迁过程的实证分析[J】．经济研究，1992，(2)．【224】苗壮．制度变迁中的改革战略选择问题研，经济研究，1992，(10)．伫251刘世锦．中国经济改革的推进方式及其中的公共选择问题阴．经济研究．1993，(10)．【226】张五常．经济解释——张五常经济论文选[M】．易宪容，张卫东译．北京：商务印书馆，2000：33．伫271董文虎．浅析水资源水权与水利工程供水权【J】．江苏水利，2001，0)：7-9．[228】宋再钦小型水利工程产权制度改革的理性思考[J】．中国水利，2001，(10)：56．[2291姜文来．水权及其作用探讨【J】．中国水利，2000，(12)：13-14．口301周晓平，郑垂勇，赵敏，朱东恺．水权、水利工程产权及其关系辨析叨．水利经济，2007，(2)．∞1】葛颜祥．水权市场与农用水资源配置【D】．山东农业大学博士论文．2003，5，61．216n参考文献【232l房建．对农业水权向城市用水转移基本途径与形式的探讨川．水利天地．2002，(99)：12-13．【233】钟玉秀．对水权交易价格和水市场立法原则的初步认识【A】．中国水价水权及水市场研讨论文集【c】．南京：河海大学出版社，2002．[2341Hamilton,eta1．InterruptiblewatermarketsinthePacificnorthwest[J]．AmericanJournalofAgriculturalEconomicsPullman．，1989．田5】汪恕诚．水权和水市场——谈实现水资源优化配置的经济手段田．中国水利，2000(11)：6—91236JN．Nagaraj。Institutionalmanagementregimesforpricingofirrigationwater：theFrenchmodel-lessonsforIndia[J]．AgriculturalSystems，1999(61)：191—205．[237]Dinar,A．，andASubramanian．WaterPricingExperience【R】．AIlInternationalPerspective．TechnicalPaperNo．386，Washington,D．C．：WorldBank．1997．∞8]Easter,K．W．．&Welsch,D，E．Prioritiesforirrigationplanningandinvestment．InK．W．Easter(Ed．)，Irrigationinvestment,technologyandmanagementstrategiesfordevelopment．Boulder,CO：WestviewPress．1986．[2391Easter，kW．，Becket,N．，&Tsur,Y．Economicmechanismsformanagingwaterresources：Pricing，permits，andmarkets．InA．kBiswas(Ed．)，WaterreSOUrCeS：Environmentalplanning，managementanddevelopment．NewYork：McGraw-Hill．1997．[240lEyalBdll，EithanHochraan,andDavidZitherman．AllocationandPricingattheWaterDistrictLevel叨．AmerJ．Agr．Econ．，1997，(8)：952-963．12411Haggard，Stephan,andStevenB．Webb(eds)．Introduction．InvotingforReform[M]．NewYork：OxfordUniversityPress，1996b．[2421Postel，Sandra．PillarofSand：CantheIrrigationMiracleLast?[M],NewYork：W．W．NortonandCompany，1999，5-236．【“3lBromley,DavidWLandandWaterProblems：AnInstitutionalPerspective[R]PaperpresentedattheAmericanAgriculturalEconomicsAssociationMeeting，Logan,Utah．1982．12删田圃德，张春玲．我国农业用水水价分析【J】．河海大学学报(自然科学版)．2003，(5)：242—246．[245】姜文来．农业水价承载力研究[J】．中国水利．2003，(6)：41-43．[2461关良宝，李威，陈崇德．农业节水激励机制探讨川．中国农村水利水电，2002，(9)：19-21．口刀郑通汉．可持续发展水价的理论分析一二论合理水价形成机制田．中国水利．2002，(10)：38-42．彤3l龚真军．深化水利工程水价改革进一步推动供水商品化进程川．甘肃水利水电技术，2001，(2)：88．89．脚91李可．自主管理灌排区的运行机制及其绩效分析[c】．河南农业大学．2004，6，18．26．217n参考文献12501．郭善民，王荣．农业水价政策作用的效果分析【J】．农业经济问题，2004，(7)：41-44．[2511薛莉．农业生产用水的供应体系与运行机制研究【C】．济南：山东农业大学，2005：56．60。伫52】杜威漩．中国农业水资源管理制度创新研究——理论框架、制度透视与创新构想【D】．浙江大学博士学位论文．2005，4，156．[2531陈正美．农田水利会面临财务永续性管理问题——土地利用、政府补助、基金设置冈，台南：台湾省嘉南农田水利会，1999，52．53。[2541LamWaiFung．CopingwithChange：AStudyofLocalIrrigationInstitutiousinTaiwan[J]．WorldDevelopment，2001，29(9)：1574-1576．12551高培勇．“费改税”经济学界如是说【M】．北京：经济科学出版社，1999：3．[2561杨雪峰．对国有企业实行分享制的非正式制约因素之探讨．http：／／www．chinavalue．net／showarticle．aspx?id=12101．2005-10—12[2571阎志民．中国现阶段阶级阶层研究【M】．中共中央党校出版社．2002：116．[25s1大卫·麦克里兰．孔兆政，蒋龙翔译．意识形态【M】．长春：吉林人民出版社,2005：1．[2591道格拉斯·c．诺斯．刘守英译．制度、制度变迁与经济绩效[M】．上海：上海三联书店，1994：3．【2删孔径源．中国经济生活中的非正式制度【J】．经济研究，1992，(7)：15—24．f26”林毅夫．关于制度变迁的经济学理论：诱制性变迁、强制性变迁【A】．财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派论文集[c】．上海：上海三联书店，1991．[2621；托克维尔．论美国的民主【M】．董果良译，北京：商务印书馆，1996．[263]钱穆．国史大纲[M】．北京：商务印书馆，1996．[264】Li几JustinYifuandJeffreyB．Nugent．1994．InstitutionsandEconomicDevelopment．HandbookofDevelopmentEconomicsVolume3A，Chapter38．[2651陈天宝．．中国农村集体产权制度创新研究[D】冲国农业大学，2005：6．嗍R·麦克法夸尔．费正清编．剑桥中华人民共和国史(1949．1965年)[M】．北京：中国社会科学出版社。1990：146．[2671杨家卿．论观念创新川．中州学刊．2002，(1)．【26sl李群林．农民组织化程度偏低的五大原因阴．求是，2006，(7)．16．12691彭秀良．农民的组织化程度为什么会偏低[N】冲国社会报．2002．5．14．12701俞可平．中国公民社会的兴起与治理的变迁【MI．北京：社会科学文献出版社，2002．29—66[2711李怡．知识分子与中国[M】．台湾远流出版事业股份有限公司．1989：128．218n参考文献∞21Bekoff,Mare．SocialPlayBehaviour阴．JournalofConsciousnesss砸栳s，20001，8,(2)：81-90．【273】王覃刚．从合作到强互惠的理论思考【J】．经济问题．2007，(1)．【274】马克思，恩格斯．马克思恩格斯选集[M】．人民出版社，1995：677．口75增锦清．黄河边的中国嗍．上海：上海文艺出版社，2000．[2761贺雪峰．新乡土中国：转型期乡村社会调查笔记[M1．桂林：广西师范大学出版社,2003：213．【277l费孝通．江村农民生活及其变迁[明．兰州：敦煌文艺出版社，1997：132．133．【273l丁荷生，郑振满编．福建宗教碑铭汇编：兴化府分册【M】．福州：福建人民出版社，1995．[2791蓝克利，吕敏，董晓萍编．陕山地区水利与民间社会调查资料集[M】．北京：中华书局,2003．【28川贺雪峰，仝志辉．论村庄社会关联一兼论村庄秩序的社会基础哪．中国社会科学．2002，(3)．[2Sll贺雪峰．农民的行动逻辑及市场经济的影响，中国农村研究网，2003．f232l胡继连．／J、型农田水利产业组织问题研究闭，农业经济问题，2003，(3)．PS31Bmbaker,Fad．FreeRide，FreeRevelation,GoldenRule阴．JournalofLawandEconomics．18(April)，1975：147-161．[2841黄瑁，顾海英，朱国玮．中国农户合作行为的博弈分析和现实阐释[J】冲国软科学．2005(12)：60．1ZSSlSchmidtz，David．ContractsandPublicGoods阴．HarvardJournalofLawandPublicPolicy10(spring)．1987．475—503．[2861荣敬本．从压力型体制向民主合作体制的转变【M】．北京：中央编译出版社，1998．12871赵立新．从社会资本视角看当今农村社会信任【J】．重庆社会科学．2005，(2)：106—109．pSSl李军．新农村建设中的社会资本问题刍议【J】．中共南京市委党校南京市行政学院学报．2006，(3)：84—89．1289)张青，崔运强．社会资本：我国农村公共物品供给的一个分析视角川．山东省农业管理下部学院学报2006,(2)：45—46(290l费孝通．乡土中国【M】．北京：北京大学出版社，1998．27．四1墚漱溟．中国文化要义【M】r上海：学林出版社．1998．78．伫921周大鸣．当代华南的宗族与社会【l咽．哈尔滨：黑龙江人民出版社．2003．19．12931刘峰．走向乡村善治：改善我国乡村治理之多维理论考察[J】湖北社会科学．2006，(9)：33【2舛l张青，社会资本与我国农村公共物品供给川．兰州学刊，2005(6)：192．193．129Yl弗朗西斯·福山．社会资本、公民社会与发展[J】．马克思主义与现实．2003，(2)．219n参考文献[296]苗月霞．中国农村社会资本状况及其对村民自治运作绩效的影响阴．2005，(1)：97·100．[2971吴光芸．社会资本理论视角下的农村灌溉与乡村治理忉．学习论坛．2006，(7)，50·53．[2981钟涨宝，黄甲寅，万江红．社会资本理论对农村社会结构变迁的解释功能川．华中农业大学学报，2002，(1)65．68．例张德．组织行为学【M】．北京：高等教育出版社，2005，6：251．254．【3001【美】巴林顿·摩尔．民主和专制的社会起源【嗍．北京：华夏出版社，1997：165-166．[30H赵延东，罗家德．如何测量社会资本：一个经验研究综述【J】．国外社会科学，2005，(2)：22—23．p021弗朗西斯·福山．社会资本、公民社会与发展【J】．曹义编译．马克思主义与现实，2003，(2)．13031弗朗西斯·福山．信任：社会美德与创造经济繁荣【M】．海口：海南出版社,2002：5．p04]詹姆斯．s．科尔曼．社会理论的基础(上)嗍．邓方译．北京：社会科学文献出版社，1999．372．375．13叫戴维·波谱诺，社会学M．沈阳：辽宁人民出版社，1987：171．【堋孙君芳，赵麟斌．村庄体制外精英对乡村社会稳定的影响分析叽．浙江工商大学学报．2006，(5)：41．-44．【3071黄波．社会资本与村庄经济精英地位的获得——湖南大新村的个案研究川．学术探索2005，(6)：89·93．[3081毛晓威等译．世界银行1994年世界发展报告．征q，北京：中国财政经济出版社，1994．pog】_F保乾．基础设施可持续发展的制度分析【M】．兰州：兰州大学出版社，2005，8：178．pro]韩茂莉．近代山陕地区基层水利管理体系探析[J】．中国经济史研究，2006，(1)：23【3“1沈荣开，冯广志，杨晴．灌区节水改造规划【M】．北京：中国水利水电出版社，2004：319--322．D12I冯广志，张敦强．台湾的农田水利管理叨．中国农村水利水电，2001，(12)：42-45．口131翟浩辉．大力推进农民用水户参与管理促进社会主义新农村水利建设[DB／OL]．[2006-08—061．http：／／www．stgq．net／slgc／ShowArticle．asp?ArticlelD=131／2006-0817·014lMasako州ita,YujiriHayamiandMasaoKikuhi，TheConditionofFarmerParticipationinIrrigationManagement：ACross-sectionAnalysisforthePhilippines．APartoftheIRRI-JapanShuttleProjictPreparedattheSocialSciencesDivision[R]．[3151张庆华．灌区用水者协会建设及其运行管理若干关键问题研究[q．北京：中国农业大学．2005，1．p161SaatyTL，TheAnalyticNetworkProcess：TheSupermatrixandSuperhierarchy，Proceedingofthe2ndISAHP[C】，1988．120—125．n参考文献【3171SekitaniKazuyuki，Takahashi．1waro．AunifiedmodelandanalysisforAHPandANP[J]．JournaloftheOperationsResearchSocietyofJapan，2000，44(1)：67-89·[3181TakahashiI．RecenttheoreticaldevelopmentsofAHPandANP[A]．ProceedingsoftheFifthConferenceoflSAHP[C]，1999：46—56．[319]SaatyTL．MulticriteriaDecisionMaking[M]．RWSPublications，Pittsburgh，PA，1990．112一156．[3201SaatyTL．InnerandoLlterDependenceintheAnalyticHierarchyProcess：TheSupermatrixandSuperhierarchy[A]．Proceedingofthe2ndISAHP[C】，Pittsburgh，1991·234_267-[3211SaatyTL．DecisionMakingwithDependenceandFeedback[M]．RWSPublication，Pittsburgh，PA，1996．26—67．[3221王莲芬．网络分析法(ANP)理论和算法[J]．系统工程理论和实践，2001，21(3)：44—50．[3231孙宏才，田平．网络层次分析法(ANP)与科学决策．孙宏才．决策科学理论与方法[M]．北京：海洋出版社2001：3，8，【3241刘睿，余建星，孙宏才等．基于ANP的超级决策软件介绍及其应用【J]系统工程理论和实践，2003(8)：141-'143．【3251陈岩．基于可持续发展观的水利建设项目后评价研究【D]．南京：河海大学博士论文，2007，3．[326]彭国甫．对政府绩效评估几个基本问题的反思[J]．中国人大复印资料(公共行政)．2004，(7)：3—9．[3271约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略【M】．北京：中国人民大学出版社，2005，27．