在WTO《农业协定》框架下完善我国中小型农田水利补贴的法律体系 42页

Onthelegalsystemofsubsidiesaboutsmallandmedium—sizedirrigationandwaterconservancyinChinaintheframeworkofWTOAgreementonAgricultureByQiyongHuangSupervisor：A．Prof．XimeiWuLawSchoolApril，2012n学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。⋯⋯：童声孔晚年月日学位论文使用授权声明本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。学位做懈葭、南、永日期：年月日n地位等要求我国要重视中小型农田水利建设，加大补贴力度，发挥政府在提供公共产品中的主导作用。2011年中央一号文件显示出我国政府对中小型农田水利的高度重视，将掀起我国农田水利建设的高峰。我国中小型农田水利补贴主要包括融资补贴、管理补贴、科技补贴和环保补贴四个方面，本文也主要从这四个方面，依据《农业协定》的相关规定，结合国内外成功经验，着重论述我国如何形成有效健全的补贴运行机制，将补贴制度规范化、法律化、长期化。本论文共包括6部分内容。第一部分引言，首先介绍问题提出的背景，然后讲述选题意义，其次说明分析研究的思路、内容和方法，最后指出研究的创新点和不足；第二部分中小型农田水利补贴的界定，中小型农田水利补贴属于农业补贴的范畴，首先提出农业补贴的相关理论依据和理论研究界对农业补贴的理解，然后详细介绍WTO《农业协定》对农业补贴的规定，最后介绍《农业协定》与中小型农田水利补贴；第三部分新中国成立以来我国中小型农田水利补贴政策的演变；第四部分中小型农田水利设补贴的主要领域分析，这是论文的主要部分之一，首先分析中小型农田水利的融资补贴，其次分析中小型农田水利设施的管理补贴，然后分析节水灌溉技术补贴机制的构建，最后分析我国中小型农田水利环境补贴机制的构建；第五部分中外中小型农田水利补贴的比较。首先介绍中小型农田水利补贴的国际背景，其次介绍国外总体上的补贴经验，然后重点介绍美国、日本和欧盟等发达国家中小型农田水利补贴的成功经验，最后比较中外中小型农田水利补贴政策；第六部分完善中小型农田水利设施补贴的思路和对策。关键词：农业协定中小型农田水利补贴补贴nAbstractThebasicspiritoftheWTOAgreementonAgricultureIStOregulategreenboxsubsidies．tOreducetheamberboxsubsidiesandtOabolishblueboxsubsidies·Combined谢ththeinternationalsmallandmedium。sizedirrigationandwaterconsen，ancytosubsidizethedevelopmentprocess，youcanseeintOday’sworldtnatthereismorefocusontheapplicationofthe”greenbox”policy．AlsotobenotedthattheincentivesoftheAgreementonAgriculturefordevelopingcountries1Stoallowhighert11anindevelopedcountriestheproportionofamberboxsubsidies·Thedirectionofdevelopmentofsmallandmedium-sizedirrigationandwarerconserVancyinChinasubsidypolicyistOincreasetheapplicationofthe”greenbox”policy,andtotakefulladvantageofthe”amberboxpolicies”·111efrequentoccurrenceofnaturaldisasters，dramaticclimatechange，globalfoodcrisisandagricultureasthefoundationstatusshowthatChinashouldpay甜entiontosmallandmedium-sizedfarmlandwaterconservancyconstructlon，mcreasesubsidies．aIldplayaleadingroleintheprovisionofpublicgoods·201l’sfirstdocmentshowsthatourgoverrunentattachesgreatimportancetosmallandmedium．sizedirrigationandwaterconservancytosetoffthepeakoftheconstructlonofwaterconseⅣancyinChina．China'ssmallandmedium。sizedirrigationandwaterconservancysubsidiesincludingfmancialsubsidies，subsidiesofthemanagement，scientificaIldtechnolo西calsubsidiesandenvironmentalsubsidies·Thepapermainlyshowsm)mtllefouraspects，inaccordancewiththerelevantprovlslonsoftheAgreementonAgriculture，tocombinewithsuccessfulexpenenceathomeandabmad。tofocusonChina'sHowtoformasoundandeffectivesubsidiesforoperatlngmechanism，mestandardizationofthesubsidysystem，thelaw,along-term·Thisthesisconsistsofsixparts．Firstpartoftheintroduction，firstlyintroducedtheback幻Dundoftheproblem，andthentalkaboutthesignificanceofthetopic，foilo、vedbytheanalysisofideas，contentsandmethods，andconcludedthatthestudyofinnovationanddeficiencies；thedefinitionofthesecondpartofthesmallandmedi啪。sizedirrigationandwaterconservancysubsidies，smallandmedium-sizedlInAbstractsubsidiesbelongtothescopeofagriculturalsubsidiesinfarmlandwaterconservancy,firstproposedtheunderstandingoftherelevanttheoreticalbasisoftheagriculturalsubsidiesandtheoreticalresearchcommunityonagriculturalsubsidies，andthendetailsoftheWTOAgreementonAgriculture，”theprovisionsoftheagriculturalsubsidiesFinally,theAgreementonAgricultureandSmallandMediumirrigationandwaterconservancysubsidies；thethirdpartoftheevolutionofthesubsidypolicy,smallandmedium．sizedirrigationandwaterconservancyinChinasincethefoundingofnewChina；smallandmedium—sizedirrigationandwaterconservancyinthefourthpartofthesubsidiesestablishedthemainareasofanalysis，thisisoneofthemainpartofthethesis，thefirstanalysisofthesmallandmedium—sizedirrigationandwaterconservancyfinancingsubsidies，followedbyanalysisofsmallandmedium-sizedirrigationandwaterconservancyfacilities，subsidies．andthenanalyzethemechanismofwater-savingirrigationtechnologysubsidies，andfmallyanalysisofsmallandmedium．sizedirrigationandwaterconservancyenvironmenttheconstructionofthesubsidymechanism；thefifthpartoftheChineseandforeignsmallandmedium-sizedirrigationandwaterconservancysubsidies．Firstintroducedtheintemationalbackgroundofthesmallandmedium—sizedirrigationandwaterconservancysubsidies，followedbytheintroductionofsubsidiesonforeignoverallexperience，andthenfocusesonthesuccessfulexperienceoftheUnitedStates，JapanandtheEUandotherdevelopedcountries，smallandmedium—sizedirrigationandwaterconservancysubsidiesFinally,acomparisonofChineseandforeignsmallandmedium．sizedirrigationandwaterconservancysubsidypolicy；TheideasandmeasuresofPartVIoftheperfectsmalIandmedium-sizedirrigationandwaterconservancyfacilitiesandsubsidies．Keywords：agreementonagriculturesubsidiesforsmallandmediumirrigationandwaterconservancysubsidiesIIIn目录act,．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．II1231．4问题的提出⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．1选题意义⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯2研究的思路、内容和方法⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．2研究创新点与不足⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．32中小型农田水利补贴的界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯52．1农业补贴的理论依据和概念⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯。52．2在WTO农业协定框架下对农业补贴的界定⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．5’2．3农业协定与中小型农田水利补贴⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．63新中国成立以来中小型农田水利补贴政策演变⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．83．11949-1979年的中小型农田水利补贴政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．83．21980-1999年的中小型农田水利补贴政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯93．32000-2010年的中小型农田水利补贴政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯103．42011年至今的中小型农田水利补贴政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．114中小型农田水利补贴的主要领域⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．134．1中小型农田水利的融资补贴机制⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．134．1．1中小型农田水利的融资补贴现状及原因⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯13IVn5．1中小型农田水利补贴的国际背景⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯255．2国外中小型农田水利设施补贴政策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯255．3我国中小型农田水利补贴政策的特点⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯276．完善中小型农田水利设施补贴的思路和对策⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯29结语⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．3l；=l了F口⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．jl参考文献⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯32致{射⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．34个人简历⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯⋯．．35Vn年农业用水量为3678亿立方米，占总用水量的62．1％，与之相反的是我国农业用水使用效率十分低下。我国农业缺水十分严峻，全国每年农业灌溉平均缺水为300亿左右立方米，据估算影响粮食产量达600亿斤。总体来说，我国农业用水量十分巨大，但是我国农业用水被挤占现象也十分严重，在此背景下，大力发展节水灌溉技术，提高农业用水使用效率是解决我国农业用水紧张和水资源使用效率低下的主要途径。1在粮食安全已成为一个全球性问题的时候，大力发展中小型农田水利设施对于粮食安全具有不可估量的作用。据有关资料显示，全世界人口每年将增加7000万以上，越来越多的人口对粮食的需求越来越大。根据2010年世界粮食日有关资料，全球仍有9．25亿人在忍受饥饿。粮食安全，仍然是实现人类可持续发展的最基本、最重要而又最艰巨的任务。近年来，世界上部分地区发生粮食危机，我国没有发生；国际粮价出现暴涨，我国粮价没有暴涨。在与国际粮食安全比较情况下，我国粮食形势很好，但是越是形势好，越要居安思危，越要重视粮食安全。在此背景下深入研究WTO农业协定中“绿箱政策"和“黄箱政策"在我国中小型农田水利设施方面的应用具有极大地现实意义，对于我国农业的健康、稳定、和谐发展具有指导作用。1姜来文．论农田水利可持续建【J】．中国市场，第46期，总657期：53．55。ln1引言WTO农业协定规定，发达国家的国内支持不得超过该成员国农业生产总值的5％，发展中国家则不得超过10％。这就是我们通常所说的“黄箱政策"，我国对“黄箱政策"的利用尚不充分。同时在“绿箱政策"下，应根据我国的财政收入合理确定对中小型农田水利设施的补贴力度。深入研究我国中小型农田水利设施补贴的现实状况，以及我国的相关政策法规，同时借鉴国外的中小型农田水利设施补贴的成功经验，在国际通行规则下大力加强我国中小型农田水利设施建设，充分发挥农田水利在农业发展中的基础性作用。应该将我国中小型农田水利设施补贴的政策措施法律化、制度化、长期化，形成长久稳定补贴运行机制和体制，注重补贴的稳定性和长久性，要保持科学合理可持续的发展模式，不能因为政策的一时变动或者领导人的注意力转移而放松或者减少对中小型农田水利设施的补贴。政策的不稳定性在很大程度上伤害了中小型农田水利的发展。在新时期粮食安全处于十分重要地位的情况下，中小型农田水利设施事关我国的农业稳定，粮食安全，经济安全，社会安全，同时也具有重大的环境保护意义。科学合理规划中小型农田水利发展，加大对中小型农田水利设施的补贴势在必行。1．3研究的思路、内容和方法根据WTO对农业补贴的定义，在“黄箱政策"和“绿箱政策”下，分析我国中小型水利补贴的国内背景，同时结合国外的成功经验，从中小型水利工程的融资、管理、节水灌溉的科学技术和效益方面分析我国对中小型农田水利设施补贴进行全方位分析。根据以上研究思路，本论文共包括6部分内容。第一部分引言，首先介绍问题提出的背景，然后讲述选题意义，其次说明分析研究的思路、内容和方法，最后指出研究的创新点和不足。第二部分中小型农田水利补贴的界定，中小型农田水利补贴属于农业补贴的范畴，首先提出农业补贴的相关理论依据和理论研究界对农业补贴的理解，然后详细介绍WTO《农业协定》对农业补贴的规定，最后介绍《农业协定》与中2nl引言小型农田水利补贴。第三部分新中国成立以来我国中小型农田水利补贴政策的演变。第四部分中小型农田水利设补贴的主要领域分析，这是论文的主要部分之一，首先分析中小型农田水利的融资补贴，其次分析中小型农田水利设施的管理补贴，然后分析节水灌溉技术补贴机制的构建，最后分析我国中小型农田水利环境补贴机制的构建。第五部分中外中小型农田水利补贴的比较。首先介绍中小型农田水利补贴的国际背景，其次介绍国外总体上的补贴经验，然后重点介绍美国、日本和欧盟等发达国家中小型农田水利补贴的成功经验，最后比较中外中小型农田水利补贴政策。第六部分完善中小型农田水利设施补贴的思路和对策。本论文主要根据我国国内的现实状况和基本国情，依据WTO的相关规则，运用历史分析与现实分析相结合的方法、宏观与微观相结合的方法、规范分析和实证分析相结合的方法、理论与实践相结合的方法和中外实践对比的研究方法，深入研究我国中小型农田水利设施补贴的状况，并提出问题，分析问题，最终提出解决思路和对策。1．4研究创新点与不足目前国内关于中小型农田水利设施补贴方面的研究尚少，本论文根据当前的现实状况和政策措施，同时在农业补贴这一大的框架下，深入细致的分析中小型农田水利设施补贴的重要性和紧迫性。提出对中小型农田水利设施的科技创新分析，对中小型农田水利设施中的科技创新进行补贴非常必要，这一分析有利于科技在中小型农田水利设施中的推广和应用，有助于运用科学发展观推动农业建设、保障粮食安全、促进经济稳定增长、加强国际综合竞争力和实现社会主义和谐社会的重大目标。同时在中小型农田水利工程建设过程中注重环境保护，规划时考虑到环境因素，建设时协调好工程与环境的关系，在整个过程中应该设立环境补贴专项基金，加大对环境的补贴力度。由于中小型农田水利设施补贴属于政府公共政策体系，在整个建设前后和过程中都会受到国内经济、社会、文化、环境和政策等各方面的影响，要求无3n4n2中小型农田水利补贴的界定农业补贴的理论依据和概念农业补贴是政府公共政策的重要组成部分，是政府对农业发展最为有力的支持，极大地调动了农民从事农业的积极性，最大限度地增加了农民的收入。国外理论界对农业在国民经济和社会发展中的作用的认识比较早，重农学派认为，农业是人们生存和发展的基础。该思想理论为现代经济学始祖亚当·斯密的经济理论奠定了重要的思想基础。20世纪30年代理论界开始从政府财政角度研究政府行为在农业活动中的作用。例如，1933年美国国会颁布的《农业调整法》认为农业政策的主要目标是支持农民的收入。以共同农业政策为支撑的“欧盟农业模式"也于上世纪最终得到确立。国外理论界十分注重从政府与市场之间的关系研究了农业补贴的理论支持。国外理论和实践的成功经验表明政府应该在农业补贴中发挥主导作用，由于农田水利是农业发展的基础，也就是说政府在农田水利建设中也应该发挥主导作用，承担主要责任。国内外理论界一般认为农业补贴有狭义和广义之分。狭义观点认为，农业补贴就是指政府介入农产品生产资料市场和农产品市场，降低农业生产资料的使用成本，提高农产品市场价格，或者以直接支付的方式，提高农民收入的政策。我国目前的农业政策包括农田水利政策充分吸收了这一朴实、基本的观点。而广义观点极大扩展了农业补贴的关注范围，将从仅仅关注价格拓展到了农业、经济、社会、政治、科技以及环境等更广阔的领域。2．2在WTO农业协定框架下对农业补贴的界定WTO《农业协定》主要包括“黄箱政策"、“绿箱政策"、“蓝箱政策”以及出口补贴措施。这一政策又被成为“发展箱"，区别对待发展中国家和发达国家，我国可以根据本国的财政和农业实际需求决定对农业发展的支持力度，充分利用国际规则对发展中国的保护措施，大力发展我国的农业，加大农田水利建设，增加粮食产品，减少自然灾害和气候变化对农业生产的不利影响，力求将损失减少到最低程度。“绿箱政策"为豁免减让的措施，是指没有或者仅有微小的贸5n补贴。《农业协定》规定，基础建设服务包括港口设施，堤坝，排水规划，以及环保有关的基础建设工作。同时还明确规定，在所有情况下，开支都只得用于基础设施的建设，不得转为对农业生产者的直接支持。从《农业协定》的规定和国际农业发展的通行规则可知，政府对农业的支持方式必须转变，即政府对农业的支持必须由过去的直接支持转向对农业的间接支持，大量运用和依据“绿箱政策’’来调整对农业的国内政策。政府对农田水利设施的投入属于“绿箱政策"，是《农业协定》许可的政府对农业支持的方式，是政府应该充分利用的措施。所以，从加入WTO后的形势发展来看，政府应加大对中小型水利工程等农田水利基础设施的投入。中小型水利工程作为准公共产品具有收益上的公共性，因此政府应该成为投入主体，发挥主导作用。政府在对中小型水利工程的投入方面具有不可推卸的责任。首先，可以降低农业生产成本。农田水利基础设施的的资金投入巨大，回收期又很长，公益性显著，排他性不强，经济效益比较低，从经济角度来看很难吸引社会资本投入。而且如果由一般企业投资兴建，则等于在一定程度上提高农民用水的成本，反而增加了农民的负担，起不到提高农民收入的目的，6n2中小型农田水利补贴的界定与我国目前大力提高中低收入者收入的社会发展政策相背离。因此，政府应该投资主导兴建农田水利基础设施建设，其实这实质上也是政府间接补贴农业的一种方式。其次，政府介入可以克服市场部分失灵。由于农田水利设施属于准公共产品，在一定程度上具有公共产品2的特性，而市场在提供公共产品的时候就可能失灵，即没有企业愿意投资兴建农业中小型农田水利设施。当市场无法调整配置资源时，就需要政府来提供公共产品，以弥补市场的失灵。3农田水利具有三个层次的功能：一是基本功能，即防洪、抗旱和灌溉等于农业生产有密切关系的功能；二是环保功能，即与水土保持、防止水污染和美化水环境有关的功能；三是综合功能，即与航运、养殖和旅游等有关的综合利用功能。从投资来源看，农田水利资金包括国家预算内拨款、外资和社会资本、水利建设基金、国家预算内专项资金和其他资金来源。而且2011年中央一号文件提出从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设，这也是农田水利建设资金的一大来源。综上所述，政府应充分利用“绿箱政策"支持农业积极应对WTO的挑战，促进农业的发展。同时政府在一定程度上利用“黄箱政策"，在WTO农业协定所允许的范围对农民进行水利补贴，比如，对农民自行组织挖掘的自用的微型池塘、沟渠等小型、微型水利工程在合理范围内进行补贴，或者对农民使用泵、管道等节水灌溉设备进行补贴。中小型水利设施一般具有准公共产品的特性，准公共产品作为向一般人提供的产品，具有使用上的非竞争性和收益上的非排他性，如果农民自用的小型、微型水利工程完全为了自用则可以适当的进行少量的财政补助。而对于其他非自用的水利工程国家应该作为主导进行补贴，这一类型的中小型水利工程由于其工程量较大，投入的资金要求较高，农民作为弱势群体根本没有能力进行建设，国家应该加大对中小型农田水利设施的投入。保障国家粮食安全是政府特别是中央政府的职责，国家应该在中小型农田水利建设中发挥主导作用。同时更加重视发挥农民的主体作用，小型农田水利点多面广，政府不可能完全包办，农田水利的建设和管理中都需要农民的参与，因此大力发展农户用水协会势在必行。2公共产品相对于私人产品而言，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性。3参见尹志超．WTO“绿箱”政策与大型灌区改革[J]．水利经济，2005(4)：28。7n大的火灾或不均、水旱决定了我设中小型农对于增加粮在农田水利的全过程。对农田谁建这些变化有，推动农田这一时期的农田水利政策的突出特点是党和政府以农业生产为取向，高度重视水利建设，不仅在思想上引导农民大力兴修水利，而且也在财力、人力和物力上给予一定的支持。1956年底我国完成了公有制改造运动，农业合作化这一特定时期的产物在当时显现出极大的优势，不仅极大地激发了广大农民群众生产的积极性，也显示了集中性规模化组织广大农民群众进行农田水利建设的优越性。1949年新中国成立后第一次全国水利工作会议在京召开，提出了“防治水患，兴修水利”的水利建设方针，同时要求根据不同情况和人力物力财力和技术条件，分阶段分轻重缓急，有计划有步骤地发展农田水利事业。随后，(1956—1967年全国农业发展纲要》明确指出在此阶段要基本消灭水灾和旱灾。1970年以后，各地大范围兴起农业学大寨运动，掀起了农田水利建设高潮。至1979年我国农田水利系统基本建成。在这一阶段我国在农田水利建设方面取得了丰硕成果，据统计，30年间，对全国大中小河流全面进行疏浚和整治，修建了16．5万公里的堤坝，并且开辟了海河和黄河的排洪出口；兴修水库8万余座，4罗兴佐．论新中国农田水利政策的变迁【J】．．探索与争鸣，2011(8)：43．45．8n3新中国成立以来中小型农田水利补贴政策演变机井220万口，600公顷以上灌区达5500多处，初步控制了水旱灾害，全国有效灌溉面积大幅度增加，农业生产能力得到极大改善，粮食产量剧增，以占世界8％的耕地养活了世界20％人口，创造了世界史上的奇迹。农田水利建设在这一奇迹中发挥了至关重要的作用。这一时期农田水利事业取得如此巨大的成果，其根本原因是有三：首先，党和政府在思想上、人力财力物力上高度重视农田水利建设；其次，人民公社这一集体模式在当时发挥了重要作用，为建设提供了必须的政治、经济和文化资源；最后，国家全面介入农田水利管理，件农田水利事业置于国家的日常管理中。这些因素有力地促进了农田水利的修建、维护、管理和运行，保障了水利工程的系统性和有效性。53．21980-1999年的中小型农田水利补贴政策这一阶段是我国农田水利建设发展的停滞时期，国家不重视，农民无能力，导致农田水利建设严重受阻。自1979实行改革开放政策以后，农田水利建设受到极大影响。当时社会上和政府内部一致认为农田水利投入巨大，效益不高，浪费严重，这导致了1980年开始国民经济调整时候，水利资金被大幅度削减。同时国家对农田水利建设模式进行了改革：第一步，就是对水利工程单位进行企业化改制，将其划出行政直接管制范围；第二步，实行农田水利收费制度，提高农业生产水费价格，将农田水利的管理和运行费用转化为农民的生产成本，加重了农民的负担，这与当时的农业支持工业的政策一脉相承的；第三步，实行“两工"，即劳动积累工和义务工，认为农民是农田水利建设的主体，将其作为农民的负担由地方政府进行统筹安排，以弥补由于国家投入的不足。该文件产生的直接后果就是将农业生产用水成本转化为农民的负担，加重了农民的生产资料成本。基于水利工程单位的企业化改制和农田水利用水收费制度，1988年国务院《关于依靠群众合作兴修农村水利的通知》提出兴修水利以农民为主、国家为辅的方针，实行多渠道多层次地兴修水利，坚持“谁建设、谁经营、谁收益"的原则。之后一系列的政策措施集中体现为水利工程的企业化转变和“两工"制度的实行。1996年国务院《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》鼓励社会主体按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁收益"的原则5罗兴佐．论新中国农田水利政策的变迁川一探索与争鸣，2011(8)：43-45．9n3新中国成立以来中小型农田水利补贴政策演变建设农田水利工程。从此农民成为农田水利的建设主体。这些措施的核心就是将农田水利建设和管理的主体与责任下放到基层政府，由乡村通过“两工"解决筹资筹劳问题。作为一种替代性措施，“两工”具有强制性，而且符合当时农村实际情况，在当时农田水利建设起到了积极作用。而采取企业化运行的水利工程单位，由于缺乏资金、人员进行维护和管理，很多水渠、涵洞等农田水利设施日益老化、失修严重，已有的农田水利系统趋于衰败。这一时期农田水利建设停滞的主要原因是我国经济处于关键性改革时期。国家的不重视、投资不足和农民的无能力投入，导致了水利投资的持续下降。水利投资的持续下降造成农田水利设施老化、失修严重，农田水利设施的防洪、抗旱和灌溉的基本能力急剧下降，这也是1989年的水灾、1991年长江和太湖流域特大洪水发生的重要原因。3．32000-2010年的中小型农田水利补贴政策这一时期的农田水利政策的显著特点是由平稳过渡到缓慢复苏。2003年税费改革极大地减轻农民负担，但是“两工"的取消和乡村管理体制改革的启动，将以农民为主体的农田水利建设推向了市场化，其目的就是吸引社会资金进入农田水利建设。这一政策忽视了农田水利建设的性质，也忽视了社会资金进入的前提条件。而且社会资金一般以盈利为目的，而水利工程依赖于为农业生产提供灌溉，单从这一点来说社会资本进入的领域就十分狭小。对于这一点在下面会有非常详细的论述。首先，希望通过明晰水利工程的所有权，转换运行机制，吸引社会力量投入经营性水利工程，弥补政府投入的不足和农民的无能力投入。其次，实行“一事一议"制度和“农民用水协会”制度，该两项制度是为了解决农田水利筹资筹劳问题和管理方面的组织问题，但是实际效果并不理想。取消“两工”后，全国各地农村实施“一事一议”制度，以村为单位，通过村民大会或者村民代表大会自主讨论农田水利工程建设的各项事项，何处修建，如何修建，如何筹资，如何筹劳，并由村民民主管理由“一事一议"筹措的资金。2005年国务院《关于建立农田水利建设新机制的意见》在此强调，大力发展农业用水协会为主要形式的农村用水合作组织。同年，三部委，即水利部、民政部和发改委，lOn3新中国成立以来中小型农田水利补贴政策演变加强农业用水协会建设的意见》突出农户用水协会的作用，将的地位。市场化改革目的十分明确，是为了激活水利工程的经营机制体本进入农田水利建设。这一改革将水利工程推向了市场，将建农民转移向了社会。而且社会资本进入水利工程建设的前提是具有一定的盈利能力，盈利能力越强，社会资本越愿意进入农田水利建设与管理。虽然这些改革大多数不是很彻底，但是充分说明社会资本进入农田水利设施建设的可能性，也说明盈利能力是社会资源进入的前提。而中小型水利设施的三项基本功能，即防洪、抗旱和灌溉，有两项具有显著的公益性，具有使用和受益上的非排他性，具有不可盈利性，这说明社会资本进入的领域不是十分宽广。政府在中小型农田水利建设中应该承担起主要责任，起主导作用，加大投资力度，加强组织制度建设，加强日常维护和管理，形成长效稳定的投入建设和运行管理机制。“一事一议"制度替代了“两工”制度，目的是为了农田水利筹资筹劳，同时控制乡村组织的搭便车乱收费行为。好处十分明显，因为目标明确，乡村组织不能挪用经费。但是在当前市场经济条件下，农村作为一个共同体正在快速解题，农民流动频繁，“一事一议”变成了“事难议，议难决，决难行"，在很多乡村很难真正实行，名存实亡。62008年《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》中明确要求，各级地方政府狠抓中小型农田水利建设和管理，大力发展节水灌溉技术，加大财政对农田水利扶持力度。例如，2008年中央财政农田水利建设专项资金高达30亿元，笔2007年的5亿元增加了5倍。由此可见我国农田水利建设进入复苏阶段，同时由于自然灾害频繁，国家对农田水利建设越来越重视。3．42011年至今的中小型农田水禾IJ*el、贴政策2011年至今后一个相当长的时期是农田水利高投入的时期，国家高度重视，社会热切关注，农民积极参与，农田水利建设将会掀起一个建设的高峰。2011年中央一号文件是我国自1949年以来中央首个关于农田水利建设的综合性文6罗兴佐．论新中国农田水利政策的变迁【J】．探索与争鸣，2011(8)：43-45。lln3新中国成立以来中小型农田水利补贴政策演变件。该文件是对我国近三十年农田水利政策的深刻反思和总结，是今后一个时期农田水利建设的总纲性文件，也是我国农田水利政策的重大转变。首先是对农田水利建设有个更深刻的认识，明确提出国家在农田水利建设中发挥主导作用，承担主要责任，将农田水利建设提升到国家粮食安全的战略高度，是为了我国农业稳定快速发展。水利部表示，水利投资的资金来源渠道主要有四个方面：一预算内的财政资金，例如，中央预算内的财政资金包括预算内固定资产的投资和财政的专项资金；二水利建设基金，中央、省级都设立了水利建设基金；三从土地出让收益里提取10％用于农田水利建设。该项资金对于加快农田水利建设具有不可估量的作用；四利用好银行的贷款，现在全国大部分的省设立了水利投融资的平台公司，在借助国家政策的力量，社会资金正在积极进入农田建设领域。2012年中央1号文件明确要求加大对农业科技的技术支持，增强农产品的技术含量，提高中小型农田水利的技术支撑。综上所诉，我国的农田水利建设政策具有明显的长期变化趋势，呈现上下波动的态势，水利投资表现出了极强的不稳定性。这种政策的大幅度波动破坏了农田水利建设的持续性和稳定性，造成严重的后果，影响了农田水利的可持续发展，需要建设的项目无法开工，正在建设中的工程停停建建，使得我国的水利建设处于较为被动的局面。因此，应该将水利补贴政策结合《农业协定》法律化，形成一种长期有效的投入建设和运行管理机制，将水利投入制度化、规范化、持续化，同时与国际上的惯例接轨，符合水利补贴的国际化。12n领域根据《农业协定》的规定，农田水利设施属于基础设施范围，是“绿箱政策”所允许的无限制的政府补贴措施。我国政府应根据财力和实际情况加大农田水利建设，提高农田水利防洪、抗旱和灌溉的基本功能，发挥其增产增收的关键作用。中小型农田水利设施是农业发展最基础的条件，在农业发展和粮食增产中发挥着至关重要的作用，而且其防洪抗旱的抵御自然灾害的功能也对经济发展、社会稳定和环境保护起着不可估量的作用。新中国成立后至改革开放，我国中小型农田水利设施大多是由国家和集体投资兴建的，广大农民群众投工投劳，这一时期是我国农田水利发展极为迅速的时期。实行改革开放后，国家不重视农田水利建设和管理，投入主体不明、投入不足严重影响了中小型农田水利的发展。目前我国中小型农田水利历史欠账多，投入严重不足，主要有以下四个方面的原因：‘一是资金投入不足且资金使用效率不高。国家高度重视对大江大河的治理和对大型灌区的建设，缺乏对中小型农田水利的投入。首先中央将建设中小型农田水利的责任下放到基层地方政府，而基层地方政府由于财力不足，根本就无法承担中小型农田水利建设。1994年分税制改革赋予地方政府过多的事权，但是没赋予相应的税权，导致地方政府财力不足，收支缺口较大。2003年农村税费改革后，县乡两级财政没有了农业税的支撑，财政收入骤减，只能维持机构的正常运转，部分贫困地区连工资都发不起，基本就无力建设中小型农田水利。2005年我国实行“民办公助”政策，将中小型农田水利建设的责任推向广大农民群众和社会。同时，中央设立了小型农田水利工程建设补助专项资金，对民办小型水利工程建设项目给予部分财政补助。2005年j102009年，中央安排小型农田水利工程建设补助专项资金达94亿元，但这只是杯水车薪，由于我国中小型农田水利设施大多建于上世纪50年代N70年代，老化失修严重，改建续建成本高。而我国有2800多个县的中小型农田水利设施需要改造，如果全部完成的话，需要90年的时间。而且农村基础设施建设的资金使用效率不高，其原13n4中小型农田水利补贴的主要领域门投入，包括发改委、国土资源部、扶贫开发委、农业部和水利部等，形成“九龙治水"群龙无首的局面，缺乏统一规划，资金分割使用，o资金投资方向不合理不平衡。首先，国家偏向于对大型水利工程的投是水库工程的建设，而忽视对农民直接受益的中小型农田水利工程的在相当一段时期内主要靠受益区的广大农民群众投工投劳来建设和维护，将这一本由国家承担的责任推向社会，推向农民。其次，投资区域差异很大，中西部地区财力薄弱，很难支持农田水利建设，在这种情况，中央投资不到位，导致不少“半拉子"工程，内蒙古河套灌区、宁夏青铜峡等骨干工程早已竣工完成，但因资金不足，无法续建配套工程，导致工程不能达到计划效益。三是施融资渠道单一且社会资金投入少。中小型农田水利设施属于准公共产品行列，具有显著的正外部性和公益性，比如改善环境和气候、维持生态平衡和防洪抗旱，这些作用不具有获利性，投入得不到相应补偿，这就使得相当一部分中小型农田水利设施很难吸收到社会资金。其融资渠道主要有财政资金7、政策性金融8、政策性农业信贷资金9、农民集资和市场融资。本应由财政资金、政策性金融、政策性信贷资金为主要投入来源的中小型农田水利设施，在我国基本上由农民投工投劳，这三项资金来源于中央政府。中央政府的不作为或作为不足极大地影响了中小型农田水利设施建设，例如，财政资金在中小型农田水利设施的投入占财政总支出的比例较低，除1999年为4．07％外，其余年份均未超过4％，最低时仅为0．95％，1999年的较高投入也是因为1998年长江特大洪水灾害等自然灾害的发生。近年来将中小型农田水利设施投入纳入中央财政支出行列是非常英明的做法，事实证明，基层地方政府和广大农民群众本身没有能力进行中小型农田水利设施建设，因此，中央政府和省级政府应作为主要投入主体进行规划和建设。四是“一事一议"制度名存实亡，农民投工投劳骤减。我国长期以来实行的是农业支持工业的政策，这导致了中小型农田水利设施建设只能依靠广大农民群众投工投劳和地方政府来兴建，1980年-2003年间“两工"制度在中小型农。7财政资金是指以国家财政为中心，不仅包括中央政府和地方政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。8我国的政策性金融是指在异国政府支持下，以国家信用为基础，运用备种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。9政策性农业信贷资金是指由政府的农业政策性农业信贷机构提供的农业信贷资金．14n4中小型农田水利补贴的主要领域田水利建设中的作用功不可没。据统计，1993—2003年我国平均每年投入到农田水利建设的劳动工为74亿个，其中大部分用于中小型农田水利建设、维护和管理。2003年农村税费改革，取消了“两工"，农民投工投劳急剧减少，2005年只有29亿个劳动工。于是国家推行“一事一议"制度来代替“两工"进行筹资筹劳，由于程序复杂，操作难度大，实施条件苛刻，“一事一议’’在农村等于名存实亡。同时农业作为弱质产业，比较效益逐年下降，广大农民积极外出务工经商，农村作为一个共同体正在逐步解体。这就使得中小型农田水利建设在大部分地区基本处于停滞状态。而且中小型农田水利设施产权体制也不合理，不能适应现代水利和农业发展的需要。但是由于责任主体不明确，投入不足，中小型农田水利设施老化失修严重，根本无法满足农业生产的正常需求，目前我国还有近半的耕地没有灌溉条件，属于“望天田”。‘4．1．2财政资金在多元化水利融资补贴方式中的作用财政资金应该在中小型农田水利建设中发挥主导作用，中央应该充分发挥财政资金的导向作用，大力发展中小型农田水利设施，全面提高中小型水利设施的公共服务能力，增强中小型农田水利设施对经济、社会和环境可持续发展的保障能力。有鉴于此，特提出以下发展路径：一是建立中央财政投资稳定增长的长效机制。国外的成功经验说明，财政资金是水利投资的主要来源，尤其是具有公益性的防洪抗旱工程更是靠政府投入。我国却在财政投入上经常出现大的波动，几乎每年的财政投入都与水旱灾害有直接的关系，例如，1998年长江特洪水灾害发生后，水利投资陡增。这对我国加快水利发展十分不利。10因此，应充分发挥中央财政对中小型农田水利建设的主渠道作用，争取中央财政预算内投资用于中小型农田水利投资的比例不低于上年比例。二是完善地方政府农田水利投入机制。完成艰巨的中小型农田水利建设任务，不仅需要中央投入，还需要地方政府的配套投入。取消农业税后，县乡财政十分困难，导致基层水管所、水管站等水利机构畸形发展，限于瘫痪。因此要完善财税体制，扩大县乡政府的财源，进一步完善转移支付，增强地方政府财力，保证基层水管机构的正常运转；同时，应推进基层水管机构合理改革，加强对机构人员的培训，提高服务能力，建设服务型机构，充分发挥其对中小10参见吴丽萍，陈宝峰，张旺．中国水利投资的发展路径分析阴．中国水利，2011．16：27-30。15n4中小型农田水利补贴的主要领域设施的建设和管理责任。基层地方政府，在稳步扩大财政投入的基要根据本地的实际情况，吸取国内外的成功经验，创新适应本地情水利投入机制。东部经济发达地区，要更多地依靠自身力量，加快水利现代化建设步伐。中西部地区，要抓住发展机遇，继续加强政，制定优惠政策，想方设法吸引社会资金和国外资金的投入，积极引导广大农民参与建设和管理，实现水利的跨越式发展。要更加重视粮食主产区的农田水利建设，要扩大农田水利灌溉面积，提高农田水利灌溉系数，大幅度提高粮食产量，充分保障国家的粮食安全。2011年我国18亿农田的灌溉覆盖面积达到了50％，而且灌溉系数也提高No．5，但是与发达国家0．7-0．8的灌溉系数相比差距仍然很大，一方面要大力提高灌溉面积，另一方面要提高灌溉系数，争取达到发达国家的水平。三是利用市场融资，引导社会资本。中小型农田水利建设利用市场融资，关键是要政策和税收上实行优惠政策，鼓励收社会资金参与建设，充分发挥企业和其他社会投资主体的作用，要充分保障投资者的利益，要保持相关政策的一致性。利用市场融资，引导社会资金需要从以下几个方面做起：(1)政府继续保持并扩展财政担保和财政贴息政策，提高水利项目的自身盈利能力，吸引信贷资金向中小型农田水利建设倾斜；(2)中小型水利建设项目要积极争取国外投资，可以申请世界银行、亚洲开发银行和各国政府的优惠贷款；(3)对公益性中小型农田水利项目，要更多地发挥财政资金的作用，在财政资金难以满足需求的情况下，就需更多地依靠以财政信用为基础的市场融资。这类项目社会资金进入的可能性非常小，因为社会资金一般是以盈利为目的，只有具有一定的盈利能力，社会资金才会进入农田水利建设。现实生活中的事例充分说明具有盈利性的中小型农田水利工程社会资金是非常乐意进入的，而且这种进入一般是非政府主导的，自下而上的市场机制变动。4．1．3探索多元化的中小型农田水利融资补贴方式在明确农田水利设施建设的投资主体和资金来源后，结合我国实际情况，借鉴国外成功的经验，应积极探索多元化的农田水利融资方式，以拓宽资金来源渠道，优化投资资本结构，减轻国家财政和农民负担。除政府财政继续专注于公益性项目外，其他具有盈利能力的中小型水利设旌项目可采取如下的经营性融资方式：一是股权融资方式。股权融资是指通过在境内外资本市场上融资，16n4中小型农田水利补贴的主要领域向其他投资者转让水利项目股权获得资金的方式。水利行业既可以在国内资本市场上市直接融资，又可以选择在境外资本市场上市，建立海外投资基金，吸收国外资本和基金。从我国实际情况来看，股权融资方式灵活多样，适用面非常广，越来越流行，规模越来越大。二是债权融资方式。三是BOT方式。BOT(Build-Operate—Transfer)即“建设一运营一移交"，是国际通行的一种基础设施投资方式，是政府与投资企业签订特许权协议，授予项目公司特许经营权，在约定期限内由该项目公司负责项目的投资、建设和运营，这种模式兴起于20世纪80年代，其最大的特点就是在特定期限内将基础设施国有项目民营化。成都自来水厂作为国内首家供水基础设施BOT项目，为农田水利行业采用BOT方式进行融资提供了借鉴的经验¨。近几年利用BOT模式成功的例子数不胜数，例如，咸阳渭河三桥、遂渝高速高路、南京过江隧道和京承高速公路二期。四是ABS方式。ABS即资产担保证券，是英文AssetBackedSecuritization的缩写。目前在国际资本市场上非常流行，被许多国家大型项目所采取。1998年重庆市率先推行以获得国际融资为目的的ABS方案。4．2中小型农田水利设施的管理补贴机制4．2．1中小型农田水利设施管理补贴现状历来国家和民众只重视建设，不重视管理的客观情况造成了我国中小型农田水利管理人员的不足、管理水平的低下，不能充分发挥中小型农田水利设施的正常功能，设施老化、致病致险的情况非常严重。这其中有个很重要的原因就是没有充足的水利技术管理人员和水利管理经费。大型灌区和水库实施专门管理而占农田水利设施主体的中小型农田水利工程主要由集体管理。由于缺乏资金和管理技术人员，导致工程普遍管理不善，效益严重衰减。由于过去被忽视，基层水利技术力量薄弱，无法适应当前的水利建设和技术心要求。淮滨县水利部门介绍，近年来当地也加大了农田水利建设力度，但这些资金几乎全部用于水利工程设施等硬件设施建设，而用于水利工程维护管理的经费基本为零。固始县三河渠管局负责人坦言，由于待遇低等原因，管理局近几11刘志江．水利基础设施投融资模式研究叨．．河北水利，2005．6：46。17n4中小型农田水利补贴的主要领域年没有引进一个水利专业技术人员。信阳市水利局有关人员明确表示，乡镇基层水管力量基本不存在了，水库Et常管理都是让养鱼承包户兼顾，缺乏管理维护的意思。4．2．2建立中小型农田水利设施管理补贴长效机制农田水利设施三分靠建设，七分靠管理。部分乡镇水利站被撤并，抗旱服务队、水利科技推广队伍和灌溉试验站等专业服务组织建设相对滞后，农户用户组织缺乏必要支持。应该着力加强农田水利管理长效机制。健全乡镇水管站和水管所，落实编制和经费，充实技术人员和管理人员。同时加强农户用水组织建设，提高政府支持力度，将政府管理与群众管理结合起来，形成良好的管理运行机制。因此要从三个方面入手：一是加大维修和管护资金补贴力度。中小型农田水利设施的维修和管护需要一定的资金，由于其具有显著的公益性，盈利能力不强，因此需要财政资金的支援。政府应通过各种财政补贴，例如，以奖代补，民办公助等形式，对农田水利进行补贴。根据《农业协定》的规定，该措施符合规定，但属于黄箱补贴，而且国际上有类似做法。例如，2006年印度政府向农户用水协会赠款0．56亿美元，2007年拨款0．547亿美元。但是，政府的补贴要以法律法规的形式制度化、稳定化、长期化，形成稳固的补贴运行机制。二是积极发展农户用水合作组织，提高农民参与程度。中小型农田水利设施的管理和维护，需要一定的资金，为保障农民用水户自治组织的正常运转，政府需要给予一定的管理经费补贴和其他补贴。农户用水协会作为农户用水合作组织的主要形式，是由受益用水农户自主通过代表大会产生的，代表着受益户自身的利益，自然会对中小型农田水利设施的管理和维护充满热情。但是近几年，这种形式虽然得到了一定程度的发展，但其覆盖面不广，没有在全国推广开了，而且其正常运行能力也比较弱，真正能够独立进行维护和管理的也不多。但是这种形式虽然没有真正落实到位，但是其前景非常广阔。农户用水协会作为农民自治的非政府组织，由农民自我管理、自我决策、自我服务，同时应该遵循法律法规和有关政策措施，实现自我良性运行。三是建设水管站和水管所为主的基层乡镇服务机构。水管所和水管站作为乡镇基层水利机构在农业生产中具有不可替代的作用，发挥着功能。但是在2018n费得到了落实，人员得到了扩展，防汛专业抢险队、抗旱服务队和灌溉试验站等各项服务队友得到了大力扶持。4．3中小型农田水利节水灌溉技术补贴机制对农业科研、技术推广和咨询服务进行补贴是属于“绿箱政策”的范畴，数额不受限制。当今科学技术对农业的发展起着越来越重要的作用。20世纪初，发达国家在促进农业生产率提高的诸多因素中，技术贡献只占20％，而现在已达到60％．80％。未来我国农业的持续稳定发展，必须进一步推广和应用农业科学技术，这是挖掘农业生产潜力的最有效途径。发展科技教育事业，加强科研成果应用，提高农民科技素质，充分发挥农业科技学校的作用，建立一整套功能完备的科技培训基地。因此要大力改善我国农村基础教育事业落后的状况，大力推进农业科学技术，在本文重点以节水灌溉技术为例来介绍科学技术在农业发展中的总要作用和推广的必要性。大力推广高效节水灌溉技术，促进现代农业发展。当前，我国灌溉耕地基本上采取地表灌溉方式，灌溉方式粗放，农业水资源利用效率低下。如果全面实施配套的田间节水灌溉技术与措施，可显著提高农业生产的节水效益，提高农业用水的使用效率。例如，微灌12可节水60％'--"70％，喷灌可节水50％，管道输水可节水20％'---'30％，这三项将是我国节水灌溉技术推广的主要措施，而且其效益也十分显著。4．3．1我国节水灌溉技术现状首先，节水灌溉技术取得显著成效。我国水资源极为短缺尤其是北方地区，耕地占全国60％而水资源仅占19％。农业是用水大户，现在9亿亩的有效灌溉面积中节水灌溉面积只占4．3亿亩，还不到一半。多年来，通过灌区改造和节水工程建设，大力推广三项灌溉技术，我国节水灌溉取得了显著成效，初步形坨微灌是按照作物需求，通过管道系统与安装在末级管道上的灌水器，将水和作物所需的养分以较小的流量，均匀、准确地直接输送到作物根部附近土壤的一种灌水方法。19n溉技术，在国灌溉面积水利用系数紧缺、人均耕地面积很低和人口众多的基本国情不相适应。节水灌溉技术覆盖率不高，仅占有效灌溉面积的46％，全国灌溉水利用系数仅为0．5l，与预No．62的目标还相差很远。高效节水灌溉技术面积只有1．8亿亩，其中喷灌面积只有4600万亩，占有效灌溉面积的5％，与美国46％和欧洲80％的比例相比差距很大。通过对近几年情况分析，发展节水灌溉技术主要有三个方面的障碍：一是在灌溉水价偏低、节约的水无法转让受益和农业效益比较低的情况下，节约用水也难以得到合理的补偿农民节水积极性不高，缺乏动力；二是我国尚未建立起基本水权制度，激励机制体制不健全，灌溉用水计量困难，农业用水总量控制和定额管理制度落实非常困难，基层漫灌现象十分普遍，缺乏对浪费灌溉用水行为的制度约束；三是滴灌、喷灌等高效节水灌溉技术一次性投入大，运行维护费用高，各级财政投入与需求差距巨大，中央和省级补助严重不足，省级以下基层地方政府财力不足，农民基本没有能力筹措资金而且受外出务工等因素影响投劳也没有全部落实。最后，发展节水灌溉技术面临新机遇。2012年中央一号文件将以科技支撑农业提高到一个新高度，认为要实现农业持续稳定发展的关键在于科技。农业科技是确保国家粮食安全的根本，是突破环境资源约束的必然悬着，是发展现代农业的强大动力。在此背景下，节水灌溉技术也被高度重视，可想而知，未来十年将是我国节水灌溉技术高速发展的时期。4．3．2发展节水灌溉技术的主要方向坚持以科学发展观为指导，积极践行可持续农业用水思路，深入贯彻发展高效节水灌溉技术的政策方针，大力发展农业生产水利工程，以发展喷灌、微灌和管道输水灌溉为主要措施，以水资源高效利用和提高农业综合生产能力为目标，重点示范和大力推广相结合，经济作物区和粮食主产区并重，水资源节13灌溉水利用系数是指灌入田问供给作物需水的水量与渠首引进总水量的比值。20n4中小型农田水利补贴的主要领域约和转变农业发展方式相促进，加快工程建设，强化管理改革，健全技术服务，推进产学研相结合，大力发展节水灌溉技术，建立政府主导、农户参与、科技支撑、专业服务、企业配合、社会支持的良好运行机制，促进中小型农田水利现代化、农业现代化和水资源可持续开发利用。根据规划目标，至U2020年，我国节水灌溉技术工程面积达N7．6亿亩，其中高效节水灌溉技术面积3．5亿亩，占有效灌溉面积(约9．5亿亩)的37％。4．3．3发展节水灌溉技术的主要措施首先，要进一步提高认识，加强宣传和教育。社会作为整体认识水的供应和需求仍然是可持续发展的主要瓶颈，加强宣传节水灌溉是充分利用水资源的基本要求，确保粮食安全战略，转变经济发展方式促进现代农业。继续节水灌溉技术作为革命性的措施，任务纳入国家宏观政策的规划制度，并作为一项国家战略。二是增加各级财政支持。中央和省级财政投入，主要是通过现有的国家基础设施的渠道和中央财政的渠道，设立专项资金建设项目的节水灌溉技术的中央统筹的土地出让收入的斗争。通过财政和金融优惠，以引导社会资本投资高效节水灌溉技术。第三，各种支持补贴政策的实施。提高补贴购买机械和设备的节水灌溉技术政策，提高工程作业补贴政策的维护和管理，提高节水设备制造企业的优惠政策，完善金融支持政策。按照2011年的扩大节约用水的第一笔，抗旱设备补贴范围的农业灌溉和在适当的财政补贴“的精神，排水工程，运营和管理成本，力争节水灌溉技术，机械，设备和管道，管材管件，包括农机购置补贴范围内的所有的节水灌溉项目的财政补贴政策的操作和管理成本进一步提高。发展高效节水灌溉技术产品的增值税减免和降低进出口关税的优惠政策，高效节水灌溉技术的厂家高新技术改造和增加投资，鼓励企业进行技术改造和技术创新，提高节水灌溉技术和产品的科技含量。折扣力度，增加资金和贷款支持低利率免息贷款，以鼓励农业企业，种植，农业合作组织的积极和合理利用贷款发展高效节水灌溉技术，节水灌溉技术工程建设的发展。21n领域效应：一方面，促进农业生益和社会效益，并产生了积造成破坏，对环境产生了负面影响。因此，如何发挥中小型农田水利工程造福人类的优势，减少其对环境的不利影响，协调其与环境之间的关系，是农田水利工程建设时必须考虑的问题，已经成为中小型农田水利建设工作的一个重要研究课题。中小型农田水利工程建设项目的环境影响可以划分成不有利影响和不利影响，这些影响主要表现在自然和社会环境，这些影响可以通过预防，建设，补偿措施缓解或消除，包括以下四个方面：一是建设项目的不合理造成的环境影响。环境是不可再生资源，一旦遭到破坏，短时期内很难恢复，需要几十年甚至成百上千年才能收回恢复。中小型农田水利建设时如果没有考虑流域，区域水资源的整体情况，和整个生态环境系统，很容易导致河道淤积干燥，水源枯竭，水土流失，改变自然环境的根本，如不当的项目造成大型水库塌岸而引起强烈地震，或地下水位上升，造成盐碱化往往对人类的生产和生活造成极大危害。二是建设和征地拆迁的社会环境的影响。该项目所带来的移民和耕地的补偿，以及一系列因安排不当的社会问题，均应引起高度重视，采取防护措施。建设项目对当地土地资源造成一定的压力，在一定程度上影响村民的生产和生活方式，工程移民安置过程中，住房建设，发展生产的规划建设设旌和土地改良，将会影响到移民安置区的植被，造成水土流失。三是工施工期对环境的影响。因为许多工程在建设中，缺乏有效的管理，大量的施工造成了很多环境污染，主要是破坏植被、土壤侵蚀、建筑、废水、废气、固体废物和噪声等。挖掘工程，弃土堆放和建筑活动会破坏当地的植被，减少项目区的植被覆盖，加大土壤侵蚀，严重影响生态环境建设。四是运行期对环境影响。一方面，中小型农田水利基础设施建成后，将加强灌溉排水供水能力，为区域和城乡发展提供了强有力的保障，有力地推动了区域社会经济发展。另一方面，也增加了对环境的污染，例如，农村灌溉农业和畜牧业的发展将导致肥料、农药的过量使用，农业退水可能污染河流水质，以及逐渐增加的污水排放将导致受纳水体的污染。近年来，随着人们对环境问题的关注，大中型水利工程的建设应当进行环n水利补贴的主要领域价方法和比较成熟的理论。大中型水利项以下四个部分：第一，项目建设前的早期本的筹备工作，初步调查信息准确与否，体实施分为自然方面和社会方面，自然方地下水、气候气象、生态等，社会方面包人口、文物古迹和军事设施等。第二，项目建设环境状况的具体分析。据该项目的特点，根据各因素对环境的影响程度，对工程有关的环境因素调查的基础上进行分析和预测。中小型农田水利项目应该跟当地农业发展规划、土地利用总体规划和水利用规划保持一致，从选址、选线、布局和多方案比较等方面，充分考虑对环境的影响和利益最大化的同时，将对农民生产的影响降低到最低限度。施工开挖、弃渣、三废以及噪音排放将影响建设活动，破坏地貌原始状态、土地和植被，加重水土流失，对周围居民的生产生活、交通、旅游、社会经济、生物和人口健康等都有一定的影响。第三，建设项目对环境影响的预测。预测结果一般有定量和定性分析两种。对于可用量度表示的环境因素，可通过数学模型或物理模型定量预测估计。第四，全面分析和评价工程建设环境。对环境，往往是先破坏后治理，这是不可取的。在全球环境日益恶化，我们要更新观念，提高认识，加强中小型农田水利项目环境影响评价工作，在施工过程中，科学规划，精心安排，科学管理，并探讨环境问题，根据工作性质，将对项目的不利影响压缩到最低限度，合理利用资源，保护环境，实现人与自然之间的协调发展。4．4．2中小型农田水利环保补贴机制构建的必要性根据《农业协定》的规定，与环境计划有关的研究不受削减的限制，即属于“绿箱政策"的范畴。在规划中小型农田水利设施的时候，要充分考虑到水利工程对环境的影响，并进行相关的测试和评估，要对影响环境、给人民和社会造成负担的工程实施环保补贴。先污染后治理的方法会让我们付出沉重的代价，现在我们有一定的财力、人力、物力来进行环境保护，不能以损坏环境为代价来建设中小型农田水利设施。环境问题就是协调好农田水利工程与环境之间的关系，其中的关键是对灌溉和排水设施的环保投资，《农业协定》没有限制政府对“供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程"进行补贴。但是认为，这种支出只能直接用于基本工程的提供和建设，不得转化n4中小型农田水利补贴的主要领域供直接补贴。而且这种支出不得包括对投入或运营成本的补贴或这属于政府承诺削减的国内支持14。从这可以看着，灌溉工程和排本属于“黄箱措施"，是《农业协定》规定应该削减的，实际上，都是建立在公共资金上，这些供水设施的运作以及维护成本都得过这种补贴在黄箱措施中名声不怎么好，但现在还是有进步的现称“一些OECD国家已经开始在政策上包含了更为广泛的恢复水源的成本"。令人瞩目的是，欧盟在2000年采纳了水源结构探测，这个项目要求成员国接受恢复水资源服务相关成本，这中成本中包括环境成本和资源成本。灌溉和排水已经成为两种大幅度增加农业产量的工具，但是灌溉和排水也对环境具有很大影响，这种影响常常被我们忽略。对环境的积极作用源于植被覆盖的保持，否则就会遭到风蚀或者强烈但不频繁的降水，在一些案例中表现为中等的洪水。为了灌溉使用地表水源，这种消极的影响包括：第一，资本成本、投资费用，通过引入或蒸发水的作物使河川径流容量或季节模式改变，水资源减少会影响生态水循环以及水电站的可用水的总量，增加投入成本；第二，土壤盐碱化，由于灌溉大部分来自地表水，如果抽走的速度超过自然补充的速度，最终的结果将消耗灌溉所依赖的地下蓄水层。但是对任何情况来说，环境补贴很大程度上取决于资金怎么花费。为了减少蒸发并提高植物根系对水资源的利用效率，加大政府在灌溉和排水的投资将会对环境具有积极影响。14WTO《农业协定》附件2第(g)款n贴政策比较较农业规则的规范，同时其弊端已逐渐显露出来。为改变这种状况，世贸组织乌拉圭进行回合谈判，最终签署了《农业协议》，其目的为了建立一个没有扭曲的、没有政府干预的农业贸易环境。自《协定》执行以来，发达国家和发展中国家的共同特点是加大“绿箱政策"的支持数额，削减“黄箱政策’’的支持数额。例如，欧盟的共同农业政策，采取了组织培训农民、提供咨询服务、加强交通基础设施建设、通讯设施建设以及支持农业技术研究等服务，实际上是把黄箱补贴转变为绿箱补贴。还有，农业环境保护的政策等，都是向绿箱补贴发展。《农业协定》的基本精神为规范“绿箱”、削减“黄箱”、取消“蓝箱"。《农业协定》规定对绿箱补贴没有任何削减义务，对超过标准的黄箱补贴要逐步削减，但要给予发展中国家部分优惠。允许发达国家黄箱补贴不超过农业生产总值的5％，允许发展中国家的黄箱补贴规模不超过农业生产总值的10％。我国可以利用“绿箱政策”、“黄箱政策"以及对发展中国家的优惠政策，加大对中小型农田水利补贴的支持力度，以确保我国农业的健康发展，我国粮食的安全，以便应对粮食危机这个全球性问题。155．2国外中小型农田水利设施补贴政策首先，根据本国实际情况，合理确定中小型农田水利建设的重点。日本政府根据本国情况，确定以农田水利为先导、以财政资金作保证的建设方针，迅速实现农业生产的水利化，大幅度提高了农田灌溉面积，极大地提高了水稻单产量和总产量。以色列根据本国耕地面积少、干旱少雨和气温较高的特点，垦殖荒漠、改良土壤、兴修水利、提高耕地单位面积产量等措施，发展灌溉农业。美国高度发达、高效率、规模化、商品化的现代农业说明，不仅要重视农业物质基础设施，包括产前与产后的社会化服务，而且特别重视重视中小型农田水利建设，重视农业科技发展。例如，农业技术在美国农业总产出增长中的贡献额15李维林．转轨期中国农业补贴及其效应研究【J】．山东大学博士论文，2010．3．27。25n20世纪70年代日本提出“综合农业政策”，增加对中小型农田水利建设的投资，由国家政府承担，其中有90％是无偿投人，受益用户只需要在10-15年内偿还剩下的10％。日本政府还给农协拨付资金，且对农协只征收40％的所得税，对农户只收取少量税费，加大对农业投资，促进农业发展。因此，日本政府对中小型农田水利进行了全面而又强有力的补贴。首先，政府给予农户的补贴占投资总额的80％。其次，政府向农户提供优的优惠贷款占投资总额的20％，农户只需承担不足总投资10％的部分即可。最后，政府对农民安装私人使用的节水设施和排灌设施也给予30—50％的补贴。美国在推进农业现代化过程中，形成了独具特色的十分完善的中小型农田水利补贴体系，主要包括下面两个方面：一是补贴主体多元化。联邦政府和州政府都对中小型农田水利提供补贴，约占总投资额的30％，同时提供长期低息或贴息贷款。二是补贴资金管理体系完善。首先，农户编制中小型农田水利建设项目的预算层层上报至国会审议。其次，政府依据国会审议结果下拨补贴。最后，项目评估部门根据有关规定对中小型农田水利建设项目进行评估，评估补贴资金的使用效率和效果。欧盟农业共同基金为中小型农田水利建设提供资金来源。依据建设项目性质的不同而补贴力n私人产品性质较的项目最高补贴5-40％。这种依家进行借鉴，也。欧盟中小型农美国、日本、欧盟等主要发达国家补贴政策具有如下十分明显的特点：一是补贴政策法律化、制度化。法律法规明确规定了对中小型农田水利建设项目进行补贴的各项措施，使补贴有法可依，减少人为因素的干扰，确保补贴政策实施的公平、公正和公开，杜绝政府设租和农民寻租行为，降低补贴成本，提高补贴资金的使用效益。而且规范化制度化的法律法规使中小型农田水利建设补贴具有稳定性和可持续性，避免因补贴波动而影响农民对中小型农田水利建设的积极性。二是补贴原则是依据中小型农田水利设施的公益性大小。农户越分散越多，中小型农田水利的公益性越明显，政府给予的补贴力度应该越大；农户越少，中小型农田水利建设的公益性越不明显，政府给予的补贴力度越小。政府对中小型农田水利补贴的最终目的是调整市场机制在中小型农田水利涉及不到的领域，从而实现社会资源的优化配置。5．3我国中小型农田水利补贴政策的特点我国政府中小型农田水利补贴政策具有如下特点：一是补贴不够规范，波动幅度达。目前，我国还没有关于农田水利补贴的专门法律体系，只有政府出台的相关文件，而且由于政府文件的内容变动性大，使社会投资中小型农田水利设旌的预期收益不确定性增大，制约着农田水利建设的发展。二是补贴力度小，投入严重不足。中小型农田水利建设财政支出总量偏少。且在财政支出中的地位不断下降，占财政支出总额比例下降，支出占农业财政支出比例下降。我国中小型农田水利建设补贴不足造成了严重的后果。首先，中小型农田水利设施老化失修，数量减少。其次，严重的经济损失。在1990-2005年15年间，洪涝灾害造成直接经济损失高达17578．2亿元，而且抗洪救灾又耗费大量的人力、物力和财力。最后，严重削弱了农业的基础地位。由于投入不足，补贴力度小，中小型农田水利建设严重滞后，农业生产条件恶化，农业生产成本增加，农产27n5中外中小型农田水利补贴政策比较量都受到制约，农产品价格上升，在一定程度上削弱了农业的基是国民经济的基础，是其他一切产业的根本，农业为其他产业提生活资料。在衣食住行中，粮食是一切的起点，当今粮食已成为越来越影响人们的生活，甚至影响到政治的稳定，是任何国家都，所以我们要认真加强农业地位，提高农民收入，解决农村问题，展提供最基本的物质条件。28n6．完善中小型农田水利设施补贴的思路和对策J、型农田水利设施补贴的思路和对策中小型农田水利的融资补贴。首先，政府应充分认识到对中小补贴的必要性。中小型农田水利设施是农业的基础地位，影响粮食安全，在国民经济发展中的地位十分重要。然而，我国人多地少，水资源匮乏和水资源使用效率不高的现实情况要求我们必须要加大对中小型农田水利的补贴。由于中小型农田水利具有比较强的公共产品特性，农民没有意愿也也没有能力进行大规模的中小型农田水利设施建设，社会资源也不愿进入盈利能力很差的中小型农田水利建设，省级以下的地方政府财力不足也没有能力承担建设中小型农田水利的重任。因此，中央和省级政府必须承担起中小型农田水利建设的重任，加大补贴力度。其次，政府应该发挥主导作用，中央和省级财政要承担起更多责任。然后，补贴向中西部地区倾斜，遵循不同地区不同对待的原则。例如，中西部地区经济发展水平低，地方财源少，财力严重不足，而且自然条件恶劣，中央财政应加大对中西部地区的补贴力度。最后，充分发挥财税政策，引导社会资金进入中小型农田水利建设。政府在中小型农田水利建设中发挥主导作用的同时，也要积极引导社会资金参与建设，充分发挥财税政策，将具有较强盈利能力的中小型农田水利工程推向市场，由市场发挥其资源配置的作用，而政府主要投向于那些公共产品特性强，盈利能力差，社会资金不愿进入的领域，充分发挥政府和市场的双重作用，以政府为主导，以市场为补充的融资渠道。二是重视对中小型农田水利管理的补贴。“重建设不重管理的"的现实要求我国政府要加强对中小型农田水利的管理，要加强人才培养和提高广大农田的科学素质，要始终对中小型农田水利的日常管理维护和技术管理。要保证每个中小型水利工程项目都要有专门的技术人员在岗管理。同时要积极引导农民自主管理，发展农民参与式管理方式，加大对管理经费的补贴，不能因为管理的原因而大幅度减少中小型农田水利的预期使用寿命，加大中小型农田水利工程的致病致险率j所以不单单要重视农田水利的建设，更要重视管理。国家应该作为基层水利服务机构向广大农户提供水利服务，更重要的是要引导农户参与管理，积极发展以农户用水协会为主要形式的农户用水合作组织，提高农户参与程度，同时国家财政要对农户用水合作组织给予一定的补贴，以维持其正常29n6．完善中小型农田水利设施补贴的思路和对策在《农业协定》中属于承诺削减的“黄箱政策”，但是我国可以充分利协定》对发展中国家的优惠措施，即发展中国家对具体产品的国内支过其农业生产总值的10％。重视对农田水利的科技投入，加大节水灌溉技术推广补贴力度。我国量十分巨大，且农业用水浪费严重，水资源使用效率不高，水资源污使全国范围内的供水受到很大的影响，危机日益加深。因此，节水灌溉技术的推广和应用成了这一时期农田水利科研的主要领域和农田水利工作的重点任务。20世纪90年代，由于中央和各部门的高度重视节水灌溉技术，所以节水灌溉技术有了较大的进展，对推动我国农田水利的发展起到了重要的作用。2000以后，由于中央重视不够，节水灌溉技术发展相对缓慢。进入“十二五"时期，中央高度重视发展节水灌溉技术，大力推广以喷灌、微灌和管道输送等为主要方式的节水灌溉技术，提高水资源的使用效率。政府应该加大节水灌溉技术推广补贴力度，充分利用《农业协定》中的对发展中国家的优惠政策，提高对节水设施和节水工具的生产企业和使用节水工具的农户进行补贴，这是WTO《农业协定所允许的。四是重视中小型农田水利设施的环境效益，加大环境补贴。中小型农田水利发挥着防洪、抗旱灌溉、发电和供水等基本功能同时，也给人们带来了一些不利影响，比如对环境的破坏。如何充分发挥优势，避免或者减轻不利影响，是进行水利规划中必须加以充分考虑的问题。水利工程对环境的影响是多方面的，包括生态环境的破坏和对人类生活方式的影响。因此从政治、法制、经济、社会和生态上全面考虑，实现对水利工程的综合治理和利用。充分发挥农田水利的有利作用，减少其不利影响，实现人与自然和谐相处，在进行灌溉和排水工程建设时，要尽量减少其最环境的不利作用。WT0《农业协定》明确规定，环境计划下的支付免于对削减的承诺。也就是说，在建设中小型农田水利时要考虑到环境成本，要根据相关政策法规合理确定环境成本。五是制定农田水利法规，完善农业法律体系。应该根据《农业协定》的有关规则，借鉴国外农田水利建设的成功经验，结合我国实际情况，制定专门的农田水利法规，明确规定政府对农田水利的主导作用，规定各级财政对农田水利建设的投资责任，规定农田水利的管理责任和主体，确定农户用水合作组织的法律地位，规定科技在农业发展中的作用，规定进行农田水利建设规划时要考虑环境成本。30n结语随着粮食安全成为全球性的问题的时候，我国也加大了对农业的支持力度。中小型农田水利也开始以粮食安全为导向，不再仅仅发挥其基本的防洪、抗旱和灌溉的作用，开始对农业、社会、政治和经济等各方面产生影响。201l@Z中央一号文件是我国自建国以来第一部有关水利的综合性文件，将农田水利建设提高到一个新高度，自此掀起了我国中小型农田水利建设的高投入期。根据相关政策，这一高投入期将会持续至!U2020年，我国将用lO年的时间全面加强中小型农田水利建设。从融资到组织管理，到科技投入，再到环境保护，可以说农田水利建设涉及的社会的方方面面，将会为我国农业发展、抵御自然灾害和国民经济稳步前进打下坚实的基础。同时我们也看到由于自改革开放以来对农田水利不得重视，导致农田水利建设十分落后，欠账太多，很多中小工程无法发挥作用。而且我国农村作为一个共同体正随着市场经济的发展逐渐解体，农业的发展趋向于集约化规模化。在转轨期，如何处理好农田水利建设与农户之间的关系，以及农村的未来发展方向到底在哪里，如何构建新的农户共同体，是值得思考的问题，因为这也影响到农田水利建设的发展，所以农田水利的建设是一个综合性的需要共同努力的关键性问题。根据WTO《农业协定》规则，与国际通行惯例接轨，将对“黄箱政策"利用更多地转为对“绿箱政策’’的利用。加大政府的主导作用，提高农民的参与程度，引导市场的进入，中小型农田水利建设需要政府、农民和市场等各方面的支持。3ln参考文献政策与大型灌区改革[J]．水利经济，2005(4)．28。安全和促进农民增收的农田水利发展对策[J]．农村金融研究中小水利设施管理体制的构建[J]．科技资讯，201l(18)．239。[4]孙小燕．产权改革反思：小型农田水利设施建设与管理路径选择一基于山东省县(市)的调查[J]．宏观经济研究，2011(12)．89-95。[5]陈菁．大兴农田水利建设应注意的几个问题[J]．中国水利，2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