小型农田水利工程治理模式浅析 8页

小型农田水利工程治理模式浅析从投入模式、运行方式和驱动主体等方面研究小型农田水利工程治理模式，在此基础上提出农田水利工程“多中心’’治理模式，即其有效治理是市场化运行、政府辅助和社会化治理的有机结合。建国后我国小型农田水利T程(简称“小农水”)治理制度的轨迹主要沿着产权集中到产权逐步分散进行，当时的治理模式主要通过政府集中资源进行水利工程的大规模建设，然后产权全部交南集体管理，这符合当时的社会、经济、政治环境，但是，假如外部的公有制环境消逝，这种集中管理模式与其他逐步私有化的制度发生冲突和矛盾，治理绩效就会降低。我国实行经济体制改革后，一些企业的产权分别提高了经营效率。受T业领域内产权分别带来效率提高的影响，我国一些地方“小农水”发生了诱致性制度变迁。产权逐步分别，改善了T程“产权主体虚位”造成的管理失效状况。随着国家强制性制度变迁的推进以及受同际上的参与式管理的影响，我国“小农水”的治理模式和管水组织也相应不断发生转变。面对今后产权的进一步转移和治理制度的不断变迁，“小农水”的治理模式也要与这些制度相对接。1“小农水”治理模式分析8n所指的“小农水”治理模式是在一定的制度响应下T程的治理方式，主要指丁程的投入、建设或运行等详细方式的表述，他既可以为某个方面或几个方面的表述，也可以是投入、建设或运行等综合表述。治理模式受治理制度的直接影响，前者属于战术性的表述，而后者属于战略性的表述。依据不同的划分标准，“小农水”治理模式的分类可以有许多种。首先分析了r程投入、运行方式和驱动模式，然后在此基础上进行综合表述。1.1“小农水”治理投入模式1.1.1政府补助性投入由于“小农水”的-[程特性和公共物品属性以及我国部分地区农夫较弱的投资能力，依靠政府补助是从新中国成立后长期形成的特征。但国家财力有限，“小农水”数量众多，政府投入项目的资金属于补助性质，投入地区和投入金额有限。现行的国家(各级财政)投资体制属于民办公助性质，丁程的建设由中央、地方和农夫3方投入，工程的管理仍旧以农夫为主。1.1.2农夫投资投劳农夫投劳投资于“小农水”治理是我国最为明显的治理特征。由于政府的财力有限，靠政府投入远远达不到治理目标。凶此，在政府有限投资的引导下，农夫投劳投资仍旧是现阶段重要的治理投人来源。农夫投资投劳根据参与分为2种：个人和联合投资。所谓个人投入就是在某种利益的驱动下，农夫自己拿出资金和投入劳力建设和管理T程，而联合投资则表示参与治理的人数在2人以上。农夫投人还可以根据投入方向分为建设投入和管理投入，其中建设投入分为新建投入、扩建投入和续建投入，而管理投入分为运营投入和维护投入。8n1.1.3社会经营性投入由于一些“小农水”(主要指水库)经营性比较强，吸引了一些有投资能力的社会团体和组织，他们通过承包、租赁、股份合作等形式获得工程产权后介入工程运营，期望获得经济利益。这种方式投入量大，而且还能发挥信息、技术和市场等资源优势，推动“小农水”经营性产业发展。但是由于水库占工程总数的比例不高，因此，社会性经营投入占总体投入的比例较小。1.1.4社会公益性投入为了弥补资金的不足，我国渐渐尝试吸引社会性力气参与“小农水”治理。这部分社会性团体中，世界银行最具影响力。因为细致的前期工作、规范的操作程序、农夫参与治理理念的强调和贯彻，所以世界银行参与治理的工程最具典范性。另外，社会个人、民间组织对“小农水”的公益性捐助也越来越多。“小农水”治理是1项准公益性事业，在现行体制下，治理的投资主体仍旧是政府。但是目前我国处于社会主义初级阶段，政府的投资能力比较有限。因此，必需在此客观条件下逐步建立以政府为主导的、社会各方面参与的多元化投入模式。1.2“小农水”运行方式分析“小农水”运行方式可以分成聘请管水员、承包、租赁、拍卖、投资者个人和集体运行，集体运行又可分解为农夫联合运行和用水者协会运行。这里所指投资者个人运行的工程是指投资者独自投资、自主管理、自主运行、自我受益、规模较小的“小农水”;农夫联合运行是指若干个农夫联合运行工程;用水者协会是以成立协会来作为运行工程的载体。8n这些运行方式优劣性的详细比较为：①因为工程的全部权、使用权、经营权等产权归结为同一人，投资者个人运行的效率最高，但是由于工程规模较小，工程的掩盖度和公众的参与度较差;②农夫联合是指股份合作制中数户农夫形成的合作组织，虽然产权属于农夫共同全部，但是其运行效率取决于农户间的合作状况，总体来说，其运行效率、社会的公正感、工程掩盖度、公众参与度较高;③假如用水者联合组建和运作成功，则不管哪方面，都表现得比较抱负;④由于达到产权激励，承包、租赁和拍卖等方式的运行效率相对较高，但是工程的掩盖程度和参与度以及社会的公正感一般;⑤由于无产权激励和工作信息不对称，不管从哪方面比较，聘请管水员运行“小农水”效率和效果比较差。分析显示，投资者个人兴建管理、拍卖、租赁和承包运营效率最高，公正性和可持续性差，用水者协会和农夫联合运行的公正性和可持续性较好。相比较而言，组建用水者协会运行“小农水”虽然运营效率不算最高，但是社会效果比较好，工程掩盖面广，可持续性强，是比较抱负的运行方式。但是假如农夫参与和合作意识比较差，地区社会资本存量不高，则组建和运作协会的成本较高，组建协会来全面治理工程不可行。1.3“小农水”治理驱动模式依据治理驱动主体的不同，“小农水”治理驱动力大体上可以分为政府(集体)垄断型、市场驱动型和农夫自主管理型。8n1.3.1政府(集体)垄断型这种模式的驱动力来源于政府或集体，为了达到一定的目的或者在没有其他可替代动力的状况下，lT程的建立到维护等全部工作全部由政府或集体负责。1949～1985年，人民公社体制结束都是采用的这种全权包办模式。目前，这种模式仍旧存在于那些投入较大的工程、农夫没有兴趣或缺乏动力的工程、纯公益性的工程中。新中国成立后政府垄断性治理符合当时的政治、经济和社会条件，当时的治理绩效较高。但是计划经济模式转变后，由于缺乏农夫的参与，这种模式治理绩效低于其他2种驱动模式。1.3.2市场驱动型这种模式的驱动力来源于市场带来的经济利益。该治理模式主要指那些经营性比较好的工程利用产权制度改革，将部分或全部产权转移给个人或组织，利用收费或加强管理来排解搭便车者?。经营者获得的利益主要是浇灌水费或利益工程养殖、种植等多种经营收入。工程的治理主体是农夫、社会个人或团体。对于这部分工程的要求是完好性、经营性较好，市场运作的条件比较好，但这些在“小农水”中所占比例并不高，因此，市场驱动模式只是治理模式的有益补充。由于得到产权的激励，市场驱动模式的治理绩效比较高。8n1.3.3农夫自主管理型这种模式的驱动力在于农夫的责任感。主要指在政府总体规划支配和指导下，农夫组成联盟自主治理所在区域的“小农水”。由于政府财政的有限、满意市场化条件的工程所占比例不多，农夫治理农田水利工程又具有得天独厚的本土优势，因此这种驱动模式绩效相对较高，因此是工程可持续利用的实现形式，相对于占大量比例的“公共池塘资源”的“小农水”来说，需要大力发展这种自主管理模式。有效实施这种模式需要政府、供水单位和用水户等利益相关者之间实现利益重新安排以及角色的调整。2“小农水”多中心治理模式治理就是政府对公共物品采取的管理模式，体现在“小农水”上就是形成地方政府和农夫合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，这种体系是改善“小农水”等公共事物治理的必定选择。因此“小农水”有效治理就是将利益相关者合作共治理念嵌入“小农水”治理的过程。8n“小农水”治理带有一定的时代特征，鉴于我国目前的经济与社会现实以及农夫的意识形态和农村社会资本现况，而“小农水”的有效治理则是市场化运行、政府辅助和社会化治理的有机结合。这里的市场化运行与市场驱动模式的目标和手段相同，是指采用服务收费的方式来提高用水者的参与率和工程运行效率，满意工程可持续运行;政府辅助是指政府放弃全权治理模式，而是供应相应的政策支持和资金支持来解决工程运行中的困难;社会化治理则是以农夫自主治理组织为主体，以其他利益相关者的参与为补充，在“小农水”治理中优化资金、资源、学问和信息的配置。这种多中心治理模式以农夫(用水者)参与并自主治理为发展导向，以市场化运行来提高“小农水”系统的效率为补充，以政府支持为支撑，以社区和谐为准绳，兼顾公正和可持续性为目标，达到丁程综合效益最大化。多中心治理，并不是将政府的义务全部让渡和退给市场假如把“小农水”的规划、设计、建设、维护、运和社会，政府作为社会公众和公共利益的代表，作为唯营看作1个系统，则应当在每个环节界定政府和农夫的一具有法律权威的组织，有责任和义务在农田水利领域介入深度，详细而言，政府在规划和建设环节中应当占中发挥应有的引导、资助和协助的作用。主导地位，相应地农夫应当介入工程的规划设计和建设多中心就是多元化，是1种比较彻底的权利下放。以及监督等程序，在运营和维护中，农夫和农夫组织应但是可能带来较高的协调成本。这个成本不是供应“小占主要地位。农水”的成本，而是“既要让多个权利中心独立行事“小农水”的多中心治理并不意味着政府职责的全(表现为整个社会如何协调多权利中心的成本问题，既部转移，政府还要在其中体现“元治理”的功能，即要让多个中心独立行事，并保持一定的不至于失控的权要担当各参与主体行动准则的制定、资金资助以及宏观利听从关系)，协调各种空间外部效应及政府间的托付把握治理方向等任务。——代理问题”。因此需要1种民主的科学的合作文由于农田水利工程是1种准公共物品，其市场化治化、管理、科学技术为支撑，这其中最关键的就是人的理和社会化治理在现实中还有很多制约因素，他们的有因素，而对于我国人力资本特别匮乏的农村地区来说是效治理需要得到政府的有效引导、帮助和监管。因此，较难实施的。8n政府的职能必需重新进行定位和调整，需要建立符合市场经济规律和农田水利工程特性的监管体系。政府或集恫体对“小农水”的管理要由直接管理模式转变为间接不管是公众参与到政府为主的治理中去，还是农夫监管模式：建立相应的法律法规，在赋予或保障被监管自我组织、形成集体行动进行合作治理，都是针对市场企业、组织和个人拥有相应的权利的同时，必需要求这和政府的“失灵现象”采取的应对措施。由于市场的些企业、组织和个人履行相应的义务，而独立的监管部缺陷难以使“小农水”彻底私有化，它们在一定范围门依法进行监督，其监管的核心体现在水价、操作规范内须由使用者的群体来管理。使用者的代表联合比政府性和防洪除涝等方面。建立这种监管体系的意义在于督和私人都有一定的优越性，因为]一程管理和浇灌用水的促企业、组织和个人为农夫供应不问断的、可持续的价交易成本和监督成本太高，政府和私人难以有效承受，廉物美的浇灌服务。这种建立在市场机制上的独立监而群体的力气和自律性能够胜任这项工作，使有效的管管，有别于原来的依靠行政权力的政府和集体垄断治理理成果为群体所用。模式。因农村税费改革的实行切断了“小农水”水费外的资金来源，这就意味着中央政府需要加大转移支付力度，支持“小农水”的供给，同时加大“小农水”。8