应急科学与技术打通应急预案编制“最后一公里” 8页

应急科学与技术：打通应急预案编制“最后一公里”‎ ‎   （马育顺）‎ 马育顺，上海市应急管理局专家、上海同济大学应急专家、上海市静安区原应急办副主任。‎ ‎10月13日至14日，应急管理部在上海市召开全国应急预案体系建设现场会，深入贯彻习近平总书记关于应急管理工作重要指示批示精神，总结交流应急预案体系建设工作经验，研究部署进一步加强全国应急预案体系建设工作。应急管理部党委委员、副部长孙华山出席会议并讲话，上海市委常委、常务副市长陈寅到会致辞。浦东新区作为试点单位，陆家嘴街道和航头镇作为市试点街镇。 ‎ 应急预案是我国应急管理体系的关键组成部分，也是世界各国在应急管理中普遍运用的政策工具。目前对应急预案的研究主要偏向于应用研究，具体表现在对各个行业领域及事故发生类型的应急预案制定。需要指出的是，从文献角度分析，我国在应急预案制定方面逐渐趋于“同质化”，缺乏综合协调和相互衔接。未来研究方向应该更多以方法技术应用创新对应急预案制定做出补足。‎ 习近平总书记指出，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。健全应急管理体 系，需要对在准备、响应和早期恢复阶段所涉及的资源、责任等一系列管理问题进行战略谋划与科学设计，也需要结合一些重特大突发公共事件应对进行系统评估、快速改进。 我国应急管理体系的发展历程 ‎ 我国应急管理事业起步于2003年应对非典疫情之后。为解决卫生防疫基础薄弱、应急响应能力不足等问题，非典疫情后，以“一案三制”为四梁八柱的中国应急管理体系逐步建立起来。所谓“一案三制”，“一案”是指应急预案，“三制”则分别是应急管理体制、机制、法制。总体来看，“一案三制”中，应急预案是当时应急管理体系建设的重要抓手和切入点，2005年，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，截至2019年9月，共制定了550余万件应急预案。在体制方面，2006年4月，在国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室(国务院总值班室)，事实上承担着国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽的功能;各地也相继设立了专门的应急管理机构，另外，许多中央单位也成立了应急管理机构。在法制方面，2003年5月国务院公布实施了《突发公共卫生事件应急条例》，着重解决突发公共卫生事件应急处理工作中存在的信息渠道不畅、信息统计不准、应急响应不快、应急准备不足等问题，旨在建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理机制；2007年颁布并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，以规范突发事 件应对活动，这是中国应急管理工作法制化的里程碑。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对应急管理工作高度重视，不断调整和完善应急管理体系，应对自然灾害、突发公共卫生事件和生产事故灾难能力不断提高，创造了许多抢险救灾、应急管理的奇迹，我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。2018年4月16日，新组建的应急管理部挂牌，该部先后整合了原有11个部门的13项职责，其中包括5个国家指挥协调机构的职责，完成了公安消防、武警森林两支部队近20万人的转制，组建了国家综合性消防救援队伍。这项工作涉及部门多、任务重、跨军地、影响面广，极大地推动了中国应急管理工作专业化管理、全过程管理和应急资源集约化管理的进程，为健全国家应急管理体系奠定了坚实基础。 党的十九届四中全会明确提出，“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时，强调“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。这进一步明确了中国应急管理体系建设的努力方向，为持续完善中国应急管理体系提供了根本遵循。 实际运用预案的情况 ‎ 预案的生命力在于其可执行度，可操作性。唯有不断完善细节和删减妨碍执行效率的规定和做法要求，才能做到与时俱进永葆预案活力。我们对预案重视程度和已有应急预案实用性和可执行度如何?有的放矢，方能战无不胜。知此知彼，百战不殆。为了应付检查而编制应急预案,一旦检查通过后,预案就束之高阁，不组织演练或演练走过场,搞形式,演练成“演戏”, 预案老化针对性不强,甚至纸上谈兵,达不到演练的目的。 ‎ 应急预案，就是根据发生和可能发生的突发事件，事先研究制订的应对计划和方案。包括各级政府总体预案、专项预案和部门预案，以及基层单位的预案和大型活动的单项预案。预案停在纸上，储备缺少东西。在日常工作中，地震、消防等演练还多少有些，疫情方面的演练基本上没有。不管是党员干部演练还是群众演练，组织方式和措施几乎没有。基层党组织对疫情防控的专业知识几乎为零。一名基层干部反映，镇村即使有突发事件应急方案，操作性也普遍不强，而且很少演练，或者演练走过场。镇村仅有防汛应急方案，一年演练一次，大都是拍照片做样子。这次疫情发生后，县镇通知全体干部立即上班，但未提前谋划工作分工，大家一团乱，不知道该做什么。非典后，从国家到地方县区都建立了传染病疫情或者突发公共事件应急的预案，但存在省级抄中央、市抄省、县抄市的问题，缺乏结合本地实际的细则，机动性、灵活性不够，想用的时候没什么用。地方政府更多等待上级指示，过多依赖上级决策。 ‎ 提升应急预案编制能力对策建议 ‎ 任何突发事件发生发展都有其基本机理和运作规律，只有了解和掌握了其规律特点，才能做出科学理性的应对方案。 1.注重预案内容的全面性，做到“面面俱到、无一不备”。凡是预则立，所以编制预案时，我们要结合预案的使用对象和参与部门，特别是针对的事件，尽可能囊括任何一个可能发生可能出现的细微环节，充分确保预案的全面性。完整的预案包括组织指挥体系与职责、突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等，不仅要有应对措施，还要有组织体系、响应机制和保障手段，比如：加油站的应急预案中，必须要包括领导小组及成员，明确每个人的职责任务分工，设定各种可能发生的灾害事故，明确报警、警戒、疏散、灭火处置等各个环节的方案措施，以及现场急救、善后恢复等等，达到“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的目标。 2.注重预案内容的精准性，做到“因地制宜、有的放矢”。预案务必切合实际、有针对性，简明扼要、有可操作性。要根据事件发生、发展、演变规律，针对本企业风险隐患的特点和薄弱环节，科学制订和实施应急预案。应急预案的编制要以事故风险分析为前提，要结合本单位的行业类别、管理模式、生产规模、风险种类等实际情况，充分借鉴国际、国内同行业的事故经验教训，在充分调查、全面分析的基础上，确定本单位可能发生事故的危险因素，制 定有针对性的救援方案，确保应急预案科学合理、切实可行。比如：学校食品中毒事件的应急预案，事故风险环节必须要明确可能引发食物中毒的各种原因，如购入食品存在质量问题、食堂员工操作不当引发食品变质或不符合食用要求，以及恶意投毒等原因，只有设定了各种事故风险因素，才能有针对性的制定防范措施，进一步规范处置程序，才能做到有的放矢，确保预案的可行性和完整性。 3.力争简化预案表述，做到“通俗易懂、直观明了”。编制应急预案要本着“通俗易懂，便于操作”的原则。要抓住应急管理的工作流程、救援程序、处置方法等关键环节，制订出看得懂、记得住、用得上，真正管用的应急预案，坚决避免把应急预案编成只重形式不重实效、冗长繁琐、晦涩难懂的东西。应急预案是否简明易懂、可操作，还要广泛征求并认真听取专家和一线员工的意见。比如：幼儿园预防手足口病，在应急预案中的表述一定要简明扼要、直观易懂，明确各个环节、责任人需要做什么，保健室、班级、食堂需要怎么做、家长需要配合怎么做，做好哪些预防措施，明确各个责任人的职责任务，预防及处置措施，一一进行通俗易懂的表述即可，切忌空话套话。 4.明晰预案责任，做到“科学统筹、层层压实”。明晰责任是应急预案的基本要求。要切实做到责任落实到岗，层层压实责任;任务落实到人，强化跟踪问效;流程牢记在心，确保精准落实。只有这样，才能在一旦发生事故时，能够实施科学有效的处置、快速有序的报告、高效精确的救援、完备妥善的处置等程序，防止事故扩 大或恶化，最大限度地降低事故造成的损失和危害。比如：消防安全管理预案中，务必把各个职责任务、规章制度梳理清楚，如制定消防安全培训制度，明确年度培训时间、次数、参加人员等，制定防火巡查、检查制度，指定巡查责任人，建立健全安全疏散设施管理制度、消防器材设施维护管理制度、用火用电安全管理制度、电气设备的检查制度等，用制度约束，逐层压实责任。 5.推进预案统筹，做到“融会贯通、科学高效”。应急救援是一个复杂的系统工程，在一般情况下，要涉及企业上下、企业内外多个组织、多个部门。特别是不能完全确定的事故状态，使应急救援行动充满变数，使应急救援行动在很多情况下必须寻求外部力量的支援。因此在编制应急预案时，必须按照“上下贯通、部门联动、地企衔接、协调有力”的原则，将所编应急预案从横向、纵向两个方面，与相关应急预案进行有机衔接。比如：厂区消防安全应急预案中，要在预案的组织指挥体系中，明确相关领导小组成员的社会联动职责任务，在第一时间报警联络消防的基础上，需指定专人联动公安、交通、卫生、环保等相关部门，最大限度地取得社会联动力量的支援，把灾害事故处置效率提到最佳，把损失降到最低，使预案更加科学高效。 6.应用科技新成果。将VR技术广泛运用到预案编辑中，全面融入虚拟现实技术，借助计算机及传感器技术提升预案的科技含量。可以运用VRP虚拟现实三维仿真训练系统，构建动态预案及互动式训练系统平台，真实模拟各种突发情况，系统通过对灾害现场和灾 害过程的模拟仿真，在计算机系统上提供执行各项应急救援任务的虚拟环境，在此环境中按照职能和任务的不同，模拟不同的角色，各角色相互合作，协同训练，完成所设定的任务。通过这样开放式演习方式代替照本宣科式的表演性演习方式，积累应急演习的经验，使应急演练科学化、实战化、虚拟化、智能化。 ‎ 习近平总书记突出强调，要做到“两个坚持”“三个转变”，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。这是强化预防工作的根本指南和基本遵循。各地各级领导干部要深刻思考预防工作应该坚持什么、转变什么、达到什么要求、收到什么效果，以时不我待的担当和责任精神，增强忧患意识，把“无急有备”作为应急管理的“上兵伐谋”之策。这是一个任重而道远，但又必须做的事情，责任重大、使命光荣。我相信通过努力我们一定能够打通应急预案编制“最后一公里”，为健全我国应急法律体系、推进国家治理体系和治理能力现代化，做出自己的贡献！‎