2021—2025年国民经济社会发展十四五规划编制工作总体方案和“十四五”规划万字文：以创新推进高质量发展合编 27页

2021—2025 年国民经济社会发展十四五规划编制工 作总体方案和“十四五”规划万字文：以创新推进高 质量发展合编 2021—2025 年国民经济和社会发展第十四个五年规划编制工作总体 方案 2021—2025 年，是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程 的起步期，也是新时代陕西加快追赶超越步伐、推动高质量发展的关 键期。以总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，科学编制全省 国民经济和社会发展第十四个五年规划（以下简称“十四五”规划）， 具有重要意义。按照《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国 家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44 号）和我省实 施意见，结合以往五年规划编制工作的经验做法，制定本工作方案。 一、指导思想 以总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十 九大和十九届二中、三中、四中全会精神，认真贯彻总书记总书记来 陕视察提出的追赶超越定位和“五个扎实”要求，坚持稳中求进工作 总基调，贯彻新发展理念，以高质量发展为主题，以深化供给侧结构 性改革为主线，以推动创新驱动和改革开放为动力，统筹关键领域优 先发展、薄弱环节重点突破和长远发展能力建设，大力发展枢纽经济、 门户经济和流动经济，夯实实体经济发展基础，着力构建现代化经济 体系，着力提升民生福祉，着力推动绿色发展，着力化解风险挑战， 着力推进治理体系和治理能力现代化，开启陕西全面建设社会主义现 代化强省新征程，为到 2035 年与全国同步实现“基本实现社会主义 现代化”目标奠定坚实基础、迈出有决定性的一步。 二、把握原则 立足省情和全局视野相促进。跳出陕西看陕西，深刻研判世界百 年未有之大变局带来的机遇和挑战，深入分析国内外经济、科技、金 融等领域发展动态与趋势，学习借鉴东部发达省市转型发展先进经验， 提高规划编制的指导性、引领性。 战略导向和落实落地相统筹。既要强调发展规划的宏观性、战略 性，又要突出可操作性，在基础设施、产业发展、创新驱动、生态环 保、社会事业等领域，积极谋划重大工程和重大项目，形成有力项目 支撑，力求规划实施有约束、能检查、易评估。 问题导向与目标导向相结合。认真研判发展阶段性特征变化，找 准制约高质量发展主要症结，着力解决发展不平衡不充分问题；同时， 要着眼追赶超越总体定位和实现社会主义现代化阶段性目标，合理确 定各项目标指标，实现问题导向与目标导向的有机统一。 政府治理和市场调节相协调。厘清政府和市场、政府和社会关系。 五年规划编制主要履行政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服 务、生态环境保护等职能。在市场能够充分调节的竞争性领域尽量不 编或少编规划。 纵向衔接与横向联动相搭配。纵向上，做好与国家规划的衔接， 指导好地市规划编制，确保主题主线上下一致，形成统一规划体系； 横向上，要加强工作联动，同步推动发展规划、空间规划、专项规划 的编制工作，完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。 三、总体安排 （一）发展规划。 《陕西省国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》（以下简 称《纲要》），是全省发展战略在规划期内的阶段性部署和安排，是 编制空间规划、专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的 重要依据。《纲要》由省发展改革委具体组织起草编制，具体程序： 1．编制准备阶段（2019 年 4 月—2020 年 3 月）。开展全省“十 四五”规划前期重大问题研究，成立“十四五”规划编制工作领导小 组和“十四五”规划专家委员会，组织开展调研、学习培训等活动。 2．思路研究阶段（2019 年 8 月—2020 年 3 月）。广泛征求并听 取各部门、各市（区）、社会各界意见，充分吸收行业主管部门提出 的行业发展思路，研究提出全省“十四五”规划基本思路，组织专家 研究论证，报送省政府研究审定。 3．编制阶段（2020 年 3 月—2020 年 12 月）。组织开展“十三五” 规划纲要及专项规划实施情况评估，形成“十三五”规划实施情况评 估报告，报送国家发展改革委和省政府。组建《纲要》起草工作专班， 根据中央和省委关于“十四五”规划的建议，起草《纲要》，形成 《纲要（草案）》；同时积极与国家纲要进行衔接，经省“十四五” 规划专家委员会评审后，按程序报省委、省政府研究审定，提请省人 民代表大会审议讨论。 4．审批印发阶段（2021 年 1 月—2021 年 4 月）。《纲要》经省 人民代表大会审议通过后，作进一步修改完善，由省政府印发实施。 （二）专项规划。 专项规划是指以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规 划，是指导该领域发展改革以及审批、核准、备案重大项目和安排政 府投资、引导社会资本投向的重要依据。专项规划是“十四五”规划 体系的重要组成部分，由省级有关部门组织编制。专项规划实行目录 清单管理（具体见附件），重点专项规划在与国家相关专项规划、全 省《纲要》充分衔接的基础上，由编制部门报省委或省政府印发实施； 一般专项规划在与国家相关专项规划、全省《纲要》充分衔接的基础 上，由编制部门会同省发展改革委冠“经省委同意”或“经省政府同 意”字样，联合印发实施；不在目录清单里的专项规划，经省发展改 革委备案同意后，由编制部门印发实施（党中央、国务院另有规定的 除外）。具体程序： 1．开展研究阶段（2020 年 1 月—2020 年 3 月），省级各部门根 据本方案，开展规划编制前期研究工作，理清基本思路。 2．编制阶段（2020 年 4 月—2020 年 12 月），省级有关部门编制 完成专项规划初稿。 3．衔接印发阶段（2021 年 1 月—2021 年 9 月），完成专家论证、 征求意见等工作，与国家相关专项规划、全省《纲要》进行衔接，按 程序报批。重点专项规划原则上 9 月底前全部印发实施，一般专项规 划以及经省发展改革委备案后编制的专项规划，原则上 6 月底前全部 印发实施。 （三）市县规划。 市县规划是指市县政府行政区域国民经济和社会发展“十四五” 规划纲要。市县“十四五”规划纲要的编制，要符合全省《纲要》的 总体要求，从全局出发，因地制宜、发挥优势，突出重点、体现特色， 合理确定本地区发展战略和目标。市县规划由县级以上政府组织编制、 具体由发展改革部门承担，编制时间与全省《纲要》基本保持同步， 具体程序： 1．2020 年 12 月底前，各市县完成“十四五”规划纲要草案编制、 专家论证、征求意见等工作，并与上级规划进行衔接。 2．2021 年 3 月底左右，将“十四五”规划纲要草案报本级党委、 政府审定后，提请同级人民代表大会研究审议，由本级政府印发实施。 杨凌示范区和西咸新区“十四五”规划纲要由其管委会印发实施。 四、工作要求 （一）组织保障。省政府成立由省长任组长、副省长为副组长的 全省“十四五”规划编制工作领导小组。各地各部门要高度重视，精 心组织，主要领导亲自研究部署，及时协调解决工作中遇到的问题。 要选配知识结构好、工作能力强的业务骨干组建规划编制工作专班。 各相关部门要按照党中央、国务院和省委、省政府关于过紧日子的要 求，将编制规划所需经费列入部门预算，确保编制工作顺利开展。 （二）调查研究。各地各部门要加强本地区本领域“十四五”时 期重大问题研究，加强对“十三五”规划执行情况的评估，进一步理 清制约瓶颈、面临的挑战与机遇，提出“十四五”时期发展目标、工 作思路、重点任务，特别是要围绕补短板、促升级、增后劲、惠民生， 研究推出一批重大工程和项目，夯实“十四五”发展基础。 （三）统筹衔接。各地各部门要按照下级规划服从上级规划、同 级规划相互协调的原则，协调衔接好各类规划，确保形成统一规划体 系。发展规划要发挥战略导向统领作用，空间规划要为发展规划确定 的重大战略任务落地提供空间保障，专项规划要与发展规划编制同步 协调。 （四）创新方式。要充分发挥规划专家委员会、科研院所、大专 院校、行业协会等智库作用，把各方研究成果作为制定发展目标、重 点任务和政策措施的重要参考。探索运用大数据、云计算等现代信息 技术，坚持开门编规划，问需于民、问计于民，提高规划编制过程的 透明度和社会参与度，广泛听取社会各界的意见建议。 （五）严格程序。要进一步规范编制程序，对标“时间表”和“路 线图”，严格按照既定时间节点、工作流程开展前期研究、文本起草、 衔接协调、征求意见、规划论证、审批发布等各环节工作，推动全省 规划编制“一盘棋”，不断提高规划编制规范化、科学化水平。 2021-2025 年“十四五”规划 10000 字范文：以创新 推进高质量发展 　　今年是谋划“十四五”发展思路的关键一年。“十四五”和未来 的更长一段时间内，中国将会面临百年未有之大变局，国际环境错综 复杂，挑战因素不断增多，国际贸易和投资也可能受到从未有过的冲 击，全球经济增长更依赖创新累积形成的新动能。 　　在此背景下，我国应如何寻找科学合理的出路，保持改革开放以 来的经济持续增长和繁荣现状？ 　　一、合理确定未来增长预期 　　（一）从供给侧宏观增长模型看趋势 　　按照新古典增长模型的描述，经济增速是由技术进步增速、资本 投入增速和劳动力投入增速共同决定的。 　　从我国目前趋势看，我国老龄化程度日益提高，60 岁以上人口 占总人口比例已经超过 18%，65 岁以上人口占总人口比例接近 15%， 在上海等超大城市，老龄化程度已经达到 30%以上。 　　由于一对夫妇只生一个孩子的计划生育政策的集中影响，这一比 例还在快速上升。预计到 2025 年，我国 60 岁以上人口占总人口的比 例将达到 20%以上，65 岁以上人口比例将接近 18%。 　　老龄化程度不断提高的直接后果是储蓄率逐渐下降。事实上，我 国总储蓄率过去几年已经由 51%左右下降到了 48%左右，虽然与世界 其他国家相比仍属较高之列，但下降速度比较明显。 　　按照国际货币基金组织的预测，到 2025 年，中国的总体储蓄率 会进一步下降至 40%左右。 　　储蓄资源增速下降，加之资本产出率增速也在下降，使我国固定 资产投资增速最近几年逐渐下降，由过去较长时的两位数增长下降到 6%左右的个位数增长。 　　从劳动力供给看，老龄化毫无疑问会降低劳动力供给增速。事 实上，过去几年我国劳动年龄人口（15—60 岁）平均每年净减少 200 万-300 万人。 　　劳动力供求关系发生明显变化，使得我国过去十年劳动力成本 年均提高约 12%左右，迫使不少劳动密集型加工制造业退出或转移到 劳动成本更低的国家和地区。 　　不仅如此，我国劳动生产率增速也开始下降，由过去 10 年年 均增长 9%左右下降到过去 5 年年均增长 5%左右。 　　从技术进步率（全要素生产率）增速看，也存在下降的趋势。 　　（二）从供给侧部门模型看趋势 　　从增长的供给侧部门模型看，GDP 是由各部门国内生产增加值+ 净出口构成的。各部门增加值的增速及其权重共同决定了GDP的增速。 　　从不同产业门类变动看，考虑到制造业普遍存在的产能过剩问 题并未真正实现市场出清，制造业传统部门和农业生产增速会比较稳 定甚至有所下降。 　　在制造业众多门类中，过去五年实现两位数以上年均增速的只有 医药制造业、汽车制造业、计算机和通信类电子产品制造业、废弃资 源综合利用和金属制品、机械和设备修理业。 　　与互联网、大数据等创新应用相关新兴部门或新经济部门增速也 相对较高，甚至超过两位数增速。但由于对同一领域的传统模式具有 替代效应，未必会产生对整体行业增速的实质性提升。 　　服务业表现出高于制造业和农业的增速，特别是服务业中文化娱 乐、信息服务、体育健康等部门增加值增速超过两位数。 　　增长的收入弹性很高，具有持续稳定的扩张性，这与居民消费结 构中服务消费比重提高的升级趋势是一致的。比如，信息传输、软件 和信息技术服务业过去五年的年均增速超过了 18%。 　　（三）从需求侧宏观模型看趋势 　　经济学教科书描述的宏观模型十分简单，GDP=C+I+（X-M）， 其中 C 为消费，I 为投资， X 为出口，M 为进口。这说明支撑 GDP 增 速的是所谓“三驾马车”消费、投资和净出口的增速。 　　从目前态势看，我国国内消费增速逐年下降，已经由过去 10%以 上两位数增长下降到 8%左右的个位数增长。固定资产投资增速也由 高点期 30%左右的增速，下降至如今 6%左右的增速。 　　由于投资收益总体上趋于下降，市场投资增速难以出现新动力。 净出口因贸易环境和贸易条件恶化，面临越来越大的不确定性，总体 呈下降趋势。 　　再加上世界经济在未来几年仍有较大概率出现周期性回落，恐难 有大的作为。 　　制造业景气的逐渐收缩会逐步蔓延至服务领域，从而导致就业 增速的进一步转弱，失业人数可能会有所增加，会使居民对未来的收 入预期下降，并进而使消费变得更加谨慎保守。 　　因此，未来支撑经济增长的需求动力似乎也在进入弱化的通道。 　　总体结论：综合上述多重因素、相关约束条件的变动趋势，得 出的基本推论是，未来一段时间我国经济的潜在增长率具有下降趋势。 　　如果我们假定劳动参与率和劳动生产率增速基本稳定，综合考虑 我国劳动力和资本投入的变动趋势，未来 5-10 年我国经济潜在增长 率会下降至 5%-6%的区间内。 　　这意味着我们需要客观接受在未来 10 年，我国经济只能取得 6% 以下的年均增速。 　　国家五年规划预期增长目标的选择是否合理，对各地设定各自 的五年规划预期目标具有重大导向性影响。 　　从过去的经验看，过高的预期目标一般会使各级地方规划预期目 标跟随性加码提高，最终会导致因整体目标过高在实施过程中采取不 必要的刺激性政策，产生杠杆攀升、违约增多、产能过剩、泡沫加大 等副产品，对此不可掉以轻心。 　　二、稳定经济中长期增速的主要出路和举措 　　既然未来潜在增长率已经落入 5%-6%的区间，如何更多向 6%左 右靠近，稳定并延长经济增长平台期，是制定新的五年规划时需要认 真考虑的政策和改革重点。 　　从中国目前的基础条件看，我们有较大空间通过体制机制创新 和科技创新，实现更长时间的经济稳定增长，并通过更好的创新激励， 延缓因要素红利逐步减弱、外部环境更加恶化导致的降速压力。 　　（一）以全方位创新为核心深化供给侧结构性改革 　　供给侧结构性改革是“十三五”规划明确的发展主线，这一任 务不可能在五年内完成历史使命，需要在“十四五”期间继续深入推 进。应该在一下几个领域采取措施，深度发力。 　　1. 努力稳定劳动力供求关系。 　　化解劳动年龄人口减少的主要做法包括： 　　一是延长退休年龄至 65 岁，这是很多国家应对人口老龄化、减 轻社保支出压力的通行做法，我国也到了采取类似做法的时候； 　　二是让进城农民工和城市间流动就业人口落户，我国有 2.7 亿左 右的农业转移人口在各类城市就业，近 1 亿在城市间流动就业的城镇 人口，他们大多数人没有就业所在地户口，农业转移人口一般在男 50 岁、女 40 岁左右就离开工作岗位回到老家并逐渐退出劳动力队伍， 如果能让这批人获得就业所在地户口，一般能延长劳动年限 5-10 年， 可以有效增加城市的劳动力供给； 　　三是让体制内退休官员和科技人员更好发挥作用，我国现行制度 对退休官员特别是高级退休官员再就业有严格的限定，不允许他们退 休后被企业等有关机构有偿聘用，这导致很多有很强专业能力和专业 经验积淀的政府精英人才，也包括部分体制内高级科研人才被闲置浪 费。这些措施从反腐角度看似乎有合理性，但制度设计过于粗暴简单， 如果对相关制度进行细化完善，允许他们在符合一定条件下被企业或 相关机构有偿聘用，而不是一刀切地被禁止，完全可以增加我国的高 素质劳动力供给； 　　四是在一对夫妇可以生两个孩子政策基础上，尽快实施自主生育 政策，必要时视情况采取措施鼓励年轻人多生育，以扭转人口快速老 龄化带来的国家人口结构失衡问题。 　　2.提高劳动力素质和质量。 　　应对劳动力数量减少的另一个有效措施是提高劳动力素质，以质 量提高弥补数量不足。这需要强化实用型技术教育和培训投入，为更 多劳动力提供更高质量的免费技术培训和技术教育，通过更专业的技 术培训解决结构性就业难题。 　　应该给予学校更大的办学自主权，让大学教育能够针对产业发展 和结构调整的需要，有针对性地提供技术员工教育和培训服务，并强 化专业课程设置与市场需求的对接，缓解高校毕业生结构性失业导致 的人才浪费。 　　要全面提倡专业精神，减少教育的功利性，真正培养个人专业兴 趣，形成行行出状元的能人文化。 　　提高各领域专业人员、技术工人的社会待遇和认可度，提高新 型职业农民的社会认可度，使不同专业技术岗位的专家和工人都能成 为更受尊敬和尊重的职业人士。 　　3.强化全方位科学技术创新。 　　以研发投入规模和专利申请数量看，我国算得上一个研发大国， 我国也是一个产业体系门类齐全的大国，但从质量和核心竞争力来说 还远不是强国。 　　从创新效果看，我国虽然专利数量虽然名列前茅，但科技成果 转化率大致只有 10%左右，远远低于发达国家 40%左右的平均水平。 　　从产业体系看，我们很多产品和服务在品质上不能满足消费者 消费升级和消费多样性、精细化的需求，很多领域不具备与海外先进 技术、产品和服务竞争的能力，一些高端产品和核心技术还完全不能 自主研发并生产，必须高度依赖进口。 　　在自由贸易环境下，通过互通有无和比较优势形成全球产业分 工体系和产业链，这原本不是问题，况且我国还属于贸易顺差国。 　　但不幸的是，我国还面临以美国为首的西方国家出于国家安全 保障、意识形态差异、制度体制差异、获得竞争优势等为借口的高技 术封锁和禁运且这一和平时期不应该出现的美国主导的技术禁运还 在进一步强化。 　　在外部压力遏制下，任何对全球化产业链和技术链抱有期待和幻 想的技术和产业政策政治上都不容易被接受。 　　我们还不得不在关键领域继续采取以进口替代为目标的产业 政策，加强核心技术和产品的国内研发和进口替代，以摆脱对进口产 品和技术的严重依赖。 　　鉴于科技创新和创新驱动发展是供给侧结构性改革的重中之 重，需要进一步完善创新激励体系，强化政府对基础研究的支持力度， 鼓励企业更多投入资源用于研究开发，加强知识产权保护和知识产权 激励，形成更加开放包容的创新环境。 　　与此同时，我们依然需要加强产业技术研发和创新领域的国际 合作，更好利用国际上最优秀的研发资源，形成更具激励性的产业技 术创新和研发环境，以及推进研发成果商业化的天使投资、创业投资 和股权投资环境。 　　4.深度推进全面对外开放。 　　过去中国的高速增长得益于对外开放，未来的发展依然离不开 对外开放。但是，今后的外部国际环境对中国可能会带来诸多挑战。 　　这些新挑战可能要求我们的对外开放不能仅限于货物与服务 市场的扩大开放和准入，可能还涉及体制机制的与国际接轨。 　　这是因为更开放的中国经济需要中国企业更多参与国际市场 竞争和贸易投资往来，这涉及到跨国间基于规则的公平竞争和对参与 主体法律保护的一致性。 　　这可能会颠覆我们过去一些传统的习惯思维。比如，我们过去 常说制定产业政策是一国主权，不容别人说三道四。 　　这一听起来合理的论断在新环境下可能恰恰是不尊重国际规 则的表现，因为一国在使用产业政策工具时，所使用的政策手段特别 是政府补贴等手段，极可能违反世界贸易组织反补贴协议，使受补贴 企业相对于不接受类似补贴的企业形成不公平的贸易竞争优势。 　　所以，在一个开放环境下，如果尊重国际规则，任何一个国家 都有权基于国际规则对他国可能扭曲贸易的国内政策说三道四。 　　因此，从产业政策角度看，出于对国际规则的尊重和提高政策手 段实际成效的考虑，我们需要更好发挥竞争机制对市场主体的激励作 用，而不是简单利用政府补贴予以支持，避免给别国采取贸易保护措 施或反补贴、反倾销措施留下话柄。 　　在服务领域，要进一步扩大服务业对外开放，通过国外先进和 高品质服务模式的引进，促进国内服务业市场的高水平竞争，通过竞 争尽快提高国内服务业的服务品质和服务能力。 　　在城市开放发展方面，中国需要加快沿海城市群和重要都市圈的 全方位开放，特别是改善一线城市和准一线城市的国际化营商环境， 以更好吸引国外创新性资源和高品质企业参与中国城市的发展，培育 形成几个真正意义上的国际化大都市。 　　5.优化能源结构并强化节能。 　　能源是现代经济增长发动机的燃料，能源革命和创新对中国的 安全发展和可持续发展来说至关重要。我国是一个能源消费大国，但 能源资源的人均自然禀赋明显不足。 　　目前，我国人均能源消费为 3 吨标准煤左右，与美国人均 11 吨标准煤、俄罗斯 13 吨标准煤的水平有很大差距，只相当于能源利 用效率最高的日本和德国人均消费水平的一半。 　　随着居民人均收入水平的提高，消费行为会进一步向发达国家 居民消费行为趋同，人均能源消费水平也会趋同。 　　我们不能向美国和俄罗斯趋同，但即便是向日本和德国趋同，我 国人均能源消费还将提高约 1 倍，但前提是达到日本和德国的能效水 平。 　　这也意味着中国能源消费总量最终会在现有基础上翻一番，这将 给中国带来能源安全和减排方面的双重挑战和压力。 　　2018 年，中国原油进口 46190.1 万吨，总金额 15881.7 亿人民 币；天然气 9039 万吨，2551.8 亿元，总价值约 3000 亿美元。石油 对外依存度已经超过 70%，天然气对外依存度已经接近 45%，而且还 在进一步上升。 　　相对于粮食安全而言，中国的能源安全更具有风险敞口的特点。 解决能源问题和挑战的出路只有两条。 　　一是全方位加大节能力度，特别是在建筑领域和制造领域加大节 能力度，用更有效的激励机制鼓励各类用能主体加大节能技术开发和 推广应用，进一步提高国家整体能效水平。 　　二是优化能源结构，重点提高清洁能源比重，特别是要加快推 动电气化和电动化，减轻对原油和天然气的持续上升的进口依赖，降 低进口依存度。这是因为我国在风能、太阳能、核能发电方面，还有 较大空间通过技术创新和开发模式创新扩大电力供给能力。这一替代 不仅是绿色低碳的，还具有降低能源对外依存度、提高能源自主安全 保障能力的长远战略意义。 　　6.深化市场化和法治化改革。 　　这是供给侧结构性改革最核心最关键最复杂的内容。 　　一是更好依法保护各类产权特别是私有产权，我国民用经济占 比已经大大超过半壁江山，民营经济对就业、创新的贡献日益显著， 都达到了 70%左右。经济发展进入创新驱动阶段后，民营经济和企业 家的作用将变得更加重要，通过加强产权保护和产权激励，可以稳定 私营部门企业家的长期预期，更好激励民营企业和研发人员投入创新、 投资未来。在实体经济并为资本市场造就更多面向未来、创新驱动、 依法经营，更具创新动力和竞争力的百年老店。 　　二是要创新性化解主流意识形态与经济基础之间的结构性矛 盾。我国经济基础的民营比重还在继续提高，资本市场特别是股票市 场发行主体越来越多是民营企业，但由于主流意识形态是坚定共产主 义理想信念，且人们对主流意识形态共产主义的理解依然是传统的最 终要革资本家的命，这使得部分民营企业家缺乏足够的安全感和对未 来的信心。越来越多民营企业选择海外上市，或在国内上市后变现部 分资产转移出境，是这类担忧的一种表现。 　　过去，执政党创造性提出过“三个代表”重要思想，在一定程 度上化解了部分民营企业家的顾虑，缓解了主流意识形态与经济基础 之间的结构性矛盾，但并未从根本上化解这个矛盾。对这一结构性矛 盾，需要执政党进一步予以重视并实事求是、创新性地加以探索解决。 这是一个十分敏感但又不容忽视、无法回避的历史性话题，值得立足 长远、认真研究，找到可行的根本出路，否则我国资本市场的微观基 础是不稳固的，以资本市场作为资产配置场所的资产安全也是不可靠 的。 　　三是强化统一市场制度建设，扫除妨碍全国统一市场内要素自 由流动、企业公平竞争的任何不合理规定和做法，规范地方政府补贴 招商引资的不合理竞争行为，废除各类地方政府实施的地方保护和区 域分割行为，使我国具备的大国经济统一大市场优势得到更充分发挥。 　　四是依法行使政府治理和管制，减少政府决策、监管和管制过程 中的不透明性和随意性，减少政府对微观主体市场经营行为的随意干 预，降低制度性交易成本，真正改善基于规则和法治的可预见的政府 监管，促进形成更加便利可靠的营商环境。 　　（二）如何更有效促进内外需增长 　　从需求侧提高内外需对增长的贡献度，发力点不见得就在需求侧， 也不在于简单增加消费补贴和扩大政府支出，很多功夫实际上在供给 侧，与供给侧的改革、开放、创新密切相关。 　　1.基于就业和收入预期稳定的内需扩大。 　　国内需求总体上是就业和收入的函数。促进国内消费需求稳定增 长的根本措施是保持就业的持续稳定增长，而稳就业的根本措施在于 在制度上放水养鱼，养活更多的企业。 　　这需要不断改善企业经营环境和创业就业环境，特别是城市中小 企业和个体工商户的发展环境。 　　在中国，尤其要注重发挥超大城市和特大城市的规模经济带来的 创业和就业效应，一些城市试图通过赶人的做法控制城市规模，实际 上扼杀的是城市内生的就业和创业机会。 　　从企业税费负担来看，在前期降低企业税负基础上，还可以进一 步研究降低企业社保和公积金负担，并通过更多划拨国有资本经营收 入增加社会保障资金来源，以更好地通过稳定就业、优化保障来稳定 居民收入预期，减少居民扩大消费需求的后顾之忧。 　　从长远财税制度建设和财税制度国际竞争角度看，应该进一步 深化财税体制改革，完善税收结构，改变以间接税为主的税收结构， 逐步向以直接税为主的税收结构过渡，使企业税费负担具有国际竞争 力。 　　为了使降税具有可持续性并不对政府民生支出形成挤压，需要进 一步优化并精简政府支出项目，削减不必要的政府支出。 　　特别是削减那些锦上添花的政府支出项目、面子工程和政府自 身的行政管理开支，逐步降低预算内经济建设支出比例，提高民生福 利支出的比例，政府要带头勒紧裤带过紧日子。 　　2.基于深度城市化的城乡融合发展。 　　我国较大的城乡收入和福利差距、明显的农业与非农产业劳动 生产率差距，依然是城市化的根本动力。 　　从国际国内经验看，城乡居民收入差距小于 2 倍后，城市化动 力才减弱并趋于稳定。 　　我国目前城乡收入差距还在 2.7 倍左右，落后地区城市人均收 入与发达地区城市人均收入的差距更大，城乡公共服务和社会福利差 距还十分明显。 　　这说明我国还远未到逆城市化的阶段，需要继续消除城市化的体 制障碍，为城市化的自然发展创造条件。 　　以人为核心推进深度城市化本质上属于供给侧改革和创新的内 容，有利于缩小城乡收入差距和公共服务差距，还具有扩大国内需求 的积极效应。 　　我国现有统计制度下的城市化水平并不能真实反映城市化实 际水平，很多城市常住人口并非真正意义上的城市居民。应该采取措 施允许 2.7 亿进城农民工和近 1 以亿城市间流动就业的城镇人口自主 选择获得就业居住所在地户籍并享受均等化公共服务。 　　政府相应调整财政支出结构，更多用于进城落户人口的城市保 障房建设和公共服务支出。 　　这有利于稳定预期，扩大消费支出，形成政府支出与消费需求持 续稳定增长之间的良性循环，对经济持续增长的效应要强于简单增加 基础设施投资支出，对社会结构的改善和公平正义的维护也具有积极 作用。 　　考虑到更多的创业机会和服务业就业机会都在城市特别是特大 城市和超大城市，应该完善城市社会治理模式，禁止城市政府采取限 制外地人流入或是以疏散为名驱赶外地人的错误做法，还城市社会应 有的开放包容姿态。 　　这在经济减速、失业增加时显得格外重要。在深度城市化过程中， 要进一步完善城市建设用地供地机制和农村建设用地的高效配置机 制。 　　使建设用地特别是住宅建设用地的增加与城市常住人口特别是 落户人口的增加相适应，使进城落户农民工的农村闲置宅基地有更好 的入市变现通道和市场化权益价值实现机制。 　　政府财政转移支付规模也要与人口流入地的人口流入规模特别 是流入人口落户规模相适应，形成对吸纳转移就业人口落户的正向激 励机制。 　　在城市房地产调控模式方面，要改变目前通过行政管制限购限价 的扭曲市场供求关系和价格信号的不合理做法，通过税收手段调控抑 制不合理炒作行为，使正常的房地产需求得到有效释放。 　　3.基于城市群和都市圈的区域协调发展格局。 　　我国未来城市化率将达到 80%以上，主要城镇人口将分布在胡焕 庸线以东 20 个左右的城市群和都市圈地区，这主要是由自然条件和 资源环境承载力决定的。 　　如果城市群和都市圈内部的协调发展做好了，区域协调发展的大 格局就形成了。 　　以往以东部率先、中部崛起、西部大开发和东北老工业基地振兴 为主的四大板块区域战略，加上点菜单式的碎片化区域政策，经过 20 年左右的实施已经取得阶段性成果，也留下了值得总结的经验教训。 　　考虑到任何一个板块内部不同省区市之间的较大差异，延续如 此大尺度的区域战略或过于碎片化的区域规划和政策指导，实际操作 性、指导精准性和市场统一性都面临挑战，最后极有可能沦为不同板 块之间争相寻求中央优惠政策的政治借口。 　　我国作为一个单一制的中央集权国家，区域差距甚至远远大于许 多市场经济国家，这本身就有值得检讨的制度原因。 　　事实上，从他国以及我国部分地区的经验看，真正有利于促进区 域协调发展的恰恰是市场机制，因为市场机制会允许各类要素自由流 动，并产生要素报酬均等化的趋同效应。 　　而我国最大的不同就是户口制度制约了人口的自由流动和公共 服务的平等配置。因此，区域战略和政策应该基于统一市场下的要素 自由流动和要素聚集机制，做顺势而为的引导而不是逆势而为的干预。 　　因此，应该根据人口流动的趋势，将原有的以四大板块为主要构 架的区域战略和政策，转变为以城市群和都市圈为空间单元的城市化 空间格局优化战略，通过市场要素自由流动、基础设施网络共建、生 态环境协作补偿、基本公共服务均等化等机制。 　　促进城市群和都市圈内部不同规模城市和城镇之间的相互协调 发展，只有这样才会实现真正有市场效率的区域协调发展格局，在要 素分布和经济分布空间协调基础上实现区域人均收入差距的收敛，而 区域人均收入差距的缩小最终会有利于内需的稳定扩大。 　　从大的城市群格局看，中国最具活力和潜力的城市群主要是粤港 澳大湾区城市群、长三角城市群、环渤海大湾区城市群、成渝城市群 和长江中游城市群。 　　在这些城市群中，只有环渤海大湾区城市群（京津冀地区、辽宁 沿海地区、山东半岛地区）未纳入国家规划视野。 　　这个行政区经济总量达到 18.7 万亿元，占全国的 21%，值得在" 十四五"时期作为国家战略，像"十三五"时期谋划粤港澳大湾区那样 来予以认真研究、全面谋划。 　　在南北经济发展差距持续加大的背景下，环渤海大湾区可能是中 国北方地区基础条件最好、创新能力最强、集聚效应最显著、发展潜 力最大的地区。 　　这一地区有北京、天津等超大城市，还有大连、沈阳、青岛、济 南、滨海新区等知名中心城市和新区，以及众多中小城市和小城镇。 　　如果在这一地区结合东北亚自由贸易区建设实施深度对外开放， 将是缩小国内南北发展差距最值得发力并取得成功的地区，具有缩小 区域差距和南北差距的全局性战略意义。 　　4.基于宏观审慎的财政货币政策优化。 　　在面临外部环境急剧变化导致的外部需求剧烈萎缩时，为了避 免对经济增长的实质性强烈冲击，可考虑采取扩张性的宏观经济政策 来对冲外部冲击导致的明显波动。 　　但在考虑货币政策和财政政策组合时，依然需要顾及我国经济 的货币累计发行量偏大、债务杠杆率偏高的隐患，在货币政策和财政 政策组合中让财政政策扮演更积极的主导作用。 　　货币政策主要是在流动性供给方面保持适度宽松的配合，使债务 工具的发行利率保持在合理较低水平，为地方政府和企业的到期债务 置换创造条件。 　　要避免过于宽松的货币放水导致地方政府、企业、居民杠杆率的 再度攀升。 　　在金融监管和金融工具为实体经济服务方面，一方面要通过强 化监管防范可能出现的系统性和区域性金融风险。 　　另一方面还要细化优化金融监管举措，为实体经济创新发展、 绿色发展提供更加便利的融资服务。 　　特别是提供有利于降低债务杠杆率的股权融资服务，为各类股 权投资机构的市场化募资和投资运营提供更好的发展和激励环境。 　　要进一步优化政府支出结构，将更多支出用于与深度城市化相 关的大城市住房保障、城市地铁网络、城市群都市圈快轨、生态环保 设施和公共服务设施。 　　依据区域人口密度完善基础设施网络规划和建设，减少在偏远 地区和人口稀少地区的不合理基础设施投入和浪费，减少锦上添花类 基础设施项目。 　　5.基于深化开放的出口稳定增长。 　　深度对外开放不仅是对外国产品、服务和投资的市场准入放开， 还包括国内有可能导致贸易和投资行为扭曲的制度改进并与国际规 则接轨。 　　这有利于为企业的全球化经营营造稳定友好、安全可靠的外部 营商环境。通过提高产品和服务品质扩大出口规模，是企业国际化经 营和提高国际竞争力的努力方向和职责。 　　对政府来说，更重要的是努力为企业营造公平稳定友好的贸易环 境。面对国际环境日趋复杂的新变化，中国必须更加积极主动地参与 国际多边、区域和双边自由贸易和投资体制的建设，为我国企业参与 全球化竞争和经营创造更加稳定可预期的公平竞争环境。 　　与此同时，还要进一步扩大国内产品和服务市场的对外开放，进 一步降低产品关税、扩大服务业对外资的市场准入，与主要贸易伙伴 之间形成你中有我、我中有你的利益相关格局。 　　要认真研究主要贸易伙伴对我国贸易和产业政策的重点关切， 基于国际规则做出相应调整和改革，以提高产业政策实效为出发点， 避免对我国产业和贸易政策的“重商主义”指控或不对等开放的指控。 　　有了稳定的国际贸易环境，出口企业才能更好地专心于产品和 服务的竞争力提升，稳定外部需求对我国经济增长的贡献。 　　三、结语 　　总的来看，“十四五”规划的编制可能会难于以往，正面临改 革开放以来前所未有的复杂国内外环境。从国内条件看，今后甚至更 长一段时期，我国经济呈现潜在增长率下降趋势。 　　这需要我们不满足于近三年供给侧结构性改革的阶段性成果，通 过深化供给侧结构性改革并与短期宏观调控政策的有效配合，形成供 需两侧更有利的增长支撑。 　　从国际看，我国经济的开放度和信息化世界的形成，使得我们即 便是专心做好自己的事情，也离不开与国际社会的交流与合作，我们 需要以更开放的心态努力维护友好稳定的国际政治经济环境和自由 贸易体系。 　　尽管如此，我们完全有可能通过包括体制机制创新、政策机制 创新、科技创新在内的全方位创新，来更好激发国内微观主体的发展 活力和增长能力，进一步改善资源的市场化配置效率，使经济增长速 度保持更平缓并延续更长的增长平台期。 　　因此，相对于“十三五”时期的供给侧结构性改革而言，“十四 五”供给侧结构性改革的核心内涵应转变为全方位创新，核心是体制 机制创新和科技创新。 　　如果我们能够通过全方位创新实现上述目标情景，中国就可以用 10 年左右的时间，成功跨越中等收入陷阱并稳步迈入高收入国家行 列，国家综合国力、国际竞争力和人民生活质量都会有新的提高，并 为人类命运共同体的建设做出更加积极的贡献。