关于运动式行政执法的综合思考 9页

　　关于运动式行政执法的综合思考为加大整治“黑车”的力度，2006年4月24日起，某市下辖的16个委、办、局掀起为期一个月的“狂飙行动”。按照该市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》，期间查获的黑车一律处以“极刑”，即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款，如果第二次被查，除被罚款外，车辆将一并没收。但据《瞭望新闻周刊》的报道，该行动中虽有不少“黑车”落网，但更多的是暂时休整或“战略转移”到打击力度相对薄弱的远郊区县，而那些地区原本就是“黑车”在城郊结合部的聚集地。整治“黑车”的效果并不理想，黑车问题在治理行动结束后依然严重[1]。此类“狂飙行动”即为本文将研讨的“运动式执法”。这种执法形式，在当前屡见不鲜，其效果究竟如何，又有何利弊？在切实推进依法行政的进程中，我们应该怎样更好地加大治理力度，整治违法违规现象？一、运动式执法的现状在日常生活中，“集中整治”、“专项治理”、“××行动”、“××战役”等词汇常见诸报端。通常，很多执法部门也习惯于集中优势人力物力，在限定的时期内对违法现象形成“拳头”攻势，以取得突破性成果。这种执法方式，老百姓称之为“运动式执法”\n。运动式执法通常具备以下三个特征：一是由于某一社会问题的严峻形势为群众和政府所关注，出现集中整治的必要性；二是政府有关部门在短期内按照部署，最大限度地动用自身资源，形成合力对某一凸现的社会问题进行集中清理整顿；三是执法行动以暴风骤雨的方式展开，以执法的高压取得短期成效，突击过后往往疏于治理致使问题依然存在甚至反弹。某市的“狂飙行动”，为我们提供了考察运动式执法的一个范例。根据该市运输管理部门统计，在开展行动前，该市“黑车”数量已达6～7万辆，而本市正规出租车的数量仅在6.6万辆左右。有关数据显示，截至2006年5月底，该市共依法查扣各类“黑车”12921辆，依法对从事非法营运的9940人作出行政罚款等处罚。其间，公安机关对非法营运人员中敲诈、伤害乘客及出租汽车司机、为争抢生意滋事以及阻碍抗拒执法的行为，依法刑事拘留33人，治安拘留340人。“黑车”整治行动的效果如何呢？据《瞭望新闻周刊》报道，常坐黑车的居民反映，“黑车”并没有减少，只是向执法力量相对薄弱的地区进行了转移，在城郊的医院、小区门口、车站周围，“黑车”还是很活跃。某市交通管理局有关人士也坦承，“狂飙行动”虽然使各类非法营运行为较整治工作开展前明显减少，但城郊接合处的“黑车”整治情况仍不理想，城区的反弹现象也很严重，“打击‘黑车’非法运营，是一项艰巨的工作”。事实上，类似“狂飙行动”\n的运动式执法，很多部门一直以来就在广泛使用。例如，在刑事执法活动中，一般以打黑除恶、扫黄打非的严打行动最为典型；而行政执法活动中，则常以专项治理、集中整治等等形式出现——2000年3月29日，河南省焦作市录像厅大火后，全市742家录像厅、歌舞厅、游戏厅被关闭；2002年1月，江西省由于发生特大烟花鞭炮爆炸，要求全省从花炮产业中退出；2004年，安徽省阜阳市劣质奶粉毒害婴幼儿事件被披露后，全国各地掀起了围剿害人奶粉的“高潮”，30多个牌子的劣质奶粉被列入“黑名单”，奶粉市场一时萧条沉寂；2005年出现的“苏丹红”事件，使人们谈“红”色变，执法部门为此掀起了围剿“苏丹红”的执法风暴；2006年由于狂犬病疫情和“狗患”引起的矛盾，云南牟定、山东济宁以及南京、北京、深圳、武汉等市重拳出击，掀起治理狗患的打狗风暴……二、运动式执法的原因为什么会出现如此多的运动式行政执法行为呢？应当说，在我国当前的社会转型时期,运动式执法产生的原因颇为复杂，大致有以下几方面的原因。（一）长期“运动”的历史惯性思维。开展各种运动或运动式执法在我国有着深远的历史渊源。新中国成立后，很多社会问题都习惯于以运动的方式来解决，例如，“三反”、“五反”、“除四害”\n等。长期以来，社会上形成了浓厚的运动情结，以至于当某一问题比较严重时，行政机关往往对运动式执法抱有极大的热情和期望，希望毕其功于一役，借助于运动解决问题。（二）行政管理资源匮乏所带来的现实需求。当前，由于我国正处于转型时期，不成熟的社会状态一方面给人们带来了巨大的物质财富，另一方面也诱发了大量的违法违规行为，而政府治理的各方面，如人力、机制、资金都还不够充分，这样客观上就导致了大量的违法行为处于监管的空白或薄弱地带。久而久之，这些违法行为就可能严重干扰社会经济秩序的正常运行，甚至导致严重的社会危机。政府从其职能出发，必然要加以严厉打击，尽快恢复正常的社会经济秩序，而广大群众和新闻媒介对某一社会问题的集中关注，客观上也要求政府部门必须采取强力措施，在短期内取得治理成效。因此，运动式执法似乎就成了集中解决问题的“猛药”。（三）政府在常态管理中的“不作为”或者“反作为”。政府所面临的社会问题是纷繁复杂、日复一日的，行政因此是一种长期的治理活动。但是，某些职能部门在日常监管中并没有严格执行法律，职能履行不到位，有法不依、执法不严、违法不究的现象还大量存在。当问题积淀到一定程度时，就不得不依赖运动式执法来解决。此外，由于运动式执法的存在，从反面使执法部门养成了惰性管理的习惯。政府日常工作的“不作为”\n表现在不能积极地进行制度建构和机制完善，不能认真地分析问题的症结，而是将问题拖延或积压。“不作为”的日常管理成为运动式执法现实的需要。（四）运动式执法便利、一刀切、见效快的效果也提供了现实的优越性和可行性。常态管理更多的是一种制度的累积和规则的养成，需要更多的耐心和细致，而运动式执法比制度化的常态管理更为方便、高效。有些部门之所以热衷于运动式执法，主要是通过运动式执法,可以很快抑制违法行为对市场经济秩序和群众心理秩序的破坏，能在短时期内取得立竿见影的效果，使用起来也更加熟练和便利。三、运动式执法的利弊分析运动式执法短期内在一定程度上能收到整肃社会流弊、震慑违法犯罪、恢复社会秩序的作用。然而，运动式执法却是以高昂成本为代价的，其负面影响不可估量，应引起有关部门的重视。（一）运动式执法降低政府及执法机关的威信，弱化国家法律法规的威慑力。法律的威慑力和执行力是现代法治的深刻要求，也是维系公民守法的重要因素。这一点在刑法表现得非常突出，“对犯罪最强有力的约束力量不是刑法的严酷性，而是刑罚的必定性”[2]，这意味着每一个人一旦犯罪，哪怕是轻微的犯罪，只要是确定性的，就不可避免地会受到追究。因此，刑法的威慑力才成为维持社会秩序最强有力的防线。\n然而，相对刑事法律而言，我国的行政执法的严肃性效果较差。政府部门平时不管或疏于管理，一旦问题严重了，经领导批示和总体部署，就开展暴风骤雨的运动式执法。这容易让执法人员产生条件反射，上面重视的时候就抓紧执法，上面放松则执法也放松。这既滋生形式主义，也弱化了执法的严肃性和一贯性。同时，动辄采用运动式的方法，不但助长了执法者的随意性执法行为，也容易使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑。这种治标不治本的形式主义执法形式，既影响政府的信用和形象，也使法律的威慑力大打折扣。（二）运动式执法违背法治精神，是法律工具主义思维的延续。法治精神的一个基本内涵就是法律的稳定性和确定性，但运动式执法为短期内取得震慑效果，往往采用从重从快的方式。其着力点在于采用严格的法律制裁工具，短期内扭转或改变社会累积的问题，实际上把正常的依法行政异化为临时的人为政策。这有悖于法制的基本原则，损害了法律的稳定性和确定性。（三）运动式执法往往过分强调效率而忽视了执法的公正性。在运动式执法期间，执法机关都承受着任务压力和社会压力，存在着宁枉勿纵的思想，这很容易引发滥用职权的现象。例如，某市治理“黑车”的“狂飙行动”\n，最高罚款50万元，不仅没有可操作性，就是从法律上来讲，也找不到任何根据。再如，河南洛阳大火之后，市政府发文要求关闭整顿全市的所有歌厅、舞厅和网吧等娱乐场所，只追求了治理检查的眼前效果，而明显忽视了执法的公正性和政府的公信力，也给所有的娱乐经营者造成了损失。（四）运动式执法助长了违法者的投机心理。在运动式执法前，有关部门一般都要大造声势，这使违法者提早毁灭或隐藏证据，暂时停止违法行为。同时，也给违法者提供了一种心理暗示，即平时的违法行为是可以姑息的，这也在客观上纵容甚至“默许”了非运动时期的违法行为。而一些不法之徒也在利用执法机关执法的时间差，来谋取更多的利益，由此导致整个社会处在紧张博弈状态，并不能从根本上解决问题。例如在某市打击“黑车”事件中，大量黑车司机采取了暂时休整或者转移到打击力度较弱的城市边远郊区，而在活动结束后又卷土重来，黑车问题并未得到缓解。（五）运动式执法增加行政执法的成本，降低了政府管理的整体效益和长远效益。一方面在运动式执法期间，相关部门的一切工作都围绕着特定执法任务展开，而其他执法任务和日常管理事务被暂且搁置一边，这会产生其他违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价，导致了“按下葫芦浮起瓢”的不良效果。另一方面，运动式执法采用“头痛医头、脚痛医脚”的方式，很多执法行动事先缺乏全面性、科学\n性研究，往往仅凭突发事件而盲目调动人力、物力、财力，必然造成行政资源的极大浪费，使执法成本高昂。这样的行动除了取得短暂的震慑效果，对和谐社会的整体效益和长期建设，其收益并不明显。四、逐步实现运动式执法向常态执法转变尽管目前完全杜绝运动式执法是不现实的，但政府确应尽快加强政府的行政资源建设，建立严格科学的社会管理和监督机制，使严格执法成为一种常态，从而最大限度地避免运动式执法。我们已把依法治国作为国家的一项基本国策和长期战略，那么就应在法制的精神和制度内实行稳健而有效的治理活动。为实现运动式执法向常态执法的转变，我们可以从以下角度考虑：（一）需要在意识层面上转变执法观念。政府部门应树立这样的执法观念：从以临时性、运动性打击为主向以经常性执法为主转变；从大范围统一行动向本部门专项监管转变；从依赖突击和集中整治的粗放治理向依靠科技手段、建立长效机制和强化基础工作的治理模式转变；从注重统计数量指标向注重长治久安的质量指标转变[3]。（二）转变的重点在于制度完善和机构健全，需要建立符合法治规律和市场规律的长效执法机制。\n一是完善监督制约机制，加大对渎职、行政不作为官员的问责力度，避免为谋求政绩搞运动式执法而忽略日常执法的行为。二是建立健全科学的公务员考评机制，将奖惩、提升、罢免与其所负责领域的长期绩效相结合，提高公职人员的日常执法的自觉性、主动性、积极性。三是明确各执法部门的管辖范围和权限职能，改变过去在打击违法行为活动中产生的“多龙治水”、“谁都管、谁都不管，谁都管不好”等种种弊端，组建永久性的联合执法队伍，加强行政执法检查，包括经常性检查、定期检查以及抽查等形式，确保执法的长期动态效果。（三）对于运动式执法甚至是常态执法，还有一点不能不提及，就是必须避免政府管理的简单思维，必须进行社会各方利益的综合考量，严格坚持依法行政和合理行政的原则。某市整治黑车失败的一个重要原因就是忽略了黑车其实有着潜在的巨大市场需求，无视这一现实，不从根本上改变出租车市场的垄断体制和总量控制，而对黑车采用高压措施和“堵”而不“疏”的治理方式是很难有效的。（四）需要发挥多种力量的作用，充分依靠新闻媒介、行业协会、中介组织和群众自治组织等为政府分忧，形成多元监管的治理机制。社会作为各种力量共同活动和博弈的场合，社会治理不应是政府的单方面的事情。现代治理理论认为，“社会治理应当主要通过合作协商、伙伴关系、确立认同和共定目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作”[4]。暴风骤雨的运动式执法排除了政府之外各种社会力量参与的可能，在这种情形下是很难取得良好治理成效的。因此，我们必须依靠和重视社会力量对现代治理的积极作用，构建多元的治理机制。