试论从制度建设角度看洋务运动的缺陷 9页

　　试论从制度建设角度看洋务运动的缺陷　　从改革的范式来看，洋务运动是中国历史上第一次引进式改革，是中华民族从几千年的农业文明向工业文明转型的惊险一步。李鸿章在变革之初就曾一语道破：我朝处数千年未有之奇局，自应建数千年未有之奇业。若事事必拘守成法，恐日即于危弱而终无自强。(载于《妥议铁路宜折》)洋务运动在具体实践层面取得了重要的成就，它重新构建了中国的产业格局，打下了一个较为完备的工业化基础。但从本质上看，洋务运动其实是一场以保障既得利益为目的的权势型变革，其先天性的缺陷使它无法让中国真正告别过去，走向未来。本文拟从制度建设角度分析中国近代这场自强求富的改革存在的缺陷。　　一、缺乏制度上的顶层设计\n　　试论从制度建设角度看洋务运动的缺陷　　从改革的范式来看，洋务运动是中国历史上第一次引进式改革，是中华民族从几千年的农业文明向工业文明转型的惊险一步。李鸿章在变革之初就曾一语道破：我朝处数千年未有之奇局，自应建数千年未有之奇业。若事事必拘守成法，恐日即于危弱而终无自强。(载于《妥议铁路宜折》)洋务运动在具体实践层面取得了重要的成就，它重新构建了中国的产业格局，打下了一个较为完备的工业化基础。但从本质上看，洋务运动其实是一场以保障既得利益为目的的权势型变革，其先天性的缺陷使它无法让中国真正告别过去，走向未来。本文拟从制度建设角度分析中国近代这场自强求富的改革存在的缺陷。　　一、缺乏制度上的顶层设计\n　　洋务运动最特别的地方在于它并不是由中央政府自上而下主动推动的变革，而是由一些汉族地方大员自发并各自展开的自强求富运动，只是少数比较开明官员的实践，没有发展成为整个社会的士大夫的集体自觉行为。洋务派在地方主导的变法中，一个很严重的缺陷是缺乏社会精英们的广泛参与，而制度的设计和建构从本质上看是一种上层精英行为。中国(洋务运动)失败的原因的确应该归咎为缺乏能够引导经济发展的中央政府。太平天国运动以降，随着地方势力与汉人的不断崛起，以及向西方学习风气的兴盛，清朝统治格局逐渐发生了重大转变。历来内重外轻的中央地方格局和满重汉轻的人事格局逐步演变为外重内轻汉重满轻，清政府中央权威的绝对性遭到分割。其政治统治处于无序状态，不仅无法为洋务运动提供充足的资金保证，也无法实现资源的优化配置，更缺乏有效的人才政策。慈禧及满族大臣首鼠两端，以维稳为头等要务。慈禧独掌大权后只给洋务派提供了有限的支持，这些支持主要为了平衡各个势力集团和派系，使其相互牵制，从而达到女权势力逐渐变大的目的。这就注定了这场运动不可能进行全方位、系统性的变革。在洋务运动中，地方大员之间各行其是、畛域攸分，缺乏统一的部署与组织。清政府只允许洋务派在现有体制和制度下借助西方先进技术和新式武器来对这栋帝国大厦进行表面修饰，而绝不会让这场变革触及国之根本制度建设层面，尤其是政治制度层面。因此，李鸿章、张之洞、左宗棠等洋务派官员从未真正掌握过政权。洋务运动无论是从指导纲领到具体改革内容的制定，还是从政治、经济、国防到教育的变革，都是在清朝原有制度的框架结构下进行的，没有摆脱旧制度的窠臼。因不能从体制设计的高度来完成制度性的顶层设计，变革的随机性和可变性很强，非常容易变型或被打断，也决定了洋务运动最终失败的结局。　　二、缺乏行之有效的财政、货币和土地政策\n　　(一)窘迫的财政状况　　为了镇压太平军、捻军、回民起义等，十余年来，综计军需用款，所费何啻万万?(载于《清代钞档》同治六年十二月初十日户部尚书宝鋆等奏及同日御批)无论战区以内还是战区以外，各省都有军需支出，全国各省的省库、关库和各省、府、州、县几乎都采取了凡有款可动，无不悉索以从的姿态。(载于《清代钞档》同治十三年十二月十五日陕西巡抚邵亨豫折)在洋务运动开始前，连年不断的战乱和天灾人祸，清政府户部库存现银几乎枯竭，国库空虚已达极点。整个洋务运动期间，清政府的财政状况并没有得到好转。晚清以来，清政府的主要财税收入为田赋、关税、厘金和盐税。鸦片战争以后，随着资本主义生产方式的缓慢发展，晚清政府税收结构逐渐发生了重大变化，田赋比重逐渐下降，关税、厘金、盐税的比重逐渐上升，即由农业税为主体的税收结构逐渐过渡到以工商税为主体的税收结构。在这个过程中，清政府并没有采取实质性措施来扭转国家经济发展的困局，只是力求通变权宜之法(载于《清代钞档》咸丰三年六月十六日管理户部事务祁寯藻等奏)如推广捐例、举借内外债、增加赋税、滥事鼓铸(铜铁大钱)和滥发纸币(官票、宝钞)等一些增量改革。这些改革使清政府财政拮据的境况有所好转，如光绪十一年至二十年，清政府的财政收入多在8000\n万两左右，光绪十七年最高为8968余万两，光绪二十年则为8100余万两。但是这种增量改革对当时中国社会的存量没有形成根本性的替代效应，反而给当时的政治、经济等方面带来了各种严重后果。如推行捐例，出卖官爵封典，加广学额，造成了封建官僚政治的恶性膨胀;为乞求外国财政援助，开始用海关税收作为偿还外债的担保，使清政府的政治和经济主权受到损害;实行重叠苛重的厘金税制，严重阻碍国货在市场上的流通，有利于洋货的竞销;滥发纸币导致通货膨胀，以及对工商业和农业土地税横征暴敛，使整个社会生产和流通遭到破坏。随着时间的推移，这些后果交互作用，逐步撼动着清政府的经济基础和上层建筑。\n　　自咸同以来，清朝高度集权的财政管理体制已趋瓦解，洋务运动时期，地方财权更是日益扩大。在洋务运动之前，为了镇压各地起义，地方团练起势，再加上清政府厘金制度的实行，地方督抚和各路统兵大臣用捐厘来就地筹饷。自我为政，财政之在国家，犹水之在地，聚为江海则力大，散为行潦则力弱，此定理也。我国虽号称三万万入款，然内而各局院，外而各行省，乃至江北提督、热河都统，莫不各拥财权，其散也不啻行潦之水。清朝财政管理体制由中央集权的一元财政管理体制逐渐演变为中央集权与地方分权并存的二元财政管理体制。这为逐步形成督抚权重的封建割据准备了经济条件。清政府财政收入此重失调对近代化的发展产生了严重的影响，导致实际财力不能集中使用于当时中国最为迫切的近代化建设和国防建设。如果当时清政府所支配的财政收入能达1.91亿两，即较原额增加1.1亿两，则只需把其中的三分之一投入近代化和国防建设，甲午战争的结局也许就会有明显的不同。实际上，甲午战争也是中日两国财力的一次较量。据估计，日本在甲午战争中所支出的军费达1亿银两。清政府却只能临时举借外债以应付战争。据估计，甲午战争中清政府实际支出的军费为五、六千万两，其中大部分为所借外债。一个经济规模是对手近10倍的国家，竟然在筹集军费上输给对手，这是极为异常的情况。清政府财政上的困顿很大程度上注定了其在战场上的惨败。　　(二)白银体系风雨飘摇\n　　清代实行的是银两和制钱并用的币制体系，银两主要用于市场上大宗交易和缴纳赋税的结算，而普通商业交易和百姓日常结算则主要用铜钱来计算。清初，清政府曾确定这两种货币结算比为银一两兑换制钱一千文。随着西方国家向中国倾销鸦片，至道光二十年，一两白银可以换到制钱一千六七百文了。咸丰时期以后，银价更是一路飙升，一两白银竟可以换到制钱两千二三百文。中国长期以来的贸易顺差被彻底改变，白银流向逆转，再加上物价的上涨和银钱比价的失衡，导致白银体系风雨飘摇。而在整个洋务运动期间，清政府和洋务派并没有实施有效的货币政策，白银体系恶化的情况没有得到改善。银钱比价的巨大变化导致农民生活贫穷化，严重削弱了市场购买力。农民交纳田赋持钱以易银，则银价苦昂而民怨昔日卖米三斗输一亩之课而有余，今日卖米六斗输一亩之课而不足。朝廷自守岁取之常，而小民暗加一倍之赋。手工业产品亦如此。普通百姓实际收入减少，其消费能力也被大大压缩，严重影响了国家的经济运行，干扰了商品市场的正常流通秩序。尽管洋务派在工业经济领域变革轰轰烈烈，但也无法引起整个社会机制的转变，中国历代变法或改革大都没有走完它应该走的路。　　三、洋务运动不是一场普惠性的经济改革\n　　从中央政府与地方政府、无产阶层和有产阶层这四大利益集团的获益分配来看，洋务运动实质上是一场只对地方和工商阶层有利的分权式改革。地方督抚和各路统兵大臣不仅分了中央的军权和人事权，甚至中央财权都旁落于地方，逐渐形成了中央集权与地方分权并存的二元财政管理体制和督抚权重、地方坐大的封建割据。洋务运动后，中国出现了早期知识分子集体从商的现象，这些从商的知识分子就是近代中国的有产阶层。譬如，张謇在短短几年内创建十多家关联企业，其企业成为全国最大的纺纱工厂和民资集团。与张謇、沈云沛同为实业救国的苏北三大名流的许鼎霖创办了耀徐玻璃公司、镇江笔铅公司、上海大达轮船轮步公司等多个民企。随着这些工商有产阶层势力不断壮大，他们必将谋求相应的政治地位和话语权。在东南互保事件中，这些新兴的企业家第一次公开参政，他们充分展现了当时工商有产阶层的智慧和能力，这也意味着中央权威的瓦解和皇权的陨落不过是一个时间和方式的问题。但对于普通百姓来说，他们没有在洋务运动中分到一杯羹，贫困的生活也没有因此而得到改善，因而普遍缺乏支持改革的热情。最为关键的是，在中央执政集团看来，在当时财政极为有限的情况下他们不仅要承担改革的成本风险，还要将很大一部分厘金和海关税收用于洋务，投资建设近代军事工业、工矿业和交通运输业，负担十分繁重。后因经费等诸多原因，投资结构不合理，无法继续扩充。对被儒家思想影响至深的官僚们来说，在洋务运动中他们还要承担制度风险，因此维持均衡、稳定政权远远要比发展洋务重要。而在洋务运动中，任何新的变化或者改革都可能使既有制度受到冲击，这对清政府而言是非常危险的，也是其最不愿意看到的。在整个工业化过程中，改革风险如此之大，而清政府既没有因为改革而扭转财政窘境，也没有在改革中获得值得称道的经济利益，政府收入仍然主要来自于田赋、盐税、关税和厘金。清政府看不到皇权永固的迹象，令其始料未及的是，改革到后期逐渐危及政权本身。所以自始至终，清政府都对改革保持警惕和戒心，成为最被动的一个集团。相比之下，那些启动或参与改革的人在改革中成了最大的获利阶层，诸如洋务运动主推者之一的李鸿章不仅自身势力坐大，还积累了巨额财富;洋务重臣盛宣怀也富甲一时，成了权贵贪腐的典型。　　四、思想的现代性远落后于技术、设备的现代化　　19世纪70年代，距洋务运动开始已有近10年，李鸿章依旧认定中国文武制度，事事远出西人之上，独火器万不能及。1894\n年，张之洞仍然提出中学为体，西学为用。在这二十余年轰轰烈烈的近代化改革中，中国不仅拥有了配备洋枪洋炮的现代化军队和配备先进机器设备的工厂，就连铁路、电报、采矿炼钢、海底电缆也一应俱全。但是，人们的思想没有得到进步，科举制度没有改变，整个社会的评价体系没有改变，人们所学、所用、赖以生存和发展的东西与新事物关系不大。即便是当时留洋归来的人士，要想赢得社会的尊重，要想进入仕途，依旧得走科举之路。人们依旧从传统儒家思想构筑下的天下秩序观来思考现实问题。整个洋务运动中，政治体制的改革纹丝未动。作为中国数千年封建专制制度的权威代表，朝中主政的慈禧、奕䜣等人虽对这场近代化运动有过某些奖励和支持，但对于有关皇权之纲的政治制度方面的改革，他们不会考虑，也更不可能去实践。而在饱受传统儒学观念熏染的曾国藩、李鸿章、张之洞、左宗棠等专制政体的拥护者眼中，近代化这一西方舶来品与他们所信奉的经世致用原则有着霄壤之别。当改革发展到了要求进行政治制度变革的时候，他们便固步自封，无以发展。一位外国学者就曾指出，政治结构与追求现代化的目标明确的行动太不相称。政治结构的衰败是中国现代化起步缓慢的主要原因。　　因此，中国的改革要想健康发展，须有政治体制方面的全面转型，而中国在洋务运动这一早期现代化运动中还未能实现。因此，改革要想取得预设的成效，领导者就必须重新定位角色，高屋建瓴，进行顶层设计。从制度建设角度，全方位谋划，制定改革的路径、方案，不仅要考虑社会大众的心理，使人们的思想跟得上改革的步伐，还要尽可能让改革的成果惠及大多数人。