精编国家开放大学电大行政管理本科《我国事业单位改革存在的问题及对策》论文 10页

国家开放大学人才培养模式改革和开放教育 行政管理专业毕业论文 我国事业单位改革存在的问题及对策 作 者： 学 校: 专 业: 年 级: 学 号. 指导老师: 答辩日期: 成 绩: 目录 内容摘要................................................................................................................................. 2 关键词..................................................................................................................................... 2 一、事业单位的性质和特征.................................................................................................2 （―）事业单位的性质....................................................................................................... 2 （一）事业单位的特征....................................................................................................... 2 二、事业单位存在的问题.....................................................................................................3 （一）政事不分................................................................................................................... 3 （-）管办不分..................................................................................................................... 3 （三）投入机制不健全....................................................................................................... 4 三、事业单位存在问题的原因.............................................................................................4 （-）政事关系错乱............................................................................................................. 4 （-）缺乏科学、严格的激励与约束机制......................................................................... 5 （三）......................................................................................... 体制僵化、忽视市场作用 5 （四）................................................................................................................. 法制不健全 6 四、事业单位改革的策略.....................................................................................................6 （一）实行政事分开........................................................................................................... 6 （-）推进公共事业管理社会化......................................................................................... 7 （三）............................................................. 引入市场机制，促进公共事业管理市场化 7 （四）............................................................................. 改革事业单位财政资金供应方式 7 （五）..................................................................................... 加强事业单位监督机制建设 8 参考文献................................................................................................................................. 9 我国事业单位改革存在的问题及对策 内容摘要：事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。我国事业 单 位改革通过二十多年的探索，进步明显，但由于事业单位的复杂性，如今仍有 很多事 业单位不能适应改革形势。事业单位按照社会功能可以分为行政职能事业 单位、生产 经营类事业单位和公益服务类事业单位。事业单位的改革要以此为依 据，针对不同类 型的事业搞好分类改革，内外结合，推进事业单位的全面发展。 推进事业单位改革关 键要从体制机制入手，转变政府职能和管理方式，调整和规 范政事关系。 关键字：事业单位；行政职能；生产经营；公益服务；改革 一、事业单位的性质和特征 (一)事业单位的性质 事业单位是相对于企业单位而言的。事业单位包括一些参照公务员管理的单 位， 它们不是以盈利为目的，是一些国家机构的分支。其上级部门多为政府行政 主管部门 或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制 力，其人员工资 和办公经费来源多为财政拨款。事业单位的登记在编制部门进 行。事业单位与职工签 订聘用合同，发生劳动争议后，事业单位进行人事仲裁。 事业单位是我国特殊国情下的特殊产物，它虽然有别于国外的非政府组织 (NGO) 和所谓的非营利组织(NPO),但是又同它们有着一定的联系。根据 1998 年国 务院发布 的《事业单位登记管理暂行条例》的定义，事业单位是指为了社会公益 目的，由国家 机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、文化、卫 生等活动的社会服 务组织。我国的事业单位就其定位而言，主要具备以下特征： (-)事业单位的特征 1、服务性 事业单位主要分布在科、教、文、卫等领域，是保障国家政治、经济、文化 生活 正常进行的社会系统。如教育事业单位，主要功能是为社会培养合格的劳动 者和各方 面所需要的人才;卫生事业单位，主要功能是保障公民的身体健康，使其 享受良好的 医疗服务，等等。缺乏这些服务支持，或服务支持系统不健全，生产 力发展就会受到 制约，并影响社会稳定。经济愈发展，社会愈进步，对服务功能 的要求标准也愈高， 范围也愈大。服务性，是事业单位最简明的特征。 2、公益性 公益性，是由事业单位的社会功能和市场经济体制的要求决定的。在社会主 义市 场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，但在一些领域，某些产品或 服务，不 能或无法由市场来提供，如教育、卫生、基础研究、市场管理等。为了 保证社会生活 的正常进行，就要由政府组织、管理或委托社会公共服务机构从事 社会公共产品的生 产，以满足社会发展和公众的需求。我国的事业单位大都分布 在公益性领域中，主要 从事精神产品的生产和服务，有的虽然也从事某些物质产 品的生产，但多数不属于竞 争性生产经营活动，不以营利为目的。 3、知识密集性 绝大多数事业单位是以脑力劳动为主体的知识密集性组织，专业人才是事业 单位 的主要人员构成，利用科技文化知识为社会各方面提供服务是事业单位的主 要手段。 虽然事业单位主要不从事物质产品的生产，但由于其在科技文化领域的 地位，对社会 进步起着重要的推动作用，是社会生产力的重要组成部分，在国家 科技创新体系中， 居于核心地位。 总之，事业单位作为非政府、非企业组织，有着政府机构和营利性市场主体 所不 具备的优点。由此可见，改革后的中国事业单位应当是主要从事社会事业和 公益事业 的独立于政府和企业之外的非营利组织。其基本特点是:非政府（也非〃二 政府〃）； 非企业（也非准企业）；非营利（也非变相营利）。 二、事业单位存在的问题 目前中国事业单位存在的许多矛盾和问题，都与政府对事业单位管理体制不 完善 密切相关，概括起来主要有以下几点： （一）政事不分 事业单位隶属于政府部门，政事边界不清，功能定位不明，政府对事业单位 管理 既存在“越位”又有“缺位”问题，对事业单位行业发展规划、政策标准、 行为规范 的宏观管理不足，事业单位法人自主权落实不够，公共服务效率不高。 （-）管办不分 政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，既履 行社 会管理职责，又履行出资人职责，造成“管”、“办”的职责不明确，主管 部门专注 于直属事业单位的管理，对全社会、全行业事业单位提供公平环境的关 注不够，缺乏 有效的监督管理。 （三）投入机制不健全 各级政府投入责任不明确，公益事业投入方式单一，对公益事业的投 入存 在地 区和城乡分布不均衡，同时，对投入效益监督不够，难以保证资金使用效 益。 四 是 政府对社会力量投入公益服务的组织管理 不规范。社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评聘等政策方面不 能与 事业单位享受同等待遇，不利于鼓励社会力量参与举办公益机构，发展公益 服务事业。 三、事业单位存在问题的原因 （-）政事关系错乱 长期以来，各项事业一直采取全部由政府直接组织方式，大到机构设立、目 标确 定、经费供给，小到人员管理、具体业务活动组织等等，几乎全部都要依靠 政府。近 些年来，虽然进行了一系列改革探索，全面扩大了事业单位的自主权， 但总体上看， 由政府直接组织社会事业的体制，特别是政府与事业单位的基本关 系模式并没有发生 实质性变化。我国政事关系错乱己成为事业单位管理体制中存 在的最突出问题，主要 表现为以下几个方面： 1、政事组织不分 政府机关与事业单位在法律上虽然属于两类不同的组织，由于事业单位法人 制度 尚未真正建立起来，政府机关不仅通过各种权力、运用多种方式直接管理事 业单位， 而且政府部门与事业单位之间缺乏严格的组织界限，事业单位往往依附 于政府及政府 的各个部门，有的甚至出现了以〃一个机构两块牌子〃（行政的、事业 的）的形式存 在的行政事业混编机构。此外，许多事业单位套用行政级别，建立科 层制组织形式， 按行政机关的形式运行，按政府管理的方式提供服务，形成行政 化、官僚化组织模式 和运行方式。 2、政事人事管理不分 1993 年推行国家公务员制度、2002 年事业单位全面推行聘用制，逐步将机关 人 事制度与事业单位人事制度分离开来，但行政一体化问题依然突出。而所谓的〃 全员 聘用〃制度在实际运作中基本上就是〃全部聘用〃，事业单位工作人员拥有的〃 事业 身份〃，〃国家干部身份〃并未根本取消，能上不能下、能进不能出的问题也并 未随 聘用制的推行而解决。此外，事业单位领导基本由政府主管部门委任，体现 事业单位 特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。 3、政事产权不分 首先，政府作为事业单位的出资人，无偿提供事业单位建设资金和运营资 金。目 前我国事业单位约 60%财政全额拨款，约 20%财政差额拨款，各项事业经费 支出占政 府财政支出的 30%以上，事业单位日常运营及基本建设高度依赖政府财 政，这在一定 程度上影响事业单位财产的独立性。其次，个别机关与事业单位资 产实行一体化管理， 在资产分类上机关与事业单位资产均属于非经营性的〃行政事 业单位国有资产〃，长 期以来按照一种体制进行管理，事业单位资产难以同行政单 位资产彻底分离。同时， 一体化管理不利于事业单位通过盘活资产优化配置进而 实现资产保值增值。再次，许 多事业单位缺乏独立的财产权，尽管随着〃搞活〃、〃 创收〃等政策被事业单位积极 乃至过度使用，事业单位经济方面的自主权开始扩 大，但主管部门调用事业单位财产 情况仍经常发生，甚至许多事业单位成了主管 部门的〃小金库〃。最后，部分事业单 位依托行政权力进行创收，如许多事业单位 拥有〃政策性收入〃权力，〃政策性收费〃 实质是行政权力收费，由此形成的收入明 显属于政事不分的产物。 （-）缺乏科学、严格的激励与约束机制 20 世纪 80 年代中期以来，中央政府有关部门及不少地方政府对事业单位的 微观 管理体制进行了 一系列的探索。基本改革内容就是全面扩大事业单位在业务 活动及 内部分配制度等各个方面的自主权，并允许事业单位利用所占有的资源或 结合业务内 容进行创收，而且创收收入可以全部或部分由各个机构自主支配，可 以或多或少与员 工收入和福利挂钩。在计划经济体制下，各种社会事业不仅由政 府直接组织，事业单 位的所有内部事务也都要接受严格的计划管理。这种僵化体 制的结果就是机构及个人 都缺乏积极性，运行效率极其低下。 （三）体制僵化、忽视市场作用 在长期的计划经济体制下，人们已经形成了一整套与传统公共事业管理体制 相适 应的传统观念。例如，长期以来人们认为，科学、教育、文化、体育、卫生 等活动都 属于〃事业〃，而凡是〃事业〃都应该由政府举办，并应由财政供给经费。 这些观念 既是形成传统事业管理体制的理论基础，又是传统事业管理体制的现实 反映。再加上 我国长期以来对公共事业资源配置缺乏明确的目标，各事业部门和 单位之间不通有无， 相互分割，相互封闭，互不开放，从而导致大量低水平的重 复建设，造成公共事业资 源的大量浪费。这些传统观念己经成了阻碍市场经济体 制下我国公共事业管理体制改 革的重要因素，必须进行彻底的转变。 （四）法制不健全 首先，从立法角度来看，缺乏公共事业组织单行法。政府虽然承认公共事业 组织 的多样性，但对不同性质的公共事业组织仍然采取了〃一法统揽〃的做法，这 样就使 公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。其次，当前我国公共事业管 理法规的立 法层次较低，立法的权威性不足，约束力不强。新中国成立以来颁布 的三个公共事业 管理条例（即 1950 年的《社会团体登记暂行办法》及 1989 年和 1998 年的《社会团体 登记管理条例》）都属于程序性法规。虽然现行的《社会团 体登记管理条例》较前两 个法规多了一些实体性的规定，但从总体上来看，仍然 主要是以社团登记管理为核心 的程序性规定，缺乏实体性内容的体统规范。 此外，我国事业单位的管理体制中还存在政府监管体制不健全，公共事业运 行机 制效率低下和财务管理不严，导致资金严重浪费等不良现象，急需推进事业 单位管理 体制的全面改革。 U! 针对当前转型期的社会特点，我国事业单位管理体制的改革还应进一步深 化，笔 者认为应从以下几个方面继续推进事业单位管理体制的改革。 （一）实行政事分开 应将政府的行政管理与公共事业组织的公共事业管理严格区分开来，正确划 分政 府机构与公共事业组织各自的职责范围，实现政事分开。政府行政机构应承 担行政管 理职能，而公共事业组织则应依法从事各项公共事业经营活动。对原由 行政机构承担 的部分公共事业职能，应进行剥离，交给现有的事业单位承担;对现 有事业单位所承 担的行政职能归还政府部门。在重新界定和划分政府机构与事业 单位职责的基础上， 实现政事机构分开。只有这样，才能有效地杜绝政事职责不 分、政事机构混设、政事 人员混用等政事不分的现象再次发生。同时，也有利于 加强财政监督，防止行政机构 占用或挪用事业经费。由于行政机构与事业单位的 性质、职责、功能和特点都不相同， 因此，应分别采用不同的运行机制和管理方 式，实现政事管理体制分开。如事业单位 不仅要在机构名称上与行政机构脱钩， 而且在机构等级、劳动人事制度、目标考核制 度、组织领导制度、财务管理制 度、组织运行与管理方式等方面，均应与行政机关脱 钩。事业单位应取消行政级 别，逐步淡化并最终脱离事业单位与行政部门的隶属关系， 使其成为依法向社会 自主开展事业经营活动的独立事业法人，实现真正意义上的分开。 （-）推进公共事业管理社会化 公共事业管理社会化是指通过社会各方面的力量，充分利用社会资源进行准 公共 产品的生产和提供。在这里，公共事业社会化管理强调的是社会力量应成为 公共事业 的主体。社会力量包括社会上的集体及个人的财力和物力，以实现公共 事业投资主体 多元化。多元化投资主体将使公共事业的资本形态，从过去比较单 一的国有资本形态 转化为社会集团形态或融资资本形态;公共事业组织的投资和经 营风险，也将由国家 集中承担转变为社会分散承担;同时也使过去的国家独享资本 利益，转变为社会分享 资本利益。我国在改革中实行的〃公办民助〃或〃民办公助 〃、委托〃公共事业投资 公司〃管理和经营公共事业资源，以及鼓励集体和个人直接 兴办等形式进行公共事业 运营，正是符合了这一社会化的方向。今后，还应继续 大力支持社会力量兴办公共事 业，充分调动社会资源，为社会提供数量更多、质 量更好、效益更高的公共事业产品 与服务。 （三） 引入市场机制，促进公共事业管理市场化 公共事业管理市场化与公共事业管理社会化是相辅相成的。只有真正做到产 权明 晰，权责明确，并按照市场规律使人、财、物、无形资产等生产要素自由流 动，才能 真正体现它们的价值，也才会使我国的公共事业步入一个良性发展的轨 道。只有实现〃 事业〃产品和服务的商品化，大力培育科学技术市场、教育市场、 文化市场、体育市 场、卫生市场以及其他各类相关市场，才能让这些〃事业〃单位 及其人员找到不断发 挥作用的领域。为此，应加快公共事业产品和服务的价格改 革，为公共事业组织营造 一个公平竞争的环境。改变现有事业单位的服务对象与 经营范围，促使其逐步转向市 场，开展自主经营，并打破各种行政性的市场垄 断，取消各种不合理和不必要的经营 限制，从而逐步形成统一规范的科学技术市 场、教育市场、文化市场、体育市场、卫 生市场以及其他各类相关市场，以实现 公共事业服务方向的社会化和市场化。 （四） 改革事业单位财政资金供应方式 为配合公共事业管理体制改革，促使公共事业社会化和市场化，从根本上减 轻国 家财政负担，财政应区分不同公共事业的性质和特点，对现有的国有事业单 位采取不 同的改革措施。如，对于那些可以立即实现产业化的现有事业单位，应 要求其尽快转 化为企业，坚决推向市场，财政不再供给事业经费;对于那些具有一 定特殊性、需要 继续由国家财政供应资金的事业单位，如基础科学研究、义务教 育、社会公益性文化 事业等，应改革其资金供应方式，可针对不同单位的具体情 况，分别实行事业基金、 零基预算，绩效预算、政府采购合同等多种形式，将竞 争机制引入公共事业领域，同 时严格事业单位财务制度，提高事业单位的工作效 率和事业经费使用效益。 （五）加强事业单位监督机制建设 首先，应通过法律法规进一步明确界定政府监督主体，明确监督主体之间的 具体 职责划分。政府监督的重点应放在公共事业组织的活动是否违法违规上。其 次，通过 引入市场竞争机制，促使公共事业组织活动透明化，由此形成一个由社 会来评价各公 共组织业绩，并由业绩决定其能否继续生存的社会氛围，客观上起 到社会公众对公共 事业组织运营的监督作用。第三，应建立公共事业组织行业监 管自律机制，通过公共 事业组织在本系统内部建立的监督制约机制，来评价各公 共事业组织的工作效率及其 成果。第四，加强公共事业法制建设。为适应我国公 共事业快速发展的新形势，加强 对公共事业组织活动的法制化管理，应尽快提高 公共事业管理立法层次，加强其权威 性，并切实充实和完善现有的法规内容，为 进一步深化公共事业管理体制改革提供可 靠的法律保证。 总之，我国事业单位的改革已着手展开，但事业单位的改革是一个复杂的系 统工 程，风险性较大。因此，从操作过程看，有两个方面显得特别重要。第一， 应当注重 总体规划、统一推进和综合协调。至目前为止，中国事业单位的改革还 主要是由部门 和地方自主推进的，改革的内容、重点、方式、目标并不完全相 同。这一方面有利于 探索经验、减少风险，有利于从实际出发，因地制宜、开拓 创新，但另一方面也容易 带来偏离改革方向，损害全局利益和不利于全社会资源 优化整合等问题。我国事业单 位改革既面临着长期形成的传统思维观念的挑战， 又面临着众多人员分流、复杂债务 处置等沉重历史包袱的制约。因此，要充分考 虑历史基础，在制定改革方案和政策措 施时要兼顾各个方面的利益要求，体现过 渡性，同时推进各项配套改革，做好必要的 保障工作，把改革的力度和社会的可 承受度有机结合起来，平稳有序地推进中国事业 单位的改革。 参考文献： L 胡国民;构建环保和谐的城市公用事业［J］；公用事业财会;2010 年 01 期 2.牟莹莹;我国城市公用事业与服务的市场化研究［D］;云南大学;2011 年 3.蒋晓青;我国城市公用事业民营化的负面效应及其管制政策［D］;浙江财经学 院；2012 年 4. 李洋;城市公用事业的规制改革一特许经营权拍卖［D］;东北财经大学;2010 年 5.曹盈;湖南省城市公用事业供给现状评价及对策研究［D］;重庆大学;2010 年 6.张传富;城市公用事业进入壁垒与管制政策研究［D］;浙江财经学院;2012 年