解读《中华人民共和国公职人员政务处分法》专题辅导报告材料 18页

解读《中华人民共和国公职人员政务处分法》专题辅导报告材料 ‎（仅供学习参考）‎ ‎6月20日，十三届全国人大常委会第十九次会议表决 通过《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称处 分法）。这是新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员 惩戒制度的国家法律。在监察法以法律形式明确政务处分概 念的基础上，通过立法健全完善政务处分制度，是强化对公 职人员监督的需要，也是完善党和国家监督体系、推进国家 治理体系和治理能力现代化的重要内容和重要保障。‎ ‎-、出台《处分法》的重大意义 ‎《处分法》是规范政务处分的重要法律，是建国以来对 公职人员处分最详细的规定，其中所包含的信息较多。制定 公职人员政务处分法，把法定对象全面纳入处分范围，使政 务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑惩戒职务违法的 严密法网，有利于实现抓早抓小、防微杜渐，建设一支忠诚 干净担当的公职人员队伍。‎ ‎（一）强化对公职人员监督，推动全面从严治党治吏。 政务处分是对违法公职人员的惩戒措施。公职人员是中国特 色社会主义事业的中坚力量，在国家治理体系中处于特殊重 要位置。制定政务处分法，有利于强化对公职人员的全面监 督，推动全面从严治党治吏。在监察法提出政务处分概念之 ‎ 前，对公务员、事业单位工作人员的惩戒称为“处分”，其 依据是公务员法、行政机关公务员处分条例、事业单位人员 管理条例、事业单位工作人员处分暂行规定等法律、行政法 规和规章。在党纪处分覆盖全体党员的同时，“处分”却未 能覆盖所有行使公权力的公职人员，监督惩戒的对象上还留 有空白地带。比如，对于存在违法行为的非党员村委会组成 人员，由于其既不是党员，也不是公务员或事业单位工作人 员，对其"微腐败”等违法行为无法给予处分，难以形成有 效震慑。‎ ‎（二）规范政务处分活动，提高监察工作法治水平。政 务处分法的出台，是不断总结实践经验、解决具体问题，精 准立法的结果。监察法对政务处分制度作了原则规定，没有 对应当给予政务处分的违法行为以及政务处分的适用规则、 程序等作出具体规定。监察法施行后，为解决工作急需，中 央纪委国家监委制定了《公职人员政务处分暂行规定》，作 为实施政务处分的过渡性规范，为起草政务处分法探索经 验。应运而生的政务处分法，一个突出特点是着眼于构建党 统一领导、全面覆盖、权威髙效的监督体系，整合完善与党 纪处分相对应的政务处分制度。比如，在明确监察机关和公 职人员任免机关、单位各自职责的同时，统一设置处分的法 定事由和适用规则，保证处分适用上的统一规范。对公职人 员的管理监督薄弱、处分程序不规范、处分决定畸轻畸重、 ‎ 对国有企业和基层群众性自治组织中的公职人员处分缺乏 法律依据等，是监督惩戒中的突出问题。对此，政务处分法 坚持问题导向，在将散见于不同法律法规中的处分依据统一 起来的同时，结合现有公务员、事业单位管理人员处分制度 等，充实完善应当给予政务处分的违法情形、处分幅度、适 用规则和程序，补齐制度短板。以细化违法情形为例，草案 二审稿第三章已对违法行为及其适用的政务处分作了明确 规定，为进一步明确应予政务处分的违法行为，草案三审稿 根据各方面意见建议，增加“篡改、伪造本人档案资料的， 予以记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职”的 规定，并将“诬告陷害，意图使他人受到名誉损害或者责任 追究等不良影响”纳入处分情形。这些已成为法律条文的新 增规定，体现出鲜明的问题意识和问题导向。注重纪法协同、 法法衔接是此次立法的又一亮点。政务处分法在处分情形、 处分权限和程序、处分后果上与公务员法等现行法律法规的 规定保持协调衔接，保证法律之间的和谐统一。同时，注重 与党纪的衔接，推动党内监督和国家机关监督有效贯通。政 务处分对公职人员有重要影响，关系公职人员切身利益，作 出政务处分决定应该严格依法规范进行。制定政务处分法， 明确实施政务处分的主体，应当坚持的法律原则，处分事由、 权限和程序，被处分人员维护合法权益的救济途径等，有利 于推进政务处分的规范化、法治化水平，提高监察工作的法 ‎ 治水平。‎ ‎（三）完善监察制度，推进国家治理体系和治理能力现 代化。党的十九届四中全会《决定》对坚持和完善中国特色 社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出专 门部署，明确提出健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的 监督体系。政务处分法是首部全面系统规范公职人员惩戒制 度的国家法律，也是国家监督体系中的一部重要法律，对于 完善监察制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重 要意义。从立法目的看，制定政务处分法是为了规范政务处 分，强化对所有行使公权力的公职人员监督，消除死角和盲 区，确保权力规范运行。这是在深化国家监察体制改革，实 现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的背景下取得 的最新制度成果，是完善监察制度的成功实践，是健全党统 一领导、全面覆盖、权威髙效的监督体系的重要一环。从立 法内容看，通过与党纪的衔接，发挥协调效应，将《中国共 产党纪律处分条例》等党内法规关于违反纪律情形的具体规 定，根据公职人员的特点有针对性地进行吸收和完善，形成 与党纪处分相贯通的政务处分制度。对处分情形、处分后果 等作出明确细致的规定，开列“负面清单”，在纪法贯通中 体现严管厚爱，有利于提升监督效果，把制度优势转化为治 理效能。从立法过程看，政务处分法起草工作贯彻科学立法、 民主立法、依法立法的要求，严格依法启动立法工作程序， ‎ 经过广泛征求意见、不断修改完善，最终由十三届全国人大 常委会第十九次会议审议通过。这一过程，正是推进国家治 理体系和治理能力现代化，加快形成完备的法律规范体系的 生动实践。‎ 政务处分法深入贯彻落实党中央关于深化国家监察体 制改革的决策部署，进一步完善监察制度，规范政务处分活 动，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，推进国家治 理体系和治理能力现代化，其制度规范是可行的，现在出台 是必要的、适时的。‎ 二、关于《处分法》的十大问题解析 ‎《处分法》的核心观点是进一步落实习总书记“将权力 关进笼子”的指示精神，一方面限制了部分地区监察机关对 公职人员随意处分的现象发生，另一方面在调整公职人员服 务意识，杜绝公务活动中的随意性，重提民主集中制，总之 亮点很多，值得细品。主要有以下十大问题：‎ ‎（-）法律地位。《公职人员政务处分法》是全国人大 常委会通过的法律，其地位仅次于《中华人民共和国监察法》 （全国人民代表大会通过的法律），在今后的政务处分决定 中，除了引用《监察法》，还应同时引用《公职人员政务处 分法》。‎ ‎（二）与其他法规的关系。《公职人员政务处分法》中 并未规定《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员 ‎ 处分暂行规定》是否失效，但由于该二者系国务院法规和部 门规章，《公职人员政务处分法》的位阶都要比他们高，内 容有冲突和不一致的肯定都要以《公职人员政务处分法》为 准。根据《公职人员政务处分法》第二条规定，任免机关、 单位给公职人员处分的，除了实体部分适用《公职人员政务 处分法》外，程序部分适用其他法律、行政法规、国务院部 门规章和国家有关规定。这意味着，任免机关、单位处分公 职人员，在程序适用方面还可以适用《行政机关公务员处分 条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等规定，从另外 一个角度说明《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作 人员处分暂行规定》并为全部失效。‎ ‎（三）“政务处分”与“处分”。大家都知道，“政纪 处分”用语不再使用。但任免机关、单位履行主体责任给予 的处分，此前有叫作“行政处分”，认为“政务处分”单指 监察机关给予的处分，需要作一个区分。《公职人员政务处 分法》第三条，描述监察机关作出的系“政务处分”，任免 机关、单位作出的系“处分”。作这个区分主要考虑到监察 机关作出的政务处分和任免机关、单位作出的处分，在程序 和救济制度上还存在区别，监察机关作出政务处分，适用的 是《公职人员政务处分法》的程序。任免机关、单位作出的 处分，适用《公务员法》《法官法》《检察官法》《行政机关 公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等规 ‎ 定的程序。‎ ‎ ‎ 政务处分法》第二条规定，本法所称公职人员，是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员，而《监察法》第十五条是规定监察对象的范围，由此按照一般理解公职人员 的范围和监察对象的范围是相同的。但《监察法》第十五条, 对监察对象的概括用了 “公职人员和有关人员”，这会让人 认为公职人员的范围要小于监察对象。笔者认为，公职人员范围应该等同于监察对象。《监察法》第十五条表述的监察对象为“公职人员和有关人员”，是因为第（六）种监察对象用了兜底的形式即“其他依法履行公职的人员”，实际意 思就是“其他公职人员”，而该第十五条首部总括部分“公 职人员和有关人员”，这里的“有关人员”实际上也是特地 的强调表示一种兜底，其含义是“能列举的典型公职人员”‎ 和“一时很难列举的其他有关公职人员”。另外，《监察法》 第三条……依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称 公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪,光这 一条中“公职人员”的含义就包括了所有监察对象，所以《监 察法》第十五条中的“公职人员”含义也必须是所有监察对 象，否则《监察法》本身内部条文就前后矛盾了。只有这样 理解，《公职人员政务处分法》中公职人员等同于监察对象 ‎ 就和《监察法》表述不矛盾了。事实上，《公职人员政务处 分法》的规范对象就是所有行使公权力的公职人员，而且也 根据公职人员的不同编制属性，在政务处分中做了区分，除 了公务员、事业人员、国企人员外，对其他公职人员创设了 警告、记过、记大过的三种处分，这就能完美的对接《监察 法》，对所有履行公职监察对象作出政务处分。‎ ‎（五）处分种类的变化。统一处分种类为警告、记过、 记大过、降级、撤职、开除六种。对于公务员、事业人员、 国企人员，可以作出上述六种处分。其他公职人员，可作出 警告、记过、记大过处分。另外，《事业单位工作人员处分 暂行规定》中处分种类'降低岗位等级”，在《公职人员政 务处分法》中没有了。那么事业编制原处分种类“降低岗位 等级”今后应对应何种处分？此前《事业单位工作人员处分 暂行规定》，开除处分前面一档是”降低岗位等级或者撤职”, 事业参公人员用的是“撤职”，普通事业编制人员用的是“降 低岗位等级”。《公职人员政务处分法》中再无"降低岗位等 级”这一处分种类。那么对于事业编制以往应给予“降低岗 位等级”档次的，如今对应处分种类中的哪一种呢？是“降 级”还是“撤职” ？注意，“降低岗位等级”和“降级”并 不匹配，“降级”降的是同一个职务内的级别工资。比如同 是一级主任科员，一级主任科员里又有好几级，具体是二十 ‎ 一级至十五级，降级就是保持一级主任科员不变，降里面的 小级别，比如从十五级降到十六级，对被处分人的影响并不是很大。而"撤职"处分，包含了撤实职和撤虚职，同时还要降里面的小级。担任行政实职的，先把实职撤掉，比如目前对应的是一级主任科员（十八级），给予撤职处分的，至少降为二级主任科员（同时按规定降小级），甚至还可以断崖式下降到科员级。可见，“撤职”处分对被处分人的影响非常大，因此"撤职”处分也被称为“重处分”。而原来事业编制的“降低岗位等级”，也是类似于“撤职”处分的效果，所以，事业编制原处分种类“降低岗位等级”今后应对应的是“撤职”处分，而非"降级”处分。同时，事业人员的处分种类比原来要多，从警告到开除的六种都可以适用。‎ ‎（六）免予政务处分与不予政务处分。《公职人员政务 处分法》细化了《监察法》第四十五条关于调查终结后处置 的情况，也是参照吸收了《中国共产党纪律处分条例》等其 他纪法规定，增加了作出免予处分和不予处分决定的规定。 免予处分是指违法情节轻微，本来要处分的，考虑到有从轻 或者减轻处分情节，可以免予处分。不予处分是指情节显著 轻微，不需要政务处分，或者因为法定的事由无法做出政务 处分，用不予处分。此前，经过立案调查，终结后，认为可 以免予处分或者不予处分的，可以不再移送审理，由调查部 门直接作出做出第一种形态处理，比如谈话提醒、批评教育、‎ ‎ 责令检查或者予以诫勉。但《公职人员政务处分法》第四十 四条明确了调查终结后的四种处置方式，对符合免予、不予 政务处分条件的，应作出免予、不予政务处分决定。这就意 味着，经过立案的案件，调查终结后，如果要作出谈话提醒、 批评教育、责令检查或者予以诫勉等第一种形态处理的，必 须作出免于、不予政务处分决定，也就意味着要移送内部审 理部门审理。在免予政务处分决定书、不予政务处分决定书 中同时明确需要给予谈话提醒、批评教育、责令检查或者予 以诫勉等处理。当然，未经过立案的，在立案之前的问题线 索处置过程中直接以第一种形态处置的，则不需要作出免 于、不予政务处分决定。政务处分的这个程序变化，跟党纪 案件一致，可查阅《中国共产党纪律处分条例》第十九条规 定。‎ ‎（七）监察机关或者任免机关、单位是否有权直接作出 所有处分种类的处分。对《公职人员政务处分法》规定的六 种处分种类，监察机关和任免机关、单位是否有权直接作 出？根据《公职人员政务处分法》四十四条的规定，要按照 政务处分决定权限，履行规定的审批手续后，作出政务处分 决定。此前的《公职人员政务处分暂行规定》也规定，监察 机关应按照管理权限依法作出决定。既然上述规定均未授权 监察机关可以直接依据《监察法》等有关规定直接作出政务 处分，那么就得找有没有相关特别的限制性规定。《公务员 ‎ 纪律惩戒有关问题的通知》（人社部发（2010） 59号）规定:‎ ‎“县级以下机关给予公务员开除处分，应当按照管理权限报 县级党委或者政府批准”。既然有这样特别的规定，那么仍 然应该遵守，由于监察体制改革后，监委并不隶属于政府， 而监委和纪委合署办公，受同级党委的领导，县级监委开除 公务员的，仍应提请同级党委进行批准。同样，县级以下任 免机关、单位对公务员开除处分的，应报县级党委或者政府 批准。以上程序只限公务员，对非公务员的开除，没有此限 制规定。县级监委或县级以下任免机关、单位可以直接作出 开除处分。‎ ‎（八）对受到刑事追究、行政处罚的人政务处分的程序。 对此类人员的处分程序，此前《监察法》中未明确，《公职 人员政务处分暂行规定》中过渡性的明确了一下，大体上参 照了《中国共产党纪律处分条例》第三十三条的规定。此次 《公职人员政务处分法》第四十九条明确了这一程序，设计 上确实参照了《中国共产党纪律处分条例》第三十三条的规 定。对受到刑事责任追究的公职人员，给予党纪和政务处分 的，可以不用再履行立案程序，由相关的监督检查室依据司 法机关生效判决、裁定等法律文书提出意见，直接移送内部 审理。但实践中，对检察机关所作的不起诉决定是否和生效 刑事判决一样的程序，存在一些争议。检察机关的不起诉决 定，也是属于司法机关生效的决定，从这一点上和刑事判决 ‎ 一样。但是，《公职人员政务处分法》第四十九条第一款和 ‎《中国共产党纪律处分条例》第三十三条第一款，前提规定 是“受到刑事责任追究”，根据此前官方的一些解释和答疑,“受到刑事责任追究”并不是指侦查的启动，而是最终是否 承担刑事责任。显然检察机关的不起诉决定是免于或者不予 追究刑事责任，这是不符合上述规定的情形，跟判刑的生效 判决是不同的。因此，对检察机关的不起诉决定和行政机关 的行政处罚，还是需要由相关的监督检查室按规定履行立案 程序，经核实后依法给予党纪政务处分。‎ ‎（九）任免机关、单位作出的处分到期后也自动解除。‎ 此前，《公职人员政务处分暂行规定》并未规定任免机关、 单位作出的处分是否可以自动解除问题。《公务员法》作了 处分期满自动解除的规定。而《事业单位人事管理条例》规 定处分期满后，由处分决定单位解除处分并以书面形式通知 本人。这次《公职人员政务处分法》规定任免机关、单位适 用该法的第二章和第三章，而第二章中的第二十六条第二款 就明确了，公职人员受到开除以外的政务处分，在政务处分 期内有悔改表现，并且没有再发生应当给予政务处分的违法 行为的，政务处分期满后自动解除。因此，以后所有公职人 员，不管是监察机关作出的政务处分，还是任免机关、单位 作出的处分，期满均自动解除。‎ ‎（十）关于兜底违法行为。《公职人员政务处分法》第 ‎ 三章从二十八条至四十条，类似于党纪“六大纪律”板块均 未出现兜底规定，而在最后第四十一条作了兜底性规定“公 职人员有其他违法行为，影响公职人员形象，损害国家和人 民利益的，可以根据情节轻重给予相应政务处分”。此处应 该注意的是，“公职人员有其他违法行为”，必须是有明确依 据违反什么法律法规的规定，比如违反了《检察官法》《法 官法》《公务员法》《治安管理处罚法》等，才能适用该兜底 条款。‎ 三、深入学习贯彻《处分法》‎ 公职人员政务处分法的出台，改变了处分标准不统一的 局面，有利于提升政务处分工作的法治化、规范化水平。处 分法将法定的监察对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配 党纪处分、衔接刑事处罚，构筑起惩戒职务违法的严密法网。‎ ‎(-)领导干部要带头学。领导干部要把学习宣传贯彻 处分法作为重要内容，要带头维护处分法权威，带头学习， 先学一步，学深一层，第一时间钻研弄懂，做学法懂法用法 的表率。在学习中要突出重点、把握要义，认真领会、深刻 理解处分法的立法目的、指导思想和监察原则，增强贯彻落 实处分法的自觉性、坚定性。‎ ‎(二)纪检监察干部要深入学。作为一线执纪干部，要 原原本本、逐章逐条、逐字逐句学，要结合《政务处分法》 解读和说明性文章带着问题学，深入领会重大意义，准确把 ‎ 握精神实质，熟练掌握法律内容。要准确把握《政务处分法》 对违纪范畴的界定、对违纪行为的定性和量纪标准，抓早抓 小、防微杜渐，加强对所有行使公权力的公职人员的监督， 依法给予违法的公职人员政务处分。‎ ‎（三）全体公职人员要主动学。要坚持面向公职人员与 面向社会公民普法并重，进一步凝聚全社会共识。所有公职 人员通过学习，要深刻理解相关条文的内涵精髓，强化法治 意识，始终严格按照纪律和法律规定作决策、办事情，坚决 做到依法履职、秉公用权，廉洁从政、从业。‎ 法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全县 上下要认真宣传好、实施好处分法，在学懂弄通做实上下功 夫，在学思践悟中增强使命感，进一步提高履职能力，不负 重托、不辱使命，真正将人民赋予的权力始终用来为人民谋 幸福。‎ 公职人员政务处分法草案心得体会1‎ ‎10月8日，中国人大网公布《中华人民共和国公职人员政务处分法(草案)》并面向社会征求意见。草案分为7章，包括总则，政务处分种类和适用，违法行为及其适用的处分，政务处分的程序，复审、复核、申诉，法律责任和附则，共66条。主要内容可分为六部分：明确政务处分主体和基本原则、明确政务处分种类和适用规则、明确公职人员违法行为及其适用的处分、严格规范政务处分的程序、明确被处分人员的救济途径和配套规定。‎ 中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量，在国家治理体系中处于特殊重要位置。制定政务处分法，将宪法确立的坚持党的领导的基本要求具体化、制度化、法律化，强化对公职人员的管理和监督，使自觉坚持和切实维护党的领导成为公职人员的法律义务，为有效发挥中国共产党领导这一最大制度优势提供有力的法治保障。‎ 政务处分是对违法公职人员的惩戒措施。由于所有“政纪”均已成为国家法律，监察法首次提出政务处分概念，并 以其代替“政纪处分”，将其适用范围扩大到所有行使公权力的公职人员。制定政务处分法，将监察法的原则规定具体化，把法定对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚，构筑惩戒职务违法的严密法网，有利于实现抓早抓小、防微杜渐，建设一支忠诚干净担当的公职人员队伍。‎ 政务处分直接涉及公职人员的职务、职级、级别、薪酬待遇等重要事项，对公职人员具有重要影响。政务处分权必须严格依法行使，在法治轨道上运行。制定政务处分法，明确实施政务处分的主体，应当坚持的法律原则，处分事由、权限和程序，被处分人员维护合法权益的救济途径等，有利于处分决定机关、单位强化法治观念、程序意识，提升工作的法治化、规范化水平。‎ 公职人员政务处分法草案心得体会2‎ 完善国家监察法治体系是符合历史潮流的大趋势。国家监察法出台后，对公职人员立法理应提档加速。当然，公务员法等既有法律规定也应随之调整。所有的努力，将推动着国家监察法治化，建设一个权力入笼的现代法治政府。‎ 但是，对公职人员的政务处分，并不能止步于此。法律由国家制定或认可，并以国家强制力保证实施，集中代表了执政党的意志，具有普遍的规范约束力。只有对公职人员政务处分进行立法，使之成为国家法律，与国家监察法一脉相承、榫卯咬合，才能更好地体现政务处分的严肃性和规范性。‎ 政务处分法草案亮点不少。一是“集大成”。以国家专门法律的形式，将监察法、公务员法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定、公职人员政务处分暂行规定等法律法规中有关政务处分的内容“统合”起来，实现了“零散”到“系统”的跃进，有利于职能部门按图索骥，更好地进行操作。‎ 二是“搭桥梁”。尽管国家监察法等法律也有相关规定，但毕竟“政务处分”并非主题，抽象有余而针对性不够突出。政务处分法草案既遵循前法精神，又独立“开府建衙”，将国家监察法的原则规定具体化，明确政务处分的种类和适用、主体及权限、程序和救济途径等要素，实现了处分与党纪、国法的有效衔接。‎ 第三是“补漏洞”。就是将“违法的公职人员”全面纳入处分，包括：公务员，国企管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员和其他依法履行公职的人员。之前，对于有些非党员的村干部，党纪政纪处分往往够不着，往往陷入束手无策的尴尬境地。如果政务处分立法得以通过，这些制度性漏洞将成为历史往事，法律对于公职人员的约束力将获得质的提升。‎