解读城乡规划法的宏观调控作用及区县 9页

解讀《城鄕規劃法》的宏觀調控作用及區縣“三規合一”的試點探索易睜中國重慶市規劃設計硏究院Email:loisayi@126.com八八.—••HUB1947年，英國頻布《城鄕規劃法》，首次將城鄉用地作爲整體納入規劃控制，奠定了二次大戰後當代城市規劃的基本體系。60年後，在2007年的10月28日，《中華人民共和國城鄕規劃法》通過並頒佈，2008年1月1日起開始施行。新《城鄕規劃法》的修訂是在1989年頒佈的新中國第一部城市規劃專業法律《中華人民共和國城市規劃法》和1993年通過的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的基礎上，歷時十餘年完成。原《城市規劃法》制定於1980年代末期，還帶著濃厚的計劃經濟色彩，以及較多的有關城市規劃編制技術的內容。新《城鄉規劃法》是中國完善城鄉規劃法律體系建設，從“宣言法”階段走向“主幹法”階段的重要一步（王唯山，2003；吳志強，唐子來，1998）。在中國社會轉型與經濟轉軌的背景下，新《城鄉規劃法》的修訂過程也是社會主義市場經濟體系從無到有的建設過程。在此期間，中國經歷了高速的城鎭化，宏觀經濟經歷了多個運行週期，增長與調控一直是中國加觀經濟的兩個主題，國家法律體系逐步完善，稅收制度改革，住房商品化，投資主體多元化，城市土地財政出現。當前中國經濟處於全面繁榮期，爲防治經濟的大起大落，保持經濟總量基本平衡，從2004年開始，中央政府就一直在進行宏觀經濟調控，此次調控將土地、信貸和產業作爲重點，採取了綜合性的調控手段，包括市場經濟、體制調整和行政管理。但是，宏觀調控中採取的貨幣政策和財政政策雖能產生短期成效，但很難解決中國經濟中長期存在的大量結構性問題。結構性失衡需要政府干預，因此長遠來看，保持宏觀經濟的健康穩定運行需要從結構性問題入手，改革涉及我國中長期發展戰略的體制性和行政性政策措施。酉方城市和區域規劃理論早已明確了城鄕規劃是政府干預經濟的合理和合法手段，城鄉規劃是城鄉發展的工具，兼具行動和控制的作用（梁鶴年，2004）。在我國，城鄉規劃是區域和城市的中長期發展戰略，城鄕建設與推動經濟過熱的各種要素，如土地、產業、房地產、投資需求膨脹等緊密聯繫在一起，因此城鄕規劃應作爲國家宏觀調控的重要手段之一。與貨幣、金融等手段不同，作爲調控城鄉建設，配置各類空間資源的法定依據，城鄉規劃的宏觀調控作用將體現在著眼於解決長期性問題，也即是結構性失衡問題。1-《城鄕規劃法》在中長期宏觀調控中的作用1.1規劃作用：解決空間資源的合理配置\n《城鄕規劃法》的第一條就提出：“爲了加強城鄕規劃管理，協調城鄕空間佈局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展，制定本法”I。此條明確了城鄕規劃的本質是協調城鄕空間佈局,改善人居環境，促進可持續發展，而不是爲了制定發展規模。這標誌著規劃立法基本理念的重大轉變：城市規劃立法的目的是要保障城市的健康發展（張松，2000），而不是像一些地方官員認爲的城市規劃不幫助城市擴大規模，就是阻礙社會經濟發展。當前，以GDP增長爲主的政績評價體系，集中在生產環節的財稅制度，地方財政對於預算外土地出讓收入的依賴加深，而政府在配置土地、信貸等要素資源的權利過大等等體制機制問題導致地方政府不顧客觀條件，擴張城市規模的欲望被放大，即所謂“圈地熱”。城市規劃往往被作爲政府突破規模，實現擴張式發展的技術工具，結果間接地催熱了投資需求，導致土地要素配置不合理，“規模”也成了城鄉規劃工作走不出的困境。新《城鄉規劃法》總結了現行體制下城市規劃面臨的壓力和挑戰，以及規劃實踐中走過的彎路，有針對性地補充和完善了城鄕規劃對空間資源合理配置與有效利用的統籌與調控作用'以及法定地位彳。在城鄉規劃的實施中，強調優先安排基礎設施和公共服務設施'。這些內容將有效地引導城鄕規劃工作向促進健康城鎮化的方向邁進'通過空間資源的合理配發揮對經濟關係和社會利益的調控功能，改變目前城鎭發展中存在的不切實際，大量消耗資源與能源'以及不重視消費性需求、不重視環境保護和公共安全等問題。1・2城鄕統:解決城鄕二元問題存在大量結構性問題是發展中國家的一個典型特徵,在中國最突出的就是“城鄕二元結構”問題。長期以來，我國對資源和利益的調配是建立在重城輕鄕的基礎之上的，由此導致當今中國任彳可宏觀經濟政策的傳遞通道是不完整的，從而大大降低了宏觀調控的政策效率。以重慶爲例，直轄十年以來，鄕村地區得不到足夠的資金投入，固定資產投資占比從25.9%下降到了6.5%（表1），城鄕收入比擴大到4:1o多年來，因《城市規劃法》沒覆蓋鄕鎭農村，規劃管理鹘制上的城鄕分隔使得城市發展與農村地區脫節，農村地區成爲規劃盲點，結果也成爲了違法建設較爲嚴重的地區，規劃部門在執法時受到很多限制。|現行《城市規劃法》的第-•條是“爲了確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理地制定城市規劃和進行城市建設，適應社會主義現代化建設的需要，制定本法”。2《屮華人民共和國城鄉規劃法》第四條規定：制定和實施城鄉規劃，應常遵循城鄉統籌、合理佈局、節約土地、集約發展和先規劃後建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，並符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。3《中華人民共和國城鄕規劃法》第二十九條規定：城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施及公共服務設施的建設，妥善處理新區開發與舊區改建的關係，統籌兼顧進城務工人員生活和周邊農村經濟社會發展、村民生產與生活的需妾。\n表1重慶市主要年份城鄕社會經濟發展指標比較1997年2000年2006年一二產業增加値與一產業增加値之比3.44.67.2城鄕就業人數比0.30.30.7城鄕人均收入比3.13.34城鄕恩格爾係數比0.710.790.7城鄕人均消費性支出比3.53.94.3城鎭固定資產投資比重(%)74.18193.5鄉村固定資產投資比重(%)25.9196.5資料來源：《1998年垂慶統計年鑒》、《2001年重慶統計年鑒》、《2006年重慶統計年鑒》新《城鄕規劃法》將鄕規劃、村莊規劃納入了城鄕規劃體系中，把城市和鄕村的建設看作是系統化工程，不僅關注城市規劃，而且在條件允許的地區，要求對農村的長遠發展做出合理的佈局，實現城鄕空間資源的統一安排，促進各種要素的優化配置和合理流動，避免基礎設施建設上的重複浪費，增加了農村獲得資源投入的機會，從而保證了城市和農村具有平等的發展機會，爲實現城鄕空間協調發展提供了政策保障。《城鄕規劃法》明確了“在城市總體規劃、鎮總體規劃確定的建設用地範圍以外，不得設立各類開發區和城市新區”，“在鄉、村莊規劃區內進行鄕鎭企業、鄉村公共設施和公益事業建設的，建設單位或者個人應當向鄕、鎮人民政府提出申請，要領取鄕村建設規劃許可證，並不得佔用農用地……”。這樣就用法律的手段防止了政府官員利用城鄉二元土地制度'搶先儲備土地'損害農民的利益。13規劃實施：增強宏觀調控的法律手段現行《城市規劃法》在內容上對規劃編制作了較多規定，而對規劃管理、操作程式、監督檢查、法律責任規定得較少、較籠統°。新《城鄕規劃法》強調了城鄕規劃的法律地位和作用，抬出：“任何單位和個人都應當遵守依法批准並公佈的城鄕規劃，服從規劃管理”。新法強調了規劃的穩定性和法定性。針對“領導一換，規劃重來”，隨意、頻繁變更規劃的問題，新法補充了“城鄕規劃的修改”專章，嚴格了規劃修改制度和程式,經依法批准的規劃，禁止擅自修改，只有符合法律規定的特定情況，才可以修改。由於編制和實施規劃的職能主要集中在地方政府，現行《城市規劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部叩實施監督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規定薄弱。爲了維護城鄕規劃的嚴肅性，新法加強了對行政權力的監督制約，強化了立法機關(即人民代表大會)、上級政府、社會公眾對規劃工作這一行政權力的有效監督作用，將°“認真贯徹《城鄕規劃法》甜創城鄉規劃工作新局面——建設部城鄉規劃司司長唐凱答《中國建設報》記者問http://www.gov.cn/zwhd/2007-l1/23/contcnt_813276.htm\n公眾參與、多部門參與、總體規劃的定期評估及向人大報告作爲法定程式，形成開放式的規劃決策體系，從而對違法行爲形成法定的糾正能力。新法還強化了法律責任，包括追究政府和行政人員的責任，追究城鄕規劃編制單位的責任，追究違法建設行爲的責任2。2・融合還是分離？屮國的三大空間戰略規劃在中國，除城鄉規劃外，具有空間戰略屬性的規劃還有由發展與改革委員會主導編制的國民經濟與社會發展五年規劃、由國土資源部主導編制的土地利用總騁規劃。目前這兩類規劃也在向著加強宏觀調控屬性的方向進行轉變。2003年，中國國家計劃委員會改名爲國家發展與改革委員會，之後，五年計劃更名爲發展規劃，除指標預測外，重新開始強調空間規劃（牛慧恩，2004）。目前，國家發展與改革委員會正在編制全國的主體功能區劃5，主騁功能區劃被定位爲其他規劃的依據，具有指導和約束作用，由於主體功能區劃的編制，國民經濟與社會發展規劃將不再是僅僅制定經濟社會發展目標和安排專案,還將強化對於國土開發空間的控制和指導（國務院辦公廳，2006）。與此同時，全國和各省市的土地利用總體規劃也在緊張修編中，嚴守18億耕地是本次土地利用規劃的底線。由於土地利用規劃的所有指標都是自上而下分配的，因此土地政策對宏觀經濟的調控作用最爲直接和剛性，規劃將在空間上落實基本農田，劃定建設用地等關鍵性資源。三大戰略規劃的改革方向都是在不斷加強自上而下對空間資源的調控力度，希望規劃作爲重要的國家政策，能夠干預影響宏觀經濟的長期增長方式，逐步扭轉結構性失衡的局面。但是在具體實施中，三大戰略規劃表現出矛盾與不足：一是主體功能區劃的劃分理念和方法類似於城市規劃中劃分禁止建設區、控制建設區和適宜建設區，表面上全域覆蓋，實質上重城輕鄕，重工輕農；主體功能區劃中具有直接宏觀調控作用的配套政策尙未出臺，被劃爲禁」匕和限制開發區的地區希望看到的財稅制度安排和績效評價改革還未落實，其效果如何，只能拭目以待；而現有的五年規劃在地方範疇內仍然體現的是地方政府發展的意旨，表現爲對增長指標的追逐，對此，中央政府是缺乏約束力的。二是土地利用總體規劃雖貫徹了自上而下的控制思路，特別是嚴格控制城鎭建設用地的思路，但由於城鄕土地二元制度障礙，加之不少地方對農村建設用地抱著無所作爲的態度，以至於在中國快速城鎭化的今天，農村人口在大量減少，農村建設用地卻出現了不減反增的現象。1996至2004年間，中國城市化水準從3（）.5%提高到41.X%，同期農村人口減少9380萬人，而農村居民點用地仍增加150萬畝；人均農村居民點用地呈現出穩增趨勢，從1996年193平方米/人，一直增加到2004年218平方米/人；農村宅基地的閒置粗略估計在10%〜15%左§所謂主價功能區劃規劃，就是要根據資源環境承載能力、現冇開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分佈、經濟佈局、國土利用和城鎭化格局，將國土空間劃分爲優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，並按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規範空問開發秩序，形成合理的空間開發結構，實現人口、經濟、資源環境以及城鄉、區域協調發展（國辦法（2006）85號）。\n右，農村住宅用地閒置面積接近於整個城鎮面積6。一方面是城鎭化加速發展，全國每年近1個百分點的增長，1000萬人口的增加；另一方面是城鄉二元土地制度的隔閔，國家對土地的宏觀調控在農村化爲無形，現行土地法律、政策無法支撐土地資源在城鄉之間的正常流動。兩種不同的土地所有制是造成城鄕規劃管理出現巨大差異的制度根源（鄒兵，2003），城鄕空間資源的統籌也就無從談起。三是目前建設部門牽頭開展的區域規劃，重點是城市、鎭、農村居民點等建設空問，即城鎭體系規劃（仇保興，2004），但城鎮體系規劃在空間利用方面難以定位和定量，實施效果不佳。在《城鄉規劃法》頒佈之前，一些沿海省市針對工業化和城鎭化加速發展中的城鄕空間無序問題，將城市規劃向整個區域空間拓展，開展了覆蓋全縣（市）域的總體規劃。但是，規劃無論在技術層面，管理體制，還是在組織編制和規劃審批上，都面臨重重困難（張偉，徐海賢，2005）。以深圳爲例，深圳是全國最早實行城鄕一體化統一管理的城市之一，早在1996年的城市總體規劃中，深圳就實現了全域覆蓋，在管理體制上也曾經是規劃與國土部門合一，但即使如此對特區外農村集體用地的管理仍然逍遇很多阻力和困難（鄒兵，2003）。不少人認爲城市規劃就是規劃城市，不涉及城市以外的地區，認爲城市規劃屬於專項規劃或部門規劃而非綜合規劃（牛慧恩，2004）。現行《城市規劃法》中確定的城市規劃區槪念明確了城市規劃部門權力有效的地域界線，表面上保證了規劃權力的實施，但內涵有很多的不確定性。它在土地有償使用制度下，缺乏土地權利方面的法律基礎，有一定的隨意性，結果是市場經濟下的大量土地使用和建設行爲游離于城市規劃區外（張兵，2000），造成環境保護和資源浪費。雖然新《城鄕規劃法》中提出了城鄕空間資源合理配置的目標，但仍然表現出對三大戰略規劃並存和部門職能許可權的妥協。在新法頒佈之前，規劃界表現出即寄望於此法能使規劃權力的行使能更符合發展的要求，但也深知規劃體制改革的風險性和漸進性，曾有專家評價現行《城市規劃法》帶有深刻的部門法烙印（張兵，2000），但新法也很難在短期內消除這種烙印，與英國《城鄕規劃法》的“覆蓋城鄕”相比，同名不同質。新法強調了城鄕規劃管理的許可權在規劃區內，也即是城鎭村的建設區範圍內，新法還強調了“國民經濟與社會發展規劃是城鄕規劃的依據，城鄕規劃要加強與土地利用總體規劃的銜接”，可是國民經濟與社會發展是五年規劃期，城鄉規劃是二十年規劃期，依據不全。三大戰略規劃的矛盾與不足表面上是三大職能部門：建設部、發改委、國土資源部在職能和管轄範圍上的局限和衝突，是三大規劃的審批部門、層級、法定地位和實施年限的不同，但其實質是規劃缺乏協調和實施不力，缺乏統一的，綜合性的，思路一致，全域覆蓋，真正體現科學發展要求的空問戰略規劃及規劃體系安排，並以此作爲空問開發建設的行動綱領。&国土资源部信息中心(资源网)郭文华：“农村蔓延值得警醒”(2006-11-15)http://wvvwJrn.cn/bookscoIlection/magazines/trendsandreference/2006trendsandreference/2006_6/200611/t200611152008.htm在基層則具體表現爲規劃打架，各種規劃之間相互矛盾、彼此衝突,令地方政府無所適從，規劃難以得到執行和實施（牛慧恩，2004）。空問規劃體系的多元化導致城鄉統籌規劃難以\n落實，規劃作爲公共政策的宏觀調控作用也會因此大打折扣。基於這種思路分析，城鄕統籌規劃改革的思路應當是整合空問各種類型與層次的規劃，形成對整個城鄕空間統籌規劃的發展格局（張偉，徐海賢，2005）。是讓三大戰略規劃走向融合，還是保持分散的狀態？部分地區的回答是用規劃和實踐來推動“三規合一”。3・區縣域“三規合一”的改革實踐雖然矛盾重重，但實施城鄕一體化規劃管理是城鄕發展的大勢所趨（鄒兵，2003），目前“三規合一”的思路在不同地區，因爲推動的主體不同，存在較大的差異。3.1國家部委推動的改革國家發改委曾於2004年在江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等六個地市縣試點“三規合一”，但由於缺乏體制保障，寄希望于地方一把手的全力支援，以及另外兩個部門及規劃的障礙，使得改革難以推進了，原計劃試點後在全國推廣的想法也無疾而終。試點的失敗說明了單個部門很難充當規劃改革的探路人。在新一輪土地利總體規劃修編工作中，國土資源部於2006開始在天津、江蘇、山東、湖北、四川進行城鎭建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎的試點工作*（田春華，2006）。在此之前，2000年國土資源部就出臺了檔允許在小城鎭試點該項政策°。目前的改革是從土地要素入手，局部突破城鄉土地不能互相流轉的格局，掛鈎政策實施中的主要阻力包括：村鎭體系規劃滯後，農村居民點整理的觀念障礙，缺乏具體的法規支援和連續的政策保證，以及資金瓶頸（張宇，歐名豪等，2006）o土地改革雖不是“三規合一”，但是城鄕用地的統一規劃和管理、城鄕土地流轉制度的建立是“三規合一”的基礎。目前“總量控制，封閉管理”等要求都表現出這一改革是謹小慎微的，其背後隱藏的是改革的漸進性和複雜性。3.2地方政府推動的改革由於區縣是我國行政單元中功能完整但相對較小的地域，便於打破部門管理的弊端實行統籌規劃（何克東，林雅楠，2006），因此從區縣著手，在地方政府的主導下進行“三規合一”的規劃和實施在江蘇、浙江等省市逐步找到了出路。高度發達的區域經濟產生了城鄕一體化發展的內在需求與動力，也積累了統籌城鄕發展的經濟實力與底氣。以全國百強縣一一江蘇昆山爲例，昆山提出了“分片區發展、市域全覆蓋、大區域聯動”三個理念，統一規劃721世紀經濟報導：“發改委醞釀市縣規劃改革“三規融合”重大突破”（2（）04-8・8）8“城鎭建設用地增加與農村建設用地減少掛鈎試點”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬複墾爲耕地的農村建設用地地塊禾I擬用於城鎭建設的地塊共同組成建新拆舊項目區，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、品質不降低，用地佈局更合理。9阈土資源部（阈土資發（20001337號）《關於加強土地管理促進小城鎭健康發展的通知》全市927平方公里。政府通過規劃及其實施配套政策這只“有形之手”，與市場配置資源這只“無形之手”相結合，掃除體制障礙，實現了“在空間形態上城鄉有別，使城市更像城市，農村更像農村；在社會形態上城鄕一體，讓廣大農村充分享受到現代城市文明”。昆山\n市通過推進農村“三集中”“，使農村面貌、農業發展水準、農村居民收入與保障水準發生了根本性地變化。今年6月，國家發改委批准處於西部地區的重慶市和成都市作爲全國統籌城鄕綜合配套改革實驗區。事實上近幾年成都一直在探索城鄕一體化規劃和非城市建設用地的規劃管理工作，他們先後完成了農村居民點、重點鎭、新城、中心城、非建設用地等規劃丄，然後自下而上地開始著手編制“遠景規劃”、“全域規劃”等。與此同時，在保證耕地不減少的情況下，摸索小田變大田的農業規模經營，以及城鎭建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎的土地流轉模式。但這樣的改革存在著對現行《中華人民共和國土地管理法》的違背，現行法律規定：控制建設用地總量，限制農用地轉爲建設用地"；城鎭建設用地必須申請使用國有土地'農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設"。3.3艱難前進的重慶規劃改革實踐重慶市於今年率先明確提出“區縣三規合一，市級三規協調”的規劃改革思路，並以此爲目標開始進行規劃編制體系、鵰制和實施的改革探索：按一級政府一級事權的方式，建立“三層次、兩階段”的規劃編制體系：包括市域城鄉總體規劃、區縣城鄕總體規劃、鎭總體規劃三個層次，以及總體規劃和詳細規劃兩個階段，通過規劃編制和管理閤系的完善，實現城鄕統籌規劃的目標&。重慶的改革是首先以區縣爲單元，從編制區縣城鄕總體規劃入手，以此來統一認識和思路。規劃試圖以空間資源的優化配置爲主線，以城鄕統籌的空間發展來落實和促進區域社會經濟發展目標的實現。規劃將耕地保護、環境、資源等作爲發展的約束條件，試圖合理安排城鄕建設空間、農業發展空間、生態保育和特定功能的管制空間，並抬導和約束空間發展的時序性和方向性。在探索“三規合一”的途徑中，目前規劃面臨著重重困難，解決方案的理想化與現實世⑴重慶市規劃局“敢於创新，勇於盡責一一昆山規劃統籌城鄕發展調硏報告”（2007年10月）"鄉鎭工業向園區集中、農民居住向新型社區集中、農業用地向適度規模經營集中。"這種自下而上的辦法有點類似於英國區域規劃的起源。上世紀初，英國的區域規劃是由各種不同種類的專項區域規劃來起步的，例如交通、國家公園、工業區、永久性農田規劃等等（仇保興，2005）°13《土地管理法》（2004年8月28口實施）第四條規定：國家編制土地利用總體規劃'規定土地用途'將土地分爲農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉爲建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護°14《土曲管理法》（2004年8月28H實施）第四十三條規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法中請使用國冇土地；但是，興辦鄕鎭企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所冇的土地的、或者鄕（鎭）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所冇的土地的除外；第六十三條規定：農民集鵰所有的土地的使用權不得出讓・轉讓或者出租用於非農業建設；但是'符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的金業、因破產、兼倂等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。15《重慶市規劃管理條例》（修訂初稿）界存在矛盾，還有諸多的問題等待破解。這其中有戰略層面的問題：發達地區走過的是以大量消耗物質資源爲代價的發展道路，欠發達地區在勞動力資源減少(農村最爲典型)，資本資源緊缺，甚至自然資源被舉斷的條件下，不能重複這條道路，社會經濟發展H標應該如何\n落實？雖然我們認識到空問資源的安排不應該僅剩下幾條控制底線"，應該是促進資源的優化配置，但卻徘徊在理論與現實之間。另外還有操作層面的問題：發改委、土地、規劃三大行政主管部門的事權難以協調和突破，區縣追求不切實際的發展目標和擴張思路，現行土地政策存在大量的制度性障礙。在目前的發展階段，我們是否有足夠的能力實現統籌規劃的實施；誰願意爲規劃改革承擔風險，是地方政府還是主管部門？4•結語《城鄕規劃法》明確了城鄕規劃是政府指導和調控城鄕建設和發展的基本手段之一，也是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。城鄕規劃已經成爲中國宏觀調控的重要手段之一，將對調整經濟運行的結構性問題產生積極的影響作用。城市與弟阳抽勺和諧發展一直是規劃嚮往和追求的最高境界(張兵，200())，尊重農民、尊重歷史、尊重是城鄕統籌規劃工作的重要原則(仇保興，2005)。目前的改革有喜有憂，希望在一個規劃中將城鄕建設的方方面面統一起來，阻力相當大。對於城鄕統籌，《城鄕規劃法》提出了普適性的原則，而把操作性的具體規定留給了地方政府去補充完善，這種改革思路在保證國家層面穩定的基礎上，爲地方留下了操作的空間(鄒兵，2003)。正如自下而上的改革探索是中國式改革的特色•一樣，地方實踐會推動中國三大空間規劃主管部門從三者協調發展的角度考慮規劃的出路，理順空間規劃的管理騁制，最終使規劃獲得必要的制度基礎和體制保障。參考文獻國務院辦公廳(2006)，國務院辦公廳關於開展全國主體功能區劃規劃編制工作的通知.國辦法(2006)85號.何克東，林雅楠(2006)＞規劃體制改革背景下的各規劃關係芻議"經濟務究(8)：49-50.梁鶴年(2004)，西方規劃思路與體制對修改中國規劃法的參芜.城市規劃*(7)：37-42.牛慧恩(2004)，國土規劃、區域規劃、城市規劃論三者關係及其協調發展•城苗磁28(11)：42-46.仇保興(2004)，論五個統籌與城鎭體系規樹城市規劃:8-16.仇保興(2005)，城鄉統籌規劃的原則、方法和途徑一一在城鄉統籌規劃高層論壇上的講話.城市規劃砂(10):9-13.16城市藍線、黃線、綠線、紫線管理規定，分別保護和控制地表水體、城市基礎設施用地、各類城市綠地、歴史文化街區和歷史建築用地。田春華(2006)，我部確定首批掛鈎試點省市天津江蘇山東湖北四川將進行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎•中國邈資•源報(2006-5-9)第001版.\n王唯山(2003)，對修訂《城市規劃法》有若干思考•規劃師\b(12):44-47.吳志強，唐子來(1998)，論城市規劃法系在市場經濟條件下的演進.城•'於做22(3):11-19.張兵(2000)，漸進的規劃制度改革面臨的出路一一關於制定《城鄕規劃法》的討論.城於越4(10)：8-13.張松(2000)，《城市規劃法》修改的理論問題初探•城市規劃24(3)：38-40.張偉，徐海賢(2005)，縣(市)域城鄉統籌規劃的實施方案探討•城市規劃砂(11)：75-79.張宇，歐名豪等(2006)，鉤，該怎麼掛一一對城鎭建設用地增加與農村建設用地減少相掛鈎政策的思考.中國土地〈3):23-24.鄒兵(2003)，實施城鄕一體化管理面臨的挑戰及對策一一論《城鄕規劃法》出臺可能面對的若干問題•城市規劃力(8)：64-67.