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  • 2021-04-19 发布

关于我市农村集体资产管理情况的调研报告

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关于我市农村集体资产管理情况的调研报告 为切实加强农村集体资产管理,探索农村集体经济有效 实现形式,维护农村集体经济组织及其成员的合法权益,为 乡村振兴战略实施夯实基础,市人大常委会专题调研组在张 荣贵副主任的带领下,于今年 8 月底开始组织开展了我市农 村集体资产管理情况专题调研。调研中,我们认真调阅近年 来市政府及有关部门制定出台的有关政策制度文件以及市 农业农村局的农经年度报表等材料;到 9 个县(市、区)进 行了实地调查,了解各地实际情况,听取基层干部群众、市 县人大代表的意见建议。现将有关情况报告如下: 一、我市农村集体资产管理工作的主要成效 近年来,全市各级政府和有关部门高度重视农村集体资 产管理工作,将其作为提升乡村治理能力的有力抓手,作为 推进清廉村居建设的重要内容,逐步建立起比较系统完善、 规范有效的管理制度和管理工作体系,有效加强了基层民主 政治建设、促进了农村基层社会和谐稳定。 1.加强制度建设,管理体系不断健全。坚持把建立健全 制度作为规范“三资”管理的基础,出台了《关于加强农村集 体“三资”管理服务体系建设的意见》、《关于深化农村“三资” 管理,推进“清廉金农”建设的意见》、《关于强化清廉村居 建设,推动基层治理专项工作的实施意见》等一系列文件, 从财务公开、民主管理、会计委托管理、农村审计监督、村 级债务管理等各个方面规范农村集体资产管理工作。各县 (市、区)积极探索符合自身实际的管理制度,去年以来, 东阳市、磐安县等地比较系统地实施农村集体资产管理改 革,进一步创新完善了管理制度;坚持村财乡管,永康、东 阳、磐安、婺城等地通过政府购买服务的方式,与各地农商 银行合作,加强乡镇“三资”代理中心建设,提高了乡镇代理 中心服务监管水平;推动农村“三资”数字监督管理综合平台 建设,智慧监管逐步推进,永康市、兰溪市被列为全省首批 5 个新省版“三资”系统试点县市。目前,全市农村集体资产 管理基本上形成了用制度管人、管权、管事的体系,促进了 有章理事、按章办事的落实。 2.创造“后陈经验”,民主监督不断强化。武义县建立村 民财务监督小组、村务监督委员会的“后陈经验”在全国推广 后,成为了农村的一项基本制度,全市各地都认真践行,促 进了农村集体资产的民主管理、民主监督。村务公开全面推 行,有的县市还积极探索数字化公开形式,通过数字电视、 手机终端等形式,丰富完善了农村集体资产管理公开的方式 和内容。各级纪检监察机关积极部署开展清廉村居建设,强 化村级“微权力”监督,加强对村务监督委员会工作的指导, 促进了农村集体资产民主管理、民主监督的落实。 3.推进集体产权制度改革,发展活力不断增强。积极推 进村经济合作社股份制改革,全面开展集体资产清产核资, 摸清了集体资产的家底和权属关系,截止去年底全市完成产 权制度改革的村社 3409 个,改革量化资产总额 171.74 亿元, 2019 年实现股金分红总额 2.92 亿元,完成股份制改革村社 比例达到 97.6%。全面实施农村承包经营土地“三权分置”改 革,确权登记颁证基本完成。义乌市、浦江县获批全国农村 集体产权制度改革试点单位,积极探索开展股权流转和抵押 贷款等,完善了农村资产各项权能,激活了农村生产要素潜 能。 4.发展壮大集体经济,“消薄”工作成效显著。积极创新 集体经济发展载体,先后开展“富村五年计划”、“新一轮发展 集体经济三年行动”等活动,农村集体经济收入总量、经营性 收入、高收入村占比等得到不断提升。2019 年,全市村级集 体经济总收入达到 65.27 亿元,比“十三五”末的 2015 年 38. 39 亿元增长了 70.02%,年均增长达到了 14.3%。认真实施“全 面消除集体经济薄弱村三年行动计划”,完善“消薄”工作农村 发展用地、财政资金、金融信贷、税费优惠等政策措施,全 省率先建立“2+1”结对帮扶机制,加快实施飞地抱团、异地物 业等消薄项目建设,总结推广“消薄”经验,努力促进持续增 收,全面完成了第一阶段省定“消薄”任务。同时,各地高度 重视村级债务管控和化解工作,认真开展村级债务的调查清 理,严格控制新增债务,对负债严重、化解有困难的村,落 实“一村一策”帮扶化解举措。 二、我市农村集体资产管理存在的主要问题 对标乡村治理方式、治理能力现代化的目标和“重要窗 口”建设的定位,我市农村集体资产管理工作依然存在不少矛 盾问题和短板,必须引起各级政府高度重视。 1.乡镇代理中心运行机制需要不断完善。村财乡管是加 强农村集体资产管理一项有效的手段,2003 年实施以来已经 运行近二十年,有的方面已经不适应发展要求。一是代理中 心监管力量薄弱。目前仍有不少县(市、区)的代理中心会 计由于工资待遇偏低,人员流动频繁,年轻骨干留不住,不 稳定、不专业的问题较为突出,直接影响到代理服务和监管 能力。二是代理中心监管委托代理没有实现全覆盖。还有一 些地方行政村下属的自然村、队(组),村老年协会、居家 养老中心、村办企业等村内其他组织掌握的部分集体资产, 没有全部纳入代理中心的监管范围。村属企业集体资产监管 还未破题,监督方式、监督职责不明确,存在有的村社为规 避“三资”管理的约束,专门注册村属企业,处理违规开支。 三是代理中心制度执行还不严格。有的乡镇代理中心凭证审 核把关不严,对不规范、无效支出票据予以入账;有的代理 中心未严格执行限额审批制度。四是村级报账员队伍不适应 发展要求。村级报账员普遍存在年龄老化、文化素质偏低等 情况,有的地方还有 80 多岁的报帐员在岗,难以适应行政 村扩大、业务增多、推行智慧管理等需要。许多报账员对票 据审核把关不严,对发现的问题不敢监督或者放弃监督。 2.村级建设项目管理还有待进一步规范。一是村庄建设 项目统筹规划不够。村级项目建设普遍缺少统筹规划,预决 算不严格,决策不规范,随意上建设项目,随意扩大建设项 目;部分乡镇或者主管部门,对村级项目申报缺乏引导和监 管,把关不够严,造成绩效较差、资源浪费或者村级过度负 债。二是村项目建设监管不到位。有的未通过招投标,或者 化整为零规避招投标;有的无公司法人资质的社会个人违规 承建;有的项目承包合同签订不规范;有的项目建设违规转 包分包;有的项目监理人员素质不高导致工程质量较差等。 3.民主管理民主监督需要不断深化和创新。一是村级民 主决策制度执行不到位。各地村集体资产管理重大事项、重 大项目建设民主决策、民主管理制度执行不够刚性,一些村 未按规定报经村民代表会议讨论通过,或者存在事后补村民 代表会议记录的现象;二是民主监督制度落实不到位。不少 地方的村务监督委员会实际职能作用发挥不够,参与村务决 策、村级集体资产管理不深,存在监督不了或者不敢监督、 不想监督等情况。三是集体资产管理信息公开不够到位。许 多地方的公开形式还比较单一,主要以村务公开栏定期纸质 公开为主,利用现代信息技术手段公开的还不多;有的公开 内容笼统,只有总开支,没有明细;有的重大支出项目公开 不及时,甚至不公开。 4.上级监督还需要进一步加强。一是乡镇农经监管力量 薄弱。乡镇农经队伍是农村集体资产的主要监管力量,但各 县(市、区)乡镇农经员普遍缺乏,且兼职较多,精力难以 集中,有的县(市)的有些乡镇甚至没有在编人员,与省里 要求的“1-3 万人配备 2 名,3 万人以上配备不少于 3 名”的要 求差距很大。随着乡镇农经工作内容不断增多,包括农村集 体资产管理、财务管理、农村合作经济组织管理、“消薄”、 土地流转服务、农村经济统计等等,乡镇农经员队伍建设问 题将日益凸显。二是清帐理财、审计不够到位,效果不明显。 目前的村级清帐理财、审计仅限于村级财务收支流水,未延 伸至村级资产、资源以及决策和绩效等,存在清帐理财(审 计)不到位、结果运用不到位现象。 5.村级集体经济发展的任务依然艰巨。一是集体经济整 体发展水平不高。村级集体经济不平衡现象突出,不少县 (市、区)往往 10%的村占 70%的收入。全市有近 40%的村集 体经济经营性收入在 10 万元以下,对照新一轮集体经济巩 固提升攻坚三年行动要求,我市有近一半的村将是省定相对 薄弱村,数量全省第一。当前村级集体刚性支出日益增多, 较大比例的村集体收入难以支撑开支需要。二是“消薄”成果 巩固、持续提升难度大。发展集体经济路径不多,有许多村 的经营性收入大部分来源于县、乡统筹的物业项目,本村无 持续可增收的项目,虽然实现了前一个三年“消薄”计划,但 要实现倍增的目标则比较困难。三是部分村集体资产保值增 值矛盾突出。各县(市、区)都有一些富裕村,现金资产较 大。因投资理财人才少、能力弱、渠道狭窄,同时上级部门 管理较死等多种原因,村集体资产保值增值路子少、压力大, 矛盾突出。 6.依法管理观念还亟需进一步增强。一些政府部门和村 干部还没有养成依靠法律、法规来规范管理农村集体资产的 自觉。从《浙江省农村集体资产管理条例》这部地方性法规 的施行情况看,有许多明确规定未执行到位,如有的地方还 未建立农村产权交易市场,有的地方还未将乡镇会计代理机 构的办公条件和人员工资等所需经费列入县级财政预算,有 的地方未及时兑现农村集体土地征收政策,等等。同时,执 法还不到位,自 2016 年 5 月 1 日以来,各县(市、区)未 依照《条例》的相关规定实施过相应的行政处罚,没有发挥 《条例》应有的规范、震慑作用。 三、对进一步加强我市农村集体资产管理的意见建议 农村集体资产管理是我市努力为建设“重要窗口”交出高 分答卷、打造更多“金”字招牌的重要着力点,要坚持以深入 贯彻实施《条例》为基础,通过深化改革创新、智慧技术运 用,进一步规范农村集体资产管理,不断夯实农村基层组织 经济基础,促进我市农业农村经济和农村社会高质量发展。 1.认真贯彻实施《条例》,提高依法管理水平。一是加 大《条例》宣传教育力度,努力提升依法管理农村集体资产 的意识。二是加大《条例》贯彻实施情况自查自纠力度,全 面对标《条例》规定要求,建立问题、整改、责任三个“清单”。 各级政府部门要发挥好带头示范作用,加大投入、搭建平台、 配套制度、兑现政策等,加快补齐农村集体资产管理的短板, 为推进法治化管理夯实基础。三是加大对违反《条例》行为 的执法力度,及时严格处理违法人员,真正起到查处一起、 警示一批、教育一片的目的。 2.深化拓展“后陈经验”,强化民主管理、民主监督。一 是规范民主决策、完善民主管理。要加强对《省农村集体资 产管理条例》第十五条落实情况的督查,促进“村集体经济组 织应当每年召开组织成员大会或者成员代表大会,听取、审 查集体经济组织执行机构关于集体资产经营管理的工作报 告和集体经济组织监督机构关于集体资产经营管理的监督 工作报告,讨论决定农村集体资产年度经营管理和制度建设 重大事项”等规定的执行,并要将农村集体资产管理工作列为 对乡、村主职干部年度考核的重要内容。二是强化村务监督 委员会民主监督。要加强对村监委工作的指导,推动村监委 对村内重要事务事前、事中、事后全过程监督;要前置村监 委对报销发票的签字监督,让村监委主任切实负起责任。三 是提高村集体资产管理公开的质量。继续完善公开的内容和 方式,推行“点题公开”、“质询公开”等方式,面对面接受群 众质疑;积极推广数字化公开,如手机 APP、电视互动平台 等公开方式,让群众查阅、监督更方便、更充分。 3.加强乡镇代理中心建设,完善代理服务机制。要在坚 持村财乡管的基础上,加强乡镇代理中心建设,提高代理服 务和监管水平。一是提高代理中心会计服务能力。导入竞争 机制,全面推广与银行等第三方专业机构合作的方法,共建 乡镇“三资”代理中心,不断提高代理中心会计队伍的专业性、 稳定性。同时,要加强对“三资”代理中心业务的考核,以此 作为兑现政府购买服务政策的依据。二是继续推进代理服务 全覆盖。要加强督查,认真落实“将行政村级以下集体组织 的‘三资’管理统一纳入农村集体‘三资’管理体系”的要求,将 行政村下属的自然村、队(组),村老年协会、居家养老中 心、村办企业等村内其他组织掌握的集体资产,全部纳入乡 镇代理中心的监管。要研究落实村属企业集体资产监管、实 现保值增值的政策措施,保障村集体产业健康发展。三是完 善代理服务运行机制。建立健全票据审核机制,推广村务监 督委员会、代理会计、农经员分工协作的“三审核”机制,并 要建立镇、村对争议支出的及时协调解决机制。四是提高村 报账员队伍水平。村报帐员是代理服务的基础环节,要探索 创新村级报账员选用机制,有条件的地方可以面向社会由乡 镇统一招聘,提高报账员队伍的整体素质。 4.规范村级项目建设管理,提高集体资产运营绩效。一 是强化村级项目建设的预决算约束。增强村级财务收支的计 划性,严控不合理支出,实现增收节支。要加强对村建设项 目民主决策制度落实的检查,克服随意上项目;要加强村建 设项目的预决算约束,克服随意扩大项目;要建立村级建设 项目库,完善乡镇对村级建设项目申报立项的审查把关制 度,确保因地制宜、量力而行。二是健全完善工程发包管理 制度。既要防止村级建设工程拆分、肢解,化整为零或以其 他方式规避招投标,又要降低村集体的负担。如对村级同类 建设项目,可以打包由乡镇统一招投标。三是建立健全村级 资产运营制度。切实加强对外投资项目的经营管理和监督, 规范集体产权交易,既要确保集体资金安全,又能实现村集 体资产的保值增值。 5.健全上级监督机制,提高管控纠错能力和水平。一是 强化乡镇农经队伍建设。要按照中央农办、农业农村部加强 基层农村经营管理体系建设和《省农村集体资产管理条例》 的要求,加强乡镇农经员队伍配备,确保每个乡镇至少有一 名专职农经干部;要定期对乡镇、村集体资产管理人员、财 务人员进行业务培训,提高业务能力。二是推行审计标准化, 提高审计监督质量。积极构建村级清帐理财、乡镇(街道) 组织清账审计、委托中介机构审计、县级重点清账审计相结 合的监督体系,完善村集体资产分级审计的监督制度,并要 细化审计机构选择、审计人员组成、审计工作标准等制度。 注重审计(清帐)结果运用,督促做好问题整改。三是发展 数字农经,落实智慧监管。全面推广新省版“三资”系统,加 快推进农村集体“三资”监督综合管理平台建设,积极推行村 务卡等去现金化改革举措,形成收支非现金结算的闭环管 理。要按照监察全覆盖的要求继续加强对村级组织巡察监 察,对反映集中事项要开展专项检查。 6.深化改革激发活力,发展壮大村级集体经济。一是激 发村集体经济发展活力。要着力提高村集体经营能力,提高 村级组织“造血”能力;要引导围绕自身资源、自身优势,积 极探索美丽经济、电商经济等集体经济发展的有效途经。二 是巩固提升“消薄”成果。进一步落实省里新一轮加强村集体 经济发展政策,确保在责任落实、项目发展、资产盘活、结 对帮扶、财政支持等方面有新的加强,不断提高村集体经营 性收入。同时,要继续加大财政资金统筹保障力度,确保经 济薄弱村收入底线。三是继续做好村级债务管控化解工作。 各级政府要及时兑现奖励扶持政策,并要建立村干部报酬与 村集体经济发展、村债务化解相挂钩的考核激励机制。要将 应收账款、应付账款(债务)等情况全部纳入“三资”管理范 围,实现源头监管,并制定科学的债务化解计划。四是深化 产权制度改革激活潜力。要加快各县(市、区)的农村产权 交易中心建设,构建农村综合性产权流转交易体系,推进农 村集体“三资”要素自由流动、平等交换。要总结推广义乌市、 浦江县全国农村集体产权制度改革试点成功经验,着力在农 村集体产权赋权活权上有新的突破,激活农村集体经济发展 潜力。