2020年关于xx市产业扶贫风险防控调研报告 12页

2020 年关于 xx 市产业扶贫风险防控调研报告 xx 市地处 xx 西部 xx 腹地，辖 x 个县级行政区，总面积 xxxx 方 公里，总人口 xxx 万，是一座“三线”建设时期发展起来的煤炭工业 城市，煤炭远景储量 xxx 亿吨，探明储量 xxx 亿吨，现已形成了以煤、 电、钢、材为主要支柱产业的工业体系；xx 市 x 个县（市、特区、 区）中有 x 个国家级扶贫开发重点县，x 个省定贫困县，xx 个贫困乡 镇，xxx 个贫困村（xxx 个深度贫困村），脱贫攻坚任务还十分艰巨， 至今还没有一个贫困县实现减贫摘帽。党的十八大以来，我市贫困人 口从 xx.xx 万人降到去年底 xx.xx 万人，累计减少贫困人口 xx.xx 万 人，贫困发生率由 xx.x%下降到 x.xx%，首次低于全省平均水平。xxxx 年全市计划减少农村贫困人口 xx 万人，xxx 个贫困村出列，xx 市、 xx 特区按国家标准实现“减贫摘帽”。 全国扶贫工作会议将风险防范作为 xxxx 年扶贫工作的重要任务 之一，为深入了解全市产业扶贫风险防控的基本情况，市扶贫开发领 导小组组织相关工作队伍深入 xx 特区 xx 镇 xx 村等 xx 余处扶贫产业 基地开展产业扶贫风险防控调研，通过实地走访、与经营主体座谈， 听取项目实施乡镇意见建议，分析整理形成全市产业扶贫风险防控对 策建议，为下步工作决策提供参考依据。 一、扶贫产业发展现状 xx 按照“强龙头，创品牌、带农户”的发展思路，充分利用喀 斯特山区独特的农业资源禀赋，出台了《农业特色产业发展“xxxx 工程”的实施意见》（xx 党发〔xxxx〕x 号），按照“宜果则果、宜茶 则茶、宜药则药、宜菜则菜、宜牧则牧“的原则，编制了《xx 市“xxxx 工程”“三线六带”农业特色产业规划》，制定了《xx 市“四高两快” 沿线产业带打造实施方案》，推进特色产业的科学合理布局。xxxx 年， 全市农业生产总值达 xxx.x 亿元，农业增加值 xxx.x 亿元，农业特色 产业“xxxx 工程”达到 xxx.xx 万亩，粮经比调整到 xx：xx，产业扶 贫农民达 xxx.x 万人，其中贫困人口 xx.xx 万人，带动脱贫 x.x 万人。 通过“三变”促产业，全市累计培育农业龙头企业 xxx 个，规模以上 农产品加工企业 xx 个，农民专业合作社 xxxx 个，家庭农场 xx 户、 种养大户 xxxx 户，直接带动 xx.xx 万户农户入股经营主体成为股东， 入股受益农民 xxx.xx 万人；建成省级现代高效农业扶贫示范园区 xx 个，辐射带动贫困人口达 xx.xx 万人，xx 市“xx”园区、xx 山农业 园区、xx 产业园区均被评为全国休闲农业与乡村旅游扶贫示范点， xx 现代农业园区入选国家第一批 xx 个农业产业园区之一。建成了全 省最大猕猴桃基地、全省最大刺梨基地、全省最大车厘子基地。农业 强、农村美、农民富的局面初步形成。 二、产业扶贫风险防控现状 xx 市委市政府高度重视特色扶贫风险防控和贫困农户利益保护 问题，在推进特色扶贫产业过程中，牢牢守住发展、生态两条底线， 始终坚持“土地公有制性质不改变、农村基本经营制度不改变、耕地 红线不突破、农民利益不受损”的原则，按照中央、省委的部署，探 索和完善相关机制，积极化解产业扶贫面临的问题和风险。 （一）建立了多渠道的风险分担机制。一是出台了《xx 涉农资 金整合使用管理指导意见》。xxxx 年，累计整合涉农资金 xx 亿元； 建立了“凉都三变”产业扶贫基金，目前已投放 xx 亿元，重点强化 产业布局区域的基础设施建设和产业管护，努力提升产业发展水平； 二是市县建立产业风险基金。并探索在入股经营主体年度收益中提取 一定的风险基金，弥补分配收益不足或经营亏损时对项目农户和贫困 户的补助。三是出台《xx 特色农业保险工作实施方案》。将猕猴桃、 刺梨两个特色产业纳入省的政策性保险范围，运用财政补贴撬动商业 保险的方式，扩大保险的品种及范围，逐步扩大政策性农业保险对特 色农业产业的全覆盖，不断提高农业抗风险能力，xxxx 年全市投入 特色农业保险资金为 xxx.xx 万元，完成投保面积 x.xx 万亩（刺梨 x 万亩、猕猴桃 x.xx 万亩、茶叶 x.xx 万亩），保额 x.xx 亿元。 （二）建立了“三变”改革运行机制。一是制定了“三变”改革 合同文本。针对“三变”环节和程序比较多，如果不规范，就会留下 “后遗症”等问题，在充分调研、总结借鉴各地经验的基础上，市三 变办制定了规范的合同文本，明确了程序和有关方面的权利义务，还 邀请律师、公证员提供法律服务，帮助农民正确选择市场经营主体， 规范完善法律手续，切实防范风险。二是出台了《农村贫困人口参与 三变改革的进退管理办法》。进一步完善贫困农户在产业扶贫项目中 的利益分配机制，落实贫困户在产业链、利益链、价值链中的环节和 分额，确保贫困农户通过“三变”成为项目实施的受益主体，公平享 受利益分配的成果。 （三）建立了常态化农产品产销对接机制。为了解决农产品销路 问题，紧紧依托 xx 省实施的“xx 绿色农产品风行天下”行动，加大 对农产品的宣传和推介力度，积极培育和扶持电商企业进一步做大做 强，打通“黔货出山·凉都珍好”和“网货下乡”的双向通道，让线 上线下无缝对接，把外面的好产品引进来，把 xx 的农特产品、旅游 产品卖出去，带动农村经济发展、实现农民增收致富。xxxx 年上半 年开展了脱贫攻坚春风行动令，强化贫困村贫困户农产品定向直通直 销渠道，市、县、乡三级机关、学校、医院、企事业单位食堂须在 x 个贫困村建立农产品直购点，学校食堂在贫困村贫困户采购农产品数 量要达到学校食堂采购总量的 xx%以上，通过常态化的开展农超、农 校等对接，培育了 xx 呈祥农业、阳光营养餐配送等 x 家省内知名的 营养餐配送中心，实现对 xxxx 所学校食堂农校与贫困地区农产品精 准对接。如 xx 特区把打造学生营养餐产业链作为脱贫攻坚的重要抓 手，开展农校对接，形成学校点单、基地育苗、公司配送，“学校+ 公司+基地+贫困户”的完整产业链，不仅能让孩子们吃到可口、安全、 放心的饭菜，还使得营养餐工程成为惠学富民、助力脱贫攻坚的大产 业。 （四）建立健全特色产业技术管护机制。制定了《xx 市农业特 色产业“xxxx 工程”后续管护暂行办法》，印制发放猕猴桃、茶叶、 核桃、刺梨等产业的管护标准 xx 万份，开展管护培训 xx 万人次，与 中国科学院、xx 科技大学、xx 大学等高等院校进行产学研合作，还 探索创办了 xx 扶贫职业学校，专门针对贫困山区种养大户、科技示 范户、返乡创业农民、专业合作组织负责人的培训，使其逐步成为有 文化、懂科技、善经营、会管理的“新型农民”，成为农业理念创新 的“先锋”、科技成果转化的“平台”与“桥梁”，成为促进贫困山 区贫困户脱贫致富的“生力军”与“带头人”。 三、产业扶贫风险防控问题分析 我市的猕猴桃、刺梨、茶叶、中药材、核桃等特色扶贫产业已初 具规模，但在短时间、大规模的布局过程中也存在着诸多困难和风险。 一是自然性风险仍是发展扶贫产业的“拦路虎”。自然风险指在 产业扶贫项目实施过程中有可能遭遇的旱灾、水灾、风灾、雹灾、雪 灾等各种不可预测的自然灾害。或来自对生物机体的入侵，比如植物 病虫害、畜禽疫病等对农业特色产业的危害。我市是一座没有平原支 撑的城市，喀斯特地貌突出，耕地破碎，生态脆弱，石漠化面积占国 土面积的 xx%，有耕地 xxx.xx 万亩，其中 xx 度以上坡耕地占 xx%， xx 度以上坡耕地中基本农田占 xx.x%。特色产业大多布局在 xx 度以 上坡耕地上，由于基础设施薄弱，有相当一部分产业处于“靠天收” 的状态，容易遭受山洪、干旱、霜冻、冰雹等自然灾害影响。 二是经营性风险仍是扶贫产业发展的“绊脚石”。近年来 xx 虽 然通过“三变”改革推进土地流转、培植种植大户、发展合作经营、 壮大农业企业，使农民的经营规模有所扩大、合作化程度有所提高， 但小规模生产、分散经营目前在山区贫困村仍然占据主导地位，分散 的“小生产”很难与“大市场”对接，除部分重点村有龙头企业产品 订单不愁市场外，多数都存在农产品价格不高，市场销售难的问题。 三是市场风险仍是扶贫产业发展的“阻断剂”。农业生产周期普 遍较长，而市场需求情况变化较快。不少扶贫产业刚开始经营时，市 场行情还很好，但等到农产品收获时，形势可能已经有了明显变化。 因市场饱和、产品滞销、价格下跌导致出现扶贫产业亏损的现象。我 市的猕猴桃、核桃、茶叶、刺梨等特色扶贫产业已初具规模，即将进 入挂果投产期，目前大多特色农产品销售只是初级产品，科技含量、 附加值和产出效益低，缺乏大型的储藏、加工、包装、宣传和营销龙 头企业，产业链条不长，同时缺乏市场农产品信息收集和预警机制， 待产业大面积的投产后，仍面临不确定的市场风险。 四是道德性风险仍是扶贫产业的“渗透剂”。道德风险主要指由 于诚信问题，导致协议履行不到位，致使项目终止损害农户合法利益； 或者是农户素质不高，认识不到位，私挖滥采，恶意破坏；或是疏于 管护，任其扶贫产业自生自灭。各地在实施产业扶贫中，广泛采取了 “公司+贫困户”“合作社+贫困户”等生产经营模式，这有利于小农 户更好地对接大市场。但是，在合作经营中，也出现了一些企业没有 社会责任感，未能充分发挥带动贫困农户增收脱贫的作用。部分贫困 户过分依靠企业的帮扶，而忽略了自力更生、艰苦奋斗，甚至习惯于 等靠要，如果一味地让贫困户不劳而坐享其成，其他村民就会有意见， 不患寡而患不均，很容易造成新的社会不稳定因素。 五是技术性风险仍是扶贫产业“拦阻索”。扶贫产业技术风险主 要是扶贫产业经营主体和农户对特定的种养技术熟悉程度不高，了解 不透，缺少有针对性的培训，导致种植技术不规范或产出的农产品质 量不佳，使项目的经济效益大打折扣。我市特色产业种类多，规模大， 一些产业的技术要求较高，而我市懂农业的技术性人才严重不足， “三多三少”（即初级人才多、中高级人才少，普通技能型人才多、 具有专业技术职称的人才少，继承型人才多、创新型人才少）问题突 出。同时大部分农村青壮年外出务工，留守老人不能胜任劳动强度大、 技术性强的的农业生产，致使部分产业建设标准不高，管护粗放。 六是其它风险仍是扶贫产业的“潜因子”。在扶贫产业发展过程 中，部分地方部分领导由于不切实际的拍脑袋决策，导致项目难于实 施或推进不力，影响项目建设出现决策风险。金融支持扶贫产业受农 村扶贫固有的高风险、低收益特点制约，各商业银行过分偏好资产抵 押，而大部分贫困户缺乏资产抵押和保证担保等，扶贫贷款投入不足， 出现影响扶贫产业规模化发展的金融风险。扶贫产业还受制于经营主 体和农户的思想认识，自我发展的内生动力不足，扶贫产业疏于管理 或管理粗放等导致扶贫产业效果不佳，成效不明显，还不同程度存在 思想风险。 四、产业扶贫风险防控对策建议 把产业扶贫风险防控融入农村产业革命“八要素”中，用“八要 素”指导产业扶贫风险防控向纵深发展。 （一）建立产业选择评估体系，防范决策风险。一是合理定位。 发挥政府的主导作用，坚持规划先行，依托专家团队，综合农业市场、 科技、品种等方面的信息，广泛开展市场调研，专家会诊把脉，切实 摸清家底，明晰优劣，找准定位，确定主导产业。二是产业评估。对 贫困户、合作社，龙头企业等市场经营主体实施的主导产业，要依据 市场行情和光、热、水、气、土等立体条件科学评估，从空间上合理 布局。遵循自然科学规律，尽可能坚持一县一产业、一乡一特、一村 一品来统筹产业空间布局。避免相邻县（区）产业雷同产生同质竞争； 在品种引进上，不能盲目冒进，要在专业机构论证的基础上，坚持试 验、示范、推广三原则，因地制宜选择适宜品种。三是科学论证。按 照村申报、乡审核、部门论证、县审定的工作程序建立扶贫项目库， 年度实施的项目按照轻重缓急的原则从项目库中优先选择，未入库的 项目原则上不得安排扶贫资金，项目实施全部实行前期审批、过程监 管、绩效评估管理。 （二）加强教育培训力度，防范道德风险。一是强化技术培训。 积极开展病疫情防控、虫害防治、修枝整形、培土施肥、采收加工等 后续管护的技术培训，指导和监督农户开展后续管护，并出台后续管 护办法，激励农户全程参与项目管护工作。二是加大宣传力度。加大 以产业管护为重点的宣传力度，让群众积极参与中耕除草、修枝整形、 培土施肥、病虫害防治等管护措施。三是开展教育惩戒。教育和引导 经营主体和农户规范现有合同，规范订单合同条款的合法性与合理性， 制止有损合作农户利益的“霸王条款”；禁止合作经营中享受到政策 优惠却不履行责任的现象，甚至钻合同条款中途毁约行为，减少因协 议履行不到位产生的人为风险；将恶意破坏、私挖盗采、粗放管护等 处罚行为作为村规民约内容；加大对恶意破坏、私挖盗采等违法处罚 力度；探索建立扶贫产业项目保证金制度。 （三）建立技术服务体系，防范技术风险。坚持以农产品质量标 准化建设为重点，强化技术服务，提高科技水平，建立主导产业和农 业产业园区在特色化、规模化、标准化、品牌化、绿色化上取得新突 破。一是搭建科研平台。加强与农业科研院所的合作，共享共建标准 化产业示范基地，加大农产品开发利用等方面的研究，加快成果转化 和运行，支撑县域主导产业高质量发展。二是强化技术服务。加快引 进特色农业领域高层次人才，聘请农业科研院所专家担任科技特派员， 依托本土力量组建农业专家队伍，开展技术指导服务，培养一批熟知 本土环境、熟练操作流程、熟悉专业技能的本土技术员、土专家等实 用人才，为产业发展提供技术支撑。三是推进标准化生产。编制县域 主导产业标准化生产技术和管理规程，以现代农业示范园区建设为依 托，着力农业标准化生产示范区打造和建设农产品标准体系。四是强 化新品种试验示范与推广。加大优新品种的试验和引进力度，筛选并 培育适宜本地发展的当家品种，鼓励经营主体和科技人员到一线参与 和从事新品种新技术的试验示范与推广，并出台优惠政策给予扶持。 五是依托绿水青山资源，大力发展绿色化农业，走绿色、生态、环保 产业新路，培育绿色农产品。 （四）拓宽资金筹措渠道，防范金融风险。用活用好已有的扶贫 小额贷款、扶贫再贷款、产业扶贫基金等金融扶贫政策；积极创新金 融扶贫模式，引导金融机构加大对贫困户和新型经营主体支持力度； 积极探索特色产业扶贫的 PPP 模式，鼓励私募、众筹、慈善等社会资 本参与特色产业扶贫。以县为单位，因地制宜构建起由政府自建、企 业自建、政府和企业共建、企业和农户共建以及政府、企业和农户共 建等多种产业扶贫风险防范基金。 （五）创新组织模式，防范自然风险。推进规模化生产、经营， 坚持强龙头、创品牌、带农户的思路，推广“公司+合作社+农户”模 式，把自然经济状态下的小农生产引入大市场；尊重农民意愿，广泛 采取“公司+贫困户”、“合作社+贫困户”等生产经营模式，让贫困 群众直接参与到市场经营中来，强化主体作用，增强产业发展内生动 力；整合各级各部门涉农资金，重点投向产业基地公路、生产便道、 机耕道、小水窖、小山塘、排灌设施等基础设施建设，加强以小气候 气象站等建设为重点，提高产地气象预警能力，预报洪涝、干旱、冰 雹、凝冻等极端天气，超前做好防灾减灾工作；鼓励经营主体大力发 展小拱棚、温控大棚、喷滴灌、基地管网等设施农业，建设集筛选、 切断、晾晒、烘干、包装、仓储为一体的产地初加工基地，做好防范 和抵御自然灾害的能力。 （六）建立销售平台，防范市场风险。坚持以市场需求、供给需 求为导向，狠抓销售市场对接，建立长效销售机制。一是强化龙头企 业带动。按照发展一批、壮大一批、引进一批的工作思路，加大对农 业经营主体的培育力度，创新生产经营方式，通过订单生产、土地托 管、股权合作、吸纳就业等方式，将农户利益联结到产业中，增强农 户抗市场风险能力。二是抓好品牌创建。围绕特色优势产业，大力推 进“三品一标”认证，设立专项资金，对认证企业实施奖补，通过统 一物资供应、统一技术指导、统一质量标准、统一制度规范、统一产 品包装、统一加工销售模式，努力打造区域性地标品牌。三是抓好市 场信息服务。以县为单位，建立龙头企业、农民合作社、贫困农户、 专业技术公司共同参与，搭建专业化、综合性的产业扶贫信息服务平 台。充分利用互联网+大数据等技术手段，提供气候变化、农产品市 场供求、农产品价格走势、农业生产技术、产业扶贫政策等服务信息。 四是线上线下同步营销。加强农校对接、农超对接、直供直销、网上 交易等销售网格建设，深化东西扶贫协作，在对口帮扶城市建立产品 直销窗口，设立直销网点，探索“互联网+精准扶贫”新机制，着力 将电子商务作为特色农产品连接市场的重要渠道，解决农产品网上外 销。大力发展订单农业，采取以订保销、以单促销的方法，实现企业 与农户的互惠双赢。 （七）建立利益链接机制，防范经营风险。围绕政府引导、市场 运作、群众主体、企业带动的扶贫产业机制，建立“公司+合作社+ 农户+基地”的产供销利益联结机制，强化贫困群众主体作用，实现 村村有项目、户户有产业。深化资源变资产、资金变股金、农民变股 东的“三变”改革，按照土地“三权分离”和财政扶贫资金“三权分 置”方式，激活贫困户把山林、土地、资金、劳动力等生产要素，投 入到产业链、利益链、价值链中增加分红额，打造更多的股份农民。 （八）强化基层党建，防范思想风险。坚持扶贫与扶志、扶智相 结合，促进产业脱贫与思想脱贫同步。选好配强“两委”班子，充分 挖掘培养乡村各方面人才，建设一支充满活力的干部队伍，让干部带 着群众干，激发出贫困户的干劲、志气。典型示范带动广大贫困户学 着干、跟着干，变“被动参与”为“主动介入”，通过发展产业和辛 勤劳动摘掉贫困帽子，建立稳定脱贫支撑体系。进一步健全村民自治 组织，完善贫困户与经济分配挂钩的村规民约，既要防止政策养懒汉， 造成“福利陷阱”，也要防止争戴贫困户帽子为荣，影响社会公平。